La Déclaration d`Utilité Publique

La Déclaration d’Utilité Publique
Partie 1: de la sémantique mais pas que…
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Deux catégories d’enquêtes publiques
Outils de la politique foncière des collectivités
Principes de la propriété
Expropriation
Expropriation et DUP
Qu’est-ce que l’utilité publique
« Une notion fixe à contenu variable »
Concrètement…
Opération d’aménagement
La déclaration d’Utilité Publique
Déclaration d'Utilité Publique
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Deux catégories d’enquêtes publiques
• Il ne subsiste que deux types d’enquêtes publiques:
– l’enquête publique relative aux opérations
susceptibles d’affecter l’environnement (articles L1231 et suivants du code de l’environnement)
– l’enquête publique régie par le code de l’expropriation
pour cause d’utilité publique (L11-1 du code de
l’expropriation).
• Les enquêtes préalables à la Déclaration d’Utilité
Publique relèvent de l’une ou de l’autre de ces deux
catégories.
Déclaration d'Utilité Publique
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Les outils de la politique foncière des
collectivités
• les plus fréquemment utilisés relèvent :
– de la préemption : DPU ou ZAD (secteur où la collectivité
publique dispose, pour une durée de 6 ans renouvelable 1 fois,
d’un droit de préemption sur toutes les mutations à titre
onéreux d’immeubles ou de droits sociaux, l’acquisition se fait
au prix de l’usage actuel: terrain agricole ou friche industrielle
par exemple)
– de l’expropriation pour cause d’utilité publique via les
différents types de DUP.
Déclaration d'Utilité Publique
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Principes de la propriété(1)
• Art. 17 Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
“La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne
peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité
publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et
sous la condition d'une juste et préalable indemnité.”
• Art. 545 du Code civil: « nul ne peut être contraint de
céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité
publique et moyennant une juste et préalable indemnité
».
Déclaration d'Utilité Publique
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Principes de la propriété (2)
• Certaines créations de servitudes portent atteinte au
droit de propriété puisqu’elles restreignent les droits
du propriétaire. A ce titre elles doivent être déclarées
d’utilité publique, et doivent être soumises à une
procédure d’enquête publique en vue d’une
déclaration d’utilité publique du projet de création
de servitudes (cas des périmètres rapprochés des
captages par exemple).
Déclaration d'Utilité Publique
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Expropriation(1)
• L’expropriation est une procédure administrative qui permet à
l’État ou à toute autre personne publique autorisée à y
procéder, de transférer à son profit la propriété d’un bien
immobilier (terrain ou immeuble).
• L'Etat est titulaire du pouvoir d’exproprier. Toutefois, les
initiateurs d’une expropriation, c’est-à-dire ceux qui
demandent à l’Etat de déclencher une procédure
d’expropriation et qui sont souvent qualifiés d’expropriants,
peuvent être aussi bien des personnes publiques (Etat,
collectivités territoriales, EPCI, ou établissements
d’aménagement) que des personnes privées (SEM
concessionnaires d'une opération d'aménagement).
Déclaration d'Utilité Publique
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Expropriation(2)
• L’engagement de la procédure d’expropriation se
déroule en 2 phases :
– La première, administrative, consiste à constater
l'utilité publique de l'opération projetée ainsi que
les immeubles qui seront touchés par la
procédure.
– La seconde, judiciaire, prononce le transfert de
propriété et fixe le montant des indemnités dues.
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Expropriation et DUP
• Le Code de l’expropriation précise que : «
l’expropriation d’immeubles, en tout ou partie... ne
peut être prononcée qu’autant qu’elle aura été
précédée d’une déclaration d’utilité publique
intervenue à la suite d’une enquête et qu’il aura été
procédé contradictoirement à la détermination des
parcelles à exproprier...».
• Remarque : environ 90% des acquisitions d’immeubles par les
collectivités locales sont réalisées à l’amiable, même si c’est
souvent sous la pression d’une procédure d’expropriation en
cours.
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Qu’est-ce que l’Utilité Publique
• La notion d'utilité publique n'est pas déterminée de
manière précise par la loi. C'est la jurisprudence qui
a, au coup par coup, reconnu tel ou tel projet comme
étant d'utilité publique.
• L'utilité publique s'apprécie donc au cas par cas .
Faute d'encadrement normatif , il faut donc mettre
en balance l'ensemble des éléments "positifs" et
"négatifs" de l'opération , la légalité de la DUP
dépendant du résultat de cette "pesée" .
Déclaration d'Utilité Publique
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« Une notion fixe à contenu variable »
• Ont ainsi été reconnues d'utilité publique des opérations
comme la construction de logements, d’un lotissement
communal, d’une zone artisanale, d’une cantine scolaire,
d’une colonie de vacances, d’un centre équestre, d’un
auberge de jeunesse, d’espaces verts, de champs de course,
de plans d’eau, d’espaces de loisirs…
• Elle peut concerner toutes sortes de domaines concernant le
social, la santé publique, les sports, le tourisme, la défense de
l’environnement, la culture, la recherche scientifique…
• L'on peut affirmer qu’en l'état de notre droit, ne revêtirait
pas les caractères d'utilité publique, une opération
purement privée qui aurait uniquement pour but de dégager
un profit sans rendre de services à la collectivité publique.
Déclaration d'Utilité Publique
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Concrètement…
La DUP est une procédure administrative qui permet de réaliser
une opération d'aménagement sur des terrains privés en les
expropriant, précisément pour cause d'utilité publique.
Déclaration d'Utilité Publique
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Qu’est-ce qu’une opération d’aménagement en
matière d’expropriation
• Une opération d’aménagement est définie par le L. 300-1 CU : « Les
actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre
en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat,
d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités
économiques, de favoriser le développement des loisirs et du
tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de
recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre
l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le
renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le
patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »
• Elle doit entraîner un impact sur le tissu urbain environnant,
concerner un secteur géographique significatif et/ou
emporter combinaison complexe d’activités et d’affectations
diverses.
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La déclaration d’Utilité Publique
• Autorité compétente pour déclarer l’Utilité Publique( R. 11-1
et R. 11-2 du C Exp.): le préfet de département, les préfets des
départements par arrêté conjoint ,le ministre responsable du
projet, décret en Conseil d‘Etat
• L’utilité publique doit être déclarée dans les douze mois
suivant la clôture de l’enquête (+6 mois en cas de décret en
Conseil d’Etat). Passé l'un ou l'autre de ces délais, il y a lieu de
procéder à une nouvelle enquête.
• La DUP fixe le délai dans lequel l’expropriation devra être
réalisée (5 à 10 ans).
• Un an après la publication, l’expropriant peut être mis en
demeure d’acquérir un immeuble dans un délai de deux ans.
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Partie 2: Du détail…
• Deux régimes, trois enquêtes
• DUP au titre du Code de l’Environnement + cas
particulier(s)
• La DUP au titre du Code de l’Expropriation + cas
particulier(s)
• Ne nous trompons pas d’enquête…
• Enquête unique
• Synthèse des dossiers
Déclaration d'Utilité Publique
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Une DUP, deux régimes, trois enquêtes
• Les deux régimes:
– Enquêtes régies par le L.123-2 du Code de
l’Environnement
– Enquêtes régies par le L.11-1 du Code de
l’expropriation
Déclaration d'Utilité Publique
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DUP demandée au titre du code de
l’environnement
• Si le projet de travaux, d’aménagements, de constructions
ou d’ouvrages pour lequel il est demandé une DUP constitue
une opération mentionnée à l’article L.123-2 du CE,
l’enquête sera « environnementale »
• On retrouvera ainsi les dossiers soumis à étude d’impact (à
quelques exceptions près): ICPE, les installations nucléaires
de base (INB), les travaux, ouvrages et aménagements sur le
domaine public maritime et sur les cours d’eau, les barrages
et autres installations destinées à retenir les eaux et ou à les
stocker d’une manière durable, les canalisations, les terrains
de camping et caravaning permanents…
Déclaration d'Utilité Publique
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DUP demandée au titre du code de
l’environnement
• plans, schémas, programmes et autres documents de
planification soumis à évaluation environnementale cités
aux articles R.122-17 du CE et R.121-14 du CU, exemples
SDAGE, SAGE, les plans de gestion des risques
d’inondation (PGRI), SCoT, certains PLU, ainsi qu’après
examen au cas par cas, les plans de prévention des
risques (PPR)
• autres documents d’urbanisme et décisions portant sur
des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et
programmes soumises par des dispositions particulières
à ce type d’enquête
Déclaration d'Utilité Publique
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DUP demandée au titre du code de l’expro.
Art.R11.3.II
Art.R11.3.I
Réalisation de
travaux ou
d’ouvrages
1-Acquisition
d’immeubles
2- Réalisation d’une
opération
d’aménagement ou
d’urbanisme
importante et qu’il est
nécessaire de procéder
à l’acquisition des
biens avant que le
projet n’ait pu être
établi
DUP au titre du C.Expro. R.3.I (cas « normal »)
-notice explicative
-plan de situation
-plan général des travaux
-caractéristiques principales des ouvrages les plus
importants
-appréciation sommaire des dépenses
-étude d’impact lorsque les ouvrages ou travaux n’en sont
pas dispensés, ou la notice exigée
-évaluation pour les grands projets d’infrastructure en
matière de transports – voies rapides et aéroports
Déclaration d'Utilité Publique
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Cas particulier du R11.3.I: les opérations de
restauration immobilières (R.313-24 C.urb)
-plan permettant de connaître la situation du ou des bâtiments
concernés et de leur terrain d’assiette à l’intérieur de la commune
-désignation du ou des immeubles concernés
-indication du caractère vacant ou occupé du ou des immeubles
concernés
-notice explicative indiquant :
a) l’objet de l’opération
b) la présentation des objectifs de transformation des conditions
d’habitabilité et de mise en valeur du patrimoine, le programme
global des travaux par bâtiment, y-c, les démolitions, présentation
du projet d’ensemble lorsque l’opération s’inscrit dans un projet
plus vaste)
c) indications sur la situation de droit ou de fait de l’occupation
du ou des bâtiments
-estimation de la valeur des immeubles avant restauration, faite par le
service des domaines et l’estimation du coût des restaurations.
Déclaration d'Utilité Publique
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Code de l’Expropriation, DUP Réserve Foncière
• Relève du Code de l’expropriation (article R11-3 II)
• Elle concerne les situations où la DUP est demandée en vue
de la réalisation d’une opération d’aménagement ou
d’urbanisme importante, qui nécessite de procéder à
l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être
établi.
• Cette procédure peut être utilisée pour les opérations
impliquant une maîtrise foncière préalable en vue d’un projet
qui n’est alors défini que dans ses grandes lignes.
• Le dossier est dit simplifié car il n’a pas à indiquer de
précisions sur les travaux, et est dispensé d’étude d’impact.
Déclaration d'Utilité Publique
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Code de l’Expropriation, DUP Réserve Foncière
• L’expropriant doit démontrer l’importance de l’opération dont
le projet n’est pas établi et l’urgence à acquérir
• Le dossier simplifié comprend seulement quatre éléments :
une notice explicative, un plan de situation, le périmètre
délimitant les immeubles à exproprier et l’estimation
sommaire des acquisitions à réaliser
• La notice explicative constitue donc la pièce principale du
dossier simplifié dans la mesure où cette dernière doit
justifier que les atteintes au droit de propriété privée ne sont
pas excessives au regard de l’intérêt public du projet.
Déclaration d'Utilité Publique
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C’est si simple que…
• Une décision prise au terme d’une enquête publique
environnementale organisée au lieu et place d’une enquête
relevant du code de l’expropriation n’est pas, en tant que
telle, illégale.
• A l’inverse, une décision prise au terme d’une enquête
relevant du code de l’expropriation organisée au lieu et place
d’une enquête publique environnementale est, par ce seul
fait, illégale. (art. L 123-2 IV C Env.)
Déclaration d'Utilité Publique
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L’enquête préalable à une DUP est rarement
solitaire…
• Peuvent s’y adjoindre:
– Une enquête parcellaire s’il doit y avoir des expropriations
ou servitudes d’utilité publiques
– Mise en compatibilité du POS ou du PLU
– -…
• Pour mémoire: (conformité, compatibilité et prise en compte)
le rapport de compatibilité exige que les dispositions d’un
document ne fassent pas obstacle à l’application des
dispositions du document de rang supérieur.
Déclaration d'Utilité Publique
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L’enquête unique
• L123-6 du code de l’environnement, «lorsque la réalisation
d'un projet, plan ou programme est soumise à l'organisation
de plusieurs enquêtes publiques dont l'une au moins possède
une composante environnementale, il peut être procédé à
une enquête unique.
• Le dossier soumis à enquête comporte toutes les pièces
exigées par chacune des enquêtes et une note de
présentation non technique unique.
• Elle donne lieu à un rapport unique du commissaire
enquêteur mais des conclusions motivées au titre de chacune
des enquêtes.
Déclaration d'Utilité Publique
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Composition des dossiers d’enquête
• Chaque type d’enquête préalable à une DUP
possède des spécificités qui se retrouvent
dans le dossier d’enquête
• Dans le contexte de l’enquête unique, on
retrouvera la totalité des dossiers relatifs aux
différentes enquêtes
Déclaration d'Utilité Publique
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Documents
Code
Env.
L123-1
…
Code
Expro
Reserve
Fonc.
Code
Expro
Restau.
Immo.
X
X
X
Plan de situation
X
X
X
Plan général des travaux
X
Caractéristiques principales des
ouvrages les plus importants
Appréciation sommaires des
dépenses
X
La délibération de l'organe délibérant
Notice explicative
Périmètre délimitant les immeubles à
exproprier
Code
Expro
Norm.
X
X
X
X
X
Documents
Code
Env.
L123-1
Code Code
Expro Expro
Norm. Reserve
Fonc.
Estimation sommaires des acquisitions
à réaliser
étude d’impact ou notice(R122-9
CE)/évaluation environnementale…
Evaluation pour les grands projets
d’infrastructure
Désignation des immeubles concernés
Code
Expro
Restau.
Immo.
X
X
X?
X
X
Indication du caractère vacant ou
occupé du ou des immeubles
X
Estimation valeur des immeubles avant
restauration coût des restaurations
X
Documents
Code
Env.
L123-1
La mention des textes qui régissent l’EP
X
Les avis émis sur le projet plan, ou
programme (si obligatoire)
X
Le bilan de la procédure de débat
public (ou indication qu’il n’y a pas eu
débat public)
X
La mention des autres autorisations
nécessaires pour réaliser le projet
X
Code Code
Expro Expro
Norm. Reserve
Fonc.
Code
Expro
Restau.
Immo.
Partie 3: une enquête pas comme les autres…
• La théorie du bilan
• Les trois questions
Déclaration d'Utilité Publique
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La théorie du bilan
• L'utilité publique du projet doit être prouvée
pour qu'il y ait expropriation.
• Le Conseil d'État apprécie cette notion d'utilité publique en
utilisant la méthode du « bilan coût-avantages ». Ainsi, pour
que le projet soit d'utilité publique, il faut que l'atteinte à la
propriété privée, que le coût financier, les inconvénients
d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics
qu'entraîne l'opération "ne soient pas excessifs au vu de
l'intérêt qu'elle présente".
Déclaration d'Utilité Publique
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Les trois questions
1. L’opération présente-t-elle concrètement un
caractère d’intérêt public ?
• Création d’emplois, répondre à une demande de
logements/bureaux/commerces, développer une
activité commerciale, améliorer la circulation, la
sécurité, créer des espaces publics paysagés, créer
une trame verte, rénover un quartier, créer un
pôle culturel, extension de l’offre socio-culturelle,
valorisation touristique, patrimoniale…
Déclaration d'Utilité Publique
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Les trois questions
2. Les expropriations envisagées sont-elles nécessaires
pour atteindre les objectifs de l’opération?
•
Une négociation amiable a-t-elle été conduite?,
imbrication des domaines privés et publics, situation en
cœur de ville,
Déclaration d'Utilité Publique
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Les trois questions
3. Le bilan coûts-avantages penche-t-il en faveur de
l’opération?
• Les points suivants seront abordés
les atteintes à la propriété privée,
le coût financier,
les inconvénients d’ordre social et l’atteinte à d’autres
intérêts publics: les raisons sociales, l’intérêt public de la
santé publique, les intérêts de l’environnement
les autres critères à examiner : la nécessité du choix des
terrains, la compatibilité avec les documents d’urbanisme
existants, solutions alternatives
Déclaration d'Utilité Publique
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C’est mieux comme ça…
• A chaque item, une réponse argumentée, pondération
possible.
Cependant
• aucune obligation n’est faite, dans l’expression de la
conclusion motivée, de recourir a la théorie du bilan mais il y
a tout intérêt à se fondre dans un schéma prédéfini et à
utiliser les critères utilisés par le juge pour son contrôle.
Déclaration d'Utilité Publique
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Filtrer le moustique et laisser passer le
chameau…
• Avec aujourd'hui quarante ans de recul , on constate que la
quasi totalité des annulations prononcées sur la base d'un
bilan négatif concernent des opérations projetées par des
collectivités locales ( implantation d'un cimetière , création
d'une ZAC , extension d'un espace vert , etc. ).
• Dans ces différents cas , la théorie du bilan démontre
toutes ses potentialités en permettant au juge d'établir que
l'opération ne se justifie pas au regard des besoins de la
population locale , que, par exemple, les ressources
financières dont dispose celle-ci ne sont pas suffisantes au
regard du coût de l'opération, que la collectivité
expropriante dispose de terrains qui lui permettraient de
réaliser l'opération dans des conditions équivalentes…
Déclaration d'Utilité Publique
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Si cela va sans le dire, …
• rédaction et remise en main propre d’un PV de synthèse
(Cf. article R123-18 du Code de l’environnement:« le
Commissaire enquêteur … rencontre, dans la huitaine, le
responsable du projet, plan ou programme et lui
communique les observations écrites et orales
consignées dans un procès-verbal de synthèse .
Déclaration d'Utilité Publique
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J’espère avoir fait mieux …
« Si vous m'avez compris, c'est sans doute que
je me suis mal exprimé »
Alan Greenspan (FED)
Déclaration d'Utilité Publique
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