Julie Labarthe : Historique du système des minima sociaux

Historique du système
des minima sociaux en France
Julie Labarthe (DREES)
Journée d’étude franco-allemande,
7 février 2011
Introduction
a Il existe aujourd’hui 8 minima sociaux en France
3,5
, millions de foyers
y
bénéficiaires fin 2009
9 % de la population française est couverte par un
minimum social
17 milliards
millia ds de dépenses d’allocations en 2008
2008, soit
0,9 % du PIB
a Ces allocations
garantissent un revenu minimum
sont non contributives
a Elles se différencient notamment par :
leurs conditions d’éligibilité
le calcul et le niveau de leurs montants
leur relation à l’insertion professionnelle
Introduction : plan de ll’intervention
intervention
a La construction progressive d’un revenu minimum :
1956-2002 : des minima catégoriels au filet de
sécurité
é
é procuré
é par lle RMI
a La critique du système à la fin des années 1990 et le
processus de réforme des minima sociaux
Comment éviter les trappes à inactivité et améliorer le
retour à l’emploi
p des bénéficaires en capacité
p
de
travailler ?
Comment rendre le système plus cohérent ?
Construction progressive
d’un droit à un revenu minimum
1956-1975 :
les personnes en incapacité de travailler
a La protection sociale, basée sur une logique
contributive dans le cadre professionnel, doit assurer
l personnes en capacité
les
é de
d travailler
ll
a Les premiers minima concernent les personnes en
incapacité de travailler :
Les p
personnes âgées
g
avec des droits à la retraite
insuffisants : le minimum vieillesse en 1956
Les invalides : le minimum invalidité (ASI) en 1957
les
l personnes handicapées
h di
é : l’AAH en 1975
1976-1980 : les ppersonnes fragilisées
g
par les ruptures familiales
a Multiplication des situations d’isolement des
personnes ayant des enfants à charge (ruptures
f
familiales)
l l )
a Création de minima pour personnes isolées
l’API en 1976
ll’assurance
assurance veuvage en 1980
1979 1984 : les chômeurs en fin de droits
1979-1984
a Apparition du chômage de masse et de longue durée
=> assistance pour les chômeurs non couverts
l’ASE en 1979
a L’augmentation
’
du
d chômage
hô
met en péril
é l la
l situation
financière de l’assurance chômage
Les partenaires sociaux réduisent la durée
d’indemnisation du chômage => augmentation du
nombre de chômeurs en fin de droits
Scission du
d régime
é
d’
d’indemnisation
d
du
d chômage
hô
en
1984
‹un régime assurantiel financé par les cotisations
‹un régime de solidarité, financé par l’Etat (ASS et AI)
1988 : les exclus du système
y
de protection
p
sociale et la création du RMI
a L’approche catégorielle montre ses limites : des
personnes avec peu de ressources restent de côté,
notamment des
d hommes
h
seuls
l d’âge
d’â actiff
a Après des expériences locales
locales, le RMI est créé :
Il est le dernier filet de sécurité pour les plus de 25 ans
ou les p
personnes ayant
y
des enfants à charge
g
En contrepartie, les bénéficaires s’engagent à suivre
des actions d’insertion, accompagnés par la collectivité
Le
L RMI estt pérennisé
é
i é en 1992 après
è la
l parution
ti du
d
rapport du comité d’évaluation du RMI
2001-2002 : les difficultés particulières
p
d’insertion pour les seniors
a Dans un contexte de chômage très élevé, création du
RSO dans les DOM :
pour les bénéficiaires du RMI depuis plus de deux ans
âgés de plus de 50 ans qui s’engagent à quitter
définitivement le marché du travail
a Création d’une nouvelle allocation chômage,
g , l’AER,,
pour les personnes ayant cotisé 160 trimestres à
l’assurance vieillesse mais ayant moins de 60 ans,
dont la plupart seront dispensées de recherche
d’emploi
D’autres aides améliorent la situation des plus
p
modestes
a Les allocations logement sont ciblées sur les ménages locataires
ou accédants à revenus modestes et sont cumulables avec les
minima sociaux (à un forfait près)
ciblées sur les familles en 1948
1972 : élargissement aux personnes âgées, infirmes, travailleurs de
moins de 25 ans
1978 : tous les ménages logeant dans des logements
conventionnés ou bénéficiant de certains prêts
étendue
ét d progressive
i du
d champ
h
des
d bénéficiaires
bé éfi i i
jusqu’au
j
’
“bouclage” en 1993
puis harmonisation des barèmes au début des années 2000
a La CMU
créée en 1999 pour garantir une assurance maladie à tous les
résidents réguliers et stables en France
financement de la complémentaire pour des personnes à revenus
modestes
La critique
q du système
y
des minima sociaux
à la fin des années 1990
a Le nombre de bénéficiaires du RMI est beaucoup plus
élevé que prévu et ne diminue pas malgré
l’ él
l’amélioration
de
d la
l conjoncture du
d marché
hé du
d travaill
a Conçu comme un dispositif temporaire, ses
bénéficaires peuvent y rester longtemps
longtemps, ce qui
montre leurs difficultés d’insertion professionnelle
a Le débat se focalise sur deux aspects :
l’existence possible de trappes à inactivité
la complexité du sytème des minima sociaux et plus
généralement, les incohérences du système de
protection sociale
Les difficultés d’insertion
sur le marché du travail
a Les bénéficiaires de minima sociaux, notamment du
RMI, pourraient être enfermés dans leur statut en
raison d’une
d’
f bl incitation financière
faible
f
è à travailler,
ll
qui peut être accentuée par l’existence de droits
connexes
a Il faut cependant garder à l’esprit les autres freins à
la reprise d’emploi :
problèmes de santé, de transport, de modes de garde,
déficit de formation…
a Et lles motivations
ti ti
autres
t
que fi
financières
iè
à lla reprise
i
d’emploi
Améliorer le retour à l’emploi
p des bénéficiaires
de minima sociaux d’âge actif
a 1998 : réforme de l’intéressement du RMI et
extension aux autres minima sociaux d’âge actif (API,
ASS, AI))
a Limiter les effets de seuil
réforme de la TH, de l’impôt sur le revenu
modification du barème des allocations logement
Prime pour l’emploi en 2001
=> gains financiers plus importants pour les personnes
reprenant un emploi au moins à temps partiel, faibles
pour les personnes à temps très partiel
Améliorer le retour à l’emploi
p des bénéficiaires
de minima sociaux d’âge actif
a Trois grandes réformes :
2003 : décentralisation du RMI
‹plus impliquer les conseils généraux pour améliorer
ll’insertion
insertion (référent)
‹création du CI-RMA
2005 : deux contrats aidés ciblés sur les bénéficiaires
du RMI, de l’API, de l’ASS et de l’AAH : contrat d’avenir
dans le secteur non marchand et CI-RMA
CI RMA dans le
secteur marchand
2006 : loi
l i sur le
l retour
t
à l’emploi
l’
l i ett les
l “droits
“d it ett
devoirs” des bénéficaires de minima sociaux
Améliorer les ressources des personnes
p
ne pouvant travailler
a Parallèlement au renforcement de l’incitation à la
reprise d’emploi pour les bénéficiaires du RMI, de
l’
l’API
et de
d l’ASS
l’
a Revalorisation des minima pour les personnes en
incapacité de travailler AAH, minimum vieillesse :
objectif de revalorisation de 25% en cinq ans
Simplifier
p
le système
y
gglobal
des minima sociaux
a De nombreux minima avec une variabilité dans les
montants maximaux
bases ressources (période de référence, nature des
resources retenues)
prises
p ises en compte de la composition familiale
droits connexes
durées
les prises en compte dans la durée d’assurance pour la
retraite
accompagnements proposés
a Rapprochement RMI, API et ASS via l’intéressement,
les contrats aidés
a Suppression de l’AER, programmation de celle de l’AV
Le RSA s’inscrit dans la lignée
g
de ces
évolutions tout en introduisant une rupture
a Fusion du RMI et de l’API
a Le RSA rend le travail financièrement plus intéressant
en remplaçant les dispositifs d’intéressement par un
mécanisme pérenne
‹quii garantit
‹
i que le
l revenu augmente quand
d les
l revenus
d’activité s’améliorent
qui compense
p
la faiblesse des revenus d’activité pour
p
‹q
l’ensemble des “travailleurs pauvres”
en supprimant les droits connexes
a Organise
O ganise l’accompagnement des bénéficiaires
bénéficiai es en
privilégiant le plus possible l’accompagnement
professionnel par
p
p le service public
p
de l’emploi
p
a Concerne aussi les jeunes sans enfants à charge,
laissés de côté depuis leur exclusion de l’AI en 1992.
Conclusion
a La complexité du système français des minima
sociaux est le fruit d’une construction historique, mais
tend
d à se réduire
éd
a Deux catégories de minima sociaux se sont
finalement constituées
les minima pour les personnes en incapacité de
travailler ((minimum vieillesse l’ASI,, l’AAH)) avec des
montants plus élevés
Les minima sociaux dont les bénéficiaires sont tenus
de s’insérer
s insérer (RSA
(RSA, ASS
ASS, AI-ATA)
Le RSO et l’AV occupent une place à part
a La question de la revalorisation des minima sociaux
est aussi posée : permettent-ils de mener une vie
digne ?
Sources
a Emmanuelle Nauze-Fichet, 2010, “Historique des
minima sociaux”, in Les minima sociaux 2009-2010,
années
é d
de transition, ouvrage DREES
a http://www.sante-sports.gouv.fr/les-minima-sociauxet le rsa
et-le-rsa
Nombre dd’allocataires
allocataires au 31/12/2009
2009
Revenu de solidarité active (RSA) socle
Revenu m inim um d'insertion (RMI)
1 313 920
139 394
Revenu de solidarité ((RSO))
12 764
Allocation de parent isolé (API)
29 763
Allocation de solidarité spécifique (ASS)
346 150
Allocation équivalent retraite rem placem ent (AER)
59 685
Allocation tem poraire d'attente (ATA) (1)
34 810
Allocation aux adultes handicapés (AAH)
Allocation supplém entaire d'invalidité
(ASI)
Minim um vieillesse
Allocation veuvage (AV)
Ensem ble
RSA "activité seul"
883 337
91 917
582 890
5 800
3 500 430
416 234