Les outils de pilotage de la gestion déléguée dans les

6 & 7 décembre 2006 – www.inet-ets.net
ATELIER N°28
LES OUTILS DE PILOTAGE DE LA GESTION DELEGUEE DES
SERVICES PUBLICS
SYNTHESE
Sommaire
Atelier n° 28 / Les outils de pilotage de la gestion déléguée des services publics ..................... 3
Le banquier : un allié objectif .............................................................................................................. 3
Faire du rapport annuel du délégataire un outil de pilotage ............................................................... 4
Les apports du décret du 14 mars 2005 ..........................................................................................4
Les conditions de réussite ...............................................................................................................4
Des relations équilibrées .................................................................................................................... 5
Illustration à Nantes .........................................................................................................................5
Les relations avec le déléguant .......................................................................................................5
Echanges avec la salle ....................................................................................................................... 5
Organisateurs de l’atelier
Association Finances-gestion-évaluation des collectivités territoriales (AFIGESE-CT)
[email protected]
Caisse nationale des Caisses d’Epargne
Observatoire Territoria
Intervenants
Marie-Christine JUNG, déléguée générale de l’observatoire Territoria
Serge BAYARD, directeur de l’immobilier et des opérations complexes, Caisse nationale des
caisses d’épargne
Laurent DJEZZAR et Maud RAFFRAY, Association finances - gestion - évaluation des
collectivités territoriales (AFIGESE)
Paul BILLAUDEAU, directeur général adjoint, SAEM d’exploitation de la cité internationale
des congrès de Nantes Métropole
Nota : ce document est une synthèse des interventions et des échanges. Les propos ne sont pas repris
dans leur intégralité mais condensés. Ils n’engagent que leurs auteurs.
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Atelier 28 « Les outils de pilotage de la gestion déléguée des services publics»
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Atelier n° 28 / Les outils de pilotage de la gestion déléguée
des services publics
Animatrice : Marie-Christine JUNG.
MARIE-CHRISTINE JUNG
Déléguée générale de l’observatoire Territoria
Que faut-il introduire dans les contrats de coopération public / privé – quelle que soit leur forme – pour
maintenir de bonnes relations entre les parties ? Que faire au cours d’un contrat pour le faire évoluer et
garantir son efficacité ?
Le banquier : un allié objectif
SERGE BAYARD
Directeur de l’immobilier et des opérations complexes, Caisse nationale des caisses d’épargne
Les banquiers sont autant attentifs à la bonne réalisation d’un contrat que les parties elles-mêmes,
puisqu’ils sont impliqués au côté des partenaires sur de très longues durées (des dizaines d’années le
plus souvent). Les Caisses d’épargne financent des partenaires privés comme des acteurs publics.
Depuis deux ans, le cadre législatif s’est stabilisé avec l’apparition du partenariat public / privé (PPP),
lequel insiste sur les performances : l’acteur public achète le service, le pilote et l’évalue. Mais les
sanctions en cas de non respect des engagements ne sont pas suffisamment mentionnées. Or, les
banquiers seront très attentifs aux pénalités. Le manque de clarté sur ces dernières fait naître un risque
que les banquiers feront payer.
Un partenariat public / privé est doublement piloté :
- par le partenaire public via des pénalités liées à des obligations de résultats, qui impactent directement
le loyer versé ;
- par les partenaires investisseurs et par les financeurs, puisque leur rémunération dépend des
performances de leurs partenaires.
Le contrôle de la mise en œuvre des obligations des partenaires est donc crucial. A titre d’illustration, si
la Caisse d’épargne investit dans une société de projet, elle n’a pas intérêt – et le partenaire public non
plus – à laisser les budgets dériver et les délais s’allonger. Une fois « le ruban coupé », la vigilance
baisse. Un banquier sera donc rassuré par l’existence d’un groupe de pilotage (interne ou externe à la
collectivité) assurant le suivi.
La présence du banquier dans un consortium est intéressante à tous points de vue pour la collectivité :
voilà un allié objectif, n’ayant aucun moyen de facturer des avenants pour problème technique, présent
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pendant toute la durée du partenariat. Les intérêts des sociétés du consortium, eux, ne sont pas
nécessairement convergents aujourd’hui ou demain. Le principal facteur de risque reste la durée
extrêmement longue du partenariat.
Faire du rapport annuel du délégataire un outil de pilotage
LAURENT DJEZZAR ET MAUD RAFFRAY
Association finances - gestion - évaluation des collectivités territoriales (AFIGESE)
L’AFIGESE a monté un groupe de travail sur le rapport annuel du délégataire. Souvent perçu, au mieux,
comme un outil de contrôle, au pire comme une obligation légale1, ce rapport pourrait devenir un bon
outil de pilotage tout n’omettant pas l’usager.
Les apports du décret du 14 mars 2005
En matière de contrôle, non seulement les collectivités restent démunies, mais surtout, il n’est
certainement pas un levier suffisant pour un partenariat efficace. Le rapport du délégataire, annuel, est
donc une occasion rêvée de suivre les engagements réciproques.
Ce rapport, en vertu du décret du 14 mars 2005, comporte une partie comptable, une analyse de la
qualité du service public, et enfin les conditions d’exécution du service public.
Il permet des rendez-vous périodiques avec le délégataire, il constitue un outil d’amélioration continue
de la performance ; les collectivités ont évidemment toute liberté pour demander des indicateurs de
qualité complémentaires à ceux prévus au décret. Le rapport est aussi un outil de communication au
service de la transparence, et finalement, jette les bases d’un processus dynamique, à mi-chemin entre
la synthèse annuelle et le pilotage quotidien.
Les conditions de réussite
La co-construction d’une relation partenariale équilibrée traduite dans un rapport de qualité requiert deux
conditions :
- les partenaires doivent affirmer leur volonté commune d’instaurer un pilotage de la gestion déléguée ;
en amont, précédant l’arrivée du rapport, une concertation avec le délégataire doit avoir lieu.
- la collectivité doit assumer ses responsabilités de déléguant de manière pérenne ; il lui faut veiller à la
cohérence des objectifs donnés à la délégation, préserver la connaissance métier et développer des
compétences d’autorité délégante2, animer une organisation transversale du pilotage qui favorise la
transparence des circuits informationnels et décisionnels.
Dans notre collectivité, un délégataire nous a, par exemple, demandé un interlocuteur unique, ce qui est
apparu très judicieux : ne transmettons pas nos risques et nos incertitudes chez nos délégataires.
1
Quand il existe, ce rapport est souvent vu comme une formalité (informations illisibles, incomplètes, trop anciennes…).
La collectivité doit prendre du recul sur le quotidien du service et s’appuyer en interne ou en externe sur des experts. Cette
dimension exigeant un travail transversal est relativement nouvelle pour elle.
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Des relations équilibrées
PAUL BILLAUDEAU
Directeur général adjoint, SAEM d’exploitation de la cité internationale des congrès de Nantes Métropole
Les SAEM sont les précurseurs des dispositifs de pilotage organisés, en situation de dialogue
permanent avec le délégant. Proches par essence du pouvoir public, elles n’ont pas eu besoin d’un
décret pour appréhender le pilotage.
Illustration à Nantes
Un pilotage réussi nécessite une bonne réflexion préalable au contrat et une formalisation des objectifs.
C’est après cette réflexion seulement que la « boîte à outils » (dont font partie les indicateurs de gestion)
prendra tout son sens.
Ainsi à Nantes, la SAEM délégataire dresse un reporting trimestriel à l’attention du déléguant. Chaque
année, elle balaye le programme d’investissements avec lui, rendez-vous auquel le contrôle de gestion
du déléguant est étroitement associé. Tous les 3 ans, les résultats sont évalués.
Le délégataire a tout à gagner de la transparence sur ses coûts de réalisation et sur l’imputation des
coûts directs / directs.
Les relations avec le déléguant
Nous devons construire un rapport équilibré, ce qui sous-entend que la collectivité connaisse encore le
métier qu’elle délègue. A cette condition expresse, le délégant peut procéder à l’analyse, allant au delà
du contrôle.
Le délégataire se situant dans un univers concurrentiel, la collectivité doit être en mesure de lui répondre
très rapidement. En ce sens, l’initiative de l’interlocuteur unique à Nantes ne peut être que saluée.
Les collectivités doivent enfin particulièrement veiller aux clauses des contrats verrouillant toute capacité
d’innovation et de créativité du délégataire.
Marie-Christine JUNG
Un bon pilotage n’omettra pas d’intégrer les attentes et les évaluations des bénéficiaires du service
public, aspects qui devront être mesurés à la fois par le délégant et par le délégataire.
Echanges avec la salle
De la salle
Le rapport du délégataire est une conclusion d’activité à présenter absolument à l’usager. Il est d’autant
plus indispensable qu’en 30 ans (durée de certains contrats dans l’eau par exemple), les besoins
évoluent.
Loin d’être un abandon du service public, la gestion déléguée est une gestion d’un service au public.
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De la salle
Le PPP requiert-il des outils financiers particuliers ?
Serge BAYARD
Oui, bien sûr, certains véhicules financiers sont spécifiques au PPP. Mais finalement, tous les modes de
gestion se valent, l’essentiel reste la manière dont ils sont mis en œuvre.
On évoque souvent le terme « co-gestion » pour qualifier un bon partenariat. Mais l’on ne peut pas sans
cesse co-gérer : « on ne co-gère pas le beefsteak de son boucher, on l’achète ! ».
Laurent DJEZZAR
Avant même l’apparition du décret du 14 mars 2005, beaucoup de collectivités avaient déjà défini des
indicateurs. Mais depuis le 1er janvier 2006, le décret s’applique à tous les délégataires. Et l’avenant au
contrat est une bonne opportunité de refaire le point sur les indicateurs.
De la salle
Ma collectivité est de petite taille : je ne dispose que de 3 personnes pour le suivi des délégations.
Paul BILLAUDEAU
De mon point de vue, il revient au délégataire de devancer les réponses qu’on ne lui a pas posées faute
de ressources internes suffisantes.
Serge BAYARD
Malheureusement, les experts dans ce domaine sont rares et chers, et préfèrent souvent travailler dans
le secteur privé que pour le compte de collectivités. Pourtant, les débats entre acteurs public et privé
sont assainis lorsque l’expertise est externe.
De la salle
Ma collectivité vient de signer une délégation de service public (DSP) de 300 millions d’euros (en
matière de chauffage urbain), et les seuls coûts de montage atteignent 300 000 euros.
Maud RAFFRAY
Fonder un projet DSP sur la seule recherche d’économies budgétaires est une erreur. L’externalisation
moins chère est un mythe : les coûts du pilotage doivent être anticipés, faute de quoi le service sera
progressivement abandonné.
De la salle
La Ville de Paris, en déléguant partiellement la gestion de crèches, avait l’intention de tester de
nouveaux horaires dans les structures afin de répondre à la demande. Cette délégation partielle a en
outre créé une saine émulation.
Serge BAYARD
Une délégation partielle consistant à exercer le même service avec les mêmes outils est très délicate.
Le modèle de gestion n’en ressort pas optimisé et nous le déconseillons.
De la salle
Conserver la compétence métier pour la collectivité est effectivement un impératif. Comment procéder ?
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Paul BILLAUDEAU
A titre d’illustration, si une collectivité délègue sa politique de la petite enfance, il lui faut absolument
conserver les personnes en interne qui sauront définir les axes stratégiques. A défaut, le dialogue risque
d’être très difficile.
De la salle
- Encore faut-il savoir expliquer à l’élu que le personnel est conservé alors que le service est délégué…
- Savoir pourquoi l’on délègue est vraiment une question clé. A ce sujet, l’association Service public
2000 peut fournir un appui, à la fois sur les motivations de la délégation et sur le cahier des charges.
- L’énorme avantage des SAEM reste le droit de regard du pouvoir public sur les comptes de la société.
De la salle
J’entends la vertu d’un dialogue équilibré. Mais pour avoir fait l’expérience d’atterrir au milieu d’un vieux
contrat, dont la collectivité s’était retirée, la reprise du pilotage s’apparente davantage à un rapport de
forces qu’à un dialogue.
Serge BAYARD
A propos de l’intérêt de la délégation, une collectivité délègue avant tout parce que le sujet devient très
complexe.
Au sujet des compétences, il faut noter qu’il ne s’agit pas des mêmes pour la phase du cahier des
charges que pour la phase de suivi : les équipes sont différentes.
Quant aux relations avec les délégataires, pour les avoir vécues avec de grands groupes, je parlerais
davantage de respect mutuel que de rapport de forces.
Laurent DJEZZAR
Le rapport de forces quand il existe est à la hauteur de l’abandon du service par la collectivité.
Mais à l’inverse, si le délégataire s’aperçoit que la collectivité reprend le pilotage en main, il en retire
parfois une certaine satisfaction.
De la salle
Faut-il se doter de la compétence en interne pour de nouveaux services comme le haut débit ? Dans
notre collectivité, l’équipe projet dans la phase de définition du cahier des charges sur le haut débit a
compté jusqu’à 10 personnes. Aujourd’hui, autant de personnel ne correspond plus au besoin et les
compétences requises pour le suivi de la délégation sont bien différentes.
De la salle
Je suis heureux que l’atelier ne soit pas tombé dans l’angélisme sur la relation entre déléguant et
délégataire.
Les rapports de force existent incontestablement. Aux parties d’en prendre conscience et de s’en servir
pour justement bâtir la confiance traduite en actes.
La question centrale est celle des expertises à mettre en place en interne ou en externe. En effet, pour
piloter avec les exigences passées en revue aujourd’hui, une collectivité comme la communauté
d’agglomération Nice Côte d’Azur devrait compter dans chaque métier des compétences techniques,
juridiques, financières, une expérience des DSP, des grands groupes, la connaissance des vieux
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contrats, etc. En permanence, nous nous trouvons confrontés à cette question de la mobilisation de ces
« moutons à 5 pattes », qu’ils soient internes ou externes.
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