Droit administratif Chapitre 4 : Les juridictions administratives I. L

Droit administratif
Chapitre 4 : Les juridictions administratives
I. L’ordre juridictionnel administratif
La France, à la différence d’autres pays européens, possède deux ordres juridictionnels : l’ordre juridictionnel
judiciaire, avec, à sa tête, la Cour de Cassation, et l’ordre juridictionnel administratif, avec, à sa tête, le Conseil
d’Etat. Néanmoins, ces deux ordres entraînent des problèmes de compétences, car certains litiges peuvent
dépendre du juge judiciaire ou du juge administratif. Il existe une juridiction, le Tribunal des Conflits, qui sera
chargée de trancher si un conflit relève de l’ordre juridictionnel administratif ou de l’ordre juridictionnel
judiciaire. Pourquoi 2 ordres ? Dans l’Ancien Régime (avant 1789), il y avait une monarchie absolue : le roi avait
tous les pouvoirs, seulement limités par deux institutions : les Etats généraux (pour les impôts nouveaux) et
les parlements de l’Ancien Régime (à peu près équivalents à la Cour d’Appel actuelle) au niveau de chaque
province. Le plus fameux de ces parlements était celui de Paris. Rôle : Sur le plan juridictionnel, il assurait
l’unité d’une jurisprudence au niveau de la province car sous l’AR il y avait plusieurs justices (royale,
ecclésiastique, seigneuriale, municipale). Il enregistrait les décisions du roi (édits du roi) et elles ne rentraient
en vigueur qu’après cette approbation (avaient le droit de remontrance = ne pas accepter). A la révolution de
1789 ont été supprimés les parlements et ont été crées les tribunaux judiciaires (crainte de ceux qui avaient
fait la révolution). Les anciens membres des parlements sont devenus les juges des tribunaux judiciaires. Ils
ont voté une loi (16-24 août 1790) qui établissait la séparation des autorités administratives et judiciaires:
interdiction est faite au juge judiciaire de s’ingérer dans les affaires de l’administration. La seule voie pour les
administrés était de faire un recours administratif (= recours fait par l’administré devant l’administration pour
lui demander d’annuler sa propre décision) car aucune juridiction n’était compétente. Le recours administratif
pouvait être gracieux (adressé à l’autorité) ou hiérarchique (adressé au supérieur hiérarchique [= ministre]
ayant pris la décision de contester). En l’an 8 de la République, Bonaparte a décidé de créer les Conseils de
Préfecture, par la suite = Tribunaux administratifs (loi du 17/02) et le Conseil d’Etat par la Constitution du 22
frimaire an 8. Ainsi est crée le second ordre juridictionnel (administratif). Le Conseil d’Etat avait pour président
le 1er consul (aujourd’hui, c’est le premier ministre).
Le droit administratif est jurisprudentiel, inégalitaire (en faveur de l’administration). Le Conseil d’Etat / Conseil
de Préfecture n’étaient pas des juridictions au sens plein du terme (on maintenait la fonction selon laquelle la
justice était rendue par le Conseil d’Etat, ils proposaient seulement). La justice est retenue dans les mains du
chef de l’Etat. Ces juridictions vont vraiment devenir des juridictions administratives avec la loi du 24/05/1872.
Elle a deux objets : elle va consacrer le passage de la justice retenue (c’est le chef d’Etat qui retient) à la justice
déléguée (= le peuple français délègue au juge administratif : « Au nom du peuple français… »). Les conflits de
compétences étaient tranchés jusqu’en 1872 par le Conseil d’Etat lui-même : cour suprême de l’ordre
administratif. Il devait trancher les conflits de compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire.
C’est pourquoi la loi de 1872 a crée une nouvelle juridiction : le tribunal des conflits. Il s’agit d’une juridiction
paritaire formée de 4 Conseillers d’Etat et de 4 Conseillers à la Cour de Cassation. Son président est le ministre
de la justice (mais se rend rarement aux séances mais sa présence est obligatoire quand il y a un partage de
voix pour prendre des décisions). Aujourd’hui, la juridiction administrative dispose d’un statut constitutionnel
qui résulte de 2 décisions :
– La loi du 22/07/1980 du Conseil constitutionnel, qui fait figurer parmi les principes fondamentaux
reconnus par les lois de la République l’indépendance de la juridiction administrative. Elle est
indépendante par rapport au pouvoir exécutif. Ces principes reconnus ont la même valeur que la
Constitution. On ne peut pas porter atteinte à la Constitution.
– La loi du 23/01/1987 concerne le Conseil national de la Concurrence : considéré comme juridiction
administrative jusqu’à 1987, il a été placé dans l’ordre juridictionnel judiciaire.
L’annulation des décisions prises par l’administration dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique
devaient relever en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative. Les contentieux du
recours pour excès de pouvoir relèvent toujours du juge administratif.
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L’ordre juridictionnel administratif, en principe, applique dans ses décisions le droit administratif, mais il arrive
qu’il applique le droit privé et que la Cour de Cassation (ordre juridictionnel judiciaire) applique le droit
administratif.
II. Le Conseil d’Etat
A) L'évolution historique
Le CE est l'héritier du Conseil du Roi sous l'Ancien Régime, qui était amené à trancher différents types de
litiges. Il a été crée par la Constitution de 1799. Le CE était très dépendant du pouvoir exécutif.
Bonaparte avait crée le CE parce qu'il n'était plus possible de laisser la loi telle qu'elle était (problèmes
de compétence). Le premier consul était le président du conseil d'Etat. Pendant une large partie du
19ème siècle, le CE était un organe juridictionnel dans les mains du pouvoir exécutif. A partir de la 3ème
République (1870), la France s'est libéralisée / démocratisée sur le plan des institutions et le CE a évolué
vers une plus grande autonomie. A l'origine, c'était le protecteur de l'administration (le droit
administratif était très protecteur à l'époque). Aujourd'hui, le CE est le protecteur du citoyen : il admet
très largement les recours contre les décisions de l'administration et le gouvernement. Quand le CE
annule un décret, c'est le citoyen contre le gouvernement.
19/10/1962 : arrêt Canal : pendant la guerre d'Algérie, De Gaulle avait crée un certain nombre de
juridictions pénales spéciales pour réprimer les Algériens et les Européens qui s'opposaient à
l'indépendance de l'Algérie (ex : OAS). Il avait crée une juridiction pénale spéciale sur habilitation d'un
référendum (08/04/1962), qui accordait l'indépendance à l'Algérie. Le 13/04/1962, il prend une
ordonnance qui va condamner à mort M.Canal, trésorier de l'OAS. C'est donc une juridiction pénale
créée par une ordonnance, qui va condamner à mort Canal. L'ordonnance n'avait pas prévu le pourvoi
en cassation : il ne restait donc que le recours gracieux. Canal a fait un recours contre l'ordonnance (si
l'ordonnance était annulée, la décision l'était aussi). Lorsque Canal a fait son recours, on a estimé que
l'ordonnance avait une valeur législative (art. 34 : les juridictions pénales relèvent du domaine de la loi)
=> Le CE était incompétent pour apprécier cette loi. Le 19/10/1962, le commissaire du gouvernement
demande le rejet de cette requête. Le CE a décidé que l'ordonnance était un règlement et non pas un
acte à valeur législative, donc il était compétent. Il a annulé l'ordonnance parce qu'elle violait les
principes généraux du droit. Parmi ces principes, il existe les droits de la défense. Le CE a été réformé en
1963.
B) La composition du Conseil d'Etat
Les membres du CE sont répartis en 3 catégories. A la base, il y a les auditeurs, puis les maîtres de
requête et enfin les conseillers d'Etat.
Les auditeurs
Les auditeurs sont de seconde classe, puis de première classe. On devient auditeur de seconde classe en
sortant parmi les premiers élèves de l'ENA. On devient auditeur de première classe par l'ancienneté.
Les maîtres de requête
3/4 viennent des rangs des auditeurs de première classe. Le quart restant est nommé au « tour
extérieur » par le gouvernement qui veut mettre des requêtes. Le gouvernement choisit des personnes
ayant une expérience en droit administratif (parfois des anciens ministres).
Les conseillers d'Etat
2/3 proviennent des rangs des maîtres de requête. 1/3 est nommé au tour extérieur par le
gouvernement, en principe parmi les personnes qui ont fait du droit.
A côté de ces conseillers d'Etat en service ordinaire, il y a une catégorie de 12 conseillers d'Etat en
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service extraordinaire, nommés pour 4 ans. Le gouvernement va nommer des personnalités politiques /
syndicales, qui ont une expérience administrative et qui peuvent apporter leur concours au Conseil
d'Etat, mais uniquement en siégeant dans les sections administratives du CE et non dans la section du
contentieux.
Les membres du CE sont des hauts fonctionnaires mais avec un statut particulier dérogatoire au statut
général de la fonction publique (obéissance hiérarchique alors que les conseillers d'Etat n'ont pas à
recourir d'injonction de leur supérieur). On progresse dans la fonction publique
– soit par l'ancienneté : quelques années de plus pour avoir un grade supérieur
– soir par l'avancement de choix : l'administration peut décider de nommer un grade supérieur (tel
fonctionnaire), c'est en fonction du choix de l'administration (pas de critère objectif).
Pour le Conseil d'Etat, il n'y a que l'ancienneté. Exceptions : le vice-président du CE et les présidents de
section sont désignés par le gouvernement.
C) L'organisation du Conseil d'Etat
Le CE a une double fonction (2 types d'attributions), qui n'a pas changé depuis l'an 8 de la République :
– fonction de conseil du gouvernement (rôle consultatif)
– le CE est une juridiction qui va trancher des litiges. Le CE va avoir des structures spécifiques pour
chacune des fonctions.
1) Fonction de conseil
Le CE est formé de 5 sections administratives, qui ont un rôle de conseil.
– section de l'intérieur
– section des finances
– section des travaux publics
– section sociale
– section du rapport et des études
Les 4 premières sections vont conseiller le gouvernement et chacun de ses ministres, notamment
lorsqu'il y aura des projets de loi du 1er ministre et des ministres. Quand un gouvernement est
formé, chacun de ces ministères est rattaché à une des 4 sections administratives. Lorsqu'un ministre
a un projet de loi, il doit d'abord consulter sa section.
La section du rapport et des études doit faire un rapport au Président de la République chaque
année, dans lequel elle fait un bilan de la jurisprudence (du CE), des juridictions administratives
inférieures. Ce rapport se termine avec des propositions de réformes. Elle est aussi chargée de
donner des conseils à l'administration et aux administrés. Elle va indiquer aux différents administrés
ce qu'elle doit faire pour exécuter les arrêts du CE qui les concernent. Les particuliers vont saisir la
section s'ils ont besoin d'obtenir de l'administration l'exécution des décisions de justice.
2) Section du contentieux
Elle est chargée de trancher les litiges déférés au CE (membres du CE). Elle est divisée en 10 soussections, chacune avec un président. En fonction de l'importance de l'affaire à trancher, une ou deux
sous-sections se réunissent, jugent et tranchent l'affaire. Si l'affaire est d'une grande importance,
toutes les sous-sections se réunissent. Un arrêt de l'assemblée du conseil d'Etat comprend les
membres les plus importants du conseil d'Etat : le vice-président, le président de la section du
contentieux et ses adjoints, les Conseillers d'Etat (+ sections importantes), les 5 présidents des
sections administratives.
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D) Les attributions du Conseil d'Etat
1) Attributions consultatives
Quels sont les cas pour lesquels le CE peut donner son avis ?
C'est la Constitution qui prévoit l'intervention du CE, et ce, dans 6 domaines :
– article 39 : le CE donne obligatoirement un avis sur tous les projets de loi délibérés en Conseil des
ministres. Le 1er ministre peut déléguer aux ministres le droit de proposer la loi en son nom. Ces
projets de loi sont envoyés à une des sections administratives du CE. Le CE donne un avis d'ordre
juridique (obligatoirement sollicité). Après, le gouvernement n'est pas forcé de suivre l'avis. Après
il y a une délibération en conseil des ministres. Le 1er ministre ne peut pas présenter au conseil
des ministres un projet de loi différent que celui présenté au CE = il est interdit d'aller au CM avec
un texte différent.
– Les ordonnances de l'article 38 (Parlement peut autoriser gouvernement à prendre décisions à sa
place) de la Constitution ne peuvent être adoptées qu'après avoir obtenu un avis du CE.
– Article 37 al. 2 : les textes antérieurs à 1958, qui désormais tombent dans le domaine du
règlement, peuvent être modifiés par décret après avis du CE
– Le gouvernement doit consulter le CE pour les décrets d'application de la loi lorsque cette loi
exige que ces décrets soient examinés par le CE
– Le CE rend des avis sur tout texte ou question pour lesquels il est sollicité par le gouvernement.
Par exemple, le CE peut donner son avis alors que normalement il n'en a pas besoin.
– la révision constitutionnelle du 25/06/1992 a donné au CE une compétence nouvelle : l'article
88-4 prévoit l'intervention du CE. Le gouvernement est tenu de transmettre à l'Assemblée
Nationale et au Sénat les projets ou propositions d'actes de l'UE qui comportent des dispositions
de nature législative.
Le gouvernement reçoit des projets d'actes qui, ultérieurement, feront l'objet de directive
(Parlement). Le CE doit distinguer ceux qui relèvent de l'art. 34. Législatifs ou non, l'Ass. nationale /
Sénat recoivent ces textes et peuvent voter une résolution sur ces projets de textes de l'UE de nature
législative. Elles doivent éclairer la législation française sur la position du Parlement français.
2) Attributions contentieuses
4 domaines d'intervention en tant que juge :
a- En premier et dernier ressort
Le CE juge en 1er et dernier ressort. Il y a certains litiges qu'il va juger directement : l'administré
doit directement s'adresser au CE sans s'adresser aux juridictions inférieures. Sa décision est
définitive. Cas pour lesquels il doit être directement sollicité :
¤ les recours pour excès de pouvoir (en annulation) dirigés contre :
– les décrets (certains actes du 1er ministre, des ministres et du Président de la République). Ex :
décret de nomination d'un préfet
– les actes réglementaires des ministres, quelle que soit leur dénomination, relèvent du CE
(attention : si acte non réglementaire, c'est le conseil administratif qui s'en occupe). Ex : arrêté
du Ministère de l'Education qui va fixer les conditions d'obtention du bac pour tel ou tel bac.
– Un acte administratif unilatéral qui dépasse la compétence territoriale d'un seul tribunal
administratif
– les actes des organes collégiaux à compétence nationale (ex : domaine universitaire)
¤ les contentieux de certaines élections : régionales et européennes.
b- Le Conseil d'Etat comme juge d'appel
Jusqu'à la loi du 31/12/1987, le CE était juge d'appel de tous les jugements rendus par les
tribunaux administratifs. Mais cette loi a crée la cour administrative d'appel parce que le CE était
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trop surchargé. Ceci étant, le CE a conservé quelques attributions en matière d'appel :
– compétent en ce qui concerne les requêtes relatives à l'appréciation de légalité sur question
pré judiciaire (avant l'examination des affaires, le juge judiciaire renvoie aux tribunaux
administratifs qui tranchent si l'affaire est légale ou non)
– compétent en matière électorale (cantonales/municipales) sur certains contentieux : tribunal
administratif au 1er degré, CE au 2nd degré
– compétent en appel d'après la loi du 30/06/00 en ce qui concerne une procédure contentieuse
d'urgence : les référés (ex : liberté)
c- Le Conseil d'Etat comme juge de cassation
Dès sa création en l'an 8 de la République (1799), le CE était juge de cassation. En effet, il y a deux
catégories de juridictions administratives : les juridictions de droit commun (Tribunaux
administratifs) et les juridictions spécialisées / attribution, càd qui ont une compétence
particulière et non plus générale (ex : Cour des Comptes). Le CE pouvait (et peut encore) trancher
les recours en cassation contre les arrêts de la Cour des Comptes, ou les arrêts rendus par les
formations disciplinaires d'ordre professionnel (ex : ordre national des médecins). Quand le CE
juge en tant que juge de cassation, son rôle se borne à vérifier si la règle de droit a bien été
appliquée par les juridictions inférieures. Il n'a pas le droit de vérifier la matérialité des faits (il
peut le faire quand il juge en tant que CA). Ce rôle de juge de cassation est considérablement
développé depuis la loi du 31/12/1987. Cette loi a crée la Cour Administrative d'Appel, qui juge en
appel les requêtes formulées. Le CE va être juge de cassation en dehors des pouvoirs en cassation
formulés par les arrêts des CAA. Pour éviter d'être submergé de travail, il a été prévu une
procédure d'admissibilité des pourvois (= lorsque l'on fait un pourvoi contre un arrêt de la CA, il y
a une procédure qui permet de rejeter sans examen des pourvois s'ils ne sont pas sérieux ou si la
décision est évidente). Lorsqu'il y a cassation, ou bien le CE rejette le pourvoi, ou bien il va casser
l'arrêt. S'il casse l'arrêt, il va soit renvoyer l'affaire devant une autre CA, soit il peut décider luimême de juger l'affaire au fond, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, et ne va
plus renvoyer l'affaire. Des lois ont organisé d'autres pourvois en cassation devant le CE. Le décret
du 24/06/03 a supprimé les appels pour certaines décisions rendues par le tribunal administratif.
Le CE va examiner les requêtes pour lesquelles l'appel n'est pas sûr. Arrêt du 31/12/87 : pourvoi en
cassation. En 2000, réforme des référés administratifs : on peut demander au tribunal
administratif de prendre une décision rapidement. L'appel des référés est possible devant le CE.
d- Le Conseil d'Etat comme Cour suprême des juridictions administratives
= il est dans la même position que la Cour de Cassation pour l'ordre juridictionnel judiciaire. Il est
donc au sommet de la hiérarchie des juridictions administratives, ce qui lui donne une
compétence spécifique : compétence pour effectuer les « règlements de juger ». Lorsqu'un
plaidant s'adresse au tribunal administratif, le tribunal administratif peut s'interroger sur sa propre
compétence, soit sur le plan territorial (un tribunal par région), soit sur le plan matériel (problème
pour les juridictions administratives spécialisées). Si le tribunal administratif n'est pas sûr de sa
compétence, il va saisir le CE, qui va indiquer quelle est la juridiction compétente. La loi du
31/12/1987 a permis à toute juridiction administrative de saisir le CE pour obtenir un avis sur une
« question de droit nouvelle et se posant dans de nombreux litiges » : plutôt que de trancher ellesmêmes un litige, elles demandent au CE. A sa création, le CE était le protecteur de
l'administration. Cependant, CE = 1er consul. Aujourd'hui, avec la démocratisation, le CE est
devenu protecteur du citoyen (président du CE = 1er ministre). Statut des membres du CE :
fonction publique (obéissance hiérarchique ne s'applique pas).
III. Les tribunaux administratifs
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A) Evolution historique
A l'origine, leur nom est « Conseils de Préfecture ». Ils sont crées par la loi du 17/02/1800. En l'an 8, ils
étaient des juridictions spécialisées (litiges sur travaux publics notamment). La grande transformation
des TA intervient avec le décret du 30/09/1953. Ce décret va changer la dénomination de ses juridictions
(on ne parle plus de conseil de préfecture mais de tribunal administratif) et va faire des TA des juges de
droit commun et à l'inverse, le CE n'est plus juge de droit commun mais juge d'attribution. Pourquoi ?
Entre 1800 et 1953, le volume du contentieux administratif a explosé (de + en + d'affaires) et c'était le CE
le juge. Pour soulager le CE, on a donné la compétence de juge de droit administratif aux TA.
B) L'organisation des tribunaux administratifs
Il y en a 28 en France métropolitaine, 37 au total. Ils tranchent les litiges par des jugements rendus par
des chambres spécialisées. Chaque chambre comprend 3 magistrats. Toutefois, certains litiges sont
rejetés par le président du TA seul ou par un magistrat désigné par lui. Les juges des tribunaux
administratifs forment un corps unique avec ceux des CAA. Ils sont recrutés de 3 manières :
– sortie de l'ENA
– concours spécifiques
– le gouvernement nomme directement dans un TA telle ou telle personne
C) Les attributions des tribunaux administratifs
1) Ordre contentieux
Compétence générale en matière administrative, sauf pour les litiges qui leur ont été enlevés:
– le CE est compétent en premier et dernier ressort
– juridictions administratives spécialisées (ex : conseil de discipline).
Les jugements des TA peuvent être contestés par la voie d'appel devant les CAA et, dans quelques cas
limités, devant le conseil d'Etat. Dans certains cas, les décisions des TA ne peuvent pas être frappées
d'appel, elles peuvent seulement faire l'objet d'un pourvoi en cassation.
2) Ordre consultatif
Ils sont très rarement saisis. Ils peuvent être consultés par le président du Conseil Général ou le
préfet du département. Les membres des TA participent à différents organismes administratifs. Ex : à
Nanterre, il existe des élections administratives. La commission électorale universitaire est présidée
par un membre du TA de Versailles.
IV. Les Cours Administratives d'Appel
Elles sont très récentes (31/12/87), et ont été créées parce que le CE était submergé. Il y en a une à Paris,
Bordeaux, Lyon, Nancy, Nantes + Versailles, Marseille, Douet. Compétence : juger les appels formulés contre
les jugements des tribunaux administratifs sauf les appels concernant les élections municipales et cantonales
(CE) + jugements relatifs à l'interprétation de la légalité sur une question préjudicielle. En appel, c'est le CE qui
statue. Le 24/06/03, certains appels sont interdits concernant différents jugements des TA :
– contestation de la redevance audiovisuelle
– déclaration de travaux exemptés du permis de construire
– appel interdit lorsqu'il y a une action en responsabilité contre l'administré dont le montant est < 8000 €.
V. Les autres juridictions administratives
Il y en a de nombreuses qui ne sont ni les TA, ni le CE, ni les CAA. Ce sont des juridictions spécialisées avec des
compétences spécialisées. Ex : Conseil de discipline, chambre régionale des Comptes, Cour des Comptes...
Toutes ces juridictions relèvent du CE, soit directement (ex : arrêts de la Cour des Comptes peuvent être
frappés de pourvoi en cassation), soit indirectement (arrêts des conseils de discipline).
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