C XXX at 4 texte de Gauthereau

Colloque AFAE 2008
Ecole et collectivités territoriales : nouveaux enjeux, nouveaux défis
Atelier n° 4 : Gestionnaires et décentralisation
Jean-Pierre Gauthereau
Réfléchir à l'avenir du métier de gestionnaire d'EPLE ne peut se faire sans
s'attarder un moment sur "l'état des lieux" de cette profession ni sans s'être penché
sur son histoire depuis une trentaine d'années.
L'appellation "gestionnaire" apparaît au titre des métiers de l'Education nationale
dans le courant des années soixante-dix, à l'époque où l'Etat, après avoir ouvert un collège
par jour pendant près de dix ans conformément au programme de Provins, commence à en
reprendre (par "nationalisation") la gestion aux collectivités territoriales qui avaient assuré
cette charge dans la foulée des constructions.
Le terme "gestionnaire" est alors retenu afin de le distinguer de celui "d'intendant", à
la fois gestionnaire et comptable public, ce qui n'est pas le cas de la plupart des
responsables de gestion créés à cette occasion historique. Parallèlement, apparaît le terme
"d'agent comptable" pour distinguer la charge de pur comptable public de la fonction de
gestionnaire matériel, financier et comptable couvert par la définition d'intendant. C'est à
cette époque que naissent les agences comptables, de taille variable selon les académies,
mais reproduisant majoritairement l'organisation jusqu'alors traditionnelle de l'intendance, la
profession refusant farouchement les regroupements importants permettant une
rationalisation, une mécanisation des tâches … et, ipso-facto, la création de postes de
débouchés de carrière.
Le gestionnaire, très souvent un débutant issu de concours externe (ou auxiliaire), ne
bénéficie alors quasiment d'aucune formation initiale ou d'adaptation à l'emploi hors d'un
parrainage par son intendant, parrainage très variable mais heureusement souvent très
pertinent.
Les importants besoins en termes de formation vont conduire le ministère à en
formaliser l'organisation depuis l'administration centrale, avec un service très performant
reposant sur un fort pilotage national, par des formateurs référents et reconnus dans leur
domaine propre, s'appuyant sur des correspondants académiques choisis pour leur
compétence dans les principaux domaines de la gestion matérielle.
On peut dire que l'on assiste alors, sous une forme proche du compagnonnage, à la
naissance de "l'école de l'intendance", même si la formalisation d'une telle filière ne verra,
pour diverses raisons, malheureusement jamais le jour. Toutefois d'éminents collègues tels
MM. Minot et Wibout œuvreront fortement dans ce cadre à la création d'une véritable culture
du métier de gestionnaire … qui sera sabordée dans le milieu des années quatre-vingt par la
déconcentration vers les académies (CAFA) et par la "consanguinité" qui en découlera. Le
ministère se bornera uniquement dès lors à fixer des objectifs prioritaires, relevant plus
souvent des pratiques administratives et de gestion financière (réforme comptable,
informatisation, responsabilité juridique, etc.) que de la gestion matérielle car, déjà, la
décentralisation de 1985 est arrivée … et les collectivités territoriales étant devenues les
financeurs du fonctionnement des EPLE nouvellement institués, l'Etat considérera ne plus
avoir à investir dans cet axe désormais jugé comme secondaire.
Simultanément à cette évolution, l'encadrement et le contrôle externe traditionnel
(inspection générale de l'administration et inspection du Trésor) diminuera très sensiblement
face, d'une part, à la forte augmentation du nombre d'établissements à contrôler et, d'autre
part, suite à la réorientation nationale des missions, désormais plus centrées sur l'analyse
prospective que sur l'accompagnement et l'examen sur place (outre les habituels cas
nécessitant une intervention de remédiation). Dès lors, les débutants dans le métier de
gestionnaire ne seront plus que très rarement guidés et cadrés dans les bonnes pratiques
d'un métier en forte évolution, contrairement à leurs aînés qui étaient visités et contrôlés "sur
place" en moyenne tous les cinq ans. Notons également l'abandon du contrôle comptable (et
de gestion) exercé jusqu'alors par le comptable supérieur (T.P.G.) au profit des Chambres
régionales des comptes crées en accompagnement de la première phase de
décentralisation ; ces chambres se cantonnant dans un pur rôle de jugement et se refusant
en principe à émettre des avis préalables, ou des conseils, comme le faisaient jusqu'alors les
T.P.G.
La forme de recrutement des cadres, désormais majoritairement confiée aux Instituts
régionaux d'administration (I.R.A.), influencera également fortement la formation en
privilégiant (ce qui est sa mission) l'inter ministérialité, là encore au détriment de la gestion
matérielle considérée, il faut le dire, comme peu noble dans certains de ces instituts.
Parallèlement cette évolution se déclinera dans la création du corps des C.A.S.U. (par
extinction de celui des intendants) et dans la fusion des filières d'administration générale et
d'intendance pour donner naissance à celle – unique – de l'administration scolaire.
Les différentes évolutions rencontrées au cours de cette vingtaine d'années peuvent
donc se résumer ainsi :
- une augmentation massive du nombre d'établissements à gérer (programme dit de
Provins)
- la déconcentration de la formation professionnelle (autonomisation des C.A.F.A.)
- la réduction des inspections de type "accompagnement et contrôle"
- la montée en charge des recrutements par la voie des I.R.A.
- la disparition du corps de l'intendance universitaire par fusion au sein de
l'administration scolaire, suivie (logiquement mais tardivement) de la fusion des deux
syndicats majoritaires dans ces branches professionnelles
- l'incapacité de la tutelle Etat à pérenniser des pratiques et des outils professionnels
de qualité, issus de l'expérience et de la compétence du terrain (tableaux de bord de gestion
matérielle et financière, carnet d'identité et carnet d'auscultation des bâtiments, par exemple)
- la première phase de décentralisation (janvier 1986) avec la création de l'EPLE.
- l'augmentation de l'autonomie de l'EPLE avec :
- ses effets pervers en termes d'augmentation du juridisme
- sa dérive de l’autonomie (faire mieux dans le cadre défini) vers
l'indépendance (faire ce que je veux dans le cadre que « j’accepte »)
- l’éparpillement et le morcellement des moyens
- le renforcement de la "lecture juridique" des comptes publics au détriment de la
"lecture gestionnaire", accompagnée de l'augmentation des sanctions frappant les
comptables même lorsqu'il n'y a pas de faute personnelle (responsabilité sans culpabilité)
- la réduction notable des dotations en personnel d'encadrement intermédiaire
(agents chefs) entraînant une surcharge des gestionnaires en tâches chronophages mais
cependant indispensables à la marche journalière des établissements
- la volonté ministérielle de recentrer les chefs d'établissements sur leur "cœur de
métier" (formation, pédagogie, orientation et suivi des élèves) avec les retombées afférentes
en termes de pilotage administratif, sans pour autant dégager un véritable espace de
responsabilités propres pour le gestionnaire, défini comme membre de l'équipe de direction
mais non reconnu en tant que tel, ni hiérarchiquement, ni financièrement … certainement car
non issu du vivier enseignant, donc considéré par certains comme sans légitimité à gérer
d'autres éléments que matériels et financiers
- une dramatique carence de l'Etat en matière de G.R.H.
- l'indigence des outils de pilotage en matière de "résultats de gestion" de l'EPLE, le
logiciel GFC-COFI étant uniquement un constat de dépenses et de recettes (compte
financier) sans lien avec les projets ni avec la vie réelle de l'établissement (rapport de
gestion), la présentation du compte financier ne prévoyant qu'un rapport de l'ordonnateur et
un de l'agent comptable, négligeant totalement la production d'un rapport du gestionnaire (
qui n'est même pas cité dans les en-têtes de l'établissement …)
- la complexification de l'acte d'achat (jusqu'alors banal réglementairement parlant)
qu'implique la mise en œuvre du nouveau code des marchés en corrélation avec le droit
Européen (EPCP par exemple)
- la montée en charge des responsabilités désormais prises en charge directement
par les collectivités (travaux, équipements, contrats de maintenance, etc.)
Ainsi, au travers des évolutions rappelées ci-dessus et des contraintes qu'elles
impliquent, la gestion matérielle traditionnelle et les compétences professionnelles qu'elle
nécessite vont perdre peu à peu de leur "noblesse" au bénéfice des fonctions
d'administration générale et des fonctions comptables (ces dernières étant, de plus, mieux
rémunérées). Des fonctions comptables qui se voient tout à la fois sévèrement examinées
(cf. rapport de la Cour des comptes janvier 2008) mais également confortées dans le
renforcement de qualité technique et professionnelle, et donc la spécialisation que ces
observations induisent.
Ce métier aux racines fragiles va ainsi subir de plein fouet l'évolution de l'EPLE
et celle du contexte général de l'administration de l'éducation, et les textes
réglementaires destinés à conforter les gestionnaires dans leurs nouveaux repères
(circulaire du 6 février 1997 notamment) et à les remotiver trouveront
malheureusement bien peu d'échos face à la révolution qu'ils impliquent, à savoir la
prise en charge totale de la gestion des ressources humaines de tous les personnels
non enseignants et la gestion de l'ensemble de l'administration générale des
établissements.
Trois années après la mise en œuvre de la phase II de la décentralisation (loi du 13
août 2004), quel est aujourd'hui "l'état de l'union" ?
1/ des collectivités territoriales qui s'approprient fortement leurs nouvelles prérogatives dans
le cadre des missions transférées,
2/ des collectivités territoriales qui, animées par un calendrier et un échéancier au rythme
inconnu jusqu'alors au sein de l'éducation nationale, veulent faire plus, mieux et plus vite que
l'Etat, tant dans leur domaine désormais réglementaire que dans des domaines
périphériques mais facultatifs (aides et bourses aux élèves, accompagnement péri-éducatif),
voire péri-pédagogiques (bilinguisme, culture, domaine international, etc.), ceci avec encore
plus d'acuité pour les régions. L’organisation de la vie scolaire, de la représentativité
réglementaire des élèves et l’organisation générale des établissements peuvent également
parfois être touchées par des expériences telles celles des budgets participatifs par exemple,
ou encore par la mise en place d'une représentativité externe des élèves (conseil de la vie
lycéenne ou collégienne, conseil régional ou général des jeunes),
3/ des responsabilités nouvelles (transférées ou crées) qui impliquent des analyses de
besoins et de résultats nécessitant des compétences jusqu'alors peu mises en œuvre par les
gestionnaires,
4/ un complexe champ de partage des compétences des différents opérateurs, entre les
missions transférées puis déléguées, les personnels transférés mais placés sous pilotage
local, les budgets croisés, etc., le tout étant organisé dans un cadre conventionnel avec des
intervenants relevant de statuts et de responsabilités très séparés réglementairement mais
nécessairement d'exercice conjoint (chef d'établissement à "triple casquette", gestionnaire
bicéphale, gestionnaire-comptable souvent, etc.),
5/ la présence, dans de nombreux EPLE, d'un gestionnaire (délégué de l'ordonnateur) mais
également comptable public, organisation totalement inconnue des collectivités territoriales
et, de plus, spécifique à l'éducation nationale,
6/ un gestionnaire matériel, souvent désigné par convention avec la collectivité comme
l'interlocuteur "premier" en termes de gestion des personnels TOS et des travaux d'entretien
… mais non soumis à l'autorité hiérarchique de ladite collectivité et de moins en moins
professionnellement formé (et recyclé) par son employeur à ces missions décentralisées,
7/ une volonté généralisée des puissances publiques (Etat et Collectivités) à gérer par
"missions" (et donc de travailler) en termes d'objectifs et de résultats atteints (évaluation des
politiques publiques),
8/ une forte distorsion entre catégories d’EPLE (lycées et collèges) rattachés à des
collectivités de nature et de missions générales fort différentes (régions et départements),
mais toutefois toujours soumis à une autorité d’Etat unique (Recteur) … qui ignore souvent
les différences, voire les distorsions, entre les pratiques territoriales au sein de la même
académie ; ceci en raison de l’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre (principe
légal de libre administration des collectivités territoriales),
9/ un EPLE qui est désormais un "espace partagé" entre des missions relevant de l'Etat
décentralisé (projet d'établissement par exemple), de l'Etat déconcentré (priorités de l'action
éducative) et des collectivités territoriales (missions transférées … et très souvent
déléguées),
10/ une profession quasi déchirée entre ses différentes prérogatives :
- gestion matérielle, de missions directes ou transférées-déléguées
- gestion des ressources humaines (TOS et autres non enseignants)
- gestion administrative, dont celle des élèves et des missions afférentes
- gestion financière
- gestion comptable
11/ une profession dont les éléments pionniers et promoteurs en matière de renouveau
(groupements de services, informatisation, cuisines centrales, équipes mobiles,
réorganisation administrative, etc.) ont toujours été regardés avec méfiance, voire vilipendés
par leurs pairs … et bien peu soutenus par leur tutelle, trop souvent méfiante ou jalouse face
à des initiatives qu’elle était incapable de provoquer ou de généraliser,
12/ une profession sans réelle formation pertinente, en situation d’apathie, même si elle ne
manque pas d’éléments de qualité … qui répugnent à en être les moteurs. Une profession
sans profonde culture professionnelle contemporaine et sans repères majoritaires. Une
profession que certains osent même parfois considérer comme sans ambition face à ce
déchirement car ils la considèrent sans réel leadership (professionnel et/ou syndical).
Bref, un système très – ou trop – complexe et hétérogène, pour lequel de
nombreux responsables s'accordent à penser qu'il ne peut être pérenne, car une fois
de plus, il demeure situé "au milieu du gué".
Dans cette optique, quelles pourraient être les évolutions, à court et moyen terme, et
leurs implications ?
- la révision de la structure financière de l'EPLE, en fonction des missions transférées
aux collectivités et de la LOLF (démarche en cours à l'administration centrale … sans y
associer les collectivités territoriales),
- la révision des modes de gestion (directe ou déléguée) avec un éventuel transfert
de certaines charges (viabilisation, entretien, restauration) dans le budget de la collectivité,
- l'intégration des gestionnaires matériels à la collectivité de rattachement,
- la séparation (obligatoire si mesure ci-dessus) des fonctions de gestionnaire et de
comptable public,
- l'évolution (pour la même raison) de l'organisation de la gestion administrative de
l'EPLE,
- l'évolution du statut juridique de l'EPLE et le recadrage de la notion d'autonomie,
particulièrement en fonction de sa taille (seuil critique),
- l'évolution des structures (regroupements de gestions administratives ou
financières, simplification administrative, groupements de services propres aux EPLE,
groupements d'EPLE, etc.),
- l'évolution des charges de pilotage de l'EPLE, avec une accentuation des
responsabilités dans le cadre de la formation et de la pédagogie dispensée, et une
simplification des tâches administratives et financières annexes à ces responsabilités,
- très certainement, d'autres pistes encore …
Au moment où l'Etat déclare vouloir se recentrer sur ses missions régaliennes sans
avoir toujours les moyens de ses ambitions en matière d'égalité et d'équité de traitement
entre les territoires, et où les collectivités, conscientes de l'enjeu de leurs nouvelles
prérogatives et du levier qu'elles peuvent représenter, veulent faire plus, mieux et plus vite,
la profession de gestionnaire a beaucoup de mal à se situer et à se déterminer, et s'interroge
légitimement sur son espace de pérennisation et de développement au sein de l'Etat.
Elle découvre dans ses nouveaux contacts avec les collectivités territoriales des
méthodes, des objectifs, des rythmes totalement inconnus de sa culture traditionnelle. Elle
n'y est pas hostile mais est certainement trop attentiste face aux enjeux et aux échéances.
Entre les partisans de la pure gestion matérielle, majoritairement favorables à l'intégration
aux collectivités, et les jeunes arrivants, sans expérience profonde (et formés dans un cadre
bien peu adapté au système éducatif décentralisé), la masse générale des gestionnaires est
très partagée entre les différentes facettes d'un métier très perturbant par les implications
qu'elle y entrevoie, sans vouloir – très majoritairement – aller plus loin dans l'analyse et la
réflexion.
Les gestionnaires sont aujourd'hui aussi perturbés et déboussolés que l'étaient les
personnels TOS lors de la réflexion préparatoire à l'élaboration et à la mise en œuvre de la
loi de 2004, oubliant qu’ils ne sont pas, et de loin, de simples exécutants de tâches
relativement simples alors qu’ils sont des cadres, ou devraient l’être, même dans un petit
établissement, même si leur employeur ne leur donne, contrairement aux autres cadres de
l'EPLE, aucun signe de reconnaissance réelle au-delà des mots.
L'absence majeure d'implication et d'accompagnement de leur propre tutelle dans la
mise en œuvre de cette loi (au même titre que l’absence de mise en dynamique des
instructions et des implications de la circulaire de février 1997) n'est certainement pas de
nature à les rassurer mais ils ne se déclarent pas suffisamment motivés pour aller plus loin
et sortir du flou actuel. La peur du lendemain est réelle face à des collectivités très
demandeuses aujourd'hui et qu'ils supposent très exigeantes demain, face également à une
autorité de rattachement – l’Etat – qui peine à définir ses objectifs en matière d’organisation
territoriale (suppression ou non de l’échelon départemental, renforcement de
l’intercommunalité, statut administratif de l’enseignement élémentaire, etc.).
Notons toutefois favorablement que le syndicat majoritaire de cette profession, très
récemment, dans le cadre d'une analyse de la "Charte des pratiques de pilotage de l'EPLE",
vient d'écrire :
<< Il convient donc de considérer de manière moins
schématique qu'on ne le fait habituellement la mise en œuvre de la
décentralisation politique au sein de la structure locale
d'enseignement, qui ne se résume pas au seul "établissement public".
S'il est incontestable que les moyens délégués au sein de ces
structures relèvent incontestablement du pouvoir politique local, leur
mise en œuvre elle-même, au-delà des seuls objectifs de la
collectivité, contribuent à la réalisation de missions qui relèvent de
l'Etat.
En cela, le gestionnaire est réellement placé dans une position
complexe qu'il nous faut prendre en compte. L'EPLE est, de fait, un
espace partagé au service des missions de l'Etat et des collectivités
en matière d'éducation (de second degré ?) ; le lieu où leurs objectifs
respectifs sont (doivent être) mis en œuvre et où les résultats sont
(doivent être) évalués.
Actuellement, le gestionnaire, fonctionnaire de l'Etat, est de fait
(si ce n'est de droit) à disposition de la collectivité pour l'exercice des
missions transférées.
Il nous faudra creuser très certainement cette notion de mis
à disposition qui peut être une solution à explorer pour résoudre
la question existentielle du gestionnaire en EPLE. >>
Cette volonté d'une organisation syndicale majoritaire d'ouvrir une réflexion, vitale
pour l'avenir de ce métier, est à considérer avec intérêt même si elle survient bien
tardivement et même si elle méconnaît gravement que la situation de "mise à disposition"
n'est pas porteuse en termes financiers et de carrière.
Cette prise de position, attendue par certains des éléments parmi les plus moteurs de
ce métier, confirme toutefois que, face à l'ensemble des problématiques exposées supra, le
risque majeur pour tous les acteurs et les décideurs, de toute origine, serait d'attendre
encore et, dans la longue transition de décentralisation du système éducatif, de ne changer
que de pierre du gué !
Jean-Pierre Gauthereau
Directeur territorial
Adjoint au directeur de l'Education et de la jeunesse
Conseil général de l'Oise
29 février 2008
Cet exposé et ses développements n’engagent que leur auteur et non son employeur