Droit constit L1_TD séance 17

Séance!17!division!2!:!le!parlement!et!la!procédure!législative!:!
Quelques!Considération!liminaires!sur!le!parlement!
La!constitution!de!1958!a!été!conçue!dans!une!volonté!du!constituant,!!de!façon!à!mettre!
un! terme! aux! excès! du! parlementarisme! qui! avaient! miné! les! régimes! précédents.! Il!
s’agissait! essentiellement! de! rationaliser! à! la! fois,! la! procédure! législative! (pour!
permettre!au!gouvernement!de!gouverner!réellement)!et!les!procédures!d’engagement!
de! la! responsabilité! politique! du! gouvernement! (pour! éviter! l’instabilité!
gouvernementale! chronique).! Par! la! suite,! l’apparition! du! fait! majoritaire! a! permis! au!
gouvernement!d’imposer!sa!volonté!au!parlement.!Toutefois,!la!réforme!introduite!par!la!
loi! ! constitutionnelle! du! 23! juillet! 2008! a! pour! ambition! d’opérer! un! rééquilibrage! des!
pouvoirs!en!faveur!du!parlement.!Réforme,!qui!d’ailleurs!s’avère!minime!dans!la!pratique!
car!le!gouvernement!continue!d’être!maître!du!jeu!législatif!malgré!ce!rééquilibrage.!!
!
!
I/! Le! relatif! rééquilibrage! du! rôle! du! parlement! en! matière! de! travail! législatif,! ! (une!
fonction! relevant! en! théorie! du! parlement! mais! maîtrisée! en! pratique! par! le!
gouvernement)!
Le! parlement! a! un! double! rôle! dans! tout! régime! parlementaire,! lequel! selon! vous!
conformément!à!la!nouvelle!rédaction!de!l’art!24!C°!?!1/!l’élaboration!de!la!loi!;!2/!ainsi!que!
le!contrôle!du!gouvernement!(responsable!uniquement!devant!la!seule!assemblée!nationale)!
et!l’évaluation!des!politiques!publiques.!Intéressons"nous!d’abord!ici!à!l’élaboration!de!la!loi,!
nous!verrons!le!contrôle!et!l’évaluation!des!politiques!publiques!dans!notre!2è!partie.!
!
A/!La!délibération!parlementaire!
!
! Système!de!bicaméralisme!qui!permet!un!échange!et!une!critique!croisée!des!deux!
chambres!(voir!texte!sur!giscard!d’estaing!cluzel!p!72)!
!
Dans!sa!fonction!législative!le!parlement!a!pour!but!l’élaboration!des!normes.!Pour!cela!il!
doit!donc!tout!d’abord!délibérer!discuter!sur!les!textes!avant!de!les!voter.!Le!parlement!
se!réunit!donc!en!session!parlementaire!afin!de!pouvoir!délibérer!sur!les!propositions!et!
les!projets!de!lois!déposés.!
!
En! France! la! session! ordinaire! se! déroule! du! 1erjour! ouvrable! d’octobre! au! dernier! de!
juin.!
(Il!existe!également!des!sessions!extraordinaires!qui!peuvent!être!initiées!à!la!demande!
du!premier!ministre!!ou!de!la!majorité!des!députés!et!des!sessions!de!pleins!droits!pour!
des!situations!exceptionnelles!telle!qu’après!une!dissolution!ou!pendant!l’application!des!
pouvoirs!spéciaux!du!président).!
Ce!travail!de!délibération!est!enrichit!par!le!bicaméralisme.!La!présence!des!2!chambres,!
des! 2! Assemblées! permet! d’opposer! différents! points! de! vue! sur! les! textes! et! leurs!
enjeux!d’autant!plus!que!ces!chambres!sont!de!composition!très!différente.!!
On!observe!l’existence!d’une!chambre!haute!et!d’une!chambre!basse,!la!chambre!haute!
n’étant!pas!élue!au!suffrage!universel.!
!
Rappel!rapide!de!la!composition!des!chambres!
Assemblée Nationale
Sénat
577 députés
SU direct
341 sénateurs (346 en 2010) et 348 en 2011
S.U. indirect
(élus par les conseillers municipaux,
régionaux, généraux)
6 ans de mandat
(Renouvellement par moitié tous les 3 ans)
Président (3 ans)
5 ans de mandat
Président (5ans)
!
Lors!de!la!procédure!législative!(que!nous!verrons!plus!en!détail!dans!une!seconde!partie)!un!
véritable!échange!se!créer!entre!les!deux!chambres.!En!effet,!le!texte,!après!avoir!été!adopté!
par!l’une!des!chambres!doit!aussi!l’être!dans!l’autre.!En!cas!de!désaccord,!les!chambres!se!
renvoient! le! texte.! Au! final! elles! doivent! approuver! la! même! loi.! On! appelle! ce! système! la!
navette.!
Cependant!l’une!des!chambres!a!souvent!l’ascendant!sur!l’autre.!C’est!souvent!la!chambre!
basse!qui!a!une!importance!plus!prépondérante!puisqu’elle!tire!sa!légitimité!directement!du!
peuple.!!
En!France!c’est!donc!bien!l’assemblée!nationale!qui!a!l’ascendant!sur!le!sénat.!En!effet!en!
cas!de!désaccord!sur!un!texte,!c’est!l’AN!qui!a!le!dernier!mot.!Excepté!s’il!s’agit!d’une!norme!
constitutionnelle! ou! organique! concernant! le! Sénat! où! dans! ce! cas! son! accord! est!
indispensable.!
B/!le!Vote!de!la!loi!
!
! C’est!Une!procédure!législative!à!plusieurs!étapes!
!
D’abord! L’initiative! des! lois! ! conformément! à! l’art! 39! c°! ! appartient!
concurremment! au! PM! (projet! de! lois)! et! au! parlement! (propositions! de! loi).! La! majeure!
partie!des!lois!votées!par!le!parlement!sont!d’initiative!gouvernementale.!Mais!ceci!n’exclut!
pas! une! intervention! du! gouvernement! au! sein! de! la! procédure! législative! (doc! de! Patrick!
Roger! p! 68! 2è! paragraphe),! bien! au! contraire! et! conformément! au! principe! de! la!
rationalisation!parlementaire!française,!le!gouvernement!joue!un!rôle!décisif!!!en!matière!de!
la!fixation!de!!l’ordre!du!jour!du!travail!parlementaire!:!même!si!depuis!la!réforme!de!juillet!
dernier! le! gouvernement! ne! possède! plus! une! maîtrise! totale! de! l’ordre! du! jour! (! puisque!
que!celui"ci!est!maintenant!partagé),!il!dispose!cependant!d’une!priorité!en!ce!qui!concerne!
son! inscription.! ! Il! fixe! la! liste! et! l’ordre! dans! lequel! il! souhaite! que! chaque! assemblée!
examine!les!projets!et!propositions!de!lois!(notamment!en!ce!qui!concerne!les!projets!de!lois!
de! finances!et! les! projets! de! lois! de! financement! de! la! sécurité! sociale).! Il! impose!donc! au!
parlement!son!rythme!de!travail!et!privilégie!les!textes!qu’il!souhaite,!confère!art!48!de!la!C°!
qui!dispose!que!«!l’ordre!du!jour!est!fixé!par!chaque!assemblée!et!que!deux!semaines!sur!
quatre!sont!réservé!par!priorité!et!dans!l’ordre!fixé!par!le!gouvernement!à!l’examen!des!
textes!dont!celui"ci!demande!l’inscription!à!l’ordre!du!jour,!!ainsi!qu’un!jour!de!séance!par!
mois! à! l’initiative! des! parlementaires! des! groupes! minoritaires! et! de! l’opposition».! Étant!
donné!que!la!plupart!des!initiatives!sont!d’origines!gouvernementales,!le!gouvernement!!a!
les! moyens! d’empêcher! qu’une! proposition! de! loi,! a! fortiori! émanant! de! l’opposition,!
n’arrive!en!discussion.!Il!lui!suffit!pour!cela,!de!faire!en!sorte!que!celle"ci!ne!soit!pas!inscrite!
à!l’ordre!du!jour.!
!
Quels! peuvent! être! selon! vous! les! effets! néfastes! de! l’intervention! de! l’exécutif! dans! le!
processus!législatif!?!Cette!intrusion!exécutive!dans!le!législatif!peut!être!source!d’inflation!
législative!et!de!surabondance!de!travail!parlementaire!(!d’où!dépossession!des!prérogatives!
parlementaires! cf! doc! p! 75,! 76! et! 77)! à! travers! l’édiction! des! ordonnances! et! la! mise! en!
place!de!session!extraordinaire!demandée!au!parlement.!Les!ordonnances!constituent!une!
possibilité!de!délégation!du!pouvoir!législatif!en!faveur!du!gouvernement!!afin!de!faciliter!
et!de!rendre!plus!efficace!le!travail!du!parlement.!Le!parlement!peut!en!effet!se!dessaisir!de!
son! pouvoir! législatif! au! profit! du! gouvernement! pendant! une! durée! déterminée,!
conformément!à!l’Art!38!de!la!constitution!pour!l’édiction!d’!ordonnances!!prises!en!conseil!
des! ministres! après! avis! du! conseil! d’état,! lesquelles! ordonnances! portent! la! signature! du!
président!de!la!république.!Sur!le!plan!juridique,!ce!ne!sont!que!des!actes!administratifs!qui!
n’acquièrent!une!valeur!législative!qu’après!ratification!auprès!du!parlement.).!!!!!!
Tandis!que!les!sessions!extraordinaires!consistent!en!une!convocation!des!parlementaires!en!
dehors!de!leurs!sessions!ordinaires,!à!la!demande!du!PM!soit!pour!examiner!des!textes!qui!
réclament! une! certaine! urgence,! soit! pour! prolonger! le! travail! parlementaire! lorsque! le!
temps!a!manqué!lors!des!sessions!ordinaires.!!Ce!qui!peut!alourdir!le!travail!législatif.!
Ensuite!vient!la!discussion!du!texte!:! on!procède!au!vote!du!texte!article!par!article.!
Ici,!les!membres!du!parlement!(mais!aussi!ceux!du!gouvernement)!ont!une!faculté!prévue!à!
l’art! 41! al! 1,! laquelle! selon! vous!?! Ils! disposent! d’une! possibilité! d’amendement! qui!
s’analyse! comme! la! possibilité! de! proposer! des! modifications! au! texte.! Mais! il! existe! une!
limitation! au! droit! d’amendement! pour! éviter! que! ce! droit! ne! devienne! un! instrument!
d’obstruction! parlementaire! et! pour! conserver! une! certaine! qualité! à! cette! technique!
législative,!son!usage!est!réglementé!(cf!doc!p!75!à!propos!du!dépôt!d’amendements!massifs!
pour!retarder!l’adoption!des!lois,!et!doc!d’Auffray!page!79!et!80!à!propos!de!la!défense!du!
droit! d’obstruction! de! l’opposition).! Usage! réglementé! par! l’existence! d’interdits! pour! les!
parlementaires! à! travers! les! irrecevabilités! législatives! ! posées! aux! arts! 40! et! 41!:! art! 40!
(interdiction! ou! irrecevabilité! d’amendement! en! cas! d’aggravation! d’une! charge! publique!!
ou!de!diminution!des! ressources!publiques),!art!41(en!cas!d’empiètement!sur!le!domaine!
réglementaire).!Sanction<<irrecevabilité!de!l’amendement.!
!quelle! Autre! limitation! au! droit! d'amendement! peut"il! y! avoir! selon! vous! ??! :! Les!
amendements!doivent!avoir!un!lien!avec!le!texte,!cf!2!décisions!CC!23!janvier!87!et!25!juin!
98,!docs!69!et!70!
!
"">! Cette! restriction! vise! surtout! les! amendements! proposés! par! le! gouvernement!
(risque!que!sinon!il!use!de!son!droit!pour!faire!passer!un!projet!de!loi!déguisé!sous!forme!
d'un!amendement!sans!rapport!avec!la!loi!«!support!»...)!
!
Déc!du!23!janv!87!:!le!c!cel!estime!que!les!amendements!ne!doivent!pas!être!«!sans!
lien!»!avec!le!texte,!ni!«!dépasser!par!leur!objet!et!par!leur!portée!les!limites!inhérentes!au!
droit! d'amendement!»! "! ! autrement! dit,! la! modification! demandée! doit! avoir! un! rapport!
avec! l’objet!du! projet! ou! de! la! proposition! et! sa! portée! ne! doit! pas! excéder! celle! du! texte!
soumis!à!discussion.!!
!
Déc! du! 25! juin! 1998,! le! CC! durcit! sa! Jurisprudence! :! en! estimant! que! les!
amendements! doivent! être! «!en! relation! directe! avec! une! disposition! du! texte! en!
discussion!»!ou!«!dictés!par!la!nécessité!d'assurer!une!coordination!avec!d'autres!textes!en!
cours! d'examen! au! parlement!»! cf! décision! CC! 25! juin! 98! –! seuls! sont! acceptés! les!
amendements!«!!en!relation!directe!avec!une!disposition!du!texte!en!discussion!».!donc,!!il!
n’est!pas!possible!!en!principe!d’amender!un!texte!élaboré!à!l'issue!d’une!réunion!!en!CMP...!
!
ii!actuellement!ii!:!on!distingue!entre!la!première!et!la!2nde!lecture!–!1ère!lecture!:!
des!amendements!peuvent!être!adoptés![Plmt!;!Gvnmt]!qui!n'ont!qu'un!lien!indirect!avec!le!
texte!initial!(art!45!al!1!et!la!!2ème!lecture!:!obligation!d'un!lien!direct!avec!une!disposition!
en! discussion! (ou! nécessité! d’assurer! une! coordination! avec! d'autres! textes! en! cours!
d'examen)!–!mais!il!faut!toujours!un!lien....!
!
La!navette!législative!:!qu’en!est"il!de!cette!navette!?!Elle!est!!prévue!à!l’art!45!de!la!C°!
qui!énonce!qu’un!même!texte!doit!être!adopté!en!termes!identiques!par!les!2!assemblées.!
Ce!qui!suppose!le!va"et"vient!d’un!texte!entre!les!deux!assemblées!du!parlement!jusqu’à!ce!
qu’elles! parviennent! à! un! accord.! C"à"d! qu’après! qu’une! assemblée! ait! apporté! ses!
amendements! et! ait! adopté! le! texte,! la! deuxième! assemblée! doit! elle! aussi! l’adopter! telle!
que!la!première!assemblée!le!lui!ait!transmis.!Ce!qui!peut!laisser!croire!qu’on!est!présence!
d’un!bicaméralisme!égalitaire,!alors!qu’il!!n’en!est!rien!d’autant!qu’en!cas!de!désaccord,!la!
navette!ne!dure!pas!indéfiniment.!Ainsi,!l’art!45!al!2!!donne!la!possibilité!!au!gouvernement!
d’interrompre! cette! navette! législative! après! deux! lectures! dans! chaque! assemblée,! ou!
même! une! seule! s’il! estime! qu’il! ya! urgence,! et! de! convoquer! une! commission! mixte!
paritaire!pour!rechercher!un!compromis!sur!les!dispositions!faisant!l’objet!du!désaccord.!
navette! "! ??! quid! ??! :! <=>! ID! art! 45! C°! ! =! qu'un! même! texte! doit! être! adopté! en!
termes!identiques!par!les!2!assemblées!=>!suppose!une!entente!entre!les!2!–!dès!qu'une!
assemblée! a! amendé! et! adopté! le! texte,! transmission! à! l'autre...qui! doit! adopter! le! même!
texte!"!
!
!=>! ??! est"! on! en! face! d’un! bicamérisme! égalitaire! ??! "! pas! vraiment! :! le!
gouvernement! peut! décider! d’interrompre! la! navette! –! après! 2! lectures! dans! chaque!
assemblée! ou! une! seule! si! il! y! a! urgence! –! convoque! alors! une! CMP! (art! 45! al! 2)! –! rôle! :!
trouver!un!compromis!sur!les!dispositions!objet!du!désaccord!
!
"! enfin! si! malgré! la! CMP! aucun! ! accord! n’est! trouvé! "! ??! qui! a! le! dernier! mot! AN! /!
Sénat!??!:!l'AN,!cf!art!45!al!4!–!un!nouvelle!lecture!=!demandée!à!chaque!assemblée!et!l'AN!a!
la!possibilité!de!statuer!définitivement.!
!
!
qui!doit!trancher!en!cas!de!désaccord!au!niveau!!de!la!CMP?!!Enfin!si!aucun!accord!n’est!
trouvé! malgré! la! convocation! de! la! commission! mixte! paritaire,! une! nouvelle! lecture! peut!
être! demandée! à! chaque! assemblée! et! l’AN! a! la! possibilité! de! statuer! définitivement!
conformément!à!l’art!45!al!4.!
!
Mais! d’après! ! vous,! quels! autres! moyens! le! gouvernement! peut"il! mettre! en! œuvre! pour!
forcer!le!vote!du!texte!?!
!
La!procédure!du!vote!bloqué!!de!l’art!44.3!différente!du!passage!en!force!d’un!
texte!sans!vote!(art!49.3)!
Une!exception!à!l’initiative!législative!des!parlementaires!(qui!eux!!doivent!se!prononcer!sur!
chaque! article! du! texte! ainsi! que! sur! chaque! amendement! qui! s’y! rapporte)! prévue! à! l’art!
44.3! de! la! C°! permettant! au! gouvernement! d’aller! plus! vite! transparaît! à! travers! la!
procédure!du!vote!bloqué!(!cf!doc!P68!au!sujet!d’un!arsenal!de!parades!dont!
dispose! le! gouvernement! qui! lui! permet! de! demander! le! vote! bloqué! d’un!
texte)! .!Celle"ci!permet!au!gouvernement!de!demander!à!l’assemblée!(AN!ou!Sénat)!de!se!
prononcer!!par!un!vote!unique!et!non!article!par!article!«!sur!tout!ou!partie!du!texte!»!en!ne!
retenant! que! les! amendements! proposés! et! acceptés! par! lui.! Cette! procédure! du! vote!
bloqué! équivaut! alors! pour! le! gouvernement! à! poser! la! question! de! confiance! aux!
parlementaires! sans! avoir! à! engager! sa! responsabilité! politique.! Ce! qui! oblige! au! final,!
surtout! les! parlementaires! de! la! majorité! à! prendre! en! même! temps! aussi! leurs!
responsabilités.! (Possibilité! d'aller! +! vite! –! ??! Comment! ??! :! Art! 44.3! =! procédure! du! vote!
bloqué! =>! possibilité! pour! gouvernement! de! demander! à! l'assemblée! (AN! ou! sénat)! de! se!
prononcer! par! un! vote! unique! «!sur! tout! ou! partie! du! texte!»,! en! ne! retenant! que! les!
amendements! proposés! et! acceptés! par! lui! –! oblige! les! parlementaires! à! ! prendre! leurs!
responsabilités,!mais!=>!pas!engagement!de!leur!responsabilité!politique).!
!!! Attention!!! à! ne! pas! confondre! avec! l'art! 49"3! !!! :! Engagement! de! la! responsabilité! du!
gouvernement!sur!un!texte!–!en!gros!l'assemblée!a!un!choix!limité!:!voter!une!motion!de!
censure!(sous!24!h)!ou!le!texte!=!réputé!adopté!–![procédure!désormais!limitée!aux!lois!de!
finance/financement!sécu!+!possibilité!de!l'exercer!sur!un!texte!par!session!maxi]!
!
nb!:!49"3!=>!qu'un!texte!peut!être!adopté!sans!avoir!été!voté!!!!/!44"3!=>!que!le!texte!
est!bien!voté!mais!en!bloc!–!Utilisation!de!49"3!lors!du!CPE!en!2006.!
!
Voilà!pour!le!rôle!du!parlement!et!l'élaboration!de!la!loi!–!p!ê!dire!2!mots!sur!le!dernier!texte!,!
«!qui!fait!la!loi!»!"!??!le!parlement!est"il!le!seul!à!faire!la!loi!??!:!non,!il!y!a!le!Plmt!certes,!mais!
aussi! le! PR,! le! gouvernement! et! leurs! services,! les! groupes! de! pression,! le! CC,! etc! sans!
compter!le!DIP!/!Dt!communautaire!qui!suscitent!des!lois!sur!le!plan!interne....!
!
"">!Bref,!qui!fait!la!loi!?!Beaucoup!de!monde,!«!un!ensemble!complexe!d'acteurs!»!!!
!
"">! Travail! du! Plmt! =! t! largement! préparé! en! amont! et! il! n'a! plus! grand! marge! de!
manœuvre!et!doit!voter!un!nombre!toujours!+!important!de!textes!(inflation!normative)!qui!
ne! sont! pas! toujours! nécessaires! ou! de! qualité.! Quand! l'administration! s'y! met! (elle! aussi!
énonce!des!règles!générales),!cela!=>!risque!d'insécurité!juridique!pour!le!citoyen...!
!
Mais!à!côté,!Le!parlement!dispose!d’une!série!d’instruments!de!contrôle,!qui!vont!de!la!mise!
en! jeu! de! la! responsabilité! politique! du! gouvernement! aux! différentes! techniques!
d’information!
II/!un!contrôle!parlementaire!relatif!
Sous!la!5!è!rép,!le!gvt!bénéficie!d’une!confiance!présumée!du!parlement!:!il!n’a!pas!à!en!faire!
la!démonstration.!C’est!à!ses!adversaires!au!parlement!d’administrer!la!preuve!contraire.!
!
!
A/! la! rationalisation! de! la! mise! en! jeu! de! la! responsabilité! gouvernementale!
devant!le!parlement!
"la!question!de!confiance!à!l’initiative!du!premier!ministre!
Selon!l’article!49!al!1de!la!constitution,!«!le!PM!après!délibération!du!conseil!des!ministres,!
engage! devant! l’assemblée! nationale! la! responsabilité! du! gouvernement! sur! son!
programme!ou!éventuellement!sur!une!déclaration!de!politique!générale!»!il!ne!s’agit!que!
d’une! faculté,! il! n’en! a! jamais! l’obligation.! N’oubliez! pas! qu’il! n’y! a! pas! d’investiture!
parlementaire! du! gouvernement! sous! la! 5è! rép.! La! pratique! de! l’art! 49al! 1! démontre! que!
l’essentiel!des!engagements!de!responsabilité!depuis!1958,!a!donné!lieu!à!une!déclaration!
de! politique! générale! (généralement! pas! suivi! d’un! vote)! et! non! sur! un! programme! de!
gouvernement!!(à!l’exception!des!gouvernements!Debré,!du!1er!gouvernement!Pompidou!et!
du! 2é! gvt! Barre).! L’art! 49.1! n’a! jusqu’aujourd’hui! donné! lieu! qu’à! 33! engagements! de!
responsabilité,!le!dernier!en!date!est!celui!de!Fillon!sur!une!déclaration!de!politique!générale!
à!propos!du!retour!de!la!France!au!sein!du!commandement!intégré!de!l’Otan.!
!
"la!motion!de!censure!à!l’initiative!des!députés!(doc!Reuters!P!71)!
Selon!l’art!49!al!2!«!l’assemblée!nationale!met!en!cause!la!responsabilité!du!gouvernement!
par! le! vote! d’une! motion! de! censure!».! Elle! est! à! l’initiative! des! députés! et! si! le! principe!
reste!le!même!que!sous!la!4è!rép,!la!procédure!de!la!motion!de!censure!est!rationalisée!afin!
de!rendre!cette!censure!du!gouvernement!plus!difficile.!
En!effet,!elle!est!subordonnée!à!une!condition!de!recevabilité!:!l’initiative!est!laissée!à!I/10!
des!députés!(soit!58!députés!environ).!On!évite!ainsi!que!la!mise!en!cause!du!gouvernement!
ne!soit!rendue!possible!par!quelque!député!désireux!de!le!gêner.!Le!dépôt!d’une!motion!de!
censure! est! évidemment! presque! le! fait! exclusif! de! l’opposition! la! plupart! du! temps,! sans!
espoir! de! renverser! le! gouvernement! (puisque! celui"ci! est! soutenu! par! la! majorité).! Ici,! le!
vote!ne!peut!avoir!lieu!que!48h!après!le!dépôt!de!la!motion,!délai!permettant!aux!députés!
de! réfléchir! et! de! prendre! position,! mais! il! permet! surtout! au! gouvernement! de! battre! le!
rappel!de!sa!majorité.!Lorsque!le!vote!est!serré,!des!négociations!ne!sont!pas!exclure,!!qui!
elles!peuvent!aller!de!la!promesse!à!la!menace!des!membres!récalcitrants!de!la!majorité.!
Le!mode!de!décompte!des!voix!est!certainement!l’élément!de!la!procédure!le!plus!favorable!
au!gouvernement!:!d’autant!plus!que!l’adoption!d’une!motion!de!censure!exige!une!majorité!
absolue!des!membres!composant!l’AN!avec!la!précision!que!seuls!les!votes!favorables!à!la!
motion! sont! pris! en! considération.! Ce! qui! suppose! que! les! voix! des! absents! et! des!
abstentionnistes! soient! comptabilisés! comme! des! voies! favorable! au! gouvernement.! En!
règle! générale,! cette! procédure! est! très! peu! usitée,! en! raison! du! fait! majoritaire! et! de! la!
timidité!consciente!de!l’opposition.!Dans!la!crainte!d’une!dissolution,!l’opposition!y!recourt!
moins!pour!sanctionner!le!gouvernement!que!pour!se!donner!bonne!conscience.!En!a"t"elle!
vraiment!les!moyens!?!
Un!seul!gouvernement!a!été!censuré!par!ce!moyen!en!1962!lorsque!l’assemblée!nationale!
souhaitait!marquer!sa!réprobation!vis"à"vis!de!la!procédure!de!l’art!11!utilisée!par!De!gaulle!
pour!réviser!la!constitution!en!lieu!et!place!de!l’art!89.!C’était!donc!moins!le!gouvernement!
qui!était!ici!visé!mais!plutôt!le!Président.!
!
"l’engagement!de!responsabilité!sur!le!vote!d’un! texte!ou!le!passage!en!
force! sans! vote! du! 49.3! (doc! du! figaro! p! 79! à! propos! des! nouveaux! rapports!
entre!parlement!et!gouvernement)!!
L’engagement!de!la!responsabilité!du!gouvernement!sur!le!vote!d’un!texte!(art!49.3)!est!une!
procédure!à!la!fois!subtile!et!brutale,!favorable!au!gouvernement,!qui!combine!la!question!
de!confiance!et!la!motion!de!censure.!Elle!est!utilisée!par!le!gouvernement!lorsque!celui"ci!a!
épuisé!les!voies!ordinaires!lui!permettant!d’obtenir!le!vote!des!lois!souhaitées!et!la!mise!à!sa!
disposition! des! moyens! de! gouverner,! face! à! une! majorité! rétive! ou! à! une! opposition!
combative.! L’objectif! est! de! faire! passer! une! loi! en! force,! c’est"à"dire! sans! vote,! le!
gouvernement! liant! son! sort! à! celui! du! texte.! Si! au! bout! de! 24! heures,! les! députés!
n’expriment! pas! une! réticence,! le! texte! emporte! une! valeur! législative.! En! revanche,! si!
piquée!au!vif,!l’opposition!dépose!et!vote!au!sens!de!l’article!49!alinéas!2,!le!texte!n’est!pas!
considéré!comme!adopté.!On!parle!alors!de!motion!de!censure!provoquée!ou!défensive.!Or!
comme! nous! l’avons! vu,! étant! donné! que! la! motion! de! censure! doit! être! adoptée! à! la!
majorité! absolue! des! députés,! il! est! bien! difficile! de! renverser! le! gouvernement.! Ainsi,! le!
rejet!de!la!motion!équivaut!à!l’adoption!du!texte.!
Au!final,!aucune!motion!de!censure!déposée!au!titre!de!l’art!49.3!n’a!été!adoptée.!Cela!tient!
certainement!de!la!méthode!du!décompte!des!voies,!du!fait!majoritaire,!mais!surtout!de!la!
pression!qui!s’exerce!sur!les!députés!du!fait!des!risques!de!dissolution!après!le!renversement!
d’un!gouvernement.!En!effet!le!chef!de!l’Etat!pourrait!être!tenté!de!dissoudre!l’assemblée!
nationale!qui!aurait!censuré!son!gouvernement.!!
Nb!:!attention,!avec!la!révision!constitutionnelle!de!juillet!dernier,!le!recours!à!l’art!49.3!de!
la!constitution!connait!une!limite!:!puisque!désormais!le!premier!ministre!peut!engager!la!
responsabilité!de!son!gouvernement!non!plus!sur!le!vote!d’un!texte!comme!ce!fut!le!cas!
(puisque!celui"ci!pouvait!porter!sur!n’importe!quel!texte)!mais!d’un!projet!de!loi!finances!
ou! de! financement! de! la! sécurité! sociale.! Ce! qui! semble! de! nature! à! redonner! plus! de!
crédibilité!à!la!procédure!du!49.3!largement!déconsidérée!par!son!usage!abusif!(de!Villepin!
et!Raffarin!entre!2003!et!2006).!
B/l’information!élargie!du!parlement!:!cela!passe!par!deux!choses!:!
"Les!questions!parlementaires!
Elles!ont!une!finalité!d’information.!
"Questions!orales!
- Question!d’origine!constitutionnelle.!!
Elle!vise!à!contrôler!l’action!gouvernementale!et!participer!à!la!gestion!de!l’actualité!
quotidienne.!Son!inefficacité!à!conduit!à!l’adoption!conventionnelle!d’une!autre!
technique!plus!aménagée.!
!
- Question!d’origine!conventionnelle!ou!les!questions!au!gouvernement!
Elles! portent! sur! l’examen! des! questions! d’actualité.! Encore! appelé! questions! au!
gouvernement.!
"!Questions!écrites!
- Elle!a!une!existence!coutumière.!!
C’est!une!demande!écrite!d’information!formulée!par!un!parlementaire.!La!réponse!
donnée!par!le!ministre!engage!celui"ci.!
"les!commissions!parlementaires!
"">!Rappel!sur!les!commissions!–!3!types!de!commissions!parlementaires!!
!
1°! les! commissions! permanentes! –qui! ont! pour! rôle:! la! préparation! du! travail!
législatif.!–!elles!sont!notamment!saisies!des!projets!et!propositions!de!lois!sur!lesquels!elles!
font! des! rapports...! –! elles! sont! désormais! limitées!à! 8,!(6! avant....)! "! voir! l'art! 43! al! 1! C°! "!
divers!exemples!:!commission!des!affaires!culturelles,!familiales!et!sociales,!commission!des!
affaires!étrangères,!commission!de!la!défense!nationale,!etc…!
!
Rappel! :! elles! donnent! aussi! un! avis! à! propos! des! nominations! importantes! du! PR!
(refus! possible! avec! 3/5! des! membres! de! [l'ensemble! constitué! par]! chacune! des!
commissions!concernées!(une!maxi)!dans!les!2!assemblées!–!art!13!dernier!al!
!
2°!les!commissions!spéciales!–!art!43!al!2!–!crées!à!l'initiative!du!gouvernement!et!de!
parlementaires! –! son! rôle! :! consiste! à! étudier! un! projet! de! loi! et! une! proposition!
déterminée...! donc! rôle! identique! à! celui! des! commissions! permanentes! (notamment! en!
matière!de!préparation!du!travail!législatif)!!mais!à!la!différence!que!celles"ci!soient!«!non!
permanentes!»!<=>!elles!s’apparentent!à!des!commissions!ad’!hoc.!
!
3°! commissions! d'enquête! :! nous! intéressent! ici! –! d’autant! plus! que! celles"ci! sont!
crées! pour! un! objet! donné,! ou! pour! ! un! but! précis! (pas! ! de! contrôle! général! du!
gouvernement! possible! via! ce! moyen! !)! "! rôle! :! elles! traitent! de! ce! qu'on! appelle! les!
«!affaires!»,! cad! ! des! évènements! qui! embarrassent! le! pouvoir! "! ! elles! traitent! +!
généralement! des! dysfonctionnements! dans! la! gestion! d'un! SP,! ou! de! pb! de! société! –! ex!
récent!:!commission!d’enquête!dans!l’affaire!Outreau.!
!
Nb!:!récapitulatif!sur!l’intervention!gouvernementale!dans!la!procédure!législative!:!
!"Un! droit! d’initiative! reconnu! aux! parlementaires! pour! l’organisation! d’un! référendum!:! la!
dernière!réforme!constitutionnelle!prévoit!notamment!à!l’art!11!de!la!C°!qu’un!référendum!
législatif!peut!être!organisé!à!l’initiative!de!1/5è!des!membres!du!parlement,!soutenus!par!
1/10è! des! électeurs! inscrits! sur! les! listes! électorales.! Cette! initiative! prend! la! forme! d’une!
proposition!de!loi.!
"! la! portée! du! droit! d’amendement! est! précisée!:! la! ! dernière! réforme! constitutionnelle!
prévoit!que!tout!amendement!est!recevable!en!première!lecture!dès!lors!qu’il!présente!un!
lien,!même!indirect!avec!le!texte!déposé!ou!transmis.!
"! l’ordre! du! jour! fait! davantage! de! place! au! contrôle! de! l’action! gouvernementale! et! à!
l’initiative! de! l’opposition!:! la! maîtrise! de! l’ordre! du! jour! des! assemblées! par! le!
gouvernement! n’est! plus! la! règle,! bien! que! celui"ci! conserve! une! place! prépondérante! au!
sujet!de!sa!fixation.!Ainsi!dans!la!nouvelle!rédaction!de!l’art!48!:!«!2!semaines!de!séances!sur!
4! sont! réservées! par! priorité,! et! dans! l’ordre! que! le! gouvernement! a! fixé,! à! l’examen! des!
textes! et! ! aux! débats! dont! il! demande! l’inscription! à! l’ordre! du! jour.! De! plus,! un! jour! de!
séance!par!mois!est!réservé!à!un!ordre!du!jour!arrêté!par!chaque!assemblée!à!l’initiative!des!
parlementaires!de!l’opposition!et!des!groupes!minoritaires!»!!
"art! 24! C°!relatif! à! l’évaluation! des! politiques! publiques!:! le! parlement! vote! la! loi,! contre!
l’action!du!gouvernement,!et!il!évalue!les!politiques!publiques.!Donc!après!avoir!commandé!
un! audit! les! chambres! pourraient! débattre! de! tel! ou! tel! élément! de! politique! publique.!
Débats!et!votes!pourraient!aboutir!à!la!révision!des!moyens!!et!ressources!y!affectés,!voire!à!
leurs!suppression!pures!et!simples.!
!
!
!
Récapitulatif!à!propos!des!moyens!dont!dispose!le!gouvernement:!
-
Il! peut! entre! autres,! déclarer! l’irrecevabilité! d’un! amendement! (art! 41! al1)"!
s’opposer! à! l’examen! d’un! amendement! (art! 44al2)! –obtenir! le! vote! bloqué! de!
certaines!dispositions!(art!44al!3)!–!il!peut!enfin!forcer!la!main!du!législateur!(art!
49al!3)!!
Conclusion!
! Dans! la! théorie! c’est! donc! bien! le! parlement! qui,! en! vertu! de! la! séparation! des!
pouvoirs,! maîtrise! le! travail! législatif.! Après! un! travail! poussé! d’étude! et! de!
délibération!au!sein!des!différentes!assemblées!et!groupes!parlementaires,!il!procède!
au!vote!des!lois.!
! Cependant! en! réalité! le! parlement! n’est! pas! le! seul! à! gérer! le! travail! législatif.! Le!
gouvernement! tient! également! une! place! plus! ou! moins! formelle! mais! non! moins!
importante!dans!la!procédure!législative!qui!lui!permet!de!transmettre!ses!volontés!
afin!de!pouvoir!appliquer!son!programme.!
!
Commentaire!de!l’entretien!de!François!Mitterrand!avec!!la!revue!pouvoirs!1988!
I/!une!justification!avérée!des!causes!du!déclin!du!parlement!
A/!l’inflation!législative!
"surabondance!des!lois!et!lois!inutiles!pour!la!vie!des!citoyens!(trop!de!lois!tuent!les!lois)!
"l’augmentation! du! travail! parlementaire! du! fait! de! l’existence! ! effrénée! des! sessions!
extraordinaires!(qui!alourdissent!le!travail!législatif)!
B/!le!parlement,!une!simple!chambre!d’enregistrement!de!la!volonté!gouvernementale!
!Les!lois!promulguées!par!l’Assemblée!sont!en!général!d’initiative!
gouvernementale.!
Raison!politique!
o Existence! d’un! bloc! majoritaire! et! bloc! de! l’opposition.! La! majorité!
soutient! par! hypothèse! le! gouvernement! et! elle! ne! va! pas! adopter! la!
conduite! suicidaire! qui! irait! jusqu’à! mettre! en! cause! une! action!
gouvernementale.! Cette! tâche! appartient! à! l’opposition.! Or,! celle"ci! est!
souvent!mise!en!minorité!et!dispose!d’un!statut!juridique!inexistant!dans!
la!Constitution,!ou!dans!le!règlement!de!l’Assemblée.!Toutes!les!décisions!
sont!prises!sur!une!base!majoritaire.!
!
o Discipline!de!vote!(au!niveau!des!parlementaires!de!la!majorité)!
II/!la!nécessaire!revalorisation!du!parlement!
A/!un!usage!modéré!des!prérogatives!gouvernementales!dans!la!procédure!législative!
"déclarer! limitativement! l’irrecevabilité! d’un! amendement! (art! 41! al1)"! s’opposer!
raisonnablement!à!l’examen!d’un!amendement!(art!44al2)!–obtenir!raisonnablement!le!vote!
bloqué!de!certaines!dispositions!(art!44al!3)!–!il!peut!enfin!forcer!la!main!du!législateur!(art!
49al! 3,! pouvoirs! désormais! limités! aux! lois! de! finance! et! aux! lois! de! financement! de! la!
sécurité!sociale)!
B/un!contrôle!plus!efficace!du!parlement!sur!l’exécutif!
-
Utilisation!raisonnée!du!droit!d’obstruction!(amendements!intempestifs!pour!les!
parlementaires!notamment!de!l’opposition!et!des!groupes!minoritaires)!
Evaluation!plus!crédible!des!politiques!publiques!
Rappel!sur!les!commissions!–!3!types!de!commissions!parlementaires!!
!
1°!les!commissions!permanentes!–qui!ont!pour!rôle:!la!préparation!du!travail!
législatif.! –! elles! sont! notamment! saisies! des! projets! et! propositions! de! lois! sur!
lesquels! elles! font! des! rapports...! –! elles! sont! désormais! limitées! à! 8,! (6! avant....)! "!
voir!l'art!43!al!1!C°!"!divers!exemples!:!commission!des!affaires!culturelles,!familiales!
et!sociales,!commission!des!affaires!étrangères,!commission!de!la!défense!nationale,!
etc…!
!
Rappel! :! elles! donnent! aussi! un! avis! à! propos! des! nominations! importantes! du! PR!
(refus! possible! avec! 3/5! des! membres! de! [l'ensemble! constitué! par]! chacune! des!
commissions!concernées!(une!maxi)!dans!les!2!assemblées!–!art!13!dernier!al!
!
2°!les!commissions!spéciales!–!art!43!al!2!–!crées!à!l'initiative!du!gouvernement!et!de!
parlementaires! –! son! rôle! :! consiste! à! étudier! un! projet! de! loi! et! une! proposition!
déterminée...! donc! rôle! identique! à! celui! des! commissions! permanentes! (notamment! en!
matière!de!préparation!du!travail!législatif)!!mais!à!la!différence!que!celles"ci!soient!«!non!
permanentes!»!<=>!elles!s’apparentent!à!des!commissions!ad’!hoc.!
!
3°! commissions! d'enquête! :! nous! intéressent! ici! –! d’autant! plus! que! celles"ci! sont!
crées! pour! un! objet! donné,! ou! pour! ! un! but! précis! (pas! ! de! contrôle! général! du!
gouvernement! possible! via! ce! moyen! !)! "! rôle! :! elles! traitent! de! ce! qu'on! appelle! les!
«!affaires!»,! cad! ! des! évènements! qui! embarrassent! le! pouvoir! "! ! elles! traitent! +!
généralement! des! dysfonctionnements! dans! la! gestion! d'un! SP,! ou! de! pb! de! société! –! ex!
récent!:!commission!d’enquête!dans!l’affaire!Outreau.!