Non classifié GOV/PGC(2006)10/ANN1 GOV/PGC(2006)

Transcription

Non classifié
GOV/PGC(2006)10/ANN1
Organisation de Coopération et de Développement Economiques
Organisation for Economic Co-operation and Development
30-Oct-2006
___________________________________________________________________________________________
Français - Or. Anglais
DIRECTION DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE ET DU DEVELOPPEMENT TERRITORIAL
COMITE DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE
Non classifié
Project de l'OCDE sur la gestion des administration : données comparatives par pays
Pourquoi et comment convient-il de mesurer l'activité des administrations dans "Panorama des
administrations"?
34ème session du Comité de la gouvernance publique
30-31 octobre 2006
Château de la Muette, Paris
Projet – citations strictement interdites
Français - Or. Anglais
Prière d’adresser vos commentaires à : Nick Manning ([email protected])
Dirk-Jan Kraan ([email protected]) ; Jana Malinska ([email protected])
JT03216771
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Projet de l’OCDE sur la gestion des administrations : données comparatives par pays
Pourquoi et comment convient-il de mesurer l’activité des administrations dans « Panorama des
administrations » ?
Projet de document technique 1 de la Direction GOV de l’OCDE
Nick Manning, Dirk-Jan Kraan et Jana Malinska (OCDE GOV)1
1
Le présent document est élaboré sous la direction du Groupe de rédaction informel pour l’ensemble du
projet (voir détails dans l’Annexe 4 : Composition des Groupes de rédaction informels). Des remarques
utiles ont été formulées par David Cieslikowski et Steve Knack (Banque mondiale), Zsuzsanna Lonti
(Université Victoria de Wellington), Koos Roest (Ministère de l’Intérieur et des Relations au sein du
Royaume, Pays-Bas), Morten Strømgren (Ministère de l’Administration et des Réformes
gouvernementales, Norvège), Richard Murray (Statskontoret, Suède), Douglas Sutherland (Département
des Affaires économiques de l’OCDE) et Daniel Bergvall, Martin Forst, Jonathan Kings, ainsi qu’Elsa
Pilichowski (Direction de la gouvernance publique et du développement (GOV) de l’OCDE). Certaines
parties du projet s’inspirent également de discussions informelles avec Paul Conway et Joaquim Oliveira
Martins (Département des Affaires économiques de l’OCDE), Stéphane Jacobzone (Direction GOV de
l’OCDE) et Enrico Giovannini (Directeur, Direction des Statistiques, à l’OCDE). Pour l’analyse des
mesures relatives à l’efficience et à la productivité, le projet tient compte de travaux menés en parallèle au
sein du Département des Affaires économiques de l’OCDE, sous la direction de Robert Price, d’Isabelle
Joumard et de Douglas Sutherland.
2
TABLE DES MATIÈRES
ACRONYMES ............................................................................................................................................... 6
GLOSSAIRE .................................................................................................................................................. 7
INTRODUCTION ........................................................................................................................................ 10
POURQUOI EVALUER LES PERFORMANCES DES ADMINISTRATIONS ? .................................... 13
Les services publics constituent un acteur économique important ........................................................... 13
L’administration assure des services essentiels......................................................................................... 13
L’administration fournit également des services de nature non économique et des services relevant de la
réglementation........................................................................................................................................... 14
Les modalités d’évaluation des administrations sont loin d’être anodines ............................................... 14
QUELLES SONT LES DONNÉES QUI FIGURERONT DANS LE « PANORAMA DES
ADMINISTRATIONS » ?............................................................................................................................ 15
Que recouvre la notion d’« administration » ? .......................................................................................... 15
Les données qui ne seront pas reprises dans le « Panorama des administrations »................................... 17
Classification de base des variables .......................................................................................................... 17
Classification détaillée du processus de production du secteur public...................................................... 18
Intrants................................................................................................................................................... 19
Processus ............................................................................................................................................... 21
Produits.................................................................................................................................................. 21
Résultats................................................................................................................................................. 23
Antécédents ou contraintes.................................................................................................................... 24
Recettes.................................................................................................................................................. 24
EN QUOI LES ADMINISTRATIONS SERONT-ELLES AIDÉES PAR DES DONNÉES
COMPARABLES INTERNATIONALEMENT ? ....................................................................................... 25
Pour les pays pris individuellement .......................................................................................................... 25
Analyses comparatives et dialogue structuré entre praticiens ............................................................... 25
Analyses comparatives et défis communs ............................................................................................. 26
Enseignements tirés à l’échelle de l’OCDE tout entière ........................................................................... 28
Evaluation de l’efficacité sectorielle ..................................................................................................... 28
Mise en place de mesures de l’efficacité institutionnelle ...................................................................... 32
Suivi du changement par des comparaisons menées chronologiquement ............................................. 32
CONSÉQUENCES D’UNE INSUFFISANCE DES DONNÉES ................................................................ 34
Recommandations de gestion publique reposant sur des faits peu nombreux (voire inexistants)............. 34
Les « meilleures pratiques » : des prétentions exagérées ...................................................................... 35
Une mémoire institutionnelle à court terme .......................................................................................... 35
Compréhension limitée des possibilités d’amélioration de l’efficacité et de l’efficience ..................... 36
Difficultés à surmonter pour optimiser les avantages de la réforme ......................................................... 37
3
DONNEES ACTUELLEMENT DISPONIBLES ........................................................................................ 37
Un tableau peu réjouissant ........................................................................................................................ 37
Données OCDE concernant les intrants et les processus du secteur public .............................................. 38
Données attendues en provenance des comptes nationaux ....................................................................... 39
Données disponibles sur la production/les résultats de services publics particuliers................................ 40
QUELLES ANALYSES LA SÉRIE DES DOCUMENTS DE TRAVAIL VIENDRA-T-ELLE
APPUYER ? ................................................................................................................................................. 41
Interprétation des données dans le document de travail de novembre 2006 ............................................. 41
Interprétation potentielle des données qui seront fournies dans le document de travail de novembre 2007
................................................................................................................................................................... 42
Analyses de l’efficience......................................................................................................................... 43
Analyses de l’efficacité des institutions................................................................................................. 43
Prévisions quant à l’interprétation des données qui devraient figurer dans le document de travail de
novembre 2008.......................................................................................................................................... 43
ELARGISSEMENT DE LA COUVERTURE DES DONNÉES: STRATÉGIE DU PROJET ................... 44
Adoption d’une démarche progressive pour asseoir la crédibilité ............................................................ 44
Evolution du rôle de la Direction GOV de l’OCDE.................................................................................. 44
Etablir un seuil de qualité, clairement défini, comme préalable à l’inclusion de données dans
« Panorama des administrations » ......................................................................................................... 45
Maintenir la cohérence des unités d’analyse ......................................................................................... 46
Faciliter au maximum la soumission de données par d’autres sources ................................................. 46
Coordination avec l’évolution des méthodes de collecte des données dans les pays non membres de
l’OCDE ..................................................................................................................................................... 47
Pays non membres de l’OCDE ayant un revenu moyen ou élevé ......................................................... 47
Pays à faible revenu............................................................................................................................... 49
Prudence dans l’élaboration d’indicateurs composites et dérivés ............................................................. 50
Les indicateurs composites : importants mais risqués ........................................................................... 50
Le problème de la théorie manquante.................................................................................................... 52
Avancer avec prudence.......................................................................................................................... 53
Utilisation d’indicateurs dérivés afin d’encourager la participation des pays ....................................... 54
Axer l’attention des praticiens sur les secteurs prioritaires pour la collecte des données ......................... 55
RÉSUMÉ DES PRINCIPALES PROPOSITIONS ...................................................................................... 59
Portée de la collecte de données................................................................................................................ 59
Classification des données ........................................................................................................................ 59
Exploitation des données........................................................................................................................... 59
Stratégie du projet ..................................................................................................................................... 59
ANNEXE 1: ELARGISSEMENT PROGRESSIF DE LA COUVERTURE DU « PANORAMA DES
ADMINISTRATIONS »............................................................................................................................... 61
ANNEXE 2: PROPOSITION D’INCLUSION D’UN ENSEMBLE AL DE DONNÉES DANS LE
« PANORAMA DES ADMINISTRATIONS » ........................................................................................... 63
Inclusion d’indicateurs composites dans le « Panorama des administrations » ........................................ 63
Etablissement d’un seuil pour la qualité et la classification des données ................................................. 65
ANNEXE 3 : CONTRIBUTION DES « INDICATEURS DE GOUVERNANCE » AGRÉGÉS À UN
DÉBAT AU SEIN DE L’OCDE................................................................................................................... 68
ANNEXE 4 : COMPOSITION DES GROUPES DE RÉDACTION INFORMELS ................................... 70
4
Groupe de rédaction pour l’ensemble du document.................................................................................. 70
Groupe de rédaction sur la production ...................................................................................................... 71
Groupe de rédaction sur les résultats......................................................................................................... 72
ANNEXE 5: PAYS NON MEMBRES DE L’OCDE SUSCEPTIBLES D’ÊTRE PRIS EN COMPTE
DANS LE « PANORAMA DES ADMINISTRATIONS ».......................................................................... 74
ANNEXE 6: ASPECTS TECHNIQUES...................................................................................................... 76
Nomenclature COFOG modifiée .............................................................................................................. 76
Classification par mode de production...................................................................................................... 81
REFERENCES ............................................................................................................................................. 83
5
ACRONYMES
CAF
CFAP/COFOG
COFOG1
COFOG2
CoMET
DCD
DEA
ECO
IEAP
Eurostat
GOV
COFOG
modifiée
PISA
PUMA
SCN
STD
Le Cadre d’auto-évaluation des fonctions publiques est le fruit de la coopération entre les
ministres de l’UE chargés des administrations publiques. Il s’agit à la fois d’un outil d’autoévaluation autonome et d’une méthode structurée de partage inter-institutionnel d’informations
relatives aux secteurs fonctionnels.
La Classification des fonctions des administrations publiques est une nomenclature employée
pour identifier les objectifs socio-économiques des opérations courantes, des dépenses en
capital et des acquisitions d’actifs financiers par des administrations publiques et leurs soussecteurs. (Glossaire des termes statistiques de l’OCDE, 2004)
Classification existante des fonctions des administrations publiques:
• Essentiellement biens et services individuels: éducation, santé, protection sociale, loisirs,
culture et religion.
• Mixtes : affaires économiques, protection de l’environnement, logement et aménagements à
usage collectif.
• Essentiellement biens et services collectives (services publics généraux, défense, ordre
public et sécurité)
La Direction des statistiques de l’OCDE s’emploie actuellement, en coopération étroite avec
Eurostat, à recueillir des données sur les dépenses publiques, ventilées en fonctions plus
précisément définies que dans la COFOG1. Par exemple : les dépenses relatives à la rubrique
« Logement et aménagements à usage collectifs » de la COFOG1 sont ici subdivisées comme
suit : Construction de logements, Développement communautaire, Approvisionnement en eau,
Eclairage public, Recherche et développement sur le logement et les aménagements à usage
collectif.
The Community of Metros Benchmarking group (Groupe d’étude de données de différents
réseaux de métro d’Europe, d’Amérique et d’Extrême-Orient)
Direction de la coopération pour le développement de l’OCDE
Méthode d’analyse par enveloppement des données
Département des affaires économiques de l’OCDE
Institut européen d’administration publique
Office statistique des Communautés européennes
Direction de la gouvernance publique et du développement territorial à l’OCDE
Méthode OCDE, mise au point par la Direction GOV, concernant l’interprétation des
classifications COFOG1 et COFOG2, afin de répartir les dépenses entre biens principalement
individuels et biens principalement collectifs, mais aussi entre biens en nature et transferts de
liquidités.
Programme international de l’OCDE pour le suivi des acquis des élèves
Service de consultation OCDE sur la gestion publique (prédécesseur de GOV)
Système de comptabilité nationale des Nations Unies
Direction des statistiques de l’OCDE
6
GLOSSAIRE
Termes
Emploi dans le
présent document
Signification officielle
Indicateur
agrégé
Voir indicateur composite
Indicateur
composite
Indicateur formé par
compilation d’indicateurs
individuels en un index
unique sur la base d’un
modèle (Nardo, Saisana et
al.: 2005, p.8 – caractères
gras ajoutés)
Dette d’une certaine
importance pouvant être
explicite (l’Etat est
juridiquement responsable
de l’obligation de
rembourser à l’échéance)
ou implicite (obligation
reposant sur l’attente du
public et les pressions
politiques).
Ensemble d’indicateurs ou
de variables concernant un
même sujet (par ex. :
qualité de la
réglementation)
Indicateur obtenu à partir
d’autres indicateurs selon
une procédure autre que la
simple compilation ou
agrégation de données.
« La notion d’agrégation désigne le regroupement de données
primaires en agrégats, généralement dans le but de les exprimer
sous forme résumée » (Glossaire des termes statistiques de
l’OCDE).
Strictement parlant, si les indicateurs individuels combinent
différentes mesures d’un même concept dans le cadre d’une
même mesure, on obtient une mesure agrégée voir
(http://www.undp.org/oslocentre/cross_faq.htm).
Toutefois, pour des raisons de simplicité, ces ensembles de
mesures sont désignés ici par les termes « indicateurs
composites ».
« Obligation qu’une entité a contractée, mais dont le règlement et
le montant dépendent de la matérialisation d’une éventualité. Ces
éléments ne sont pas encore, et ne seront peut-être jamais, des
passifs si cette éventualité ne se concrétise pas. » (Voir
Engagement
conditionnel
Ensemble de
données
Indicateur
dérivé
Efficacité
Quotient des intrants par les
produits, dans la mesure où
existe une relation causale
manifeste.
http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/glos
s.htm). Voir également (Polackova: 1999)
Compilation d’informations stockée de façon permanente et se
rapportant à un sujet déterminé (Glossaire des termes statistiques
de l'OCDE : 2004)
« Une statistique dérivée s’obtient par une observation
arithmétique des observations primaires. Dans ce sens, la quasitotalité des statistiques sont "dérivées". Cette expression
s’emploie surtout pour désigner des quantités statistiques
descriptives obtenues à partir de données qui sont primaires en ce
qu’elles se contentent de récapituler des observations, par
exemple : le nombre d’habitants et la superficie d’un territoire
sont des données primaires, mais le nombre d’habitants par
kilomètre-carré est une grandeur dérivée. » (Glossaire des termes
statistiques de l'OCDE : 2004)
En économie, l’efficacité a une signification légèrement
différente. L’efficacité opérationnelle ou technique représente le
quotient du ou des intrant(s) (pondéré(s)) par le produit, à un
certain niveau de production, compte tenu de la combinaison des
intrants (si le niveau de production n’est pas optimal, la
productivité pourra ne pas atteindre le degré optimal, même si la
production est efficace). En plus de l’efficacité opérationnelle ou
technique, les économistes parlent d’efficacité attributive, qui
(dans la production) se rapporte au quotient du ou des intrant(s)
(pondéré(s)) par le produit à un certain niveau de production dans
des conditions d’efficacité technique optimale. (Coelli, Rao et al.:
1999)
7
Résultat final
Intrant
financier
Produit
financier de
substitution
Manipulation
Indicateur
L’impact ou les
conséquences, pour la
communauté, des produits
ou activités de
l’administration publique
Coûts des intrants
Valeur des produits ou
groupes de produits
mesurée sur la base des
coûts des intrants
Réaction délibérée
consistant à trafiquer les
produits ou les données en
conséquence d’une mesure
Variable contribuant à
l’analyse
Intrant (non
financier)
Unités de main-d’œuvre, de
capital, de biens et de
services consommés pour la
production de services
Résultat
intermédiaire
Une conséquence des
produits ou activités d’une
administration publique
contribuant à l’obtention du
résultat final
Les principales
classifications utilisées pour
le « Panorama des
administrations publiques »
sont : sous-traitance et
achats ; production de
l’administration publique ;
recours à des producteurs
du secteur privé marchands
et non marchands dont les
prix ne sont pas élevés ; et
recours à des producteurs
du secteur privé marchands
et non marchands dont les
prix sont élevés.
Produit dérivé de la mesure
directe du volume de
produits et associé à des
caractéristiques
qualitatives.
Classification
des modes de
production
Produit (non
financier)
L’objectif ultime recherché par la fourniture de produits. Un
même produit peut avoir plusieurs résultats finaux ; et plusieurs
produits peuvent contribuer à un seul et même résultat final.
(http://www.ssc.govt.nz/Glossary/)
Coûts en prix courants des intrants consommés afin de fournir les
produits. (Atkinson, Grice et al.: 2005, p.19)
La valeur des produits non marchands peut être estimée de façon
directe ou indirecte. Pour les administrations, la méthode
conventionnelle est indirecte : il s’agit de la « méthode des
intrants », qui consiste à mesurer la valeur du produit en
additionnant les coûts des intrants utilisés pour sa production
(SNA 1993 pp. 129)
« Réaction subversive du type « atteindre la cible, mais passer à
côté de l’objectif recherché » ou, lorsque la cible est inexistante,
réduire les performances » (Bevan et Hood: 2005, p. 8)
« … mesure quantitative ou qualitative dérivée d’une série de
faits observés qui peut faire apparaître les situations relatives
(p.ex. : d’un pays) dans un domaine déterminé. Evalué à
intervalles réguliers, un indicateur peut permettre de discerner le
sens du changement entre différentes unités et avec le temps. »
(Nardo et al: 2005, p.8)
« Pour prendre comme exemple le service de santé, un intrant est
défini comme le temps passé par le personnel médical et non
médical, les médicaments, l’électricité et autres intrants achetés,
ainsi que les capitaux représentés par le matériel et les bâtiments
utilisés. » (Lequiller: 2005, p.4)
Un résultat intermédiaire est censé mener au résultat final, mais
ne représente pas en soi le résultat recherché
(http://www.ssc.govt.nz/Glossary/).
Ventilation des dépenses en fonction de la manière dont le secteur
public les utilise pour produire des biens et services.
Mesures qui résultent du « calcul de l’indicateur volumétrique du
produit sur la base de mesures adéquatement pondérées de la
production des différentes catégories de biens et services non
marchands produits. » (Lequiller: 2005, p.4)
8
Performance
Utilisé non
analytiquement pour
souligner que les résultats
sont importants, de même
que la probité ainsi que la
parcimonie dans
l’utilisation des ressources.
Productivité
Quotient des produits par
les intrants, dans la mesure
où existe une relation
causale évidente.
Processus du
secteur public
Arrangements afférents aux
structures, aux procédures
et à la gestion largement
appliqués dans le secteur
public.
Mesure numérique ou
catégorie attribuée à une
variable déterminée (peut
avoir un sens qualitatif,
mais uniquement lorsque
cela ressort clairement du
contexte).
Une caractéristique d’une
unité (souvent équivalente à
la réponse à une seule
question dans une enquête
de l’OCDE).
Valeur
Variable
2
Le terme « performance » est utilisé pour indiquer qu’il existe un
étalon auquel seront comparés les gestionnaires et les agences
pour rendre des comptes – en plus de se plier aux contraintes
relatives à la consommation des intrants.2 La difficulté avec ce
terme est que le niveau à atteindre peut se rapporter à n’importe
quel autre élément que les intrants – qu’il s’agisse ou non de
quelque chose de classifiable comme les processus, produits ou
résultats.
Ce concept trouve son origine dans l’économie. Les économistes
opèrent la distinction entre, d’une part, la productivité totale, à
savoir la production totale divisée par le total des intrants
(pondérés) et, d’autre part, la productivité marginale, à savoir le
changement dans la production divisé par le changement dans le
ou les intrant(s) (pondéré(s)) (Coelli et al: 1999).
Dispositions relatives à la gestion et aux institutions qui
s’appliquent transversalement dans le secteur public (Andersen:
2004).
La valeur d’un élément de donnée est une valeur prise dans un
ensemble de valeurs pertinentes à cet élément. La valeur d’un seul
bien ou service homogène est égale à son prix par unité de
quantité multiplié par le nombre d’unités de quantité de ce bien
ou de ce service ; à la différence du prix, la valeur est
indépendante de l’unité de quantité choisie. (Glossaire des termes
statistiques de l'OCDE: 2004)
Une variable est une caractéristique d’une unité faisant l’objet
d’une observation qui peut revêtir plusieurs ensembles de valeurs
auxquelles peut être attribuée une mesure numérique ou une
catégorie de classification (p. ex. : revenu, âge, poids, etc., mais
aussi « occupation », « industrie », « maladie », etc. (Glossaire
des termes statistiques de l'OCDE: 2004)
Par exemple, « la gestion axée sur les performances est une approche systématique de l’amélioration des
performances reposant sur un processus permanent de fixation d’objectifs stratégiques en matière de
performances; de mesure des performances; de recueil, d’analyse, d’examen et de compte rendu de
données sur les performances; et d’utilisation de ces données comme moteur de l’amélioration des
performances. » (Artley, Ellison et al.: 2001, p.3).
9
INTRODUCTION
Il est important de connaître les modalités selon lesquelles sont mesurées les activités des administrations.
En raison de leur taille, les services publics contribuent de manière très significative à la croissance
économique d’un pays, plus particulièrement si l’on observe la fréquence des changements intervenus avec
le temps. Il ressort de travaux récents menés au Royaume-Uni que la modification des paramètres de
mesure de l’activité des administrations permet de faire varier sensiblement (en plus ou en moins) les
chiffres du PIB (Atkinson et al: 2005, p.16). Outre son importance pour l’économie, la mesure de l’activité
des services publics est essentielle en raison du volume des activités en cause et, partant, de la nécessité
d’appréhender ce que permettent d’atteindre les dépenses énormes qui y sont consacrées (entre 36 et 57 %
du PIB en 2004 dans les pays membres de l’OCDE). Les succès ou échecs relatifs se reflètent dans la
qualité et la nature des biens et services fournis, le degré de redistribution, et la nature de la régulation du
comportement des marchés et des individus.
Le présent document technique a été établi en tant que contribution à un débat dynamique sur la mesure
des activités des pouvoirs publics, alors que la Direction GOV de l’OCDE prépare la première édition
d’une importante publication biennale de l’OCDE, « Panorama des administrations », qui paraîtra fin
2009.3
Dans l’optique du lancement, en 2009, du « Panorama des administrations », on procèdera à la publication,
à raison d’un par an à partir de novembre 2006, de trois documents de travail exposant chacun les
meilleures données disponibles et précisant l’exploitation qui pourra en être faite, ainsi que leurs
limitations.
Le projet d’ensemble est ambitieux à plus d’un titre :
• Ambitieux par sa portée – il reconnaît que la seule description des activités des habituels « suspects »
gouvernementaux (ministères, départements et autorités infra-nationales) présente l’attrait de la
simplicité, mais tend à être de plus en plus vide de sens : nombreuses sont, en effet, les activités de
service public qui sont confiées à des entreprises du secteur privé, tout en bénéficiant de fonds publics
substantiels.4 Dans le cas de concessions et de monopoles juridiques, le financement public direct peut
s’avérer modeste, mais les circonstances peuvent amener le gouvernement à devoir assumer des
3
Les autres documents techniques sont les suivants:
Document technique 2 : Problèmes posés par la mesure des résultats pour le « Panorama des
administrations »
Document technique 3 : Problèmes posés par la mesure des réalisations pour le « Panorama des
administrations »
4
L’expression « secteur privé » est employée ici et dans le reste du présent document pour tous les secteurs
de production qui n’appartiennent pas au secteur public au sens des comptes nationaux. Elle recouvre le
secteur des entreprises financières et non financières, le secteur à but non lucratif au service des ménages
ainsi que les activités productrices du secteur ménager. Ces distinctions sont expliquées plus en détail dans
le Tableau 1.
10
engagements conditionnels implicites. Il s’ensuit que si le « Panorama des administrations » s’attachera
principalement aux activités bénéficiant d’un financement public ou exercées par des entreprises d’Etat,
le critère déterminant pour la prise en compte de données ou d’analyses dans le « Panorama » sera que
celles-ci concernent des éléments qui contribuent à des activités entreprises à l’aide de fonds publics ou
qui peuvent en relever de façon significative, indépendamment du fait qu’elles soient effectuées au sein
ou en dehors des administrations proprement dites, et qu’il s’agisse d’un transfert direct de fonds ou
d’une garantie implicite.
• Ambitieux par sa classification – se proposant d’intégrer six catégories de variables : revenus, intrants,
processus du secteur public, productions, résultats, et antécédents ou contraintes qui replacent dans le
contexte l’efficience et l’efficacité des services publics. Au sein même de ces catégories, le projet va
plus loin dans ses ambitions : ainsi, dans l’étude des productions, il introduit une sous-catégorie
« COFOG5 modifiée » qui permet une ventilation des dépenses entre biens essentiellement collectifs et
biens principalement individuels, biens en nature et transferts d’espèces – avec une sous-classe
supplémentaire portant sur le « mode de production » qui renseigne sur la nature des intrants utilisés :
main-d’œuvre, achat de biens et de services, investissement brut en biens d’équipement, bénéfices
sociaux en nature et subventions. De tels raffinements permettent de disposer de points de référence
intéressants et sont révélateurs de la politique gouvernementale implicite.
• Par dessus tout, il est ambitieux par les questions qu’il sous-entend et auxquelles les données pourraient
contribuer à répondre. Il se fixe le défi de fournir des données qui aideront, à deux égards, les autorités
nationales et d’autres analystes :
1. Pour les différents pays, il permettra des comparaisons fiables, à partir d’unités d’analyse
communes, et il facilitera un dialogue structuré entre praticiens, en s’éloignant des bonnes
pratiques simplistes qui font la promotion de nouveaux développements sans les soumettre
à la critique.
2. Sur le plus long terme, il contribuera à la collecte d’enseignement à l’échelle de l’OCDE
concernant les points suivants :
Efficience sectorielle et élargissement des mesures de l’efficacité institutionnelle,
avec des indications sur les résultats obtenus dans la fourniture de services au
moyen de dispositifs différents en matière d’institutions ou de gestion.
Relations observées (entre modifications dans les processus du secteur public et
changements au niveau des résultats).
Capacité d’absorption (contraintes introduites dans la production du secteur public
à la suite d’augmentations marquées des dépenses dans ce secteur, et
inversement).
En dépit de ces ambitions, il se propose de suivre une voie délibérément neutre sur le plan politique. Le
« Panorama des administrations » prendra telles quelles les politiques sectorielles des gouvernements, et
fournira des informations propres à faire ressortir si ces politiques pourraient être mises en œuvre plus
efficacement, en mentionnant comment les modalités d’application de dispositions analogues peuvent
différer dans d’autres pays ou peuvent évoluer avec le temps. Il se refusera scrupuleusement à examiner les
questions portant sur les résultats sectoriels que les gouvernements s’efforcent de mettre en oeuvre.
Maintenant que sont exposées ces propositions ambitieuses, le présent document va expliquer les raisons
de l’urgence d’un tel ordre du jour. Il reviendra sur le problème persistant des recommandations relatives
aux réformes de la gestion publique, recommandations qui se fondent sur peu de faits (voire aucun),
relèvent davantage d’un phénomène de mode politique que de conclusions reposant sur des preuves
concrètes, et préconisent exagérément le recours aux « meilleures pratiques ». L’analyse de la disponibilité
5
Classification des fonctions des administrations publiques.
11
des données présente une image mesurée, reconnue par toutes les analyses récentes des réformes de la
gestion du secteur public.
Le document récapitule l’ensemble des données OCDE disponibles quant aux intrants et aux processus du
secteur public et examine les données comparables au plan international -- particulièrement limitées -relatives à la production et aux résultats. Il souligne l’augmentation progressive des domaines pour lesquels
il existera des données à mesure que s’accumuleront les documents de travail annuels en vue du lancement,
en 2009, du « Panorama des administrations », et montre comment devrait s’élargir en conséquence
l’étendue des analyses possibles.
S’agissant de la stratégie adoptée pour le projet, le document montre le choix stratégique fondamental à
effectuer afin de mettre en place un ensemble d’indicateurs de la gestion publique, à savoir
essentiellement :
1. débuter par une approche globale mais non affinée, consistant à recueillir des statistiques
d’ensemble pour les étapes-clés des processus de production dans le secteur public, puis progresser
dans le sens d’analyses spécifiques ; ou bien :
2. commencer par des études spécifiques approfondies, comme le calcul de prix unitaires pour divers
produits émanant des services publics.
Ce sont les données de référence fondamentales qui sont le plus souvent demandées à l’OCDE : de hauts
responsables nationaux s’efforcent d’obtenir des indications leur permettant de déterminer comment les
structures et les processus adoptés chez eux se comparent avec ce qui se fait dans d’autres pays. Si l’on
démarrait par des études spécifiques approfondies, on s’aliénerait la possibilité de voir le « Panorama des
administrations » fournir des références à court terme. Il est donc proposé de partir d’un très large recueil
de données, en progressant dans le sens d’études plus spécifiques, et non l’inverse. L’intention, en adoptant
cette approche, est de partir de secteurs dans lesquels la Direction de la Gouvernance publique et du
développement dispose de compétences reconnues. Reconnaissant qu’il existe de nombreux autres
organismes et institutions qui compilent des ensembles de données utiles sur la gestion des services
publics, il est proposé de bien établir la réputation du « Panorama », de sorte que l’inclusion d’un ensemble
de données dans ce document devienne un signe de qualité. Cela implique que l’on définisse clairement un
seuil de qualité des données qui y figureront, que l’on garantisse l’homogénéité entre unités d’analyse, que
l’on facilite au maximum les possibilités d’inclusion de données émanant d’autres sources, et enfin, que
l’on encourage les collectes de données destinées à couvrir les secteurs clés pour lesquels il existerait des
lacunes.
Dans l’ensemble, le présent document prend pour hypothèse que la Direction GOV de l’OCDE continue à
se charger de recueillir des données dans certains secteurs-clés – elle présente en effet l’avantage d’avoir
plus facilement accès aux services gouvernementaux nationaux – mais il pourrait s’avérer nécessaire,
parallèlement à cette tâche, d’insister davantage sur la constitution de réseaux. L’Organisation pourra
conjuguer la possibilité (qui lui est propre) de convoquer des conférences, à une spécification plus précise
de normes techniques et au recensement des lacunes dans les données : cela incitera les autres fournisseurs
de données à travailler sur les domaines prioritaires et à se conformer aux normes de l’OCDE. L’avantage
supplémentaire que l’on pourra en retirer sera de faire diminuer le temps passé par les services officiels
nationaux à répondre à des enquêtes qui feraient double emploi.
Sur certains points techniques, le présent document préconise une approche extrêmement prudente quant à
l’usage d’indicateurs composites : en effet, ceux-ci pourraient laisser croire à tort à un haut degré de
précision dans la classification des pays respectifs. Il est, au contraire, recommandé de procéder à des
expérimentations dans des domaines strictement balisés, avec une évaluation des risques possibles. Le
document signale par ailleurs qu’il existe un type d’indicateurs différent qui pourrait susciter de l’intérêt
pour le projet : les « indicateurs dérivés » pourraient montrer dans quelle mesure les pays ont fourni des
12
données propres à faciliter les analyses comparatives, ou encore mettre en évidence les processus du
secteur public pour lesquels il existe des séries de données chronologiques et où des variations importantes
ont été relevées entre deux dates.
Le document souligne enfin que, puisque le « Panorama des administrations » reprendra des données
fournies par d’autres organismes et en suscitera de nouvelles, il sera essentiel de signaler clairement aux
chercheurs et aux praticiens les domaines pour lesquels de nouveaux ensembles de données pourraient
enrichir utilement de nouvelles analyses. Dans cette optique, il énumère les informations dont on a besoin
en priorité afin d’approfondir les éléments de comparaison, et afin d’élargir les études sur l’efficience ainsi
que les mesures de l’efficacité institutionnelle.
POURQUOI EVALUER LES PERFORMANCES DES ADMINISTRATIONS ?
Les services publics constituent un acteur économique important
Dans la société moderne, l’administration joue un rôle économique majeur. Dans les pays membres de
l’OCDE, le montant global des dépenses publiques était compris en 2004 entre 36,2 %(Corée) et 57,3 %
(Suède) du PIB. Les écarts s’expliquent surtout par la taille relative de l’administration centrale, ainsi que
par d’autres facteurs tels que l’existence, dans les pays fédéraux, d’un niveau cantonal ou régional dont le
coût est généralement un peu plus lourd que celui du niveau infra-national le plus élevé dans les pays
centralisés.
L’administration assure des services essentiels
La fonction économique de l’administration dans la société est double : fournir des biens et services en
nature, et redistribuer les recettes par le biais de l’impôt (y compris les prélèvements sociaux) et des
transferts. Certains biens et services sont vendus pour partie aux citoyens à des prix relativement élevés -auquel cas l’administration joue le rôle de producteur marchand -- mais ils sont le plus souvent fournis
gratuitement ou à des prix négligeables. Si les biens et services vendus sur le marché sont toujours de
caractère individuel, ceux qui sont fournis à titre gratuit peuvent être individuels ou collectifs6. Les biens
collectifs en nature relèvent essentiellement des fonctions classiques de l’Etat : services publics généraux
(coûts des principaux organes de l’Etat), défense, maintien de l’ordre, infrastructures. Au chapitre des biens
individuels, on retiendra ce qui relève d’un Etat providence moderne : santé, services sociaux, logement
social, transports publics, subventions à la recherche et au développement, aides à la protection de
l’environnement.
Entre pays membres de l’OCDE, les différences quant à la taille de l’administration centrale proviennent
essentiellement des transferts sociaux dans les domaines du chômage, de la vieillesse et de l’invalidité,
6
« Bien individuel » est pris ici dans le sens du Système de comptabilité nationale : un bien acquis par un
ménage et utilisé pour satisfaire les besoins ou les désirs de membres de ce ménage. Un bien collectif est
un bien fourni simultanément à tous les membres de la communauté, par exemple tous les ménages
habitant une région donnée. Le critère de distinction se trouve dans la consommation : un bien individuel
ne peut pas être consommé sans empêcher qu’il soit consommé par une autre personne, alors que c’est
possible dans le cas d’un bien collectif. (Système de comptabilité nationale: 1993, § 983)
13
ainsi que de la fourniture de biens individuels en nature principalement orientés vers la santé et les services
sociaux. Pourtant, même dans les pays où l’administration centrale est relativement peu développée,
comme aux Etats-Unis, les fonds qu’elle consacre aux biens individuels en nature et aux transferts sociaux
en viennent à dépasser les dépenses afférentes aux biens publics.
L’administration fournit également des services de nature non économique et des services relevant
de la réglementation
L’Etat ne se contente pas d’être un fournisseur de biens et services en nature et d’être le garant de la
cohésion sociale par la redistribution des revenus : il est également, de par sa fonction de réglementation
des comportements, à la source de réalisations moins tangibles. Celles-ci peuvent porter sur le secteur
marchand, auquel s’applique le droit civil, et sur les nombreux secteurs pour lesquels les imperfections
inhérentes au marché imposent des législations spécifiques et des contrôles (sont visés plus
particulièrement les marchés financiers, les télécommunications et l’énergie). L’Etat réglemente en outre
son propre comportement, d’abord par le droit constitutionnel, qui régit le fonctionnement des principaux
organes étatiques et place des limites à ce que peut faire un gouvernement, puis par le droit administratif,
vaste ensemble de textes spécifiant les compétences des organes officiels et précisent les droits des
citoyens dans tous les secteurs d’activité de l’Etat. L’aspect le plus significatif de cette imposante
réglementation ne réside pas dans son rôle de produit ou de service public (même si on peut la voir -- et
l’évaluer -- sous cet angle), mais dans son impact sur le comportement des citoyens et de la société dans
son ensemble.
Les modalités d’évaluation des administrations sont loin d’être anodines
La production non marchande des administrations est généralement évaluée, dans la comptabilité nationale,
comme la somme des intrants utilisés dans le processus de production : il s’agit principalement de la
rémunération des employés, de la consommation intermédiaire (biens et services achetés) et de la
consommation de biens d’équipement. Vu leur taille, les administrations contribuent très significativement
à la croissance, notamment si l’on analyse la fréquence des évolutions au fil du temps. Ainsi au RoyaumeUni, « dans les grandes lignes, une augmentation plus rapide d’un pour cent par an de la production de
l’administration publique entraîne un accroissement d’environ 0,2 % du taux de croissance du PIB global »
(Atkinson et al: 2005, p.2). Dès lors, la méthode d’évaluation de cette production a des répercussions
considérables sur la performance, en matière de croissance, de l’économie nationale. Pour reprendre
l’exemple du Royaume-Uni, « entre 1995 et 2003, le PIB à prix constants a augmenté à un rythme annuel
de 2,75 % d’après les indicateurs directs utilisés actuellement pour mesurer la production des services
publics. Or, si l’on avait continué à mesurer cette production exclusivement à partir des intrants, la
croissance enregistrée aurait atteint 3 % l’an. Pour des comparaisons internationales, un tel écart est
considérable : ainsi, sur la même période, la croissance a atteint 3,25 % l’an aux Etats-Unis. Dans le cas du
Royaume-Uni, la différence entre la méthode des intrants (employée aux Etats-Unis) et la méthode
d’évaluation directe de la production maintenant utilisée au Royaume-Uni explique pour près de la moitié
l’écart entre les taux de croissance publiés pour ces pays (Atkinson et al: 2005, p.16).
14
QUELLES SONT LES DONNÉES QUI FIGURERONT DANS LE « PANORAMA DES
ADMINISTRATIONS » ?
Que recouvre la notion d’« administration » ?
En termes généraux, le « Panorama des administrations » présentera les résultats de mesures des activités
marchandes et non marchandes des administrations et des entreprises publiques, représentant le « secteur
public », expression qui recouvre ce que le Système de comptabilité nationale nomme le secteur des
Administrations publiques et la partie détenue par l’Etat du secteur (quasi-) privé.7 A noter cependant que,
sur une base quelque peu expérimentale, le Panorama s’intéresse également à d’autres activités menées en
dehors des structures gouvernementales proprement dites et dont le financement n’est que partiellement
assuré par l’impôt ou par d’autres recettes du secteur public (y compris une nouvelle classification appelée
« secteur privé dans le domaine public »8). L’intérêt de ce domaine réside dans sa taille et dans
l’importance potentielle des engagements financiers qu’il pourrait représenter pour l’Etat.9
L’ensemble des activités du secteur public énoncées dans le Tableau 1 constitueront la base du système de
classification proposé pour le « Panorama des administrations ».10
La raison pour laquelle on déborde des domaines évidents que constituent les listes de ministères,
administrations et gouvernements infra-nationaux est simple : de nombreuses activités relevant de l’Etat
sont exécutées par des compagnies qui, sous une forme ou une autre, sont la propriété de l’Etat ; en
franchissant un autre degré, on constate que bon nombre des activités du « secteur privé dans le domaine
public », dont les contours ont été nouvellement définis, sont le fait de sociétés du secteur privé bénéficiant
d’un important financement public. Dans le cas des concessions et des monopoles légaux, le financement
direct peut s’avérer faible, mais on suppose souvent que l’Etat ferait face aux obligations financières
implicites que dicteraient les circonstances, avec la probabilité qu’en cas de défaillance opérationnelle
majeure, il prendrait en charge les dettes de ces entités. Pour cette dernière catégorie d’activités, cependant,
tous les travaux devront obligatoirement revêtir un caractère provisoire et expérimental : en effet, on
connaît mal l’étendue exacte de ce domaine et les problèmes de définitions sont nombreux.
La conséquence en sera que, si le « Panorama des administrations » doit s’intéresser au premier chef aux
activités menées par les administrations à l’aide de fonds publics ou par des entreprises étatiques, le critère
déterminant pour l’inclusion de données dans cette publication sera que celles-ci portent sur des éléments
qui contribuent de manière significative à des activités entreprises sur des fonds publics, ou sur des
éléments qui dépendront de façon pertinente de telles activités, au sein ou en dehors des services publics
proprement dits, et indépendamment du fait que les fonds en cause constituent un transfert direct ou
revêtent la forme d’une garantie implicite. L’ordre dans lequel seront abordés les éléments de cette
7
D’autres entités publiques recouvrent les producteurs marchands détenus par l’autorité publique,
communément appelés entreprises publiques.
8
Cette description a été mise au point spécialement pour ce document et ne constitue pas une expression
officielle du Système de comptabilité nationale.
9
L’accent est mis ici sur le terme « importance ». Il ne s’agit pas de considérer que l’Etat va assumer
automatiquement la responsabilité financière de toutes les activités couvertes par le « Panorama des
administrations » au cas où l’un ou l’autre service serait défaillant. Il est prévu que le Panorama couvrira
les activités qui sont importantes du point de vue politique et pour lesquelles l’Etat pourrait dès lors très
probablement assumer cette responsabilité, sans que cela soit une certitude.
10
Ceci va dans le sens de l’approche proposée dans (Gallais: 2006).
15
couverture complète est explicité ci-après dans la section « Elargissement de la couverture des données :
stratégie du projet ».
Tableau 1: Activités couvertes par le « Panorama des administrations »11
Secteur privé dans le domaine public
12
Autre secteur
public
Secteur public
Administrations
publiques
Domaine
institutionnel
Modalités d’enregistrement des transactions
dans les comptes de la nation
Activités d’unités financées sur le budget:
• Unités des administrations centrale,
régionale et locale
• Tous les fonds de sécurité sociale à chaque
niveau de gouvernement
• Toutes les institutions sans but lucratif, hors
secteur marchand, contrôlées et financées à
plus de 50% par l’Etat
Comme défini à la section S.13 du Système de
comptabilité nationale (SCN).
Activités de producteurs marchands, contrôlés
par l’Etat, qui vendent des biens ou des services
à un prix économiquement significatif
(« entreprises publiques »):
• (Quasi-) entreprises financières publiques
• (Quasi-) entreprises non financières
publiques
Comme défini aux sections S.11 et 12 du SCN.
Activités de producteurs marchands dont le
financement public indirect correspond à plus
de 50% des recettes totales:
• Institutions sans but lucratif
• Institutions à but lucratif
Comme défini aux sections S.11 et 12 du SCN.
Activités d’institutions sans but lucratif au
service des ménages, financées à plus de 50%
par l’Etat, mais non contrôlées par ce dernier:
• Institutions sans but lucratif au service des
ménages
Comme défini à la section S.15 du SCN.
Activités d’entreprises privées jouissant d’une
situation clairement et statutairement
privilégiée sur le marché:
• Sociétés du secteur privé ayant licence pour
exploiter des marchés strictement limités
(distribution d’eau, énergie, traitement des
eaux usées, collecte et traitement des
déchets, services postaux, à l’exclusion des
télécommunications)
• Monopoles légaux
Comme défini à la section S.11 du SCN.
Exemples
Administration centrale, régions, départements,
provinces, cantons, municipalités
Caisse maladie, caisse chômage, caisse de retraite
Ecoles, hôpitaux, etc. en grande partie financés et
contrôlés par l’Etat, sans en être la propriété
Banques détenues par l’Etat
Ports, aéroports propriété de l’Etat
Cliniques privées à but lucratif ou sans but lucratif
auxquelles peuvent s’adresser les clients assurés
auprès du secteur public
Ecoles, hôpitaux, etc. financés en grande partie par
l’Etat, mais dont ce dernier n’a pas la propriété et
dont il n’assure pas le contrôle.
Sociétés de distribution d’énergie, sociétés assurant
les transports public locaux, société nationale de
chemin de fer.
11
Cette classification repose sur le cadre mis au point par Dirk-Jan Kraan, Elsa Pilichowski et Edouard
Turkisch dans le contexte des travaux de l’OCDE sur le questionnaire destiné à la comparaison des emplois
du secteur public.
12
Voir note de bas de page 8.
16
Les données qui ne seront pas reprises dans le « Panorama des administrations »
L’objectif du « Panorama des administrations » est de mettre à disposition une base empirique permettant
de comprendre l’importance et l’impact de réformes concernant les institutions et la gestion dans le secteur
public. Il prendra telles quelles les politiques sectorielles des gouvernements, et fournira des informations
propres à faire ressortir si ces politiques pourraient être mises en œuvre plus efficacement, en mentionnant
comment les modalités d’application de dispositions analogues peuvent varier selon les pays ou évoluer
avec le temps. Il se refusera scrupuleusement à examiner les questions portant sur les objectifs (résultats)
sectoriels que les gouvernements visent à obtenir.
Classification de base des variables
Le « Panorama des administrations » comprendra principalement une présentation simple des données clés
disponibles concernant le processus de production du secteur public. Si l’on reste à un niveau suffisamment
élevé de généralité, on ne constate que peu de désaccord quant aux démarches logiques en cause13, mais le
diable est naturellement dans les détails : au sein même du processus, les catégories ne sont limpides qu’en
apparence.
Figure 1: Le processus de production fondamental du secteur public
Input
Activity
Output
Outcome
Note : Input=Intrant, Activity = Activité, Output= Produit et Outcome = Résultat
Source: D’après (Hatry: 1999), (Pollitt et Bouckaert: 2004) et (Guide logique pour la mise au point de modèles :
2004)
Au départ, le cheminement de l’intrant au résultat s’inspire de théories de gestion des affaires introduites
au début des années 1980 dans le but d’accroître la production de produits manufacturés. Adopté à la fin
des années 1980 et au début des années 1990 par les organisations sans but lucratif, ce modèle a depuis lors
été utilisé par les institutions de financement publiques et privées afin de déterminer les résultats de leurs
programmes. Si elle permet de disposer d’un plan de base pour toute présentation de données concernant le
secteur public, cette approche doit cependant être nuancée.
La schématisation du processus de production devrait refléter la diversité des intrants. Les intrants sont
bien entendu de nature différente (main-d’œuvre, biens et services, et investissements en biens
d’équipement). Comme on le verra, dans le secteur public, nombre de résultats sont difficiles à mesurer et,
dans certaines circonstances, il peut s’avérer pragmatique d’évaluer les changements de qualité et de
volume de différents types d’intrants plutôt que d’analyser l’évolution de la production.
Les activités doivent être considérées dans le contexte des structures et des institutions dans lesquelles
elles s’inscrivent. Une activité peut se rapporter à des tâches techniques spécifiques effectuées au jour le
jour au sein du secteur public, par exemple : opérations chirurgicales dans des hôpitaux ou patrouilles de
police. Il est évident que de telles tâches routinières et techniques représentent une composante clé du
processus de conversion de ressources en valeur publique ; toutefois, dans le cas du secteur public, une
13
A noter, cependant, que le consensus est nettement moins général quant aux objectifs socio-économiques
menant à la sélection des résultats recherchés.
17
telle approche pêche par con caractère réducteur, car elle fait l’impasse sur certaines questions
fondamentales. L’architecture du secteur public, et en particulier son mode de production (où l’on fait la
distinction, par exemple, entre services achetés ou obtenus par contrats et services émanant de l’intérieur
même de l’administration), ainsi que les principales modalités institutionnelles s’appliquant à l’ensemble
du secteur (comme le type de service public ou la nature des dispositions budgétaires et comptables)
pourront en effet, selon le cas, rendre plus difficile ou plus facile l’exécution des activités en cause.
Il existe un certain chevauchement entre activités, produits et résultats. Pour les biens collectifs, les
produits peuvent s’avérer particulièrement délicats à mesurer, les évaluations étant alors un compromis non
optimal mais inévitable. Exemples : le secteur de la sécurité, ainsi que la production et la gestion de
règlements dans le domaine économique. Lorsque l’on peut enregistrer les produits, c’est en examinant
dans quelle mesure ceux-ci ont contribué aux résultats que l’on mesure le mieux leurs caractéristiques
qualitatives.
Les résultats ne peuvent pas être attribués exclusivement aux produits du secteur public. Le gouvernement
n’a souvent aucune prise sur des facteurs contextuels comme les conditions sociales au sens large, les
traditions culturelles et les catastrophes naturelles, qui ont pourtant une incidence majeure sur la probabilité
d’atteindre des résultats. Certains auteurs font référence à des résultats intermédiaires qu’il définissent
comme l’aboutissement d’activités du secteur public devant mener à l’objectif recherché, mais qui ne sont
pas une fin en eux-mêmes (Hatry: 1999).
Recettes et dépenses. La séquence intrant – processus – produit – résultat aborde la politique publique sous
un angle opérationnel ou non financier. Or, cette séquence a une contrepartie financière et l’analyse des
dépenses peut éclairer n’importe quel stade du processus de production. Les dépenses liées à différents
types d’intrants peuvent notamment être examinées, comme les dépenses imputées aux types de produits.
Au final, le « Panorama des administrations » fera la distinction entre les mesures financières et non
financières des intrants et des produits.
Dans l’étude du secteur public, il importe également de se pencher sur les modalités selon lesquelles les
recettes sont obtenues : en analysant comment l’Etat perçoit ces dernières (impôts, cotisations, recettes
patrimoniales, transferts, et recours à la dette publique), on obtient des indications sur les incitations et les
contraintes auxquelles sont exposés les gouvernements lorsqu’il s’agit de déterminer comment fournir des
biens et des services.
Classification détaillée du processus de production du secteur public
La figure 2 énonce cinq catégories de variables que contiendra le « Panorama des administrations » :
intrants; processus utilisés dans le secteur public; produits; résultats; antécédents ou contraintes qui
contextualisent l’efficience et l’efficacité de l’Etat ainsi que ses recettes.14 Les données relatives aux
intrants et aux produits comprendront à la fois des informations sur les dépenses (volumes et prix) et sur les
aspects non financiers (unités d’intrants, unités de produits). Des données portant sur les recettes y
figureront également.
14
Les détails de la classification font l’objet d’un nombre d’ouvrages impressionnant. Schick souligne cet
intérêt quelque peu obsessionnel pour des questions ésotériques: « L’une des caractéristiques étranges des
textes portant sur les performances est représentée par les discussions sans fin sur le point de savoir si l’on
se trouve en présence d’un produit ou d’un résultat ; si telle ou telle mesure constitue un résultat final ou
intermédiaire ; si buts, objectifs et cibles signifient la même chose ou sont différents. » (Schick: 2005, p.9).
Le problème est manifestement impossible à résoudre dans l’absolu -- et il n’est pas évident que l’on retire
un profit majeur d’une longue discussion sur ces subtilités. (Boyle: 2005) propose une des approches les
plus succinctes et les plus pragmatiques de ces questions.
18
Figure 2: Détail du processus de production du secteur public
Input
Structure,
institutional
and
managerial
arrangements
Activities
Intermediate
outcomes
Outputs
Final
outcomes
Input
Context
Inputs
Public sector
processes
Outputs
Outcomes
Antecedents or
constraints
Note :
Légende Intrant // Modalités relatives à la structure, aux institutions et à la gestion // Activités // Produits // Résultats
intermédiaires // Résultats finaux // Contexte
Intrants // Processus du secteur public // Produits // Résultats // Antécédents ou contraintes
Source: Sur la base de (Van Dooren, Sterck et al.: 2006), (Hatry: 1999), (Boyne et Law: 2004), (Pollitt et Bouckaert:
2004) et (Algemene Rekenkamer: 2006)
L’articulation des variables présentées dans le « Panorama des administrations » dans le cadre d’une
classification des processus de production ne signifie pas que la perception de ce flux idéalisé d’intrant à
produit soit toujours réalisable en pratique. Comme indiqué plus loin, nombreuses sont les situations dans
lesquelles les problèmes d’affectation entre différentes étapes de la Figure 1 sont tels qu’il est impossible
de dégager une relation simple.15 La classification a pour objet de fournir des unités d’analyse similaires.
Lorsque les affectations sont évidentes et que, par exemple, des produits mesurables peuvent être rapportés
au sein d’un pays ou d’un secteur donné à des intrants spécifiques et à des processus mesurables,
l’approche du processus de production constitue une présentation raisonnable des données ; lorsque ce
n’est pas le cas, on indique simplement des catégories de mesure permettant des comparaisons entre pays
et au fil du temps.
Intrants16
15
Se reporter à (Gregory: 1995) pour l’une des controverses les plus passionnées sur le risque de vouloir à
tout prix intégrer toutes les activités d’un Etat dans un mode de production, soulignant que cette approche
est contraire à la réalité : en effet, de nombreuses activités du secteur public sont, pour reprendre les idées
de (Wilson: 1989), soit d’ordre professionnel (on peut en voir les résultats, mais pas les produits, comme
c’est souvent le cas pour la police ou les travailleurs sociaux), soit d’ordre intangible (on ne perçoit ni
produit, ni résultat, comme dans le cas de la diplomatie).
16
La présente section s’inspire en grande partie de (Atkinson et al: 2005)
19
S’agissant des intrants, le « Panorama des administrations » fournira à la fois des informations financières
et non financières (p. ex. : effectifs et composition de la main-d’œuvre).
Les données financières concernant les intrants seront ventilées selon une classification de type « mode de
production », pour cinq catégories d’intrants figurant dans la comptabilité nationale: main-d’œuvre, achats
de biens et de services, investissement brut en biens d’équipement, avantages sociaux en nature et
subventions.17 Les trois premiers intrants se rapportent à la production des administrations publiques, les
deux derniers sur la production privatisée financée totalement ou partiellement par l’Etat. Les avantages
sociaux en nature représentent les contributions publiques aux producteurs marchands et non marchands
qui ne sont pas contrôlés par l’Etat et qui sont financés (indirectement) pour plus de 50% sur des fonds
publics.18 Les subventions sont les contributions publiques aux producteurs marchands (financés à raison
de moins de 50% sur des fonds publics). Des indications complètes sur l’approche à adopter pour ventiler
les intrants par mode de production figurent dans l’Annexe 6 : Aspects techniques.
Si l’on prend l’exemple de l’enseignement, l’intrant « main-d’œuvre » est représenté par les émoluments et
salaires versés aux professeurs, aux secrétaires, aux gardiens et autres employés, auxquels s’ajoutent les
frais causés par leur emploi, comme les impôts frappant l’employeur et les cotisations au titre des pensions.
Les biens et services comprendraient notamment : les manuels scolaires, les stylos, l’éclairage, le
chauffage, la logistique du corps enseignant, les transports et d’autres éléments tels que les services
informatiques. Les avantages sociaux en nature sont les contributions publiques aux écoles et
établissements d’enseignement privés qui ne sont pas contrôlés par l’Etat, mais dépendent néanmoins de
fonds publics pour plus de 50 % de leur financement. Les subventions sont des contributions publiques à
des écoles et établissements d’enseignement privés financés pour moins de 50 % sur des fonds publics,
ainsi qu’à divers types d’instituts auxiliaires, comme des firmes de consultants en matière d’enseignement,
financés pour moins de 50% sur des fonds publics.
On part habituellement de l’hypothèse que les dépenses de personnel représentent l’intrant le plus
important pour les services publics, et c’est indubitablement le cas pour des secteurs tels que l’éducation,
les soins aux enfants et aux personnes âgées, ainsi que pour le système judiciaire. Dans les pays où les
services publics sont de plus en plus fréquemment sous-traités à des producteurs privés, la proportion de
salaires directs versés par l’Etat diminue, même si la proportion indirecte, comprenant les employés
financés sur des fonds publics, peut rester la même.
L’analyse reposant sur le mode de production révèle également les préférences des gouvernements quant
aux modalités d’affectation des dépenses à certains biens et services en nature et, à ce titre, elle offre une
occasion de procéder à des comparaisons. En effet, si l’on part du principe que les biens et services
collectifs en nature sont fréquemment des produits complexes, difficiles à mesurer, et qu’il est plus fiable
de charger le secteur public d’en assurer directement la distribution, alors qu’il est plus efficace de recourir
à la sous-traitance (fournisseurs privés ou organismes sans but lucratif) pour la fourniture de biens et
services individuels, on obtient des points de référence pour les différents pays, ce qui peut mener à un
débat constructif.
17
La première collecte de données est présentée en prix constants et dans les monnaies nationales. Toutefois,
lorsque les informations deviendront disponibles, ces données seront adaptées (p. ex. : hors inflation ou en
PPP).
18
Dans le cas des producteurs marchands financés indirectement sur fonds publics, par exemple : les
cliniques privées, dont les coûts sont couverts par la sécurité sociale.
20
Processus
Le secteur public, tel qu’il est schématisé dans le Tableau 1, s’articule autour de nombreuses dispositions
se rapportant à la gestion et aux institutions, et applicables à plusieurs secteurs. Au sein des
'Administrations publiques', nombre de règles de gestion des ressources humaines s’appliquent à chaque
niveau de gouvernement, par exemple celles qui déterminent le degré de mobilité du personnel pour entrer
ou sortir de l’Administration centrale, ce que l’on caractérise souvent par une distinction approximative
entre système « de carrière » et système « d’emploi » reposant sur les postes à pourvoir. Les modalités
applicables à la détermination des rémunérations, et la manière dont est géré le personnel de haute
direction (y compris en ce qui concerne l’obligation d’éviter des conflits d’intérêt) font généralement
d’objet d’une seule et même réglementation. Les règles relatives aux budgets (préparation, exécution et
audit) sont habituellement similaires pour l’ensemble du secteur public, et toutes les opérations sont
façonnées d’après les dispositions centrales prévues pour la préparation du cadre macroéconomique et
financier à moyen terme.
A l’échelon infra-national, les administrations publiques sont soumises à un ensemble commun de
prescriptions régissant la gestion et les aspects juridiques (et, souvent, les aspects constitutionnels) ; de
plus, les arrangements entre gouvernements infra-nationaux s’appliquent généralement de manière
similaire à toutes les entités, notamment en ce qui concerne les règles à suivre pour les transferts et les
opérations financières.
Une plus grande diversification existera vraisemblablement entre les arrangements ayant une incidence sur
des entités de l’'Autre secteur public' et du 'Secteur privé dans le domaine public', mais il s’agira
essentiellement de déceler la signification de l’arrangement en cause, en accordant la préférence aux
données qui éclairent le plus largement possible les processus.
Dans l’ensemble, les variables relatives aux processus seront classées dans le « anorama des
administrations » en fonction de la sphère d’influence en cause (administrations publiques par niveau de
gouvernement, autre secteur public, secteur privé opérant dans le domaine public), avec une préférence
pour les variables qui font ressortir l’existence et l’application de règles et de dispositions institutionnelles
régissant différents secteurs. Dans la mesure du possible, on devrait identifier séparément toutes les
variables portant sur des activités importantes et susceptibles d’être associées à la qualité des intrants qu’il
est malaisé de mesurer.
Produits
Les variables relatives aux produits non financiers ne figureront pas dans le document technique de
novembre 2006. Il est prévu d’introduire certaines variables clés dans le document technique 2 de
novembre 2007. Ce décalage permettra de discuter du cadre adéquat pour la sélection et la classification de
ces variables.19
Toutefois, des données de remplacement relatives aux produits financiers figureront dans la publication : il
s’agira des dépenses en termes réels (indiquant le volume des services) regroupées selon le secteur
fonctionnel (domaine de production) comme exposé dans l’encadré 1. A cette fin, le « Panorama des
19
Un autre document technique a été rédigé parallèlement (Document technique 2: Problèmes actuels de
mesure des produits en vue du « Panorama des administrations ») sous la direction du Groupe rédactionnel
pour l’ensemble du projet (voir détails dans Annexe 4 : Composision des Groupes de rédaction informels).
21
administrations » utilisera une nomenclature COFOG20 modifiée. Cette dernière va une étape plus loin que
la COFOG1 et la COFOG2 (voir Glossaire) en ce qu’elle opère une ventilation entre dépenses
essentiellement individuelles et dépenses principalement collectives, de même qu’entre transferts de biens
en nature et transferts de liquidités.21 Ces distinctions sont importantes, car elles déterminent la structure de
l’affectation des ressources dans le secteur public. La distinction entre transferts en nature et transferts
monétaires révèle la mesure dans laquelle l’Etat considère que les bénéficiaires doivent avoir la maîtrise du
choix de leurs dépenses. La signification de la distinction entre biens et services individuels et collectifs
indique différentes options pour la fourniture des services. Ainsi, dans le cas de biens individuels, on a
souvent la possibilité technique de fournir les services sous forme de droits (que l’individu est autorisé à
exiger de l’Etat). De même, l’option « biens individuels » donne la possibilité (qui, en principe n’est pas
inefficace) de rendre la consommation tributaire du versement d’une contribution personnelle.
Encadré 1: Classification fonctionnelle initiale du « Panorama des administrations »
La répartition fonctionnelle suivra la nomenclature COFOG modifiée résumée ici. Des indications
complètes à ce sujet figurent dans l’Annexe 6 : Aspects techniques.
En
nature
Espèces
Biens et services essentiellement individuels
• Education
• Santé
• Services sociaux22
• Divertissements, culture et religion non
marchands
• Subventions du marché
• Transferts sociaux
Biens et services essentiellement collectifs
• Services généraux des administrations
publiques
• Défense
• Ordre public et sécurité
• Recherche fondamentale
• Infrastructures
• Services publics économiques
• Services publics liés à l’environnement
• Services publics concernant le logement et les
communautés
• Réglementation des services
• Transferts au titre de l’aide extérieure
• Allocations à des fins générales et allocations
groupées
• Intérêts
Le document technique 2 comporte une analyse des problèmes actuels en matière de mesure de produits
non financiers dans le secteur public. Il y est précisé que l’utilisation, comme base de décisions, de mesures
de produits non financiers doit se faire avec la plus grande circonspection. Par nature, les décisions
relatives à la planification ne sont associées que de façon approximative à des mesures de la production
(elles sont « éclairées » par elles) . Au contraire, lorsque les décisions portent sur des activités liées à la
20
Classification des fonctions des administrations publiques
21
Pour un exposé de la méthodologie, voir Annexe 6 : Aspects techniques.
22
Les services sociaux sont un groupe élaboré dans le cadre de la nomenclature COFOG modifiée, et diffère
du groupe des avantages sociaux, qui fait partie de classification économique COFOG. Les services
sociaux sont essentiellement des soins cliniques et ambulatoires au bénéfice des personnes âgées, des
handicapés et des enfants, et portent également sur les logements sociaux. La santé et l’éducation en sont
exclues. Les avantages sociaux constituent un groupe plus large qui reprend tous les biens individuels
financés par l’Etat pour des raisons sociales, notamment : santé et éducation. Les subventions du marché
est une classification spécifique à COFOG modifié qui diffère des subventions en général dans une
classification économique. La catégorie des subventions du marché comprend principalement les transferts
parmi les secteurs du COFOG, i.e. Affaires Économiques, Environnent, Habitation Publique et Services du
Communauté et Recréations, Culture et Religion (mais non dans les domaines d’Éducation et de la Santé)
22
comptabilisation et au contrôle, elles peuvent être plus mécaniquement et automatiquement liées à
(« dictées par »)des mesures de la production. Il est également relevé dans le document, plus ou moins
spéculativement, que l’approche « transaction » (consommation) de l’évaluation des produits est
problématique dans le domaine de la comptabilité et est mieux adaptée à la planification.23 L’inverse est
apparemment vrai pour l’approche « fourniture » de la mesure des produits.
L’étude de la possibilité de réduire l’aspect aléatoire lié à l’utilisation de mesures de produits non
financiers semble indiquer qu’il serait judicieux de mettre au point de mesures indépendantes pour évaluer
la qualité des produits -- qu’il s’agisse d’une interprétation qualitative ou d’une mesure quantitative des
paramètres ayant trait à la qualité. Cela souligne également l’intérêt de systèmes de gestion et d’assurance
de la qualité pour les données relatives aux produits, et cela montre l’importance de la fréquence et de la
régularité avec lesquelles ces mesures sont effectuées.
Sous réserve de plus amples discussions et d’éventuelles observations, il est proposé que les produits non
financiers soient classés en fonction de la base de leur évaluation (transaction/consommation, d’une part,
fourniture, de l’autre) avec, autant que possible, des sous-catégories régies par les utilisations qui sont
faites des mesures des produits (planification, d’une part, comptabilisation et contrôle, de l’autre) et, le cas
échéant, par les modalités d’utilisation de ces données (lien ténu ou lien étroit avec le processus de
décision). A plus longue échéance, les variables reprenant des produits devraient également être associées
aux données portant sur le degré dans lequel ces variables s’accompagnent de mesures indépendantes de la
qualité des produits, de dispositions relatives à la gestion et à l’assurance de la qualité, et de la fréquence
avec lesquelles les mesures évoluent.
Comme indiqué plus haut, les administrations publiques fournissent également des services liés à la
réglementation. Les produits correspondants sont intangibles et non mesurables autrement qu’en faisant
appel à des produits de substitution très peu pertinents (nombre de nouveaux règlements, nombre de pages
de textes réglementaires, etc.). L’évaluation de l’activité liée à la réglementation se fera donc de préférence
en étudiant d’une part les processus de production et de gestion des textes réglementaires et, d’autre part,
les résultats enregistrés (effets des règlements sur des secteurs économiques et sociaux clés).
Résultats
Le document de travail de novembre 2006 ne contiendra pas davantage les résultats que les variables de
produits non financiers. Il est prévu d’introduire certaines variables clés dans le document de travail de
novembre 2007. La raison de ce décalage est de permettre l’examen du cadre adéquat pour la sélection et la
classification de ces variables. 24 Le document technique 3 suggère d’identifier un ensemble de « résultats
de gouvernance exécutive » essentiellement liés aux activités de la branche exécutive de l’Etat. Le
« Panorama des administrations » ne contiendra aucun résultat sectoriel (système éducatif, espérance de
vie, qualité de l’air), car il exclut l’analyse des objectifs de politiques sectorielles.
23
Les produits peuvent être comptabilisés lorsque la transaction est terminée, c’est-à-dire lorsque la
production est consommée. Cette approche transactionnelle est utilisée actuellement dans de nombreuses
mesures directes de produits de services publics, par ex. : nombres d’élèves, de prisonniers, d’infractions,
d’incendies, etc. L’approche « fourniture » considère les produits comme des biens ou services provenant
du processus de production, qu’ils soient consommés ou non : ce ne sont plus les élèves ou les prisonniers
qui sont comptés, ce sont le nombre d’heures de cours ou le nombre de cellules qui sont considérés comme
des produits. Cette approche est plus fréquente dans les administrations publiques, car l’utilisation
potentielle de données prenant en compte des personnes ou des entités est plus évidente.
24
Voir le document technique 3: Problèmes actuels de mesure des produits pour le « Panorama des
administrations ».
23
Les « résultats de la gouvernance exécutive » pourraient se subdiviser en trois grandes catégories :
confiance de la population, équité et stabilité financière/économique. La confiance publique pourra
comprendre des questions telles que la confiance en l’Etat ainsi que des préoccupations connexes
concernant la prévisibilité et l’acceptabilité de la politique gouvernementale. L’équité pourra porter sur la
répartition mesurée des services et des avantages entre divers segments de la population. La stabilité
financière et économique pourra prendre en compte les résultats enregistrés par le gouvernement dans ces
domaines.
Pour ce qui concerne la confiance, on dispose actuellement de certaines données émanant d’enquêtes qui se
prêtent, dans une certaine mesure, à des comparaisons internationales. De nombreuses incertitudes existent
cependant quant à la question qui fait l’objet des ces enquêtes. En vue de mettre en place les mesures
pertinentes, l’idéal serait de prévoir un programme à l’échelle de ce que fait l’OCDE dans le cadre du
Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA). Un ensemble de données homogènes
permettrait d’aller dans le sens d’une évaluation de l’efficacité des institutions -- en posant la question de
savoir quelles sont les réformes de structures et de processus qui sont effectivement associées à des
évolutions de tels ou tels aspects de la confiance.
Antécédents ou contraintes
De nombreuses précisions sont nécessaires concernant cette catégorie : il est probable qu’elle sera
interprétée au sens strict comme se rapportant simplement aux co-facteurs clés à prendre en compte pour
l’étude de la relation entre processus, produits et « résultats enregistrés par le gouvernement exécutif ».
Recettes25
En matière de recettes publiques, on opère habituellement la distinction entre celles qui proviennent de
l’impôt et les autres. Pour les recettes ne provenant pas de l’impôt, il existe des sous-catégories comprenant
les droits (montants à payer pour l’utilisation de services publics), les recettes patrimoniales (provenant de
la vente ou de la location de biens immobiliers), les concessions (payées pour avoir le droit d’exploiter une
ressource naturelle ou un monopole public), les transferts et les taxes, ces dernières comprenant à la fois les
taxes à affectation spécifique et celles dont le produit est versé au budget général. Au titre des recettes, on
inclura également le recours à la dette publique, ainsi que le montant total de cette dernière, ce dernier
chiffre constituant une indication des taxes qui seront indispensables à l’avenir en vue du remboursement
de la dette.
Pour l’édition de novembre 2006 du document, on commencera par présenter les données de recettes pour
les niveaux infra-nationaux, notamment en les répartissant selon les sources de recettes pour les
administrations publiques d’échelons inférieurs au gouvernement central. Les transferts provenant de l’Etat
central (allocations ou subventions) seront à leur tour ventilées selon leur type (discrétionnaires - non
discrétionnaires ; affectation spécifique - sans affectation ; équivalentes - non équivalentes). L’édition de
novembre 2006 ne présentera pas de données sur les recettes concernant les administrations publiques
centrales.
25
La présente section s’inspire largement de (Atkinson et al: 2005)
24
EN QUOI LES ADMINISTRATIONS SERONT-ELLES AIDÉES PAR DES DONNÉES
COMPARABLES INTERNATIONALEMENT ?
Comme le montre la Figure 3, la structure de base des données proposées pour le « Panorama des
administrations » se présente sous forme de cube dont les trois dimensions sont les classifications par pays,
par année et par types de données.
Figure 3: Structure des données du « Panorama des administrations »
Grâce aux différentes comparaisons que permettront cette structure cubique, les Etats et autres analystes
pourront retirer du « Panorama des administrations » deux principaux types d’informations utiles:
• Pour les pays pris individuellement, la publication permettra de disposer de points de référence solides
au moyen d’unités d’analyse communes, facilitant un dialogue structuré entre praticiens et s’écartant du
concept simpliste de « meilleures pratiques » qui se contente de préconiser de nouveaux
développements sans les soumettre à la critique.
• La publication permettra de tirer des enseignements à l’échelle de l’OCDE sur les points suivants :
o Efficacité sectorielle et évaluation, sur des bases plus larges, de l’efficacité institutionnelle,
avec des indications sur les résultats obtenus selon les dispositions institutionnelles et
managériales retenues pour la fourniture de services.
o Corrélations observées (changements de processus dans le secteur public associés à telle ou
telle évolution des produits)
o Capacité d’absorption (la production du secteur public peut-elle progresser rapidement pour
suivre des augmentations importantes de dépenses dans ce secteur, et inversement ?).
Pour les pays pris individuellement
Analyses comparatives et dialogue structuré entre praticiens
Comme souligné précédemment, la gestion du secteur public est, et restera probablement, un art tout autant
qu’une science, et l’expérience des praticiens continuera d’être le fondement des orientations pour l’avenir.
Or, pour permettre à ces praticiens d’échanger leurs expériences, la méthode la mieux appropriée consiste
en des dialogues structurés ; en effet, certaines réformes excessives, nées d’un empressement inapproprié à
25
s’inspirer de l’expérience des autres, n’ont pas manqué de susciter des préoccupations (voir ci-après la
section Conséquences d’une insuffisance des données). L’intention du « Panorama des administrations »
est de contribuer à structurer, en l’inscrivant dans des analyses comparatives ("benchmarking"), ce
dialogue entre praticiens, organisations ou Etats, afin de déterminer quelles différences existent, et
pourquoi.
Les adeptes de telles analyses les associent souvent à l’hypothèse que les « meilleures pratiques » mises en
place dans un contexte donné trouvent dans ce système un vecteur permettant de déterminer comment
certains éléments clés peuvent en être exportés et utilement adaptés.26 Que l’on soit d’accord ou non avec
le concept selon lequel certaines bonnes pratiques sont indépendantes du temps et du lieu, le fait de
procéder à des comparaisons dans le cadre de paramètres soigneusement sélectionnés peut susciter un
débat constructif sur le point de savoir dans quelle mesure et pourquoi les choses diffèrent selon les
contextes et les options de réformes (Cowper et Samuels: 1997).
Encadré 2: Pour tirer les enseignements des comparaisons le dialogue est important
Dans le contexte des enseignements tirés de l’examen comparatif de réformes dans le domaine de la santé,
(Marmor, Freeman et al.: 2005) relèvent que "…Si, au cours des décennies écoulées, le nombre d’études
comparatives a augmenté dans le domaine de la politique sanitaire, il n’en est pas résulté une amélioration de
la compréhension du processus d’apprentissage des politiques résultant de l’expérience acquise dans d’autres
pays. On a effectivement prêté peu d’attention aux questions méthodologiques régissant ce processus
d’apprentissage. »
Les auteurs montrent comment un dialogue peut être structuré afin d’éviter les affirmations désinvoltes et les
interprétations erronées de l’expérience des autres, et suggèrent que les analyses comparatives aient pour
objet:
• De donner des indications sur la situation locale par le biais d’explications simples de ce qui se passe
ailleurs, en mettant les choses en perspective.
• D’éclairer les options, de comprendre pourquoi les réformes ont été engagées dans un contexte spécifique
– et d’indiquer pourquoi elles s’y sont soldées par un succès, ou un échec.
• De considérer l’expérience transfrontalière comme « quasi-expérimentale », en tirant les enseignements
des raisons pour lesquelles certaines réformes semblent soit prometteuses, soit faisables, soit encore
prometteuses et faisables, ou bien ni l’un, ni l’autre.
L’hypothèse fondamentale en la matière est que les comparaisons ne comportent en elles-mêmes aucune
composante d’évaluation -- même si, en pratique, la fixation de références pour les produits ou les résultats
s’en approchera. L’objectif des analyses comparatives est d’ouvrir des questions aux fins d’investigations
ultérieures, de susciter un intérêt pour des examens plus approfondis.27 Les exercices d’examens par les
26
« Les analyses comparatives (ou fixation de points de référence) sous-entendent que: deux participants ou
davantage se livrent à des comparaisons systématiques de processus et/ou de résultats dans leurs
organisations respectives afin de se renseigner sur les meilleures pratiques et de les mettre en œuvre selon
des modalités adaptées à leur propre organisation. » (The Common Assessment Framework (CAF):
Improving an Organisation through Self Assessment: 2002, p.53)
« Les analyses comparatives constituent une méthode d’amélioration des performances consistant à
identifier, comprendre, comparer et adapter ses propres processus et excellentes pratiques avec ceux
d’autres organisations. » ("Best Practices and Benchmarking: Making Worthwhile Comparisons": non daté,
p.4). Voir également (Auluck: 2002).
27
« Dans leur formulation la plus simple, les analyses comparatives reviennent à: 'S’améliorer soi-même en
s’inspirant de l’expérience des autres'… 'Il s’agit simplement d’effectuer des comparaisons avec d’autres
organisations, puis de tirer les enseignements qui se dégagent de telles comparaisons'. Source: The
European Benchmarking Code of Conduct." (The UK Public Sector Benchmarking Service:
http://www.benchmarking.gov.uk/about_bench/whatisit.asp)
26
pairs dans le secteur public qui ont été menés par l’OCDE (concernant les budgets, la gestion des
ressources humaines, les réglementations, administration électronique, etc.) reposent, en dernière analyse,
sur des points de références et, à mesure que le « Panorama des administrations » s’étoffera, de telles
études se trouveront renforcées par une batterie de données comparatives autour desquelles on pourra
entamer des discussions
Analyses comparatives et défis communs
Les analyses comparatives peuvent s’utiliser pour comparer des intrants, des processus, des produits et des
résultats. La plupart des publications destinées aux praticiens soulignent leur utilité pour la comparaison de
résultats intermédiaires – avec une mention spéciale pour la satisfaction des clients et la qualité de service
perçue .28
Après avoir défini une série de variables, il s’agit d’appliquer l’auto-évaluation en se conformant au cadre
commun (voir Encadré 3) ou d’exécuter des mesures objectives, puis de comparer les résultats en tant que
composante d’un dialogue structuré portant sur leur importance ou sur leur impact probable sur les
performances de l’organisme en cause.
Encadré 3: Le cadre d’auto-évaluation et les analyses comparatives
Le cadre d’auto-évaluation (Common Assessment Framework - CAF) est un produit de la coopération
entre ministres responsables de l’administration publique dans les pays membres de l’UE. Une
nouvelle version de ce cadre a été élaborée par le groupe de travail informel d’experts nationaux pour
les innovations dans les services publics, mis en place par les Directeurs Généraux des pays de l’UE
dans le souci de promouvoir les échanges et la coopération en vue de la modernisation de
l’administration et des services publics dans les pays membres de l’UE.
Le CAF représente à la fois un instrument autonome d’auto-évaluation et une procédure d’échanges
d’informations entre agences dans neuf secteurs fonctionnels, comme indiqué dans la Figure 4.
Figure 4: Le modèle CAF
28
Voir par exemple: Institute for Citizen-Centred Service (http://www.iccs-isac.org/eng/bench-ben.htm) ainsi
que Treasury Board Management Accountability Framework (http://www.tbs-sct.gc.ca/mafcrg/documents/booklet-livret/booklet-livret_e.pdf).
27
Note : Légende : Facteurs // Résultats, Encadrement // Gestion des ressources humaines // Stratégie et
planification // Partenariats et ressources // Gestion des processus et du changement // Résultats auprès
du personnel // Résultats auprès du client/du citoyen // Résultats pour l’ensemble de la société //
Résultats des performances clés
Source: (The Common Assessment Framework (CAF): Improving an Organisation through Self
Assessment: 2002)
L’Institut européen d’administration publique précise qu’en recourant au CAF, une organisation peut
remplir le formulaire en ligne après avoir procédé à son auto-évaluation. Les résultats consignés restent
anonymes, mais l’organisation en cause obtiendra des indications sur la moyenne des autres organismes
ayant utilisé le CAF dans le même pays ou dans le même secteur d’activité. Les résultats de l’autoévaluation seront introduits dans la base de donnée CAF européenne qui contient les renseignements
suivants sur les organismes ayant recouru au CAF : secteur d’activité, effectifs et points de contact.
Cette base de données contient ainsi des informations clés qui permettent à des organisations du secteur
public d’identifier des partenaires avec lesquels procéder à des examens comparatifs.
Enseignements tirés à l’échelle de l’OCDE tout entière
Evaluation de l’efficacité sectorielle
Définition de la productivité au sein du secteur public
Le Manuel de l’OCDE sur la mesure de la productivité souligne que « les activités où domine le secteur
non marchand … posent des problèmes spécifiques en matière de mesure de la productivité en raison de la
difficulté, voire de l’impossibilité, de connaître et/ou définir les produits ou les prix du marché » (OECD:
2001, § 1.2).
La productivité se définit généralement comme un ratio entre une mesure du volume de la production et
une mesure du volume d’utilisation d’intrants (voir (OECD: 2001) et le Glossaire). L’efficience comporte
deux dimensions : l’efficience technique indique le degré auquel le processus a permis la production du
maximum possible de produits compte tenu des intrants mis en œuvre ; l’efficience attributive des facteurs
de production porte sur le degré auquel la sélection de la combinaison (mix) des intrants a permis d’obtenir
la quantité maximale de produits avec un processus de production techniquement efficient. Les deux
objectifs principaux de la mesure de la productivité du secteur public sont les suivants :
1. Déceler les inefficiences techniques: identifier les opportunités d’amélioration dans la manière dont les
intrants sont transformés en produits.
2. Déceler les inefficiences dans la combinaison de facteurs de production.
Dans le secteur public, les mesures de la productivité sont d’une importance considérable, tans du point de
vue pratique que politique, car elles font contrepoids à l’impression que si un pays consacre une plus petite
part de son PIB, par exemple à la santé et à l’éducation, il convient d’augmenter les dépenses dans ces
secteurs. Toutefois le Bureau de planification sociale et culturelle (Social and Cultural Planning Office:
2004) « démontre de façon convaincante qu’il n’y a pas un rapport exactement équivalent entre les
ressources consacrées à des secteurs comme la santé et l’éducation et la performance (globale) du secteur
public. En termes plus simples, l’injection de fonds supplémentaires ne garantit pas une amélioration de
l’efficacité les résultats de cette politique. »29
29
Il est naturellement important de souligner, comme le fait le Bureau de planification sociale et culturelle,
que les différences de productivité ne sont pas seules à expliquer le lien ténu entre argent public et
efficacité des services publics. Il est peu probable que la structure de la demande soit la même d’un pays à
un autre ; de même, des considérations démographiques pourront exiger que, selon le contexte, on affecte
28
En fournissant les mêmes services à moindres coûts, il est possible de diminuer la ponction fiscale, ce qui
constitue un incitatif au travail et aux investissements, et permet d’obtenir de meilleurs résultats dans le
secteur public (p.ex. dans l’enseignement) avec le même montant de fonds publics, ce qui peut favoriser la
croissance.
Reste que, dans tous les cas, les mesures de la productivité et de l’efficience ne sont valables que s’il existe
un lien causal évident entre les différents facteurs.
Travaux en cours concernant la productivité et l’efficience du service public
Depuis le milieu des années 1990, différentes études empiriques ont été publiées sur l’efficacité des
dépenses publiques ; elles avaient le plus souvent un caractère national et portaient fréquemment sur des
secteurs spécifiques (en particulier l’éducation et, dans une moindre mesure, la santé et d’autres secteurs
tels que la police) (Pollitt et Bouckaert: 2003, p.13).
Au niveau sectoriel, on a mis au point des mesures de la production (comme les résultats de telle ou telle
école dans les examens nationaux d’entrées dans l’enseignement supérieur) ; par ailleurs, pour explique les
différences d’efficacité, on a essayé de déterminer le rôle de certaines variables intervenant dans les
processus (taille de l’école, par exemple) ou encore de variables contextuelles (niveau d’éducation des
parents). Ces évaluations de l’efficacité et ces déterminants institutionnels restent largement axés sur les
pays.
Des données relatives aux produits sont indispensables pour toute mesure de l’efficience ou de la
productivité à l’échelon national. S’agissant des études axées sur plusieurs pays, il est naturellement
essentiel que tous les pays concernés s’accordent pour reconnaître que les variables sont précises et
mesurent les produits voulus. La nécessité d’un tel accord sur les produits -- et, implicitement, sur les
objectifs politiques de tels services -- explique pourquoi la plupart des travaux empiriques se sont
concentrés sur le secteur de l’éducation. Pour ce dernier, les scores atteints dans le cadre du PISA ont
constitué la variable produit/résultat alors que les intrants étaient représentés par le total de dépenses
publiques consacrées à l’éducation ou par le volume des ressources mobilisées dans le système éducatif
(nombre d’enseignants, par exemple).
Autres exemples d’études comparatives de l’efficience ou de la productivité : le Bureau de planification
sociale et culturelle (Social and Cultural Planning Office: 2004) et les travaux actuellement en cours à
l’OCDE pour la mesure de l’efficacité dans le secteur de l’éducation (Département des Affaires
économiques de l’OCDE). Toutefois, les études dans ce domaine ont souffert du manque de fiabilité des
données. Le Bureau de planification sociale et culturelle (SCP) : 2004 cite ce manque de pertinence comme
source de préoccupation majeure. D’autres études ont également dû se résoudre à exploiter des mesures
peu convaincantes de produits comportant des indicateurs de qualité fondés sur de simples perceptions
(Afonso, Schuknecht et al.: 2006), dont il est probable qu’elles correspondront à l’attitude générale que
l’on aura vis-à-vis des autorités publiques (Van de Walle: 2005).
un financement supplémentaire à la production de tel ou tel produit – par exemple, que des fonds
supplémentaires pour l’éducation soient affectés au secondaire plutôt qu’au primaire, avec des coûts
unitaires différents. En second lieu, la production des services publics fait généralement appel à une maind’œuvre intensive ; par conséquent les niveaux de rémunération relativement différents entre les secteurs
privé et public peuvent entraîner des différences de coût importantes pour les services supplémentaires.
29
Appel à la prudence30
Dans toute analyse de l’efficience ou de la productivité, la définition des variables pertinentes pour les
intrants et les produits est loin d’être une tâche simple, car les administrations publiques sont des services
complexes comportant des intrants nombreux, des objectifs politiques et des produits potentiels multiples.
Les résultats des mesures d’efficacité sont tributaires du choix des indicateurs.
Encadré 4: Evolutions dans la mesure de l’efficacité des dépenses publiques
S’agissant de la mesure de l’efficacité des dépenses publiques, les évolutions sont prometteuses. Les
approches non paramétriques se fondent de plus en plus sur l’analyse de l’enveloppement des données
(Data Envelopement Analysis - DEA), dont le concept de base consiste à considérer les écoles (par
exemple) comme des unités de production qui utilisent des intrants (comme le temps d’enseignement
ou les dépenses dévolues à l’éducation) et qui génèrent des services éducatifs (produits) dont les
caractéristiques qualitatives peuvent se mesurer à l’aune du niveau des élèves (tests PISA, par
exemple). Cette méthode donne des mesures de l’efficience relative en dérivant une "frontière
d’efficacité", c’est-à-dire le périmètre à l’intérieur duquel se trouvent l’ensemble des observations sur
les intrants consommés et les produits générés par des unités ou pays déterminés. On mesure ensuite la
distance des observations par rapport à la frontière, afin d’obtenir les scores d’efficacité. Une fois
définie la "frontière d’efficience", on peut connaître l’efficacité relative des services publics en
mesurant la distance qui sépare les observations de ladite frontière, soit dans un contexte international,
soit dans un contexte national (administrations infra-nationales ou groupes de fournisseurs).
Cette approche permet des analyses comparatives et sert aussi à détecter les sources d’inefficacité
(comme la combinaison ou le volume des intrants et/ou de leurs coûts). Une des caractéristiques
positives de cette approche est qu’elle n’implique pas, pour chaque programme de financement public,
de jugement a priori quant au niveau souhaitable de produits/résultats qui pourrait refléter des
préférences et des choix sociétaux. Elle permet simplement d’évaluer si les intrants sont utilisés
efficacement afin de fournir des produits donnés.
Un des problèmes majeurs vient de ce que l’on n’a pas la certitude que la mesure des produits permet
de déterminer la valeur du service. Ainsi, en prenant les scores résultant du PISA comme
caractéristique de qualité d’un produit, le risque existe que le test du PISA ne permette pas de dégager
l’efficience de l’enseignement : il n’est pas absolument certain qu’un jeune de 15 ans ayant obtenu un
score PISA élevé soit sur la voie d’une carrière fructueuse dans un domaine utile. Il pourrait en résulter
qu’une partie des ressources interprétées par l’analyse comme « inefficaces » consiste en fait à
enseigner à l’élève quelque chose d’utile qui n’est pas couvert par les scores du PISA.
L’analyse stochastique de la frontière est une méthode paramétrique qui part de l’estimation d’une
fonction de production, puis opère la distinction entre distances d’observations distinctes, selon qu’il
s’agit d’erreur d’estimation ou d’inefficacité.
L’analyse DEA et l’analyse stochastique des frontières se caractérisent par le nombre très limité de
variables 'produits' qui pourraient ne pas capter complètement les indications relatives à la valeur des
services.
La conception que l’on a des moteurs institutionnels de l’efficacité constitue une autre préoccupation,
en ce qu’elle pourrait receler des partis pris en faveur de certains arrangements institutionnels du
secteur public (par exemple : la décentralisation permet toujours d’améliorer l’efficacité), notamment
lorsque les indicateurs composites font l’objet d’une construction ; or, la construction de toute mesure
des moteurs institutionnels de l’efficacité devrait reposer sur des bases théoriques solides.
30
La présente section s’inspire des travaux sur l’efficience dans le secteur éducatif effectués actuellement par
la Division des Affaires économiques de l’OCDE, sous la conduite de Robert Price, Isabelle Joumard et
Douglas Sutherland.
30
Les principaux choix auxquels on doit faire face concernent notamment l’éventail très vaste des intrants
matériels dans la production des services publics (enseignants, personnel non enseignant, salles de classe,
logiciels, etc.). En prenant le financement public comme un intrant, on pourrait également être amené à
déterminer si les Etats jouissent d’un bon retour sur investissement, ce qui constitue un aspect
fondamental ; or, dans la plupart des cas, on ne dispose pas d’informations sur le financement public
indirect (notamment par le biais de dépenses fiscales).31 En outre, on ne pourrait pas, par la simple mise en
relation des dépenses et des produits, déterminer si les inefficacités résultent d’une utilisation sub-optimale
des intrants, ou de prix relatifs élevés.
Toute tentative visant à étudier si les résultats recherchés ont été atteints avec efficacité se heurte au défi
majeur que représentent les problèmes d’affectation, car les résultats incluent de nombreux facteurs qui
échappent au contrôle des décideurs, tout au moins pour le court terme. L’espérance de vie, par exemple,
dépend dans une large mesure du type d’existence mené et du régime alimentaire suivi. De même, lorsque
les services publics sont financés ou offerts pour partie par l’administration elle-même et en partie par le
secteur privé dans un cadre réglementaire, le résultat final est constitué par les contributions de divers
produits, dont beaucoup pourraient être attribués au gouvernement, mais pour lesquels on distingue mal la
combinaison appropriée, ou encore la contribution de chacune des parties au résultat final. Qui plus est, les
produits constituant la contribution de l’Etat peuvent représenter la production d’institutions différentes.
Les produits peuvent donc être un concept plus adéquat pour l’évaluation de l’efficacité des dépenses
publiques, en ce sens qu’ils reflètent surtout les résultats du service public en cause. Même dans ce cas,
cependant, la mesure du service public n’est pas simple, comme le soulignent (Atkinson et al: 2005). Les
difficultés les plus importantes sont constituées par la mesure des services collectifs comme la défense, le
maintien de l’ordre et la sécurité. Eurostat relève que « dans le cas des services collectifs, toutefois, il
n’existe aucune transaction entre producteur et consommateur, car lesdits services sont fournis
simultanément à la société tout entière. De ce fait, il s’avère très malaisé de définir le produit. Il est très
difficile d’indiquer, par exemple, ce qu’est l’unité de produit pour les services de défense ou de police »
(Eurostat: 2001, § 3.1.2.1).32
Il existe, pour évaluer la productivité de services collectifs, deux méthodes principales qui permettent de
s’affranchir quelque peu des seuls « intrants ». Comme le relève Eurostat, il est possible d’utiliser, dans le
cas de services collectifs, une méthode d’intrants modifiés : le volume de chaque type d’intrant fait l’objet
d’une évaluation distincte et on prend en compte les changements de qualité de chaque intrant.
31
(Joumard, Kongsrud et al.: 2004, p.116) résument particulièrement bien les difficultés auxquelles on est
exposé dans de tels cas.
32
De fait, la distinction entre « individuel » et « collectif » est liée à la mesurabilité, sans lui être
superposable -- on peut en effet trouver des exemples de biens collectifs publics qui se prêtent tantôt
relativement bien, tantôt relativement mal à des mesures. Ainsi, les conseils d’orientation professionnelle
comportent des bénéfices individuels, mais leurs aspects qualitatifs cachés les rendent sans contestation
difficiles à mesurer. De même, il est peu probable que l’on trouve beaucoup de personnes pour prétendre
que la quantité soit une unité particulièrement adaptée à la mesure de conseils politiques.
Dans le cas de services collectifs, les mesures des produits pourraient, en principe, s’effectuer en analysant
la valeur publique additionnelle créée. Si l’on prend pour hypothèse que sont également des biens publics
les biens collectifs fournis par l’Etat et dont les avantages sont consommés en commun et de manière non
exclusive par l’ensemble de la population, il existe alors une valeur marginale bénéficiant à chaque
consommateur (Samuelson: 1954) et, en théorie, il serait possible de faire la somme de ces évaluations
marginales pour aboutir à la valeur totale.
31
En variante, il est possible de mesurer l’activité. Il peut s’agir, par exemple, du nombre d’opérations dans
les hôpitaux ou du nombre de patrouilles effectuées par la police. Comme le souligne Atkinson, « les
indicateurs de l’activité reflètent ce que des éléments non marchands font réellement de leurs intrants et ils
se rapprochent donc davantage des produits » (Atkinson et al: 2005, p.31). Il s’agit indubitablement d’une
mesure imparfaite ; en effet, pour prendre le cas de la santé, si une amélioration des traitements médicaux
permet de diminuer le nombre d’opérations nécessaires, ce dernier ne constitue plus un indicateur utile ; un
chiffre élevé signifie que la production et la productivité ont baissé. Pour certains services collectifs, les
indicateurs de l’activité peuvent cependant être les seuls que l’on puisse trouver (Eurostat: 2001, § 3.1.2.1).
Encadré 5: L’importance de la corroboration dans les mesures de la productivité
"…il n’existe pas de nombre, quel que soit le soin mis à l’élaborer, qui puisse à lui seul refléter la
performance de services publics complexes dont les objectifs sont multiples. Il convient d’interpréter
les évolutions de la productivité à la lumière d’une série d’autres informations – c’est le principe de la
triangulation" (Atkinson et al: 2005, p.153).
La corroboration doit se rechercher à trois niveaux:
1. Il convient d’examiner si les données relatives à la production sont cohérentes par rapport à
d’autres observations.
2. Au niveau du ministère ou del’agence, les indicateurs concernant les intrants et les produits
sont à comparer avec les mesures de performances d’autres ministères ou agences.
3. L’existence d’un programme de mesure de la productivité de l’ensemble des services publics
du pays (comme le Programme de mesure de la productivité à l’échelle fédérale, qui était
mené aux Etats-Unis par le Bureau des statistiques de l’emploi, jusqu’à sa dissolution en
1994) devrait encourager le recours à des méthodes reposant sur des bases solides et un
examen par les pairs au niveau national pour le recueil des données et leur analyse.
(Atkinson et al: 2005, pp.52-54)
Mise en place de mesures de l’efficacité institutionnelle
A la différence de l’efficience et de la productivité, qui reposent sur la relation entre intrants et produits,
l’efficacité institutionnelle se fonde sur les relations entre, d’une part, les structures et processus du secteur
public et, d’autre part, les résultats de la gouvernance exécutive. C’est ainsi que la portée du document
envisagé, qui s’intéressera à l’ensemble de l’« administration », pourra peut-être, avec le temps, donner des
indications sur les résultats de différentes structures de contrôle par rapport à l’évolution des données
reflétant la confiance de la population.
Suivi du changement par des comparaisons menées chronologiquement
Trajectoires
(Pollitt et Bouckaert: 2004) se hasardent à identifier certaines trajectoires de réformes, tout en prévenant
qu’elles ne sont ni nettes, ni rectilignes, ni d’ailleurs fixées d’avance ; elles semblent cependant représenter
des voies que certains pays de l’OCDE paraissent emprunter en vue de leurs efforts de modernisation.
32
Tableau 2: Trajectoires de réformes
Réformes budgétaires
Direction of change
1. Budget à postes axés sur les
intrants
2. + quelques informations sur les
performances
3. + présentation et contenu
révisés
4. + procédures et calendrier
révisés
5. + modification des modes
d’imputation (comptabilité
d’exercice)
Source: (Pollitt et Bouckaert: 2004)
Réformes comptables
Réformes des audits
1. Comptabilité de caisse
1. Audit traditionnel des
finances et de la conformité
2. Comptabilité en partie
double
3. Comptes de régularisation
avec calcul des coûts sur la
base d’un système de mesure
des performances
2. + éléments de performance et
évaluation
3. Institutionnalisation des
audits des finances, de la
conformité et des performances
En contrôlant périodiquement les processus du secteur public, on disposera de bases solides pour évaluer
dans quelle mesure de telles trajectoires se retrouvent dans la pratique et pour déterminer si des écarts
importants par rapport à la tendance principale sont associés à des différences perceptibles de contexte ou
de produits/résultats.33
Dans le contexte actuel de gestion des affaires publiques, où l’on accorde une grande importance à ce qui
est « orienté vers la performance » (Schick: 2005), une des trajectoires qu’il est intéressant d’analyser est
l’évolution des modalités de mesure des performances – la nature des mesures des produits et des résultats,
et l’exploitation qui en est faite. Cela contribuerait à obtenir des réponses aux questions clés qui se posent
dans le contexte des réformes des institutions et de la gestion, notamment sur la nécessité de modifier
régulièrement les mesures dont l’impact s’estompe inévitablement (Thiel et Leeuw: 2002), ou sur le
caractère éventuellement cynique d’une telle modification, qui viserait à exploiter au maximum une
apparente amélioration des performances (Talbot: 1996).
Analyse des contributions
Selon (Mayne: 1999), un des principaux intérêts de suivre chronologiquement les changements est de
contribuer à scinder les problèmes complexes d’imputation qui se posent lors des examens des produits et
des résultats du secteur public. En effet, comme les schémas conceptuels des agences ou des programmes
ne peuvent généralement pas être ajustés expérimentalement pour évaluer l’incidence de leurs
composantes, il est extrêmement difficile de déterminer si -- et dans quelle mesure -- les activités découlant
d’un programme ou d’un processus du secteur public ont contribué aux produits réalisés ; de même, il est
malaisé de connaître quels sont les produits qui ont contribué significativement à tel ou tel résultat. Cet
auteur relève que « là ou les activités liées à un programme ont été modifiées au fil du temps, montrer que
les résultats ont évolué de façon cohérente en fonction desdites modifications permet d’argumenter avec
davantage de force que les activités en cause sont à l’origine des différences constatées. Exemple le plus
simple : si un résultat recherché (auparavant inexistant) a été observé après le début du programme, cela
33
Les trajectoires des réformes des services publiques sont également utiles lorsqu’il s’agit d’appréhender la
probabilité de succès de réformes dans des pays en développement ("Global Monitoring Report 2006:
Strengthening Mutual Accountability - Aid, Trade and Governance": 2006, p.18).
Il est possible qu’avec le temps, l’analyse de telles trajectoires vienne éclairer une question-clé en matière
d’évaluation – ou de contre-évaluation : Que serait-il advenu si la réforme n’avait pas été réalisée ? (Boston:
2000)
33
semble indiquer que ce dernier fait de l’effet. Dans un exemple plus complexe, si le résultat s’est amélioré
en des endroits (ou à des périodes) où le programme a été mis en œuvre, alors que cela n’a pas été le cas en
d’autres lieux ou à d’autres périodes (exemple : programme national mis en oeuvre en plusieurs endroits),
cela renforce encore l’argument selon lequel le programme est efficace. » (Mayne: 1999, p.12).
Capacité d’absorption
Qu’elles soient publiques ou privées, les grandes bureaucraties peuvent éprouver des difficultés à faire
croître la production en proportion de l’accroissement des intrants. Chaque fois que l’on augmente
rapidement les fonds disponibles, il est de notoriété publique qu’une fraction importante des nouvelles
ressources servira à améliorer les conditions de travail ainsi que les revenus, si ce n’est qu’elle sera
purement et simplement gaspillée (Bureau de planification sociale et culturelle : 2004, p.25). Par ailleurs,
des raisons plus techniques font qu’en matière de productivité, l’injection d’une plus grande quantité
d’intrants peut entraîner des taux de croissance négatifs, du moins sur le court terme. Il est probable que
l’incidence de la technologie informatique sur la productivité du secteur public sera assez semblable à ce
que l’on a constaté dans le secteur privé, les modifications à l’organisation du travail réduisant, sur le court
terme, les avantages apportés par la nouvelle technologie en raison des perturbations introduites dans le
processus de production (Dawson, Gravelle et al.: , p.59). Les constatations faites semblent indiquer qu’au
Royaume-Uni, la croissance de la production a été inférieure à l’augmentation des intrants consommés
pendant la période 1995 - 2001, ce que, au vu de certaines mesures, l’on a traduit par une chute de la
productivité du secteur public. Or, il existe d’autres explications à cet état de choses, et notamment la
nécessité de consacrer certaines dépenses à des investissements à long terme, ainsi qu’une fiabilité
insuffisante des mesures réaliser pour calculer la production (Pritchard: 2003, p.27).
Les données recueillies à des dates différentes permettront, dans une certaine mesure, d’analyser la
capacité d’absorption d’organismes officiels, puis d’analyser les incidences que peuvent avoir d’un pays à
l’autre des assouplissements dans les contraintes budgétaires comme suite à des augmentations marquées
des dépenses dans certains secteurs.
CONSÉQUENCES D’UNE INSUFFISANCE DES DONNÉES
Recommandations de gestion publique reposant sur des faits peu nombreux (voire inexistants)
La pénurie de données fiables empêche à ce jour toute avancée majeure dans les analyses susmentionnées :
1. Les analyses comparatives et le dialogue entre praticiens se limitent souvent à des affirmations
concernant les « meilleures pratiques », assorties de remarques selon lesquelles de nombreuses
évolutions récentes sont le résultat d’un « effet de mode ».
2. Il existe peu de méthodes bien développées permettant de mesurer la productivité d’un secteur ou
l’efficacité d’une institution. Les recommandations relatives aux dispositions institutionnelles
continuent de s’appuyer davantage sur des convictions que sur des preuves.
3. Le suivi des changements dans la durée est également limité, de nombreuses réformes étant lancées ou
relancées sans réelle prise en compte des expériences antérieures.
34
Les « meilleures pratiques » : des prétentions exagérées
Bon nombre d’observateurs soulignent qu’en l’absence de données, les convictions pèsent autant que les
évaluations. « … le phénomène auquel nous assistons peut se comparer à une sorte de religion … un
système de croyance fondé sur la foi, qui ne saurait donc faire l’objet des analyses auxquelles on pourrait
se livrer s’il s’agissait d’un faisceau de connaissances scientifiques soumises à des tests objectifs » (Pollitt
et Bouckaert: 2003, pp.12-35). Les mêmes font observer que, curieusement, ce manque de données solides
n’ébranle pas les certitudes des partisans de la réforme : « Le mouvement international en faveur d’une
réforme de la gestion axée sur les performances s’articule sur un paradoxe. Les réformateurs tiennent à ce
que les organismes du secteur public réorientent leurs activités et se réorganisent de manière à accorder
davantage d’attention aux résultats. Les organismes devraient désormais analyser leurs coûts, mesurer leur
production, évaluer leurs résultats, et exploiter ces données par des retours d’information systématiques et
des améliorations constantes. Il est cependant manifeste que ces principes ne s’appliquent guère aux
réformes elles-mêmes : jusqu’à présent, celles-ci n’ont été que rarement soumises à évaluation, et
généralement selon des méthodes discutables … » (Pollitt et Bouckaert: 2004, p.140).34
Aux préoccupations suscitées par cet enthousiasme excessif et dénué de tout sens critique en faveur de
réformes portant aussi bien sur l’action des pouvoirs publics que sur la gestion répond l’inquiétude
exprimée dans des secteurs plus spécialisés, comme celui de la santé : « L’écart est considérable entre les
promesses et les résultats dans le domaine des études d’orientation comparatives. Descriptions erronées et
superficialité ne sont que trop répandues. Déductions sans fondements, distorsions rhétoriques, caricatures
sont monnaie courante chez les universitaires et dans les débats contradictoires relatifs à la politique de
santé. » (Marmor et al: 2005) Les auteurs en concluent que « l’enseignement le plus important des
publications existantes est peut-être le suivant : la réalisation d’analyses comparatives sérieuses nécessite
davantage de temps et d’effort que les responsables de la politique de santé ne sont disposés à en consentir.
Pressés d’agir, ils savent qu’ils n’ont pas la possibilité d’attendre. Dans le même temps, les erreurs causées
par une mauvaise interprétation des expériences étrangères peuvent coûter cher. » (Marmor et al: 2005,
p.343)
Il est toutefois utile de souligner qu’il existe beaucoup d’autres motifs de réforme que le simple désir
d’efficience et d’efficacité. La nécessité de relancer une administration apparemment moribonde, et
l’intérêt politique de se montrer prompt à se préoccuper d’un secteur donné ou à traiter un problème, jouent
également un rôle (Pollitt et Bouckaert: 2003, p.15).
Une mémoire institutionnelle à court terme
L’examen des développements intervenus dans certaines agences exécutives du Royaume-Uni (Talbot et
Johnson, 2006) montre qu’en 1988, le gouvernement central britannique s’est engagé dans ce qui est
devenu l’une des entreprises de désagrégation les plus emblématiques – le morcellement d’une fonction
publique auparavant monolithique en « agences exécutives », dans le prolongement du rapport « Next
Steps ». Conséquence de ces réformes : le gouvernement central du Royaume-Uni, qui se composait
jusqu’alors d’environ 17 ministères, en comptait à peu près autant vers le milieu des années 1990, auxquels
étaient venues s’ajouter, à un certain point, quelque 130 agences exécutives ou organisations appliquant les
principes « Next Steps ». Ce changement, perçu comme impressionnant, était partout cité en exemple et a
suscité une « fièvre de l’agence exécutive ». L’étude donne à penser que le tableau est bien différent
en 2006. Il semble que, depuis le vaste programme de désagrégation du début des années 1990, la politique
se soit inversée dans une large mesure, le nombre de fonctionnaires employés dans les agences étant passé
de 75 % à un peu plus de 53 % au maximum, et plus vraisemblablement à 38 % seulement.
34
Des remarques similaires ont été formulées par Hood en 2005 et par Pollitt en 1995).
35
De même, une étude récente des réformes mises en œuvre dans l’administration des Etats-Unis fait
apparaître que « le récent déluge de réformes n’a peut-être guère contribué à l’amélioration réelle des
performances. Il se peut contraire qu’il ait instauré une certaine confusion au sein de l’administration quant
à ce que le Congrès et le Président souhaitent réellement, qu’il ait occulté les débats pourtant nécessaires
sur les missions et les ressources internes de l’administration, et entretenu l’illusion que la multiplication
des réformes rendrait l’administration plus efficace » (Light: 2006).
D’autres voix pourraient s’élever contre cette façon de voir. Il est cependant impossible, avec si peu de
données chronologiques, de déterminer la mesure dans laquelle ces renversements ou ces excès de réforme
supposés se sont produits.
Compréhension limitée des possibilités d’amélioration de l’efficacité et de l’efficience
Dans la quête de mesures propres à accroître l’efficacité, les travaux de (Porta, Lopez-de-Silane et al.:
1998) illustrent le dilemme auquel les chercheurs se trouvent confrontés en raison de l’insuffisance des
données. Les auteurs ont évalué les performances de l’administration à partir de mesures concernant
l’intervention de l’Etat, l’efficacité du secteur public, la fourniture de biens publics, la taille de
l’administration et la liberté politique. Une grande partie de ces données, de portée globale, comprenaient
des indicateurs composites établis sur la base d’indicateurs découlant principalement de la perception.35 La
conclusion affirmant, entre autres, que l’administration est moins performante dans les pays qui appliquent
le droit français est pour le moins contestable.
Plus récemment, un texte publié par la Banque centrale européenne à grand renfort de publicité établissait
que « les pays dont le secteur public est peu développé et les dépenses publiques voisines de 30 % du PIB
enregistrent souvent les meilleures performances » et que « les pays pourraient atteindre des résultats
similaires avec environ 45 % de ressources en moins s’ils étaient pleinement efficaces ». Les moyennes
donnent à penser que les performances des pays ne se situent qu’aux deux-tiers environ de la production
dont ils seraient capables s’ils se rapprochaient de la zone d’efficience » (Afonso et al: 2006). Ici encore,
compte tenu des données utilisées et de l’importance accordée à des indicateurs composites fondés sur des
données relevant de la perception, il est permis de mettre en doute ces résultats.
S’agissant de l’efficience institutionnelle, dans la mesure où les pays de l’OCDE associant la stabilité
économique et un taux de pauvreté peu élevé ont un objectif commun, l’analyse effectuée par le SCP
souligne que les données actuelles ne viennent corroborer qu’un petit nombre de conclusions, outre la
constatation évidente que les aspects historiques et culturels ont leur importance.36 Il est manifestement
impossible de parvenir à la moindre conclusion quant au lien entre ces résultats et la structure
institutionnelle au sein du secteur public.
35
Par exemple, un indicateur d’efficience de l’administration a été élaboré à partir de données basées sur la
perception émanant du International Country Risk Guide (ICRG), du Business Environmental Risk
Intelligence's (BERI) Operation Risk Index et du Global Competitiveness Report de 1996. Il contient
notamment, sur l’emploi dans le secteur public, des données fragilisées par des problèmes de définitions.
36
Le (Bureau de planification sociale et culturelle, 2004) a élaboré des indicateurs composites de stabilité
économique à partir du taux de croissance du PIB, du taux de chômage, de l’inflation et des
déficits/excédents budgétaires en pourcentage du PIB. Sur la base de ces indicateurs, il a montré que
l’économie des pays d’Europe centrale est peu stable (notamment en termes d’inflation, de chômage et de
déficit budgétaire), mais que le taux de pauvreté est faible. Les pays d’Europe de l’Ouest et du Nord se
caractérisent généralement par des résultats plutôt positifs dans les deux cas. Les pays anglo-saxons, dont
le Royaume-Uni, affichent une stabilité économique modeste et un taux de pauvreté élevé.
36
Difficultés à surmonter pour optimiser les avantages de la réforme
Il est communément admis, pour ce qui concerne la gestion des changements dans le secteur privé, que les
réformes structurelles s’accompagnent de baisses d’efficacité provisoires, liées aux coûts réels et aux
orientations nouvelles dans l’utilisation du temps et de l’énergie disponibles.37 Conscients de ce
phénomène, les experts en restructuration du secteur privé s’emploient activement à limiter cette chute
temporaire (et, par ailleurs, à renforcer au maximum l’impact éventuel de l’« effet Hawthorne »38). Le
problème des pertes temporaires d’efficacité risque cependant de se voir exacerbé si les réformes
s’enchaînent rapidement, entraînant une accumulation d’effets ; par ailleurs, si de nouveaux changements
sont mis en œuvre avant qu’il ait été remédié à la chute de productivité, on peut craindre un effet de
cascade qui laisserait mal augurer de l’amélioration globale de la productivité.
Si le phénomène est réel, il peut s’aggraver – lorsque la multiplication des contrats à durée déterminée pour
les hauts fonctionnaires, conjuguée à des taux de rotation du personnel plus élevés, affaiblit la mémoire
institutionnelle, rendant les défis des réformes précédentes plus faciles à oublier. Hood cite un exemple
intéressant à cet égard : la suggestion selon laquelle la capacité d’élaboration de la politique au sein du
ministère britannique du Commerce et de l’Industrie pourrait avoir souffert de la « réorganisation
permanente des structures et des champs de compétence du ministère … qui s’est traduite par une perte de
confiance du ministère et par un recul de la qualité des actions menées ». (Hood, Lodge et al.: 2002, p.11)
L’absence de données fiables empêche la mise au point de stratégies permettant une gestion des réformes
propre à optimiser l’efficience ou les retours de productivité.
DONNEES ACTUELLEMENT DISPONIBLES
Un tableau peu réjouissant
Le problème de l’insuffisance des données relatives à la gestion du secteur public est largement admis. Un
ambitieux projet s’est efforcé en 2004, à la demande du gouvernement des Pays-Bas (SCP, 2004), de
repérer les écarts de performance (en termes de productivité, de qualité et d’efficacité dans la fourniture
des services) dans les administrations publiques des 25 pays membres de l’UE et dans quatre membres de
l’OCDE ne faisant pas partie de l’UE. Le rapport a été demandé sous la présidence néerlandaise de
l’Union, en vue de contribuer à déterminer comment les objectifs définis dans l’Agenda de Lisbonne pour
les pays membres de l’UE pouvaient être atteints. L’étude a analysé les dispositifs institutionnels et les
performances dans les secteurs de l’éducation, des soins de santé, de la justice pénale et de l’administration
publique.
L’examen a porté sur « certaines des séries les plus remarquables de données comparatives internationales
sur les performances des administrations publiques » (SCP, 2004, p.25). Il a mis en évidence que « les
données disponibles sur les administrations publiques découlent principalement de perceptions subjectives,
et non de mesures réelles des performances. Le manque d’éléments objectifs nous empêche de tirer des
37
Voir, par exemple, (Dervitsiotis: 1998)
38
Amélioration de la productivité ou de la qualité résultant du fait que le personnel est observé ou étudié.
37
conclusions générales quant à ce que devrait être un système administratif optimal, même si nous le
souhaitions. » (SCP, p.241). En conclusion, l’étude conclut qu’il est « difficile de procéder à des analyses
approfondies, compte tenu de la piètre qualité des données disponibles et de l’absence de détails … Il faut
donc espérer que les organisations internationales – en particulier Eurostat et l’OCDE – continueront leurs
efforts pour élargir la portée et améliorer la qualité des travaux statistiques en cours ». (SCP: 2004, p.25)
Dans une étude tout aussi sérieuse, (Pollitt et Bouckaert: 2004) parviennent à des conclusions similaires. Ils
soulignent le caractère frustrant de la collecte de données comparatives sur les réformes de la gestion
publique dans les pays de l’OCDE, en raison de « .. nombreux aspects sur lesquels on ne dispose d’aucune
donnée pertinente, ou alors de données peu fiables ou difficilement comparables » (Pollitt et Bouckaert:
2004, p.21).
La multiplication récente des « indicateurs de gouvernance » n’a pas facilité le règlement de ce problème.
Voir l’Annexe 3 « Contribution des indices de gouvernance globaux » au débat au sein de l’OCDE ».
Au vu de ces observations peu encourageantes, la Direction de la gouvernance publique et du
développement territorial (GOV) a entrepris l’examen détaillé des sources potentielles de données,
généralement au moyen du cadre OCDE pour la qualité des données (Cadre et directives de qualité pour les
statistiques de l'OCDE (Version 2003/1): 2003):
•
Le SCP des Pays-Bas a reçu mandat d’identifier et d’examiner les données disponibles à l’extérieur
de l’OCDE qui pourraient entrer dans le cadre du projet. Les résultats figurent dans (OECD: 2005a).
•
Le SCP a aussi été chargé de passer toute la documentation en revue pour repérer des sources
potentielles de données complémentaires et évaluer tous autres travaux importants qui ont fait
progresser la mesure des intrants, processus et résultats du secteur public, ou qui ont amélioré la
comparabilité internationale des données sur les performances du secteur public, ou encore qui ont
facilité la construction d’indicateurs pertinents sur l’action des pouvoirs publics. Comme indiqué dans
(OECD: 2005a), il n’a été trouvé aucune source de données ou analyses complémentaires importantes.
•
Un examen des données OCDE potentiellement pertinentes concernant la fonction publique a été
entrepris en interne.
Données OCDE concernant les intrants et les processus du secteur public
Plus de 1 000 variables collectées par la Direction GOV de l’OCDE, principalement lors d’enquêtes
antérieures, ont été passées en revue, en tenant compte de plusieurs aspects : publication ou non de données
à caractère sensible, exactitude, différences de format et d’unités d’analyse. L’exploitation de ces données
dans les rapports publiés a également été examinée.
Une centaine de ces variables, présentant un intérêt quant à l’action des pouvoirs publics, pourraient figurer
utilement dans le présent document de travail. Elles représentent moins de 15 % des données disponibles,
les éléments retenus étant ceux qui correspondent le mieux aux critères de qualité (voir Encadré 6) et qui
offrent un large aperçu d’un domaine institutionnel apparemment important. La portée de ces variables
compte beaucoup, car, dans un premier temps, le « Panorama des administrations » n’utilisera pas
d’indicateurs composites (voir la section Prudence dans l’élaboration d’indicateurs composites et dérivés).
Les données actuellement disponibles peuvent être classifiées comme dans le Tableau 3.
Les données des séries chronologiques ont une utilité limitée. Seuls deux ensembles contiennent ce type de
données (provenant de la base de données budgétaires et concernant l’emploi et les rémunérations dans le
secteur public) ; tous deux présentent cependant d’importants problèmes conceptuels ou définitionnels.
38
Tableau 3 : Données actuellement disponibles39
RECETTES
Données attendues en provenance des comptes
nationaux
Collectivités
territoriales
Les données émanant des comptes nationaux, plutôt
cohérentes dans le temps et d’un pays à l’autre, sont en
outre actualisées régulièrement. Certains problèmes
d’interprétation se posent toutefois, en partie du fait de
leur caractère très global. La Direction des statistiques
de l’OCDE publie les données des comptes nationaux
de 23 pays de l’OCDE concernant les dépenses
publiques, pour les grandes catégories de fonctions
(COFOG140, qui recense 10 grandes fonctions), les
informations étant disponibles pour la période 19952003 dans la plupart des cas.41 Ces catégories de
fonctions sont trop vastes pour permettre une éventuelle
analyse sur des services particuliers. La ventilation par
fonction au niveau COFOG242 devrait être disponible à
la fin de 2006 pour 13 pays de l’UE et pour la période
2000-2004. Les efforts se poursuivent en vue d’élargir
le nombre de pays fournissant des données sur les
dépenses de leur administration en général au niveau
COFOG2, mais ces données pourraient ne pas être
disponibles avant la fin de 2006.
Structure des recettes
Autonomie fiscale
Subventions
Règles fiscales
INTRANTS
Répartition globale des intrants
Main-d'œuvre
Taille des effectifs
Composition des effectifs
Rémunérations
PROCESSUS
Pratiques et
procédures
budgétaires
Dispositions de
GRH
Reporting
interne et
externe
Centre
administratif
Gestion de la
qualité
réglementaire
Présentation du système
Élaboration du budget
Exécution budgétaire
Reporting, examen et audit
Présentation du système
Politique des salaires
Infrastructure et contrôle de
l’éthique
Transparence du gouvernement
Degré de préparation à l’eadministration
Dispositifs de mesure de la
performance
Administrations
Gestion de la qualité réglementaire
Même les données COFOG2 ne feront pas la distinction
entre biens et services collectifs et individuels, en nature RÉALISATIONS
ou sous forme de prestations financières, pour lesquels
Gouvernement
Réalisations des mandataires
les données COFOG modifiées de l’OCDE ont été
central
financiers
élaborées (voir Annexe 6 : Aspects techniques), mais
elles augmenteront le degré de précision des estimations de l’OCDE dans les données COFOG modifiées.
En outre, les données des comptes nationaux relatives aux dépenses publiques ne tiennent pas compte des
dépenses fiscales, qui peuvent être non négligeables dans certains secteurs (par exemple : santé, éducation),
et dont l’utilisation peut varier considérablement d’un pays à un autre.
Les comptes nationaux fournissent actuellement des données sur les dépenses publiques par type de
fonction, mais ne contiennent pas d’éléments concernant les volumes et les prix relatifs à ces fonctions (on
ne trouve de déflateur des dépenses publiques qu’au niveau de l’administration générale). Toutefois, les
39
Le tableau confirme que les données n’incluent pas des données comparatives sur les recettes et sur les réalisations
des mandataires non-financiers des gouvernements centraux.
40
Voir Glossaire.
41
Les comptes nationaux répartissent les dépenses globales des administrations en dix grands secteurs
(Classification des fonctions des administrations publiques) : Services publics généraux, Défense, Maintien
de l’ordre public et sécurité, Affaires économiques, Protection de l’environnement, Logement et
aménagements à usage collectif, Santé, Loisirs, culture et religion, Education, Protection sociale.
42
Voir Glossaire.
39
travaux d’Eurostat sur la mesure des prix et du volume de la production des administrations (Eurostat,
2001) semblent avoir pour objectif de renforcer l’intérêt politique suscité par ces mesures. La décision
prise par la Commission européenne le 17 décembre 2002 (2002/990) précisait les principes régissant
l’évaluation des prix et du volume des services assurés par les administrations. Priorité était alors donnée
de plus en plus souvent, depuis 1997, à l’harmonisation des chiffres de la croissance du PIB ; on manquait
par ailleurs de données comparables concernant les services non marchands, dont la contribution au PIB est
importante. De manière générale, la décision 2002/990 de la Commission interdisait, à compter de 2006,
l’utilisation d’indicateurs de production fondés principalement sur les mesures de production.43 Eurostat
vérifie à présent les inventaires de prix et de volume des Etats membres afin de s’assurer de l’application
de cette décision.
Données disponibles sur la production/les résultats de services publics particuliers
Les données de production comparables internationalement sont relativement peu nombreuses. Les sources
disponibles ont fait l’objet d’un examen très approfondi dans (OECD: 2005a, Annexes techniques 4 et 5) et
dans (Bureau de planification sociale et culturelle: 2004), d’où il ressort que l’éducation, la santé, la justice
pénale et les transports sont les secteurs où les chances de trouver des données de production sont les plus
élevées. Cela correspond assez logiquement aux secteurs où l’on enregistre le plus de progrès dans la mise
au point d’indicateurs de production au plan national (Curristine: 2005, Tableau 2). Ainsi que nous l’avons
souligné plus haut, la distinction est rarement marquée entre les indicateurs de production et de résultat, ces
derniers représentant fréquemment la dimension qualitative des premiers, davantage axés sur les aspects
quantitatifs.
Education
Le Programme international de l’OCDE pour le suivi des acquis des élèves (PISA) fournit des données
sur les accomplissements des élèves.
L’Association internationale pour l’évaluation du rendement scolaire (IEA) utilise des données émanant
de l’Enquête internationale sur les mathématiques et les sciences (TIMSS).
Les données Eurostat relatives au secteur de l’éducation portent notamment sur l’assiduité, ainsi que les
taux de diplômés et d’abandons.
Santé
La Base de données sur la santé, que gère la Direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales
(ELS) de l’OCDE, fournit des informations sur les intrants (p.ex. : dépenses publiques, nombre de
médecins et d’infirmières, etc.), ainsi que des indicateurs concernant la situation dans le secteur de la
santé.44
Eurostat fournit, notamment, des indications sur le nombre de patients traités et sur les traitements
donnés.
43
Cette modification relative à la base utilisée pour l’évaluation de la production est particulièrement bien
expliquée par (Lequiller: 2005).
44
D’autres indicateurs de résultats des services de santé peuvent se révéler utiles : on citera l’index QALY
(sur les années de vie en bonne santé) établi par l’Université de York et l’index DALE (sur l’espérance de
vie en incapacité) de l’OMS.
40
Justice pénale
Le (Recueil européen de statistiques relatives à la criminalité et à la justice pénale: 2003) donne les
mesures des résultats en matière de justice pénale : condamnations, sanctions/mesures, population
carcérale.
Les données d’Interpol sur la criminalité précisent le nombre de délinquants (accusés ou condamnés) et
les taux d’élucidation.
Les enquêtes du Réseau d'information des Nations Unies sur la criminalité et la justice concernant les
tendances de la criminalité et le fonctionnement des systèmes de justice pénale, ainsi que les travaux de
l’Institut interrégional de recherche des Nations Unies sur les indices de criminalité à l’échelle
internationale, indiquent le nombre d’actes criminels signalés et le fonctionnement des systèmes de
justice pénale.
L’Eurobaromètre contient des informations sur la sécurité publique.
(Barclay et Tavares: 2003) renseignent sur les effectifs policiers et le nombre de personnes
emprisonnées.
Affaires économiques, y compris le transport
Les statistiques routières mondiales de la Fédération routière internationale (FRI) fournissent des
données sur les réseaux routiers, mais certains problèmes existent quant à la qualité des données et à la
couverture géographique.
QUELLES ANALYSES LA SÉRIE DES DOCUMENTS DE TRAVAIL VIENDRA-T-ELLE
APPUYER ?
Interprétation des données dans le document de travail de novembre 2006
Le document de travail de 2006 présentera les données disponibles concernant les intrants et les processus
du secteur public.45 Les variables de production non-financière et de résultats ne seront pas prises en
compte avant le document de travail n°2 de novembre 2007. Comme cela a déjà été souligné, ce délai vise
à permettre la tenue d’un débat quant au cadre approprié pour leur sélection et leur classification.
Même limité, cet ensemble de données offre pourtant des possibilités d’analyse intéressantes, bien que
l’absence d’éléments concernant la production ou les résultats ne permette aucune évaluation de
l’efficience des administrations ou de l’efficacité des institutions. De même, en l’absence de données
chronologiques, il n’est pas possible d’analyser les relations constatées, ni la capacité d’absorption.
45
Par processus concernant l’administration générale au sein du secteur public défini par les systèmes de
comptabilité nationale, on entend le fonctionnement d’unités financées par les budgets des administrations
centrales, régionales et locales, ainsi que des organismes de protection sociale (conformément à la
définition de la section S.13 du Système de comptabilité nationale – voir Tableau 1. Dans la pratique, le
pôle d’intérêt initial de ce premier document de travail est encore plus étroit qu’on ne pourrait le penser,
car la plupart des données disponibles ne concernent que les administrations centrales.
41
L’utilité des informations contenues dans le document de travail de novembre 2006 concernera donc
exclusivement les évaluations comparatives.
Les données actuellement disponibles peuvent être classifiées comme dans le Tableau 3.
Tableau 4: Compte tenu des données existantes, que peuvent révéler les analyses comparatives ?
Variables
REVENUS
Utilité potentielle d’analyses comparatives
Les administrations infranationales
Permettra des comparaisons plus objectives du degré de
décentralisation fiscale
INTRANTS
Nouvelles données sur le « mode de
production du secteur public » (soustraitance, acquisitions, privatisations)
Données relatives aux rémunérations et
à l’emploi dans le secteur public
•
Comparaison des choix possibles quant à l’utilisation des
dépenses en vue de la fourniture de biens et services en nature.
•
Pourrait lancer un débat sectoriel sur les avantages respectifs
d’une production par l’administration elle-même et de la soustraitance
•
Pour la première fois, les unités d’analyse seront cohérentes,
ce qui permettra une comparaison véritable de la taille de la maind’œuvre dans le secteur public et, partant, un débat plus réaliste
quant au rôle de l’Etat dans l’économie.
PROCESSUS
Modalités de gestion fiscale et
budgétaire
Modalités de gestion des ressources
humaines, rémunérations et composition
de la main-d’œuvre dans le secteur
public
Infrastructure et contrôle de la
déontologie dans l’administration
publique
Centre du gouvernement
Gestion de la qualité réglementaire
•
Permettra un échange de vues réaliste entre praticiens et
responsables de l’élaboration des politiques concernant les
réformes spécifiques ayant fait l’objet de mesures.
PRODUCTION
Gouvernement central
•
Permet une comparaison entre les préférences constatées en
matière de politique générale dans les différents secteurs.
•
Pourrait ouvrir un vaste débat sur l’importance relative des
secteurs de dépenses, le choix de transferts en espèces plutôt
qu’en nature, le recours à des concessions et l’éventuelle
application de redevances.
Interprétation potentielle des données qui seront fournies dans le document de travail de novembre
2007
S’il présente un certain nombre de données de production, le deuxième document de travail de la série
pourrait favoriser de nouvelles évolutions concernant la mesure de l’efficience et les analyses relatives à
l’efficacité des institutions, tout en intensifiant les efforts d’analyse comparative susmentionnés
42
Analyses de l’efficience
Selon les réactions que suscitera l’étude menée en parallèle par la Division ECO de l’OCDE sur
l’évaluation de l’efficience dans l’éducation secondaire46, plusieurs domaines se prêteraient à de telles
études :
• Education – approfondissement de l’analyse, au moyen d’un ensemble plus large de measures de
résultats.
• Santé – bien que plusieurs questions subsistent quant aux affectations, car les préférences
personnelles et sociales exercent une influence majeure sur les résultats dans ce domaine.
• Justice pénale – possibilité d’examiner l’efficience de ce secteur: condamnations, taux
d’élucidation, nombre d’actes criminels signalés.
• Transports – possibilité d’examiner l’efficience du secteur en ce qui concerne la réalisation et
l’entretien des réseaux routiers.
Analyses de l’efficacité des institutions
Comme indiqué précédemment, les mesures de l’efficacité des institutions examinent les liens entre les
structures et processus du secteur public, et les « résultats de l’exécutif ». Le document technique 3 suggère
d'élaborer une série de « résultats de la gouvernance exécutive » qui soient principalement reliés aux
activités de la branche exécutive du gouvernement. Ces résultats pourraient être de trois ordre : la
confiance du public, l’équité et la stabilité fiscale/économique (voir encadré).
Le document de travail de novembre 2007 pourrait procéder a une analyse préliminaire des relations entre
les arrangements institutionnels et les résultants de cette gouvernance. Par exemple, des données sur la
confiance publique dans le gouvernement permettraient examiner la relations entre les arrangement de la
GRH concernant le control éthique et des données de la confiance. Une analyse similaire pourrait examiner
la relation entre les arrangements institutionnels et l’équité de livraison des services publics ou les déficits
publics (comme les contributeurs a l’instabilité économique et fiscale) ou d’autres résultats budgétaires.
Prévisions quant à l’interprétation des données qui devraient figurer dans le document de travail de
novembre 2008
A mesure que les données de ce troisième document seront disponibles, on pourra commencer à examiner:
1. les relations de cause à effet (quels changements apportés aux processus du secteur public sont
associés à telle ou telle évolution des résultats?)
2. la capacité d’absorption (la production du secteur public peut-elle s’améliorer rapidement suite à
des augmentations importantes des dépenses sectorielles ? Dans quel délai la production peut-elle
se redresser après une restructuration ou une diminution des dépenses ?)
46
43
ELARGISSEMENT DE LA COUVERTURE DES DONNÉES: STRATÉGIE DU PROJET
Adoption d’une démarche progressive pour asseoir la crédibilité
L’adoption d’une stratégie est fondamentale pour constituer un ensemble d’indicateurs dans le domaine de
la gestion publique. Il convient de choisir principalement entre deux démarches :
1. une approche globale dans un premier temps, la collecte de statistiques agrégées pour les
principales étapes du processus de production dans le secteur public, et des analyses plus ciblées
par la suite ;
ou
2. des études approfondies et ciblées dès le départ, par exemple : définition du coût unitaire de
différents produits du service public.
L’élaboration du « Panorama des administrations » présente à la fois une difficulté et un avantage :
plusieurs parties sont en effet intéressées. La demande soumise le plus fréquemment à l’UE concerne des
données de référence de base, les hauts fonctionnaires souhaitant savoir ce qu’il ressort de la comparaison
des structures et processus de leurs pays respectifs avec ceux des autres pays. La démarche privilégiant
d’emblée des études approfondies et ciblées empêcherait le « Panorama des administrations » de permettre
des comparaisons à court terme. Il est donc proposé de commencer par la collecte d’un large éventail de
données, pour passer ensuite à des études plus spécifiques, plutôt que l’inverse.
L’inclusion progressive des données dans le « Panorama des Administrations » devrait s’effectuer à partir
des domaines dans lesquels la Direction GOV de l’OCDE a des compétences reconnues. Les données de
gestion publique collectées par la Direction ont toujours porté prioritairement sur les processus du secteur
public, ces aspects institutionnels ou de gestion étant au cœur des travaux de l’OCDE en la matière depuis
la création de la Division PUMA. S’agissant du Document de travail de novembre 2006, les efforts visent à
prendre en compte les nouvelles analyses d’intrants. Toutefois, le document ne devrait comporter aucune
donnée sur les produits ou résultats non financiers, sur les domaines institutionnels extérieurs à
l’administration générale, ou sur des secteurs particuliers ; en effet, bien que certaines informations soient
disponibles sur ces différents aspects, la Direction ne s’est pas encore affirmée en tant que forum de débats
entre praticiens sur ces questions.
Evolution du rôle de la Direction GOV de l’OCDE
La Direction GOV de l’OCDE est la mieux placée pour obtenir des données auprès des administrations des
pays membres. La collecte d’informations sur les processus gouvernementaux en vue du Document de
travail 2006 a été possible notamment grâce à la bonne volonté des pays, auxquels ont été soumis des
questionnaires détaillés. Les enquêtes de GOV ne constituent cependant pas la seule source potentielle de
données. Il existe de nombreuses autres sources au sein de l’OCDE, en particulier sur les résultats et les
réalisations. Les universités, les instituts de recherche et, cela va de soi, les administrations elles-mêmes,
peuvent réaliser des études sur des sujets précis, qui livrent ensuite des données comparatives très utiles
concernant les processus et les résultats du secteur public.
La stratégie proposée consiste à bien établir la réputation du « Panorama », de sorte que l’inclusion d’un
ensemble de données dans ce document devienne un signe de qualité. Cela implique que l’on définisse
clairement un seuil de qualité des données qui y figureront, que l’on garantisse l’homogénéité entre unités
d’analyse, que l’on facilite au maximum les possibilités d’inclusion de données émanant d’autres sources,
et enfin, que l’on encourage les collectes de données destinées à couvrir les secteurs clés pour lesquels il
44
existerait des lacunes. La Direction GOV de l’OCDE doit continuer à se charger de recueillir des données
dans certains secteurs-clés – elle présente en effet l’avantage d’avoir plus facilement accès aux services
gouvernementaux nationaux – mais il pourrait s’avérer nécessaire, parallèlement à cette tâche, d’insister
davantage sur la constitution de réseaux. L’Organisation pourra conjuguer la possibilité (qui lui est propre)
de convoquer des conférences, à une spécification plus précise de normes techniques et au recensement des
lacunes dans les données : cela incitera les autres fournisseurs de données à travailler sur les domaines
prioritaires et à se conformer aux normes de l’OCDE. L’avantage supplémentaire que l’on pourra en retirer
sera de faire diminuer le temps passé par les services officiels nationaux à répondre à des enquêtes qui
feraient double emploi.
Etablir un seuil de qualité, clairement défini, comme préalable à l’inclusion de données dans
« Panorama des administrations »
Comme indiqué précédemment, (voir la section Données actuellement disponibles), les données figurant
dans le présent document de travail découlent d’une estimation initiale des données disponibles, soutenue
par un examen détaillé de la littérature consacrée à le sujet. Cette première évaluation a servi à déterminer
quelles données existantes pourraient convenir à ce projet et à engager un dialogue avec les personnes qui
gèrent ces données.
Les données incluses dans le présent document suite à cet examen sont conformes au Cadre de qualité de
l’OCDE ; un problème important se pose cependant : la crédibilité de ces informations peut en effet se
trouver remise en question lorsque les éléments communiqués proviennent des seules administrations, sans
être corroborés. Des données émanant des intéressés mêmes gagneraient peut-être en exactitude si le
« Panorama des institutions » les rendait plus directement et plus largement accessibles aux responsables
des politiques, au public et aux universitaires intéressés. Il ne peut s’agir, cependant, que d’une hypothèse.
Encadré 6: Conformité avec le Cadre de qualité pour les statistiques de l’OCDE
L’OCDE définit la qualité des données comme « aptitude à l’utilisation » en termes de besoins des
utilisateurs. Cette définition est plus large que celle que l’on employait habituellement lorsque la
qualité était assimilée à l’exactitude. Aujourd’hui, on reconnaît généralement qu’il y a d’autres
dimensions importantes, et la qualité est devenue un concept à plusieurs facettes. Le Cadre de qualité
pour les statistiques de l’OCDE (Quality Framework and Guidelines for OECD Statistical Activities
(Version 2003/1): 2003) comprend sept aspects qui peuvent être résumés comme suit :
1. La pertinence des données est l’appréciation qualitative du degré auquel elles servent le(s) but(s)
pour le(s)quel(s) elles sont recherchées par les utilisateurs. Les données peuvent être bien connues dans
le domaine concerné et citées dans des rapports gouvernementaux (forte pertinence pour l’action) ou
peu utilisées en dehors de documents universitaires (moindre pertinence).
2. L’exactitude est le degré auquel les données estiment ou décrivent correctement les quantités ou les
caractéristiques qu’elles sont censées mesurer. Les données peuvent être obtenues à partir de
classifications et de procédures bien acceptées, validées par référence à des sources de données
indépendantes (qualité élevée), ou à partir de classifications et procédures ad hoc, sans recoupement
avec d’autres données (qualité moindre).
3. La crédibilité fait référence à la confiance que les utilisateurs accordent aux données. Elle est
déterminée en partie par l’intégrité du processus au travers duquel les données sont générées. Les
données peuvent être fondées sur des procédures standard, reproductibles, saisissant des données non
ambiguës (hautement objectives), ou inclure des données d’enquête (moins objectives) ou des
évaluations d’experts (les moins objectives).
4. La réactivité reflète la longueur du temps qui s’est écoulé entre la disponibilité des données et
l’événement ou le phénomène qu’elles décrivent. Les questions clés sont notamment les suivantes : des
séries chronologiques sont-elles disponibles ? A quelle fréquence les données sont-elles produites ? Et
45
quelle est la disponibilité future prévue pour ces données ?
5. L’interprétabilité concerne la facilité avec laquelle l’utilisateur peut comprendre, utiliser et
analyser correctement les données. Elle est déterminée en partie par la bonne qualité des définitions de
concepts, des variables, de la terminologie et de l’information décrivant les limites des données. Les
questions clés sont notamment les suivantes : les questions ont-elles la même signification pour tous les
pays ? Et les données sous-jacentes sont-elles clairement définies ?
6. La cohérence est le degré auquel les données sont logiquement connectées et en harmonie – à
l’intérieur d’un ensemble de données ou d’un ensemble à l’autre, dans le temps et d’un pays à l’autre.
7. L’accessibilité concerne la facilité avec laquelle on peut localiser les données et y accéder. Les
principaux éléments à considérer sont la source d’informations et la facilité avec laquelle l’utilisateur
peut avoir accès aux données.
Maintenir la cohérence des unités d’analyse
La méthode de classification des données qui sera employée dans le « Panorama des administrations » a été
exposée plus haut. Fondamentalement, elle exige que la totalité des variables à inclure dans le document se
rattachent aux trois volets ci-après :
1.
Etapes du processus de production (intrants, processus du secteur public, produits, résultats
définitifs, antécédents ou contraintes qui contextualisent l’efficience et l’efficacité de l’administration)
et recettes.
2.
Domaines institutionnels (administration générale, autres éléments du secteur public, secteur
privé opérant dans le domaine public).
3.
Secteurs fonctionnels (éducation, santé, protection sociale, loisirs, culture et religion, affaires
économiques, protection de l’environnement, logement et aménagements à usage collectif, services
publics généraux, défense, maintien de l’ordre et sécurité).
Faciliter au maximum la soumission de données par d’autres sources
L’Annexe 2 « Proposition d’inclusion d’un ensemble de données dans « Panorama des administrations »
présente un formulaire relativement simple pour la soumission de données à inclure dans le « Panorama
des administrations ». Il est proposé que, dès le début de 2007, ce formulaire soit mis à la disposition de
toutes les administrations nationales, des instituts de recherche et des réseaux universitaires.
46
Coordination avec l’évolution des méthodes de collecte des données dans les pays non membres de
l’OCDE
Pays non membres de l’OCDE ayant un revenu moyen ou élevé47
Le « Panorama des administrations » devrait tenir compte des pays non-membres de l’OCDE ayant un
revenu moyen ou élevé (voir Encadré 2), et ce pour deux raisons principales. Premièrement, il y aurait à
cela un avantage direct. En effet, les initiatives de ces pays pour réformer leur secteur public peuvent être
intrinsèquement similaires à celles des pays de l’OCDE, c’est-à-dire axées sur des défis d’importance
secondaire reposant sur le sens de la discipline fermement ancré des fonctionnaires et sur une culture
intrinsèque de respect des règles.48 La possibilité de s’auto-évaluer par rapport aux principales évolutions
dans les pays de l’OCDE devrait les intéresser, et les encourager à intensifier leurs efforts pour améliorer
leur secteur public. Bien que le revenu par habitant soit, par définition, plus élevé dans les pays à revenu
moyen, c’est dans ces pays que vivent un tiers des pauvres de la planète (personnes disposant de moins de
un dollar par jour).49 L’amélioration de l’efficience du secteur public dans ces économies constitue donc
une composante essentielle de la lutte contre la pauvreté.
Il convient de mentionner également un avantage indirect. On entend souvent dire, à juste titre, que les
problèmes de gestion publique découlent en partie des difficultés de gouvernance générale qui limitent le
développement. Certains problèmes, comme la faiblesse du contrôle parlementaire, le financement opaque
des partis politiques, le manque de moyens des médias ou les restrictions qui peuvent leur être imposées
par les gouvernements, limitant ainsi l’accès du public aux informations concernant les performances des
pouvoirs publics, constituent le premier obstacle au développement – la gestion publique devenant alors
une variable dépendante plutôt qu’indépendante. Toutefois, cette analyse n’indique pas comment il serait
éventuellement possible d’influer sur cette situation. Un échange structuré entre praticiens de haut niveau
sur les questions de gestion publique jetterait les bases d’un dialogue avec les plus hauts responsables de
l’administration, ouvrant ainsi des perspectives de débat plus large touchant à la gouvernance et à l’action
des pouvoirs publics. Par ailleurs, bon nombre des pays à revenu moyen non membres de l’OCDE
bénéficient de différentes formes d’assistance technique et d’arrangements de partenariat avec des pays de
l’OCDE ; il serait donc utile de disposer d’indicateurs de gestion publique comparables pour établir une
base commune de dialogue quant à l’objet précis de cette assistance.
47
La Banque mondiale classe les pays par catégories de revenus : les économies sont réparties en fonction du
Revenu national brut (RBNB) 2004 par habitant, calculé selon la méthode Atlas de la Banque. Les groupes
sont les suivants : faible revenu (825 dollars ou moins), revenu moyen inférieur (de 826 à 3 255 dollars),
revenu moyen supérieur (de 3 256 à 10 065 dollars, et revenu élevé (10 066 dollars ou plus). On trouvera
une liste détaillée dans l’Annexe 5 (Pays non membres de l’OCDE à inclure éventuellement dans le
« Panorama des administrations »). Voir
http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/CLASS.XLS pour la classification
complète au 1er juillet 2005.
La classification en fonction des revenues ne reflétant pas nécessairement l’état de développement des
pays, la classification établie par le CAD de l’OCDE recense séparément les pays les moins avancés, en
s’appuyant sur les définitions des Nations Unies.
48
Par opposition aux réformes de premier ordre, auxquelles foivent faire face les pays à faible revenu, et qui
visent à instaurer ou à renforcer une certaine discipline dans le secteur public. (Manning et Parison: 2003)
examinent cette distinction plus avant.
49
Voir (Banque mondiale: 2006)
47
Encadré 7: Collaboration de l’OCDE avec des pays (non membres) à revenu moyen ou élevé
concernant la réforme du secteur public
Chine (Economie à revenu moyen inférieur)
• La collaboration entre la Chine et l’OCDE sur les questions de gouvernance publique remonte à
dix ans. En 2003-2005, l’Organisation a mené avec ce pays un dialogue sur les grandes
orientations politiques, et plus précisément l’impact de la gouvernance sur l’efficience et
l’efficacité de l’action publique dans dix domaines : politique du travail, secteur bancaire,
concurrence, droits de propriété intellectuelle, investissements étrangers, statistiques, gouvernance
d’entreprise et gestion du patrimoine public, agriculture, protection de l’environnement et
enseignement supérieur. Cette collaboration se poursuit dans plusieurs autres domaines :
administration publique, réforme des réglementations, développement régional et gouvernance
multi-niveaux.
Brésil (Economie à revenu moyen inférieur)
• L’OCDE a mis en route un vaste programme d’ouverture dans l’ensemble de la région,
notamment sur les questions d’intégrité et les réformes budgétaires. Le Brésil souhaite maintenant
bénéficier d’une assistance plus ciblée en vue d’améliorer l’efficicnce de son secteur public, et
l’OCDE s’emploie à satisfaire cette demande.
Fédération de Russie (Economie à revenu moyen supérieur)
• La collaboration de l’OCDE avec la Fédération de Russie porte notamment sur des aspects clés de
la modernisation de la fonction publique, et en particulier sur la réforme des réglementations, la
réforme budgétaire et la gestion des hauts fonctionnaires.
Initiative sur la gouvernance au service du développement au Moyen-Orient et en Afrique du
Nord (à laquelle sont associées des économies à revenu moyen inférieur -- Algérie, Egypte
(République arabe), Iran (République islamique), Irak, Jordanie, Maroc, République arabe
syrienne, Tunisie, Cisjordanie et Gaza – des économies (non membres de l’OCDE) à revenu
moyen supérieur, comme le Liban, et des économies (non membres de l’OCDE) à revenu
supérieur : Bahrein, Qatar, Arabie saoudite et Emirats arabes unis.
• L’initiative de coopération de l’OCDE a conduit à la création d’un ensemble de réseaux de
praticiens travaillant sur des domaines institutionnels spécifiques (dépenses publiques, fonction
publique et intégrité, réforme de la réglementation, administration électronique). Une réunion de
niveau ministériel tenue técemment à Charm el Cheik a exprimé un soutien politique fort aux
activités qui se développent actuellement, avec le concours de la Banque mondiale et d’autres
donneurs, à l’organisation de séminaires consacrés au développement des capacités dans la région
et aux projets pilotes mis en œuvre dans certains pays.
Réseaux régionaux de hauts responsables du budget
• Les réseaux régionaux de hauts responsables du budget qui se sont mis en place en Asie, en
Amérique latine et en Europe orientale regroupent les directeurs budgétaires des différentes
régions. Ces réseaux de praticiens reproduisent le mode de fonctionnement des principaux
responsables budgétaires des pays membres. Dans le cadre des réseaux régionaux, les systèmes
budgétaires des pays des différentes régions font l’objet d’examens par les pairs, sur le modèle de
ce qui se pratique dans les pays membres.
A mesure que le « Panorama des administrations » s’étoffera au sein de l’OCDE, en termes d’ampleur et
de portée, il est probable que les pays non membres souhaiteront davantage y contribuer. Leur intérêt
pourrait se trouver aiguillonné par la création d’un « fonds d’encouragement », ou d’un dispositif similaire,
susceptible de cofinancer les frais initiaux de collecte et de mise à disposition de données dans les pays
48
capables de démontrer l’existence d’un plan d’action clairement défini pour l’élaboration et l’utilisation de
données relatives à leur fonction publique.50
On s’efforcera en parallèle d’inclure des données relatives aux pays à revenu moyen : principalement le
Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine dans un premier temps, puis d’autres pays appartenant à cette catégorie
(voir Annexe 1 : Elargissement progressif de la couverture du « Panorama des administrations »). Il est
probable que les données concernant ces pays porteront principalement, dans un premier temps, sur les
processus essentiels du secteur public (gestion financière et budgétaire, infrastructure déontologique et
contrôle, structures et modes de production de l’administration centrale).
Pays à faible revenu
S’agissant des pays à faible revenu, plusieurs indicateurs de gestion publique sont en cours d’élaboration à
la Banque mondiale et chez ses partenaires, ou sont déjà exploités de diverses façons. A titre d’exemples :
• Le programme d’examen des dépenses publiques et d’évaluation de la responsabilité financière (PEFA)
utilise 28 indicateurs pour assurer le suivi nécessaire (« Dépenses publiques et responsabilité
financière : cadre d’évaluation des performances dans la gestion des finances publiques », 2006). Ces
indicateurs portent sur un ensemble de processus (exhaustivité et transparence, qualité du cycle
budgétaire), sur les résultats intermédiaires (écart entre les dépenses et revenus réels et le budget
initialement approuvé, niveau et évolution des arriérés de dépenses) et sur les antécédents ou contraintes
(aspects des pratiques des donneurs qui influent sur les performances des systèmes nationaux de gestion
des finances publiques).
• Les enquêtes effectuées dans le cadre du projet « Doing Business » (la Pratique des affaires) évaluent
différents processus et résultats intermédiaires, notamment les procédures réglementaires à respecter
pour créer une entreprise, obtenir des licences, enregistrer des biens, s’acquitter des taxes et commercer
avec l’étranger (Doing Business in 2006: Creating Jobs: 2006).
• Les enquêtes sur le climat de l’investissement (http://rru.worldbank.org/EnterpriseSurveys/) fournissent
également des données concernant les processus et les résultats intermédiaires, notamment le temps
consacré par les cadres supérieurs au respect des réglementations, la cohérence dans l’interprétation des
ces règles, le signalement de cas de corruption, le temps passé en réunions avec des fonctionnaires des
impôts, le temps nécessaire au dédouanement de produits d’exportation directe.
La Banque mondiale, ainsi que d’autres organismes d’aide au développement, s’intéressent de plus en plus
à une nouvelle gamme d’indicateurs concrets de gestion publique et de gouvernance.51 La Banque
50
Exemple : s’agissant des Fonds d’encouragement (Challenge Funds) du Ministère britannique pour le
développement international, des appels à contributions (essentiellement des propositions chiffrées
d’assistance, précisant comment les fonds additionnels viendraient compléter les efforts des pouvoirs
publics) sont lancés pour une somme fixée au niveau central. Une fois le délai expiré (la date butoir ayant
été abondamment signalée), les offres sont soumises à évaluation, en fonction de leur intérêt technique et
du caractère durable de l’activité après utilisation de la subvention. Confiée à une commission
indépendante, l’évaluation se déroule en deux étapes. La première confirme que les critères sont bien
respectés, puis des propositions plus détaillées sont présentées (étape 2) et examinées, avant que la
commission se prononce sur les offres à retenir. Le processus fait intervenir la concurrence, les subventions
étant attribuées selon le degré de conformité avec les critères et objectifs du projet. Voir
http://www.challengefunds.org/index.htm.
51
« La gouvernance doit faire l’objet d’un suivi régulier. Il faut compléter les indicateurs globaux actuels par
d’autres mesures visant à suivre des indicateurs concrets précis, tels que la qualité de la gestion des
finances publiques, les méthodes de passation des marchés et les poids et contrepoids. Ces indicateurs
peuvent permettre de suivre les progrès accomplis, responsabiliser davantage, et créer la demande de bonne
49
mondiale a obtenu des ressources en vue du financement d’activités liées au développement et à la collecte
de données dans un groupe donné de pays à faible revenu (principalement ceux dans lesquels le revenu par
habitant a été inférieur à 965 dollars en 2004). Une place importante est accordée aux indicateurs de
gestion des ressources humaines.
Dans les pays à faible revenu, l’objet principal des processus et résultats du secteur public étudiés, ainsi
que l’objet des indicateurs qui en résultent, sont très différents de ceux du « Panorama des
administrations ». Les organismes donneurs présents dans ces pays souhaitent d’abord trouver des signes
d’amélioration sur les sujets de préoccupation de premier plan, par exemple : corruption à grande échelle et
institutionnalisation des systèmes de base en matière de budgétisation et de gestion des ressources
humaines.52
Pour les pays à faible revenu, la possibilité de collaborer avec de telles initiatives de la Banque mondiale
ou avec d’autres concerne principalement la collecte de données. Dans la mesure où certains de ces pays
seront en mesure sortir de cette catégorie, grâce à l’augmentation du revenu par habitant et au renforcement
de leur secteur public, la cohérence des grandes catégories de données permettra d’assurer une certaine
continuité du suivi.
Prudence dans l’élaboration d’indicateurs composites et dérivés53
Les indicateurs composites : importants mais risqués
Un ensemble de variables disparates sur des aspects clés du secteur public est synonyme à la fois
d’opportunités et de défis pour les responsables de l’élaboration des politiques. Certes, si chacune de ces
variables représente un concept distinct et bien spécifique, il est relativement simple de déterminer ce à
quoi elle correspond et, partant, les mesures nécessaires pour la modifier. En revanche, une multitude de
variables isolées donne peu d’indications quant à une stratégie de réforme plus globale : chacune d’elles
peut avoir une signification au niveau microéconomique mais, avec le recul, on obtient un tableau aléatoire
des évolutions, qui laisse au lecteur le soin de faire ses propres déductions.
L’approche traditionnelle de ce problème consiste à assortir chaque variable d’indicateurs composites qui
fournissent un aperçu plus stratégique de la situation, résument les questions complexes et facilitent
l’exploitation des données. Idéalement, les indicateurs composites donnent les grandes lignes, et orientent
les décideurs vers un débat rationnel concernant les facteurs de bonnes ou de mauvaises performances.
Cette approche est cependant très risquée, surtout pour ce qui concerne la gestion des affaires publiques.
En premier lieu, la portée politique de toute mesure des performances dans le secteur public est telle que le
débat se limitera probablement aux aspects généraux au lieu de susciter une analyse sérieuse axée sur les
gouvernance. Le suivi peut aussi sous-tendre la concertation à long terme entre les pays et les partenaires
de développement, en vue d’élaborer des objectifs réalistes et d’échelonner les réformes de la
gouvernance. » ("Rapport de suivi mondial 2006: Renforcement de la responsabilité partagée - Aide,
commerce et gouvernance": 2006, p.2). L’Annexe 3 « Contribution des indicateurs de gouvernance
globaux au débat au sein de l’OCDE » fournit une évaluation de la gamme d’indicateurs de gouvernance
généraux qui existent actuellement.
52
53
La présente section a bénéficié des discussions tenues avec Joaquim Oliveira Martins, Paul Conway,
Douglas Sutherland (Département des Affaires économiques de l’OCDE) et Enrico Giovannini, Directeur
de la Direction des Statistiques.
50
facteurs de réussite sous-jacents, les secteurs problématiques ou les possibilités de réforme.
Deuxièmement, il existe un risque non négligeable qu’un indicateur composite donne une impression
erronée de précision dans le classement des pays qui pourrait s’avérer totalement faussé.
Le risque qu’un indicateur composite s’avère trompeur s’aggrave du fait que le regroupement de plusieurs
variables en un seul indicateur peut cacher certains problèmes conceptuels ou définitionnels importants.
Cette difficulté peut aller de soi, par exemple en cas de désaccords ou de confusion flagrants quant à la
variable soumise à évaluation. Il est de notoriété publique que les données relatives à l’emploi dans le
secteur public pour l’ensemble de la zone OCDE sont faussées en raison des différences d’interprétation
des termes « fonction publique » d’un pays à l’autre ; il serait donc à l’évidence fallacieux de prétendre les
fondre en un seul indicateur composite de portée plus générale. D’autres problèmes conceptuels peuvent
cependant se révéler plus nuancés. Si la notion de responsabilisation semble a priori clairement définie, elle
revêt plusieurs dimensions (nécessité d’éviter les conflits d’intérêt, marchés publics, transparence
financière, rapports publics sur les normes relatives aux prestations de services, etc.) dont on ne sait pas
vraiment si – ni comment – il est possible de les combiner.
Le processus d’agrégation aggrave ces problèmes, les incertitudes des définitions se trouvant exacerbées si
l’on établit des statistiques en mélangeant torchons et serviettes, et en y ajoutant des facteurs de
pondération quelque peu arbitraires. Ainsi que le souligne Knack : « Les indicateurs (composites) globaux
n’ont pas de définition explicite ; c’est leur contenu qui en fournit la définition implicite. » (Knack:
2006).54 Dans le même temps, en concentrant l’attention sur les techniques utilisées pour la combinaison
des indicateurs, l’agrégation peut, de façon pernicieuse, dissimuler les insuffisances des données sousjacentes.
L’agrégation des données présente d’autres risques encore. L’évolution de la gamme des sources utilisées
peut rendre difficile, voire impossible, le suivi des données dans le temps.Par ailleurs, un aspect particulier
d’une question peut se voir attribuer une importance excessive du fait que certains indicateurs sous-jacents
sont interdépendants et, en réalité, servent à mesurer la même chose.
(Nardo et al: 2005) exposent ces risques de façon détaillée dans le « Handbook on Constructing Composite
Indicators » de l’OCDE.
54
Voir également (Knack, Kugler et al.: 2003; Sudders et Nahem: 2004; Van de Walle: 2005).
51
Le problème de la théorie manquante
L’encadré 3 récapitule les étapes définies dans le
Manuel de l’OCDE, et jugées nécessaires à
l’élaboration sérieuse d’indicateurs composites.
L’existence d’un cadre théorique clairement défini
représente la principale condition contraignante à cet
égard, excluant plus ou moins la création d’un
indicateur composite à l’échelle de l’administration tout
entière – il n’existe en effet aucun cadre agréé pour
l’évaluation de l’efficience ou de l’efficacité, voire de
tout autre aspect, du secteur public dans son ensemble.55
Encadré 8: Résumé des critères OCDE pour la
mise au point d’indicateurs composites
• Cadre théorique clairement défini
• Sélection des indicateurs en fonction de leur
qualité et de leur pertinence
• Présentation des choix méthodologiques pour la
pondération et l’agrégation des indicateurs
• Présentation des différentes approches
envisageables pour l’imputation des valeurs
manquantes
• Normalisation des indicateurs afin de les rendre
comparables
• Agrégation et pondération des indicateurs en
fonction du cadre théorique sous-jacent
• Evaluations explicites de la fiabilité de
l’indicateur composite
• Corrélation indicateur composite/autres données
• Présentation claire et non fallacieuse
• Accessibilité des indicateurs ou valeurs sousjacents
L’encadré 4 expose un moyen de limiter les objectifs de
la réforme du secteur public. Le document (OECD:
2005b) souligne que l’importance accordée à chaque
réforme ou réalisation institutionnelle varie selon les
pays et avec le temps. En d’autres termes, si les
objectifs fixés peuvent être primordiaux dans de
nombreux pays, il n’en reste pas moins que l’on ne
dispose d’aucun cadre commun pour déterminer dans
quelle mesure et pour qui ils sont importants. Il est
impossible qu’une quelconque mesure agrégée, pour
valable qu’elle soit, puisse illustrer l’amélioration
Source: Inspiré de (Nardo et al: 2005)
globale des performances du secteur public, car aucun
accord ne permet de dire ce qu’englobe cette amélioration.
Reste la question de savoir s’il se justifierait d’établir un ensemble d’indicateurs que l’on ne tenterait pas
d’agréger, mais dont les différents éléments permettraient de définir certains facteurs d’amélioration des
performances dans l’ensemble du secteur public. Toutefois, l’examen des réformes engagées dans le
secteur public montre, même à ce niveau plus modeste, qu’il n’y a tout simplement pas d’accord sur un
cadre théorique qui puisse justifier l’élaboration d’un indicateur de mesure composite pour l’un ou l’autre
des six volets énumérés dans l’encadré 4.
Cet aspect est souligné dans la très sérieuse étude menée par dix membres de l’OCDE (Pollitt et Bouckaert:
2004), qui recense dix objectifs contradictoires de la réforme de la gestion publique – parmi lesquels :
l’intensification du contrôle politique par opposition à la liberté des gestionnaires de gérer comme ils
l’entendent et au pouvoir accru des consommateurs de services, ou encore l’amélioration de la qualité par
opposition à la réduction des coûts (Pollitt et Bouckaert: 2004, pp.159-181). Toute tentative de mettre en
place un cadre théorique pour l’élaboration d’indicateurs composites devrait alors justifier les choix
concernant les propositions finalement retenues, ainsi que le nécessaire équilibre entre ces objectifs.56
55
Il importe de noter que le problème représenté par l’élaboration d’un indicateur composite pour l’ensemble
du secteur public ne signifie pas qu’il y ait absence d’amélioration des performances – soit dans un pays
donné avec le temps, ou dans la zone OCDE tout entière. Il tend cependant à signaler que, dans l’état actuel
des connaissances, il y a peu à gagner, et peut-être beaucoup à perdre, à prétendre que l’on dispose d’une
base scientifique alors qu’il s’agit plus simplement d’anecdotes de praticiens.
56
L’élaboration récente de nombreux indicateurs composites de mesure de la gouvernance n’a pas résolu le
problème (voir Annexe 3 : Contribution à un débat au sein de l’OCDE concernant les indicateurs de
52
Encadré 9: Quelques aspects de la réforme du secteur public
La récente étude consacrée à la modernisation du secteur public dans l’ensemble de l’OCDE (OECD:
2005b) donne un aperçu général des principaux changements intitutionnels enregistrés depuis peu
dans les administrations. L’analyse met en lumière la multiplicité des objectifs de ces réformes.
S’agissant des institutions et des structures, elle montre que la modernisation a permis de
perfectionner certains mecanismes :
• Responsabilité et contrôle (modification des contrôles internes et externes, et évolution des
modalités de publication de comptes rendus).
• Préparation et exécution du budget ( modification des règles financières, intérêt accru pour les
perspectives à moyen terme et amélioration de la transparence budgétaire).
• Emploi et gestion (délégation du contrôle des effectifs, du recrutement et de la gestion des
ressources humaines, décentralisation des négociations salariales, contrats personnalisés,
responsabilité individuelle en matière de carrières, et gestion des performances au moyen
d’incitations financières et professionnelles plus convaincantes).
L’étude souligne également que certaines évolutions sont nées du souci d’améliorer les résultats dans
des domaines clés :
• Ouverture (amélioration de la liberté d’informer, chartes et administration électronique,
développement des consultations et rôle accru du médiateur).
• Souplesse (importance plus grande accordée aux préférences locales et à celles des utilisateurs
grâce à la décentralisation, clarté des signaux du marché grâce aux concessions et aux redevances,
et diversification des organismes publics afin de mettre en évidence les services fournis.
• Qualité et efficience (au moyen de mécanismes plus efficaces, afin de susciter les performances à
l’échelle des agents individuels et des organismes publics, et de faire ressortir les résultats
recherchés au moyen du processus budgétaire).
Il va de soi qu’il est possible de procéder par expérimentation, pour autant que les résultats ainsi obtenus
soient considérés comme une contribution au débat et ne deviennent pas l’interprétation officielle de l’état
d’avancement « réel » de la réforme de l’administration publique. Il serait probablement préférable que de
tels essais ne soient pas effectués par l’OCDE, car cela pourrait laisser entendre que, dans une certaine
mesure, les conclusions sont déjà définitives. Le projet d’« Indicateur de la capacité à réformer » de la
Fondation Bertelsmann, qui établit la distinction entre les objectifs du processus (par ex. : responsabilité de
l’exécutif devant le parlement, responsabilisation des partis politiques, capacité de formuler des réformes
structurelles et d’orientation, etc.) et ses résultats (participation au processus électoral, niveaux
d’éducation, etc.) offre un exemple intéressant de la manière dont ce type d’expérimentation peut se
dérouler (Fischer, Heilwagen et al.: 2006).
Avancer avec prudence
Il existe cependant quelques secteurs, plus précisément définis, pour lesquels on pourrait envisager, du
moins en principe, le recours à des indicateurs composites pour établir le « Panorama des
administrations ». Il convient néanmoins d’évaluer très attentivement les risques dans chacun des cas :
• Au niveau sous-sectoriel, où certaines expériences sont en cours en vue de la mise au point de mesures
d’efficience, l’utilisation d’indicateurs composites pourrait s’avérer possible à terme, dans certains
gouvernance agrégés). Les incertitudes sous-jacentes contenues dans les théories universitaires en vigueur
sont bien exposées dans (Boyne, Farrell et al.: 2003).
53
domaines précis touchant à la fourniture de services (enseignement secondaire, etc.) et avec toute la
prudence nécessaire.57
• Les objectifs des différents organismes sont généralement trop différents pour permettre l’adoption d’un
cadre d’évaluation permettant la comparaison entre pays. On peut cependant imaginer que certains
indicateurs composites s’avèrent utiles pour comparer certains aspects des performances de certains
organismes soigneusement sélectionnés, dont les rôles sont très précisément définis et très similaires
(c’est le cas des services d’audit, etc.) et dont la production et les résultats escomptés font consensus.
• C’est dans certaines catégories très spécifiques de processus du secteur public (degré d’ouverture des
modes de gestion des ressources humaines aux intrants latéraux, degré de consultation pour l’élaboration
des réglementations, etc.) ou dans des catégories de produits tout aussi étroitement définies (qualité de la
réglementation relative à un sous-secteur particulier, etc.) que l’élaboration d’indicateurs composites est
le plus facilement envisageable.
Bien qu’il soit question ici de domaines très spécifiques, les risques liés aux indicateurs composites sont
loin d’être négligeables. Si de tels indicateurs figurent dans le « Panorama des administrations », le
document devra au moins formuler une mise en garde générale.58
La meilleure stratégie d’atténuation des risques consisterait à faire en sorte que chaque indicateur
composite corresponde aux critères exposés dans l’Encadré 3. L’Annexe 2 : Proposition en vue de
l’inclusion d’un ensemble de données dans le « Panorama des administrations » présente un cadre de
rapport, qui pourrait être examiné au sein de la Direction GOV avant que soit acceptée l’utilisation d’un
indicateur composite, et qui serait à la disposition de la commission d’experts compétente ou, sur demande,
des lecteurs du « Panorama ».
Utilisation d’indicateurs dérivés afin d’encourager la participation des pays
Un autre type d’indicateur pourrait également apporter une valeur ajoutée au « Panorama ». Il est possible
d’établir des indicateurs dérivés afin d’inciter les pays à contribuer au projet tout en limitant au maximum
le risque que cela entraîne une évaluation des performances nationales. L’objectif est ici de proposer des
mesures qui attirent l’attention, encouragent la participation des pays au débat sur les réformes de la
gestion publique, mais en même temps évitent tout classement mal venu (car ne reposant sur aucune
théorie) des performances de leur secteur public.
57
Les travaux en cours au sein du Département des affaires économiques de l’OCDE contribueront à
déterminer le degré de consensus qui existe sur les indicateurs de productivité dans le secteur de
l’éducation. Voir note de bas de page 30.
58
Il est toutefois peu probable que cela dissuade ceux qui sont prêts à sortir les indicateurs de leur contexte
pour étayer leur point de vue. « L’utilisation fort répandue des indicateurs composites … atteste une
propension compréhensible chez les utilisateurs à exprimer par un seul chiffre, pour un pays donné à une
date donnée, les réalités complexes de la gouvernance, afin de faciliter la comparaison entre différents pays
ou sur plusieurs périodes en matière de qualité de la gouvernance. Pourtant, les techniques employées pour
quantifier et synthétiser ainsi une multitude de mesures qualitatives de la gouvernance sont celles-là même
qui rendent difficile la comparaison de ces chiffres entre plusieurs pays ou sur plusieurs périodes. … Notre
analyse de l’utilisation qui est faite des indicateurs de gouvernance en règle générale révèle de nombreuses
lacunes, chez les universitaires et autres analystes du développement comme chez les investisseurs
internationaux et les organismes d’aide au développement. » (Arndt et Oman: 2006, pp.64-5). L’idée que
ces indicateurs permettent d’évaluer les performances d’un pays incitera davantage encore une exploitation
fallacieuse des résultats.
54
A titre d’exemple, un indicateur concernant la Contribution des pays aux analyses comparatives de
l’OCDE sur le secteur public pourrait indiquer dans quelle mesure on dispose de données nationales pour
effectuer ce type d’étude. La méthode de calcul pourrait notamment consister, pour les données fournies
par un pays déterminé, en un indicateur normalisé (0-10) établi à partir de la proportion de variables
figurant dans le « Panorama des administrations », et pour lesquelles il existe des données relatives à
quinze pays de l’OCDE au moins.
Un exemple plus nuancé permettrait de se faire une idée de ce que le « Panorama » pourrait offrir. Un
indicateur des Changements institutionnels enregistrés pourrait donner la liste des indicateurs quantitatifs
de mesure des processus du secteur public pour lesquels on dispose de séries chronologiques et à propos
desquels on a relevé plusieurs variations spécifiques entre deux dates déterminées.
Axer l’attention des praticiens sur les secteurs prioritaires pour la collecte des données
Le « Panorama des administrations » devant à la fois collationner des données et en produire de nouvelles,
il importera de signaler clairement aux chercheurs et aux praticiens les domaines dans lesquels de
nouveaux ensembles de données pourraient contribuer à la réalisation d’analyses intéressantes. La
meilleure méthode pour arriver à cette fin est sans aucun doute de lancer un grand débat entre praticiens et
experts de l’OCDE, visant à répondre aux questions suivantes.
Dans quels domaines de nouvelles comparaisons seraient-elles utiles?
Où les comparaisons futures peuvent-elles aider?
L’Interprétation des données dans le Document du travail 2006 a fléché les domaines ou les données
actuelles peuvent servir à la réalisation d'analyses comparatives. Les données actuelles ont été réunies par
GOV au cours d’enquêtes précédentes, et ont été étudiées pour en déterminer la sensibilité en vue de cette
publication, l'exactitude, le format et l’unité d'analyse. Une vue de praticiens est nécessaire afin de
déterminer ou une analyse comparative approfondie pourrait contribuer à des améliorations importantes et
quelles sont les données spécifiques arriver à ce but.
Pour entamer le débat, la Direction GOV de l’OCDE s’attache actuellement aux nouveaux domaines
d’action ci-après, pour lesquels analyse comparative et dialogue structuré entre praticiens pourraient
s’avérer bénéfiques :
• Intégrité/prévention de la corruption : activité axée sur la gestion des risques à la croisée des secteurs
public et privé.
• Projections budgétaires à très long terme : un nouveau projet vise à la mise en place d’un cadre de
notification sur les questions budgétaires à long terme (projets viables budgétairement), et souligne les
pratiques adoptées par certains pays membres de l’OCDE à cet égard.
• Evaluation des réglementations financières. La réglementation financière impose une contrainte
permanente sur la politique gouvernementale en la matière. L’évaluation peut se présenter sous la forme
d’un indicateur résumé des performances financières, et se fonder principalement sur les dépenses ou sur
le déficit. Il convient également de choisir entre différents degrés de souplesse, par exemple en tenant
compte d’ajustements cycliques. Une nouvelle pratique s’installe aujourd’hui, selon laquelle le concept
de déficit corrigé des variations cycliques n’est pas facile à comprendre pour les responsables
politiques ; dès lors, le volet « dépenses » est mieux exploitable en pratique pour la définition des
politiques.
• Gestion de cadres de très haut niveau : Des travaux sont en cours afin de déterminer les pratiques
actuelles, ainsi que les avantages et les risques, concernant la délégation des négociations salariales, le
rôle politique des cadres et les contrats de performance pour les cadres de très haut niveau.
55
• Gestion des risques : La question des risques devrait prendre une importance accrue à l’avenir, et inciter
davantage les responsables de la réglementation à faire bon usage des outils mis en place à cet égard.
L’OCDE a lancé une nouvelle étude sur les moyens d’intégrer le risque dans les évaluations d’impact de
la réglementation et dans les analyses a posteriori, l’objectif étant d’aider les pays à introduire dans leurs
systèmes réglementaires des méthodes plus efficaces de gestion des risques.
• Des indicateurs de qualité de la réglementation sont en cours d’élaboration, en concomitance avec des
indicateurs relatifs à la réglementation des marchés de produits. L’établissement d’indicateurs de qualité
de la réglementation est à l’examen, le but étant de fournir des points de référence pour évaluer les
progrès accomplis par les pays.
• Quelques aspects du coût du changement. Les coûts liés aux différents défis techniques à relever -comme la mise au point de méthodes d’évaluation des résultats afin d’éviter que des décisions puissent
reposer sur de simples paris -- pourraient être comparés les uns aux autres en vue de définir différentes
approches pour une évaluation plus générale du coût d’une réforme de la gestion publique.
• Structure de l’administration : système parlementaire et division des pouvoirs, répartition fonctionnelle
des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement, nature des organisations indépendantes
dans le secteur public fédéral ou national, organisation (ministères ou agences) du secteur public fédéral
ou national.
Quels dispositifs institutionnels sont importants pour l’efficience et l’efficacité ?
Mieux comprendre l’efficience des administrations publiques ou l’efficacité institutionnelle suppose de
disposer de données sur les variables institutionnelles clés du secteur public. Il s’agit donc de déterminer
quels processus et dispositifs institutionnels sont suffisamment importants pour mériter que l’on réunisse
des données sur eux. En dernière analyse, deux questions empiriques se posent : modifier la nature du
processus d’élaboration budgétaire peut-il affecter l’efficience de la fourniture de services et une plus
grande transparence de l’administration renforcera-t-elle la confiance du public ? Pour réunir des données
permettant l’examen de ces questions d’efficience et d’efficacité, il est bien entendu nécessaire de s’assurer
que ces données portent bien sur les domaines clés. Les grands exercices de collecte des données risquent
de s'avérer longs et coûteux. Il est donc important de procéder au préalable à la sélection rigoureuse de la
gamme de variables nécessaires.
Quels dispositifs institutionnels sont les plus susceptibles d'être les moteurs de l’efficience dans la
fourniture de services (en particulier dans les domaines de l'éducation, de la santé, de la justice pénale et
des transports) ?
Quels dispositifs institutionnels sont les plus susceptibles d’améliorer les « résultats de la gouvernance
exécutive » (voir encadré à gauche) ?
Quelles mesures particulières saisiraient-elles le mieux ces dispositifs institutionnels ?
Quelles données supplémentaires doit-on réunir sur les résultats ?
Comme indiqué plus haut dans la section Données disponibles sur les produits/résultats dans certains
services publics, la quantité de données comparables internationalement est limitée, et ne concerne que
quelques domaines : éducation, santé, justice pénale et transports. Si l’on souhaite développer davantage
les études d’efficience, il faudra établir de nouveaux ensembles de données comparatives permettant de
mesurer la qualité de produits ou de services.
(Van Dooren et al: 2006) montrent la rapidité d’élaboration des indicateurs de résultats dans trois pays
considérés comme légèrement atypiques : l’Australie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. On constate ainsi
(voir Tableau 2) qu’il serait possible d’obtenir des éléments de comparaison des produits. Les institutions
suprêmes en matière d’audit mesurent leurs résultats au nombre de vérifications d’états financiers. Cet
56
indicateur de résultat peut en principe servir de base à des comparaisons, car l’unité d’analyse et la
définition sont suffisamment claires. Les trois pays utilisent en outre des indicateurs de qualité des services
fournis, par exemple : délai d’établissement d’un passeport ou de réponse à des problèmes consulaires.
Tableau 3 : Indicateurs de production comparables en cours d’élaboration en Australie, aux Pays-Bas et au
Royaume-Uni
Organisme central:
Institutions suprêmes
d’audit des finances
publiques
Nombre de
vérifications d’états
financiers
Nombre d’audits de
performances
Pourcentage de
recommandations
acceptées par
l’administration
Affaires étrangères
(services consulaires)
Sécurité sociale
Maisons de retraite
médicalisées
Nombre de cas
d’assistance
consulaire
Nombre
d’autorisations
d’entrée sur le
territoire
Délai de réponse à
des problèmes
consulaires
Délai
d’établissement
d’un passeport
Taux d’emploi
(global + par groupe
cible, p.ex.
minorités ethniques)
Durée des périodes
de chômage
Nombre de places
(logement et
soins)
Source: (Van Dooren et al: 2006)
Des problèmes de conception importants se posent, naturellement, pour l’élaboration d’indicateurs
comparables. Il conviendrait d’examiner attentivement les définitions et, éventuellement, de les ajuster. Par
exemple, un grand nombre de cours des comptes considèrent le nombre d’audits de performance comme un
indicateur de production, mais leurs définitions respectives de l’audit de performance seront probablement
très différentes.
Autre possibilité envisageable pour l’élaboration d’indicateurs de production : privilégier les indicateurs de
qualité comparables. On peut adopter par exemple, pour des biens et services présentant des
caractéristiques relativement standard (certains services de santé, accès à l’éducation pour les enfants
nouvellement installés dans la circonscription concernée, etc.), la méthode du « client mystère », qui
permet de classer la qualité du service en fonction de critères normalisés.
57
Encadré 5 : Expérimentation indépendante au moyen de « clubs de données »
Démarche intéressante concernant l’élaboration d’indicateurs de qualité des services : la
constitution de « clubs de données off-line » : des praticiens se regroupent et se communiquent sur
une base volontaire leurs données à condition que celles-ci restent confidentielles jusqu’à ce qu’ils
aient la certitude que leurs indicateurs sont fiables et précis.59 Les participants au groupe formé par
la Communauté de métros (CoMET) ont institué un système qui leur est propre et qui fonctionne
sous leur seule autorité, l’Imperial College London assurant les tâches de gestion, d’administration
et d’analyse. Le président du groupe d’analyses comparatives, renouvelé chaque année, supervise la
mise au point d’indicateurs de qualité des services. Un accord de confidentialité permet des
échanges de données et d’informations sans restrictions, mais exclusivement à l’intérieur du groupe
afin de ne pas heurter les sensibilités politiques. Le succès de CoMET a conduit à la création de
clubs similaires, parmi lesquels une association regroupant des métros de dimension modeste ou
moyenne, un groupe élaborant des données de références sur les chemins de fer nationaux (
Allemagne, Italie, Espagne) et au autre axé plutôt sur les transports en bus.
En termes généraux, il semble que les caractéristiques principales des clubs de données soient les
suivantes :
1. Les membres se regroupent en une association volontaire afin d’aborder un certain
nombre de questions concrètes particulières liées à la politique générale.
a. la possibilité de ne pas participer est indiquée très clairement ;
b. les membres ne sont pas engagés automatiquement dans une étude.
2. Les membres représentent leur pays/organisme.
a. grâce au soutien actif de leurs collègues, ils peuvent obtenir une aide technique
fiable ainsi que des données clés;
b. ils peuvent solliciter l’opinion officielle de leur gouvernement ou de leur
organisme quant à l’opportunité de poursuivre ou de se retirer.
3. Les membres prennent une part active à la definition méthodologique de l’enquête.
a. l’étude vise explicitement à produire des données dont les membres estiment
qu’elles leur seront utiles pour infléchir la politique à suivre ;
b. les données suggèrent la mise en œuvre d’une action concrète et réalisable.
4. Les membres peuvent quitter le club après avoir pris connaissance des résultats.
a. les résultats complets de l’enquête sont communiqués confidentiellement à la
totalité des membres ;
b. chaque membre peut souhaiter que ses propres données demeurent
confidentielles, ou quitter le club en demandant la suppression de toute référence
à ces informations.
Les clubs de données assurent la participation active des membres à tous les stades de la collecte et
du processus de production, en renforçant la pertinence et l’utilité concrète des données. Bien que
certaines de ces caractéristiques soient présentes dans la plupart des cas, le tableau de bord des
formalités administratives de l’OCDE pourrait apparaître comme un exemple d’amélioration de la
méthode grâce à l’application plus rigoureuse de certains de ces principes.60
59
Voir ("Where Does Britain Rank? - International Public Services Rankings": 2005)
60
Voir (OCDE: 2006)
58
RÉSUMÉ DES PRINCIPALES PROPOSITIONS
Le présent document formule plusieurs propositions, que l’on peut récapituler comme suit.
Portée de la collecte de données
1. Le premier critère à prendre en considération pour l’inclusion de données ou d’analyses dans le
« Panorama des administrations » doit être leur capacité à dépeindre des événements qui
contribuent – ou qui peuvent être en grande partie reliés – à des activités engagées avec des fonds
publics, à l’intérieur ou en dehors de l’administration centrale, que ces fonds proviennent d’un
transfert direct ou qu’ils soient fournis sous la forme d’une garantie implicite.
2. Le « Panorama des administrations » ne portera pas sur des questions concernant les objectifs
(résultats) sectoriels que les gouvernements s’efforcent d’atteindre.
Classification des données
3. Le « Panorama des administrations » comprendra six catégories de variables : intrants, processus
du secteur public, produits, résultats, antécédents ou contraintes qui contextualisent l’efficience et
l’efficacité de l’administration, recettes.
4. Les intrants seront classés en cinq catégories de « modes de production » (correspondant pour
l’essentiel à la classification économique appliquée aux secteurs fonctionnels de production).
Quant aux produits, ils seront classés par secteur fonctionnel, sur la base d’une méthode COFOG
modifiée.
Exploitation des données
5. Les principales utilisations de données comparables internationalement sont les suivantes :
a. Ces données permettront des analyses comparatives fiables entre les pays, grâce à
l’utilisation d’unités d’analyse communes, à l’instauration d’un dialogue structuré entre
praticiens, en s’écartant de meilleures pratiques simplistes.
b. Les données permettront de tirer des enseignements, à l’échelle de l’OCDE, concernant :
i. l’efficacité des différents secteurs et des mesures plus larges de l’efficience
institutionnelle;
ii. les liens constatés;
iii. la capacité d’absorption.
Stratégie du projet
6. L’inclusion progressive de données dans le « Panorama des administrations » devrait tenir compte
du fait que la Direction GOV s’est toujours intéressée de près aux données relatives aux processus
du secteur public. Le Document de travail de novembre 2006 comprendra également de nouvelles
analyses des données relatives aux facteurs de production. Les données concernant les produits et
les résultats apparaîtront dans les deux documents de travail annuels ultérieurs.
7. La stratégie proposée consiste à bien établir la réputation du « Panorama », de sorte que l’inclusion
d’un ensemble de données dans ce document devienne un signe de qualité. Cela implique que l’on
définisse clairement un seuil de qualité des données qui y figureront, que l’on garantisse
l’homogénéité entre unités d’analyse, que l’on facilite au maximum les possibilités d’inclusion de
données émanant d’autres sources, et enfin, que l’on encourage les collectes de données destinées à
couvrir les secteurs clés pour lesquels il existerait des lacunes. L’Annexe 2 « Proposition
d’inclusion d’un ensemble de données dans le « Panorama des administrations » présente un
59
formulaire relativement simple pour la soumission de données à inclure. Il est proposé que, dès le
début de 2007, ce formulaire soit mis à la disposition de toutes les administrations nationales, des
instituts de recherche et des réseaux universitaires.
8. A mesure que des occasions se présenteront, le « Panorama des administrations » devrait élargir sa
portée aux pays non membres de l’OCDE dont le revenu est moyen ou élevé. S’agissant des pays à
faible revenu, les possibilités de collaboration avec la Banque mondiale ou d’autres organisations
portent principalement sur la collecte de données.
9. En règle générale, les indicateurs composites devraient être évités à ce stade, mais peuvent être
envisagés avec prudence pour le « Panorama des administrations », dans trois domaines :
a. Au niveau sous-sectoriel, le recours à des indicateurs composites d’efficience est possible,
avec une dose de circonspection, pour évaluer certains aspects précis des prestations de
services (enseignement secondaire, etc.).
b. Les indicateurs composites peuvent s’avérer utiles pour comparer certains aspects des
performances d’organismes soigneusement sélectionnés ayant des rôles très similaires et
précisément définis (bureaux d’audit, etc.), s’il y a consensus concernant leurs produits ou
les résultats recherchés.
c. Il est possible de mettre au point des indicateurs composites pour des catégories très
spécifiques de processus du secteur public (degré d’ouverture des modes de gestion des
ressources humaines à des intervenants extérieurs à la fonction publique, importance de la
consultation dans l’élaboration des règlements, etc.), ou de produits (qualité de la
réglementation dans un sous-secteur donné, etc.).
10. Des indicateurs dérivés peuvent être élaborés pour encourager les pays à s’investir dans le projet,
en limitant au maximum le risque de voir leurs performances soumises à évaluation. La meilleure
méthode pour arriver à cette fin est sans doute de lancer un grand débat entre praticiens des
groupes et comités experts de l’OCDE, visant à répondre aux questions suivantes :
Dans quel domaine de nouvelles comparaisons seraient-elles utiles ?
o
Quelles sont les données spécifiques nécessaires à cette fin ?
o
Les nouveaux domaines envisagés par GOV pour la collecte des données (voir
encadré ci-dessus) sont-ils les bons ?
Quels dispositifs institutionnels sont importants pour l’efficience et l’efficacité ?
o
Quels dispositifs institutionnels sont les plus susceptibles d'être les moteurs de
l’efficience dans la fourniture de services (en particulier dans les domaines de
l'éducation, de la santé, de la justice pénale et des transports) ?
o
Quels dispositifs institutionnels sont les plus susceptibles d’améliorer les
« résultats de la gouvernance exécutive » (voir encadré à gauche) ?
o
Quelles mesures particulières saisiraient-elles le mieux ces dispositifs
institutionnels ?
Quelles données supplémentaires doit-on réunir sur les réalisations ?
o
Quelles mesures de leurs réalisations ont la plus forte résonance pour les
administrations publiques ?
o
Quelles mesures permettront le développement d’études pertinentes sur
l’efficience ?
11. Le « Panorama des administrations » regroupera des données, mais en produira également ; il
importera donc de signaler clairement aux chercheurs et aux praticiens les domaines dans lesquels
de nouveaux ensembles de données pourraient contribuer à la réalisation d’analyses intéressantes.
60
ANNEXE 1: ELARGISSEMENT PROGRESSIF DE LA COUVERTURE DU « PANORAMA DES ADMINISTRATIONS »
Date
Publication
Aspects couverts par les données
Etapes du processus de
production
Domaines
Secteurs
institutionnels fonctionnels
Pays
concernés
Débat praticiens/responsables de
l’élaboration des politiques
Indicateurs
Questions
composites et
soulevées
dérivés pilotes
concernant les
mesures
Questions soumises à
débat :
• Possibilité d’utiliser
des indicateurs
composites dans
des domaines très
spécifiques
• Possibilité d’utiliser
des indicateurs
dérivés pour
encourager les pays
à s’investir dans le
projet
Indicateurs composites
et dérivés pilotes
calculés et proposés
pour discussion
Nov.
2006
« Mieux mesurer
les
administrations
publiques »
Document de
travail, édition 1
Accent mis sur :
• les recettes
• les intrants
• les processus du secteur
public
• les indicateurs
financiers de
remplacement
Administration
générale
Général
OCDE
Nov.
2007
« Mieux mesurer
les
administrations
publiques »
Document de
travail, édition 2
Extension :
• aux produits non –
financiers
• à certaines catégories de
résultats
Administration
générale
Extension à des
processus
particuliers,
notamment :
• Santé
• Education
OCDE
61
Questions soumises
à débat:
• Mesure de la
production des
administrations
• Mesure des
progrès menant
aux principaux
résultats.
Questions soumises
à débat:
• Méthodologies
employées pour le
calcul de
l’efficience et de
la productivité au
Nov.
2008
« Mieux mesurer
les
administrations
publiques »
Document de
travail, édition 3
Nov.
2009
« Panorama des
administrations »,
édition 1
Extension:
• aux antécédents ou aux
contraintes qui
contextualisent
l’efficience
gouvernementale
Extension
prévue:
• à d’autres
aspects du
secteur
public
• à titre
d’essai, au
secteur privé
dans le
domaine
public
Extension à
d’autres
catégories
fonctionnelles
COFOG
Extension à des
données
provenant de
pays non
membres de
l’OCDE ayant
un revenu
moyen ou
élevé
Couverture à déterminer
62
Indicateurs composites
et dérivés pilotes
calculés et proposés
pour discussion
niveau soussectoriel
• Mesure des
antécédents ou
des contraintes
qui
contextualisent
l’efficience
gouvernementale
Questions soumises
à débat:
• encourager les
administrations à
fournir de
meilleures
données
• améliorer la
qualité des
données
ANNEXE 2: PROPOSITION D’INCLUSION D’UN ENSEMBLE AL DE DONNÉES DANS LE « PANORAMA DES
ADMINISTRATIONS »
Inclusion d’indicateurs composites dans le « Panorama des administrations »
Identification des données
Prière de bien vouloir répondre brièvement aux questions suivantes:
Nom de l’indicateur:
Participant/source:
Description de l’indicateur:
Quels sont les aspects couverts par l’indicateur composite (liste fournie à titre d’illustration seulement) :
mesures au niveau sous-sectoriel (par ex. : enseignement secondaire) – de l’efficience ou des capacités ;
aspects des performances d’organismes soigneusement sélectionnés ayant des rôles très similaires et
précisément définis (bureaux d’audit, etc.) ;
catégories très spécifiques de processus du secteur public (degré d’ouverture des modes de gestion des
ressources humaines à des personnes extérieures à la fonction publique, importance de la consultation dans
l’élaboration des règlements, etc.) ;
catégories de produits bien spécifiques (qualité de la réglementation dans un sous-secteur particulier, etc.) ;
autre.
Vérifications complémentaires sur la qualité des données
1. Clarté et théorie sous-jacente
La politique ou la question institutionnelle faisant l’objet de l’examen sont-elles bien définies ?
Les professionnels et praticiens concernés sont-ils suffisamment prêts à accepter qu’il s’agit d’un domaine
d’intérêt distinct où pourraient s’avérer utiles la classification (la haute fonction publique est « fermée aux
recrutements extérieurs » ou « ouverte aux recrutements extérieurs », etc.) ou le classement (les modalités de
consultation sur l’élaboration des réglementations sont plus développées chez X que chez Y) ?
Existe-t-il une théorie expliquant en quoi ce domaine d’intérêt est important ?
N.B. Dans la mesure où les pratiques exemplaires ou conseils de l’OCDE ou autres organisations sont utilisés en
remplacement d’une base théorique, l’indicateur mesure le degré de conformité avec ces orientations, et non pas la
63
performance au sens plus objectif du terme.
2. Pertinence des variables sous-jacentes
Les variables qu’il est proposé d’inclure dans l’indicateur sont-elles applicables au concept, et sont-elles précises ?
3. Méthodologie défendable
Les choix méthodologiques effectués pour la pondération et l’agrégation des données ont-ils fait l’objet d’un
examen ?
Existe-t-il des éléments justifiant le recours à des techniques particulières dans ces domaines ? La pondération
correspond-elle au cadre théorique sous-jacent ?
Si l’on compare les résultats avec ceux d’une autre approche raisonnable, comment les différences dans les
indicateurs composites s’expliquent-elles ?
4. Comparabilité
Une approche a-t-elle été définie pour l’imputation des données manquantes, et les indicateurs ont-ils été
standardisés pour permettre les comparaisons ?
5. Sensibilité aux hypothèses
A-t-on évalué la sensibilité des indicateurs composites aux hypothèses ?
Qu’en est-il de l’inclusion ou de l’exclusion de sous-indicateurs?
Les incidences des erreurs de données ont-elles été modélisées?
Que se passe-t-il lorsque des arrangements différents ont été arrêtés pour l’imputation des données
manquantes ?
Que se passe-t-il si la standardisation des données est effectuée dans une optique différente ?
Que se passe-t-il si des systèmes d’agrégation différents sont utilisés ?
6. Corrélations
L’indicateur composite est-il corrélé à d’autres données ?
7. Transparence
Les indicateurs ou valeurs sous-jacents sont-ils facilement accessibles ?
64
Etablissement d’un seuil pour la qualité et la classification des données
Identification des données
Prière de répondre brièvement aux questions suivantes :
Nom de l’indicateur:
Participant/source:
Description de l’indicateur:
Description de l’objet de la mesure
Pays couverts
Type de mesure (qualitative/quantitative)
Enquête ou collecte de données dans laquelle le processus s’est inscrit
Pertinence des données
Prière de répondre brièvement aux questions suivantes :
1. Engagement financier conditionnel
Les données décrivent-elles des événements contribuant à des activités financées par des fonds publics ou relevant en grande partie de telles activités, au sein ou en dehors de
l’administration centrale, et indépendamment du fait que les fonds proviennent d’un transfert direct ou qu’ils revêtent la forme d’une garantie implicite ?
2. Evaluation des processus, non des politiques
Veuillez confirmer que les données ne visent pas l’évaluation d’objectifs (résultats) sectoriels que les gouvernements s’emploieraient à atteindre.
Vérification de la qualité des données
1. Pertinence (éléments attestant la pertinence des données vis-à-vis de l’administration, de l’OCDE et du monde académique)
Les données sont-elles demandées par des pays et des administrations ?
Que sait-on de la satisfaction des utilisateurs ?
Les données sont-elles citées publiquement ?
Les données sont-elles citées dans les rapports officiels ?
Les milieux universitaires ou les médias font-ils référence aux données ?
L’OCDE utilise-t-elle les données ?
2. Exactitude (les données représentent-elles correctement les éléments qu’elles sont censées représenter ?
Comment la collecte des données s’est-elle effectuée ?
Si des questionnaires ont été utilisés, quels types de questions ont été posées (par ex. : ouvertes) ?
Les données incluent-elles une part importante de subjectivité ? Dans l’affirmative, comment en assurer la reproductibilité ?
Les définitions employées sont-elles clairement expliquées ?
65

3.

4.

5.

6.

7.

Les données manquantes sont-elles nombreuses ?
Concernent-elles certains pays en particulier ?
Quelles sont les mesures prises pour améliorer la précision des données ?
La validité des données peut-elle être confirmée par des comparaisons avec d’autres ensembles internationaux de données ?
Crédibilité (les utilisateurs font confiance aux données, qui sont objectives et reproductibles)
La source des données a-t-elle la réputation de fournir des informations relativement fiables ?
Les données inspirent-elles généralement (sont-elles généralement susceptibles d’inspirer) confiance?
Réactivité et ponctualité (délais, disponibilité, séries)
Quand les données ont-elles été rendues publiques/mises à disposition ?
Pour quelles années dispose-t-on de données ?
Dispose-t-on d’une série chronologique ?
A quelle fréquence les données sont-elles produites ?
Quel est l’intervalle entre collecte et publication des données ?
Quelle est la disponibilité future et prévue des données ?
Interprétabilité (facilité avec laquelle l’utilisateur peut comprendre, utiliser et analyser correctement les données)
Les données font-elles référence à des concepts communément reconnus?
Les concepts sous-jacents sont-ils clairement définis ?
Les variables ont-elles la même signification pour tous les pays ?
Y a-t-il des restrictions à l’utilisation des données (par ex. : uniquement dans le cadre d’un agrégat) ?
S’il s’agit d’une série chronologique : la définition a-t-elle été modifiée ?
La méthode actuelle de collecte des données présente-t-elle des avantages ou des inconvénients ?
Cohérence (degré auquel les données sont logiquement connectées et en harmonie)
La source des données a-t-elle changé avec le temps?
Les questions ont-elles été modifiées d’une période à l’autre ?
Les données sont-elles cohérentes à l’intérieur d’un même ensemble de données et d’un ensemble à l’autre ?
La source, l’année et la définition sont-elles analogues d’un pays à l’autre ?
Comment les données et métadonnées seront-elles mises à disposition ?
Sous quelle forme les données et métadonnées sont-elles disponibles ?
Les données seront-elles fournies sur CD ou sont-elles téléchargeables ?
66
Classification des données
Veuillez entourer les domaines auxquels les données se rapportent:
Administration générale
Activités
Niveau
Niveau
Niveau
Fonds de la sécurité sociale
concernant:
central
Stade de la
production:
Secteur
fonctionnel:
Services
publics
généraux
provincial/départemental
Recettes
Défense
local
Intrants
Maintien de
l’ordre et
sécurité
Processus du secteur
public
Affaires
économiques
67
Secteur public, autres
Produits et résultats intermédiaires
Protection de
l’environnement
Logement et
aménagements à
usage collectif
Secteur privé dans le domaine public
Résultats définitifs
Santé
Loisirs, culture
et religion
Antécédents ou contraintes
Education
Protection
sociale
ANNEXE 3 : CONTRIBUTION DES « INDICATEURS DE GOUVERNANCE » AGRÉGÉS À UN
DÉBAT AU SEIN DE L’OCDE
Au cours des 30 dernières années, les indicateurs visant à mesurer une notion relativement plus extensive
de la gouvernance se sont multipliés en nombres et en gammes.61 Ce sont surtout les agences en charge du
développement qui les utilisent ou, tout au moins, en assurent la promulgation. La première volée
d’indicateurs de gouvernance apparut au début des années 1990, alors que l’on redécouvrait l’importance
de la gouvernance pour le développement. Ce fut peut-être un correctif bien venu à l’attention excessive
accordée à cette époque aux aspects technocratiques dans les discussions relatives au développement. Le
nombre et la portée des indicateurs augmentèrent considérablement. Pour s’en tenir aux seules 14 sources
d’indicateurs provenant d’experts et d’enquêtes que Kaufmann et al. retinrent pour leur premier exercice
d’agrégation (Kaufmann, Kraay et al.: 1999), la grande majorité de ces sources n’existait pas avant 1995. A
l’exception de ceux utilisés par Freedom House pour la politique et les libertés civiles, les seuls indicateurs
existant alors visaient exclusivement à évaluer les « risques politiques » auxquels étaient confrontés les
investisseurs étrangers ; avant les années 1990, les chercheurs et praticiens du domaine du développement
n’y étaient pas intéressés, voire en ignoraient l’existence.
Ce fut autour de 1998 que l’on accepta sans réserve la notion que les institutions avaient leur importance
(Banque mondiale: 1997) ; depuis lors, le faisceau d’indicateurs n’a cessé de s’étoffer. Le document (Arndt
et Oman: 2006; "Governance Data: Web-Interactive Inventory of Datasets and Empirical Tools": 2006)
récapitule utilement les travaux récents visant à mettre en place des mesures extensives de la
« gouvernance ».62
Nombre d’indicateurs d’agences de développement reprennent, avec de légères variations, les thèmes
abordés par d’autres agences – on ne peut s’empêcher d’avoir le sentiment que chacune d’elles tient à
publier ses indices propres.
La base théorique des indicateurs reste floue. La gestion des administrations publiques est un champ
d’études et de débat d’idées entre praticiens, mais il est constellé d’incertitudes définitionnelles ;
néanmoins, s’agissant de sa portée, un certain consensus se dégage. On ne risque en effet guère d’être
contredit si l’on avance que: « les réformes de la gestion publique consistent en changements délibérés aux
structures et aux processus des organismes du secteur public, l’objectif étant d’améliorer (dans un certain
sens) leur fonctionnement » (Pollitt et Bouckaert: 2004, p.8). Fondamentalement, on peut dire que la
gestion publique concentre ses efforts sur les circuits du secteur public – comment l’argent est utilisé,
comment les personnels sont motivés et comment les organisations sont structurées ?
61
Voir (Knack et Manning: 2000)
62
("Governance Data: Web-Interactive Inventory of Datasets and Empirical Tools": 2006) énumère 139
indicateurs se rapportant à la gouvernance.
68
Les paramètres de la gouvernance sont, au contraire, moins évidents. « …La recherche empirique fait
certes le lien entre institutions associées à une bonne gouvernance, d’une part, et développement, de
l’autre, mais aucun consensus ne s’est encore dégagé quant à la manière d’aborder la gouvernance, ni de
la mesurer" ("Global Monitoring Report 2006: Strengthening Mutual Accountability - Aid, Trade and
Governance": 2006, p. 11). L’idée de gouvernance fait indubitablement émerger une question bien réelle et
urgente – et tous les praticiens qui ont l’expérience du développement ou de pays qui sortent d’un conflit
reconnaîtront que les problèmes de corruption ou d’incapacité à fournir des services essentiels ne trouvent
pas leurs racines dans les circuits de gestion du secteur public. Il existe des problèmes d’économie
politique plus vastes -- confiscation de l’appareil d’état par des intérêts acquis, opacité délibérée du
financement des partis politiques et corruption de l’appareil judiciaire -- qui sont à la fois la cause et la
conséquence de performances insuffisantes. Il n’en reste pas moins que l’on n’appréhende pas clairement
ce que contient le concept lui-même, ni combien de ses composantes peuvent être modifiées..
La conséquence de cette absence de cadre théorique largement reconnu pour la gouvernance est que tous
les indicateurs composites qui la concernent représentent en grande partie des instruments de
communication, qui visent à cristalliser sous une seule et même présentation dense et concise les
préoccupations à l’encontre de la corruption et autres maux. Il s’agit indubitablement d’une contribution
utile à la structuration du dialogue entre donateurs et pays en développement, particulièrement quand elle
s’accompagne d’évaluations plus explicitement qualitatives (Doig, McIvor et al.: 2006). Néanmoins, là où
sont moins marquées les préoccupations relatives aux notions plus larges de gouvernance, et où sont moins
répandus la corruption à grande échelle et les échecs patents en matière de fourniture de services, la valeur
des indicateurs se révèle quelque peu limitée. Il existe deux raisons à cela.
La première est que la précision des indicateurs est souvent insuffisante pour étayer une discussion plus
nuancée quant à la politique à suivre. Les indicateurs individuels relatifs à la gouvernance ont tendance à
reposer sur des perceptions, ce qui peut être problématique, à moins qu’on les corrobore par une
triangulation avec des indicateurs davantage basés sur des faits. En général, les indicateurs composites
cumulent les problèmes : ils reposent exagérément sur des données résultant de perceptions et, en outre, le
processus d’agrégation lui-même ne va pas sans poser des difficultés supplémentaires. Faute d’un cadre
théorique clair, on ne peut pas déterminer avec exactitude ce que l’indicateur tente de mesurer, si ce n’est
dans un sens général et intuitif (Besançon: 2003).
En second lieu, comme on se fonde exagérément sur des indicateurs résultant de perceptions et que l’on
doit recourir à des méthodes d’agrégation d’une grande complexité, les indicateurs composites ne
fournissent que des orientations vagues quant à la politique à suivre. Certes, ils font ressortir que l’état de
tel secteur institutionnel d’un pays donné est bon (ou mauvais), mais ils ne donnent que peu d’indications
(voire aucune) quant aux mesures à prendre afin d’améliorer la situation.63
63
Se reporter à (Knack et al: 2003) pour une analyse plus détaillée de ce point.
69
ANNEXE 4 : COMPOSITION DES GROUPES DE RÉDACTION INFORMELS
Groupe de rédaction pour l’ensemble du document
Federico Basilica
Directeur du Dipartimento della Funzione Pubblica
Italie
Bernard Blanc
Chef de la mission des relations internationales, Direction générale de la modernisation de l'État (DGME),
Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie
France
Geert Bouckaert
Professeur de gestion publique et Directeur de l’Institut de gestion publique, Université catholique de Louvain,
Belgique
Lynda Bowater
Manager, Strategic Information, Development Branch
Wahanga Whakawhanaketanga, State Services Commission
Nouvelle-Zélande
Jacek Czaputowicz
Directeur adjoint de la Fonction publique
Pologne
Zsofia Czoma
Directrice du Département Affaires internationales, Sous-secrétariat d’Etat aux Affaires sociales et humaines, Cabinet
du Premier Ministre,
Hongrie
Elisabeth Dearing
Directrice de la section Développement administrative, Chancellerie fédérale,
Autriche
Jacques Druart
Conseiller pour la coordination internationale, Service public fédéral, Personnel et Organisation
Belgique
Christopher Hood
Professor of Public Administration/Policy, All Souls College, Oxford
Royaume-Uni
Hyunsook Kim
Directeur adjoint de la Division Relations publiques et Coopération internationale, Commission de la Fonction
publique,
70
République de Corée
Stephen Knack
Senior Research Economist, Public Sector Group, Banque mondiale
Etats-Unis
Richard Murray
Chief Economist, Statskontoret
Suède
Tereza Novotna
Département Modernisation de l’administration publique, Ministère de l’Intérieur
République tchèque
Teresa Nunes
Directrice générale de l’administration publique, Ministère des Finances et de l’Administration publique
Portugal
Marga Proehl
Chef de Division, Ministère de l’Intérieur
Allemagne
Koos Roest
Conseiller sur la politique stratégique au Département Coordination de la politique internationale, Ministère de
l’Intérieur et des relations du Royaume
Pays-Bas
Allen Schick
Professor of Public Policy, University of Maryland/Brookings Institution
Etats-Unis
Ray Shostak
Director, Public Services Directorate
H.M Treasury
Royaume-Uni
Morten Strømgren
Unité Economie et analyse économique, Ministère de l’Administration publique et de la Réforme
Norvège
Ken Tallis
Head of the Resources Division, Australia Institute for Health and Welfare
Australie
David Walker
Controller General of the US, U.S. Government Accountability Office (GAO)
Etats-Unis
Nereo Zamaro
Structural Economics Statistics, - Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)
Italie
Groupe de rédaction sur la production
Peter Crossman
71
Assistant Under Treasurer and Queensland Government Statistician, Office of Economic and Statistical Research,
Queensland Treasury
Australie
Tim Dobbs
Bureau of Economic Analysis, US Dept of Commerce
Etats-Unis
Wouter van Dooren
Institut de gestion publique, Université catholique de Louvain
Belgique
Joe Grice
Executive Director UK Centre for the Measurement of Government Activity, Office for National Statistics
Royaume-Uni
Gallo Gueye
Administrateur des comptes nationaux, EUROSTAT
Grand-Duché du Luxembourg
Bob Kuhry
Bureau de planification sociale et culturelle, Ministère de la Santé et des Sports
Pays-Bas
François LaCasse
Professeur, Université du Québec
Canada
Kalevi Luoma
Directeur de recherche, Institut gouvernemental de recherche économique (VATT)
Finlande
Christopher Pollitt
Professeur de gestion publique, Université Erasmus, Rotterdam
Pays-Bas
Alwyn Pritchard
Head of International Branch, Office for National Statistics
Royaume-Uni
Pavla Trendova
Coordinatrice de recherché, Bureau national de la Statistique
Groupe de rédaction sur les résultats
André Giannechini
Chef de la mission Affaires européennes et internationales, Direction générale de l'administration et de la fonction
publique, Premier Ministre
France
Stephen Hall
Statisticien, Department for Environment, Food and Rural Affairs, Office for National Statistics
Royaume-Uni
72
Bjorn Hvinden
Professeur, Département Sociologie et Sciences politiques, Université de Sciences et Technologie
Norvège
Nancy Kingsbury
Managing Director, Applied Research and Methods, U.S. Government Accountability Office (GAO)
Etats-Unis
Rob Laking
Senior Lecturer, School of Government, Victoria University of Wellington
Nouvelle-Zélande
Brian Lucas
Manager of the Governance Resource Centre, University of Birmingham
Royaume-Uni
Lee McCormack
Directeur exécutif, Gestion axée sur les résultats, Conseil du Trésor du Canada
Canada
Alex Michalos
Président, Académie des lettres et des sciences humaines
Canada
John Murray
Professor of Business Studies, University of Dublin
Irlande
Michal Zapletal
Département de la Méthodologie générale, Bureau national de la statistique
73
ANNEXE 5: PAYS NON MEMBRES DE L’OCDE SUSCEPTIBLES D’ÊTRE PRIS EN COMPTE
DANS LE « PANORAMA DES ADMINISTRATIONS »64
Tableau 4: Economies à revenu moyen inférieur
Albanie
Bélarus
Algérie
Bolivie
Cap-Vert
République
dominicaine
Géorgie
Iran (République
islamique d’-)
Kiribati
Chine
Equateur
Maroc
Roumanie*
Swaziland
Turkménistan
Guatemala
Irak
Macédoine (exRépublique
yougoslave de -)
Namibie
Samoa
République arabe
syrienne
Ukraine
Angola
BosnieHerzégovine
Colombie
Egypte (République
arabe d’-)
Guyana
Jamaïque
Arménie
Brésil
Azerbaïdjan
Bulgarie*
Cuba
El Salvador
Djibouti
Fidji
Honduras
Jordanie
Indonésie
Kazakhstan
Maldives
Îles Marshall
Micronésie (Etats
fédérés de -)
Paraguay
Serbie et
Monténégro
Thaïlande
Pérou
Sri Lanka
Philippines
Suriname
Tonga
Tunisie
Vanuatu
Cisjordanie et Gaza
Tableau 5: Economies (non membres de l’OCDE) à revenu moyen supérieur
Samoa américaines*
Botswana
Guinée équatoriale
Liban
Mayotte
Fédération de Russie
Saint-Vincent-etGrenadines
Antigua-and-Barbuda
Chili
Estonie*
Libye
Iles Mariannes du nord
*
Seychelles
Trinité-et-Tobago
Argentine
Costa Rica
Gabon
Lituanie*
Oman
Barbade
Croatie
Grenade
Malaisie
Palaos
Belize
Dominique
Lettonie*
Maurice
Panama
Afrique du Sud
Uruguay
Saint-Kitts-et-Nevis
Venezuela.
Sainte-Lucie
Bahreïn
Chypre
Hong Kong (Chine)
Bermudes
Iles Feroe
Ile de Man
Tableau 6: Economies (non membres de l’OCDE) à revenu élevé
Andorre
Brunéi
Polynésie française
64
Aruba
Iles Caïman
Groenland
Bahamas
Channel Islands
Guam
Sources:
Banque mondiale (http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/CLASS.XLS)
CAD de l’OCDE (http://www.oecd.org/dataoecd/43/51/35832713.pdf)
74
Israël
Monaco
Saint-Marin
Iles Vierges (EtatsUnis)
Koweït
Antilles néerlandaises
Arabie saoudite
Liechtenstein
Nouvelle Calédonie
Singapour
Macao (Chine)
Porto Rico
Slovénie
Malte
Qatar
Emirats arabes unis
Note:
Les pays dont le nom figure en italique font partie de la liste des pays les moins avancés, établie par le CAD de
l’OCDE sur la base de la nomenclature des Nations Unies.
Les pays signalés par un * ne bénéficient d’aucune aide et, de ce fait, ne sont pas pris en compte par le CAD de
l’OCDE.
75
ANNEXE 6: ASPECTS TECHNIQUES
Nomenclature COFOG modifiée
La nomenclature COFOG modifiée a été mise au point par la Direction GOV de l’OCDE suite à la décision
prise par le Réseau des hauts responsables budgétaires de l’OCDE.65 La méthode d’estimation a été
approuvée par le Chef de la Division des comptes nationaux (OCDE).
La présente note technique expose les méthodes d’estimation des dépenses.
1.
La distinction entre transferts de liquidités et prestations en nature s’effectue comme suit :
a. Les autres transferts courants et en capital dans le groupe COFOG2 Aide extérieure
proviennent du groupe COFOG1 Services généraux des administrations publiques.66 Les
groupes COFOG2 n’étant pas disponibles pour les secteurs, on suppose que la rubrique
Aide extérieure n’existe que dans l’administration centrale, si bien que le code
correspondant à l’administration générale peut être attribué à l’administration centrale. Les
autres transferts courants et en capital extraits de la rubrique Aide extérieure forment le
nouveau groupe Transferts aide extérieure.
b. Les autres transferts courants et en capital entre sous-secteurs de l’administration
générale67 du groupe COFOG2 Transferts à caractère général entre administrations
publiques proviennent du groupe COFOG1 Services généraux des administrations
publiques. Les groupes COFOG2 n’étant pas disponibles pour les secteurs, on suppose
qu’il n’existe pas de transferts courants et en capital entre sous-secteurs du groupe
COFOG1 Services généraux des administrations publiques autres que les Transferts à
caractère général entre administrations publiques. Les autres transferts courants et en
capital du groupe Services généraux des administrations publiques vers les administrations
régionales et locales forment une nouvelle catégorie : Subventions globales. Cette
procédure s’appliquera exclusivement aux secteurs. Dans l’administration générale, les
transferts entre différents niveaux de gouvernement sont groupés, et de ce fait
n’apparaissent pas dans les données. La rubrique Subventions globales ne peut donc
figurer dans les données relatives à l’administration générale.
65
Groupe de travail des Hauts responsables du budget, Réunion du Groupe d’experts tenue à l’OCDE, à
Paris, le 11 février 2004 ; voir également (Kraan et Kelly: 2005).
66
Tous les autres transferts courants et en capital figurant dans les autres rubriques de la nomenclature
COFOG sont considérés comme des transferts en nature, car ils correspondent à des contributions
spécifiques.
67
Le tableau 1102 ventile les transferts courants et en capital entre sous-secteurs par sous-secteur
bénéficiaire.
76
c. Les paiements d’intérêts proviennent du groupe COFOG1 Services généraux des
administrations publiques.68 Les paiements d’intérêts précédemment inscrits sous la
rubrique Opérations concernant la dette publique forment la nouvelle section Intérêts.
d. Les transferts sociaux de liquidités proviennent de la rubrique COFOG1 Protection
sociale69 et forment la nouvelle section Transferts sociaux70.
2.
La répartition entre biens et services individuels/collectifs s’effectue comme suit :
a. Les subventions proviennent des rubriques COFOG1 Affaires économiques, Protection de
l’environnement, Logement et aménagements collectifs et Loisirs, culture et religion. Elles
sont considérées comme des biens privés, contrairement aux autres éléments de ces
groupes (publics). Les subventions citées sont groupées pour constituer la nouvelle section
Subventions.
b. Les rubriques COFOG2 Eléments non classés ailleurs proviennent des sections COFOG1
(a) Affaires économiques (b) Protection de l’environnement (c) Logement et
aménagements collectifs (d) Santé (e) Loisirs, culture et religion (f) Education et (g)
Protection sociale. Les Eléments non classés ailleurs sont considérés comme publics (il
s’agit principalement de la réglementation des prestations de services), les autres éléments
étant plutôt considérés comme privés ou partiellement privés. De même, la section
COFOG2 Economie générale, échanges et emploi provient du groupe Affaires
économiques. Les rubriques COFOG2 n’étant pas disponibles pour les secteurs, on
suppose que les dépenses relatives à l’administration générale figurant dans les Eléments
non classés ailleurs et dans Economie générale, échanges et emploi peuvent être imputées
aux secteurs proportionnellement aux dépenses correspondant aux groupes privés dans ces
mêmes sections. Les Eléments non classés ailleurs des rubriques COFOG mentionnées
sont associés à la section Economie générale, échanges et emploi de la rubrique COFOG
Affaires économiques pour former la nouvelle section Réglementation des services.
3.
Outre la distinction entre transferts de liquidités et prestations en nature, et entre biens et services
publics/privés, la nomenclature COFOG modifiée s’écarte de la nomenclature COFOG sur trois
points : (a) la section COFOG2 Recherche fondamentale a été extraite de la rubrique COFOG1
Services généraux des administrations publiques pour former la nouvelle section Recherche
fondamentale ; (b) la formation brute de capital ne figure plus dans le groupe COFOG1 Affaires
économiques, mais forme la section Infrastructure ; (c) les subventions ont été retirées de la
rubrique COFOG1 Loisirs, culture et religion et inscrites sous la rubrique Subventions. Les groupes
COFOG2 n’étant pas disponibles pour les secteurs, on suppose que Recherche fondamentale n’existe
que dans l’administration centrale, si bien que le code correspondant à l’administration générale peut
être attribué à l’administration centrale.
68
Les paiements d’intérêts apparaissent dans les comptes nationaux (Comptes nationaux OCDE, partie IV,
Statistiques nationales).
69
Il convient de souligner que les transferts sociaux en liquidités dans toutes les autres rubriques COFOG
sont considérés comme des transferts en nature parce qu’ils constituent une forme de rémunération
d’employés.
70
La distinction entre transferts sociaux en liquidités et prestations sociales en nature figure dans les comptes
nationaux (Comptes nationaux OCDE, partie IV, Statistiques nationales).
77
4.
Par ailleurs, les éléments restants de la rubrique Affaires économiques ont été rebaptisés Services
économiques publics, ceux de Protection de l’environnement forment désormais la section Services
publics de protection de l’environnement, ceux de Logement et équipements collectifs sont
regroupés dans Logement social et services collectifs, ceux de Loisirs, culture et religion forment la
rubrique Loisirs, culture et religion : services non marchands, et ceux de Protection sociale
constituent la section Services sociaux.
5.
Cinq tableaux seront établis pour chaque pays (administration générale, administration centrale,
provinces ou départements, administration locale, fonds de protection sociale), avec la présentation
suivante.
78
Tableau 7: Nomenclature COFOG modifiée
Biens
collectifs/
individuels
Transferts
de
liquidités/en
nature
Panorama des
administrations
Biens collectifs
En nature
Services généraux des
administrations publiques
Recherche fondamentale
Défense
Ordre public et sécurité
Services publics économiques
Infrastructures
Services publics liés à la
protection de l’environnement
Services publics concernant le
logement et les communautés
Réglementation des services
Liquidités
Biens individuels
En nature
Liquidités
Transferts au titre de l’aide
extérieure
Allocations à des fins générales
et allocations groupées
Intérêts
Santé
Loisirs, culture et religion:
services non marchands
Education
Services sociaux
Source (tableaux 1001 et 1102)
COFOG1 et COFOG 2
Classification économique
Eléments restants de Services généraux des administrations
publiques (701)
Recherche fondamentale (7014)*
Défense (702)
Ordre public et sécurité (703)
Eléments restants de la rubrique Affaires économiques (704)
Affaires économiques (704)
Eléments restants de la rubrique Protection de l’environnement
(705)
Eléments restants de la rubrique Services publics concernant le
logement et les communautés (706)
Economie générale, échanges et emploi (7041)
Non classé ailleurs – Affaires économiques (7049)
Non classé ailleurs – Protection de l’environnement (7056)
Non classé ailleurs – Logement et aménagements collectifs (7066)
Non classé ailleurs – Santé (7076)
Non classé ailleurs – Loisirs, culture et religion (7086)
Non classé ailleurs
Education (7098)
Protection sociale – non classé ailleurs (7109)
Aide économique extérieure (7012) *
Tous
Tous, tableau 1102
Tous
Tous
Tous, sauf subventions et formation de capital brut
Formation de capital brut
Tous, sauf subventions
Tous
Tous
Tous, tableau 1102
Transferts à caractère général entre différents niveaux de
gouvernement (7018)
Comptes nationaux
Eléments restants de la rubrique Santé (707)
Eléments restants de la rubrique Loisirs, culture et religion (708)
Tous les transferts entre sous-secteurs
Tous
Tous
Subventions
Eléments restants de la rubrique Education (709)
Protection sociale (710)
Moins transferts sociaux en liquidités (comptes nat.)
Affaires économiques (704)
Protection de l’environnement (705)
Logement et aménagements collectifs (706)
Loisirs, culture et religion (708)
Transferts sociaux
Comptes nationaux
79
Tous
Subventions
Subventions
Subventions
Subventions
* Pour l’administration centrale exclusivement: SCN tableau 1101.
80
Classification par mode de production
1. Cette classification donne des informations sur la production de services dont le financement est
assuré, en totalité ou en partie, sur des fonds publics.
2. La classification de base est la suivante:
Biens collectifs
i. sous-traitance et achats : consommation intermédiaire + revenu de la propriété71
ii. production de l’administration publique dans son ensemble :
a. facteur de production lié à la main-d’œuvre : rémunération d’employés
b. facteur de production lié au capital : formation de capital brut
Biens individuels
A. sous-traitance et achats: consommation intermédiaire + revenu de la propriété72
B. production de l’administration publique dans son ensemble :
a. facteur de production lié à la main-d’œuvre : rémunération des employés
b. facteur de production lié au capital : formation de capital brut
C. recours à des producteurs du secteur privé marchands et non marchands dont les prix ne sont
pas élevés : avantages sociaux en nature
D. recours à des producteurs du secteur privé marchands et non marchands dont les prix sont
élevés : subventions.
3. La production de l’administration publique comprend la production d’institutions sans but lucratif
financées (à plus de 50 %) et « contrôlées » par l’Etat. Bien qu’il s’agisse d’un mode de production très
spécifique, les données ne permettent malheureusement pas de faire la distinction avec la production
qui relèvent exclusivement de l’administration publique.
D. Les tableaux SCN 1101 et 1102 peuvent être utilisés comme source. On trouvera ci-après le tableau qui
sera fourni pour chaque pays et chaque sous-secteur, ainsi que les sources utilisées.
71
Considéré comme une rémunération pour l’utilisation de propriétés (notamment: des terres) pour les
besoins de la production.
72
81
Tableau 8: Modes de production des différents pays
Collectif/
individuel
Panorama des
administrations
Mode de
production
Classification économique
Biens collectifs
En nature
Services généraux de
l’administration
publique
Recherche
fondamentale*
A
Ba
Bb
A
Ba
Bb
A
Ba
Bb
A
Ba
Bb
A
Ba
Bb
A
Ba
Bb
A
Ba
Bb
A
Ba
Bb
A
Consommation intermédiaire et revenu de la propriété
Rémunération des employés
Consommation intermédiaire
Ba
Bb
A
Ba
Bb
C
D
A
Ba
Bb
C
D
A
Ba
Bb
C
D
A
Ba
Bb
C
D
A
Ba
Bb
C
D
Avantages sociaux en nature
Subventions
Eléments restants
Subventions
Eléments restants
Subventions
Subventions
Défense
Ordre public et sécurité
Services publics
économiques
Infrastructures
Services publics liés à la
protection de
l’environnement
Services publics
concernant le logement
et les communautés
Réglementation des
services
Biens individuels en
nature
Santé
Loisirs, culture et
religion: services non
marchands
Education
Services sociaux
Subventions
* Pour l’administration centrale exclusivement
82
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