4Compréhension du processus d`élaboration de la politique

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Compréhension du processus d’élaboration de la politique
étrangère canadienne
Dans la présente section :
... Sphères d’influence clés
... Considérations relatives au processus d’élaboration des politiques
... Code de bonnes pratiques pour le dialogue sur les politiques
La plus grande part des activités qui visent à influer sur
les politiques des OSC canadiennes concerne le gouvernement canadien. Beaucoup d’OSC œuvrant en coopération
internationale pensent principalement à traiter avec l’Agence
canadienne de développement international (ACDI), mais
il importe de comprendre le travail global d’élaboration
des politiques dans toutes les instances gouvernementales.
Il existe beaucoup de liens et de facteurs en jeu qui
indiquent la nécessité d’adopter une optique élargie.
Principales sphères d’influence1
Le processus décisionnel relatif aux politiques fédérales
canadiennes comporte plusieurs sphères d’influence ainsi que
des points d’ancrage majeurs à partir desquels une politique
peut aussi bien voir le jour que mourir au feuilleton.2
1. Les ministères hiérarchiques (p. ex., l’ACDI, Affaires
étrangères Canada, Commerce international Canada,
Agriculture et Agroalimentaire Canada, etc.). Ces
ministères jouent habituellement un rôle de plaque
tournante dans l’élaboration d’un projet de politique ou
d’un projet de loi, dans la mise en œuvre de la loi ou de
la politique qui en résulte et dans les travaux afférents.
Ils ont donc tout intérêt à suivre la question de près.
2. Cabinet du premier ministre (CPM) / Bureau du
Conseil privé (BCP). Le Bureau du Conseil privé a
pour fonction principale de coordonner la recherche et
l’élaboration des politiques pour le gouvernement. Le
cabinet du premier ministre est le centre de coordination
des priorités du gouvernement en matière de politiques
au nom du premier ministre. Dans le cabinet du premier
ministre, la personne clé qui s’occupe du milieu du
développement international est le conseiller en affaires
étrangères ou l’agent chargé des politiques de l’ACDI.
En réalité toutefois, le cabinet du premier ministre ne
peut habituellement gérer à la fois que deux ou trois
priorités d’ordre politique. Il est difficile d’associer le
cabinet du premier ministre aux activités de politique
sauf si la politique visée est susceptible d’avoir des répercussions sur un mandat obligatoire du gouvernement,
si la politique a un effet direct sur la réputation de ce
dernier ou si elle entraîne un débat entre deux ministères.
3. Cabinet. Le cabinet est l’instance décisionnelle la plus
importante du gouvernement. Il se compose du premier
ministre et des ministres qui dirigent les divers ministères
ou qui sont investis d’un portefeuille précis, par exemple
dans le cas des ministères d’État. Le Cabinet est divisé
en plusieurs comités qui président un ensemble donné
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
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de questions, par exemple les affaires mondiales, le
développement durable et l’environnement, les affaires
autochtones, les relations Canada-États-Unis, la sécurité,
la santé publique et les urgences. Les principaux rôles
du cabinet consistent à : proposer de nouvelles lois en
approuvant les avant-projets de loi des ministères gouvernementaux; présenter les projets de loi à la législature;
approuver les grandes décisions pour tous les ministères
du gouvernement; approuver toutes les nominations du
gouvernement. Il est fort probable qu’une modification
proposée au sujet d’une politique ou une proposition
d’action législative soit mieux reçue si elle est défendue
par un membre du Cabinet, tel un ministre qui cherche
l’appui de ses collègues du Cabinet et du premier ministre.
4. Caucus. Le caucus d’un parti se compose de tous les
sénateurs et de tous les députés en exercice qui sont
membres du parti. Les caucus se réunissent régulièrement
pour déterminer les positions à adopter sur les questions
courantes du Parlement. Les réunions de caucus donnent
aux sénateurs et aux députés l’occasion d’influencer la
position du parti sur des questions qui préoccupent les
électeurs. Souvent, les partis forment des comités de
caucus pour étudier certaines questions controversées.
Ces groupes peuvent inviter des membres de la société
civile à offrir des témoignages, des opinions ou
des conseils.
Le caucus du parti au pouvoir est le plus important. Le
rôle des députés de l’opposition tend à être assez symbolique, sauf dans le cas d’un gouvernement minoritaire,
où l’opposition assume un rôle plus stratégique. En
général, il est extrêmement difficile de défendre les projets de loi émanant des députés, puisqu’ils nécessitent la
collaboration d’une majorité de députés et sont assujettis
à un débat à temps strictement limité.
5. Autres organismes centraux (p. ex., le secrétariat du
Conseil du Trésor, le ministère des Finances du Canada).
À l’exemple des ministères hiérarchiques, les organismes
centraux s’occupent des mandats relatifs aux politiques
et en sont les réalisateurs clés. Le ministère des Finances
doit être associé à toute initiative qui nécessite des
dépenses nouvelles et substantielles, par exemple, à
l’établissement d’un échéancier relatif à l’augmentation
de l’aide canadienne telle que celle-ci serait portée à
0,7 p. 100 du revenu national brut. Par ailleurs, le
Conseil du Trésor doit approuver le mandat opérationnel
de toute nouvelle activité gouvernementale répertoriée
dans le budget annuel, par exemple le Groupe de travail
sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du
ministère des Affaires étrangères du Canada pour les
pays en conflit, qui a été annoncé dans le budget de
février 2005, mais qui en février 2006 ne fonctionnait
pas a plein rendement.
Figure 4-1 L’élaboration de la législation au Canada3
Les lois sont proposées par et disparaissent dans les instances suivantes :
Ministères
hiérarchiques
Autres organismes
centraux
Cabinet
Caucus
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CPM-BCP
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
Considérations relatives au processus
d’élaboration des politiques
Diverses composantes du processus canadien d’élaboration
des politiques ont été étudiées dans des présentations et
des discussions qui ont été tenues dans le cadre de l’atelier
du Conseil en avril 2004. En voici les principales.
Objectif à longue vue du travail d’élaboration
des politiques
En général, il vaut mieux se mobiliser tôt pour faire
valoir ses idées auprès de ceux qui seront éventuellement
chargés de rédiger un projet de loi ou une politique.
Actuellement, le secteur canadien de la coopération
internationale a tendance à participer seulement aux
dernières étapes de l’élaboration des politiques. Il ne
cherche pas à avoir accès aux « champions » (c’est-à-dire
aux personnes qui prennent fait et cause pour les enjeux),
ni à présenter les projets de loi assez tôt dans le processus
d’élaboration des politiques pour obtenir un effet.
Il est particulièrement important de connaître le temps qu’il
faut normalement pour que se déroule un processus d’élaboration pour une politique. Cette période peut s’étendre
de quatre mois à un an à partir du moment où on entend
formuler une politique. Par conséquent, les OSC doivent
élaborer des plans de travail à longue vue. Toutefois, il
importe aussi de reconnaître que les processus relatifs à
l’élaboration des politiques peuvent être radicalement
écourtés par certains événements, notamment un changement de chef ou un gouvernement minoritaire, en particulier si un enjeu connaît une forte résonance dans le public.
Vision gouvernementale des choses
Les OSC doivent être en mesure d’expliquer clairement
aux responsables des politiques la raison pour laquelle une
politique donnée est importante compte tenu des priorités des
responsables. Les OSC doivent trouver des réponses et des
solutions de rechange et les exprimer clairement, afin
d’augmenter la probabilité d’être entendues.
Aménagement du paysage politique
Aménager le paysage politique, c’est repérer le responsable
gouvernemental qui a le pouvoir d’instaurer des changements et apprendre la dynamique du leadership ainsi que
les contraintes réelles ou imaginées avec lesquelles le
gouvernement doit composer. On peut trouver des indices
sur les priorités gouvernementales dans les documents mis
à la disposition du public, notamment le discours du Trône,
les nouveaux budgets, les plates-formes électorales ainsi
que les entrevues avec les fonctionnaires et les députés.
Les politiques actuelles sont habituellement présentées
dans les sites Web des ministères.
Il est essentiel de connaître les alliés et les adversaires,
au sein du gouvernement comme ailleurs. Il importe aussi
que les idées que nous défendons unissent les électeurs et
les parties prenantes au lieu de les diviser, et que l’organisation ou le groupe que l’on soutient soit capable de
recueillir un consensus, même dans les cas peu probables.
Recherche et surveillance
Il est important de prendre connaissance des tenants et
aboutissants d’un enjeu, y compris les aspects juridiques,
administratifs, économiques et sociaux. Toute proposition
de politique doit s’accompagner de solutions de rechange
et de repli bien documentées.
Il faut évaluer continuellement les positions de principe
et demander des réactions. Il faut aussi établir une bonne
communication et raffiner les moyens de défendre la cause.
La cohérence horizontale des politiques au sein du gouvernement commence à gagner en importance. Elle suppose
la création de politiques publiques prioritaires à l’échelle
nationale tout autant qu’internationale, et la création d’une
convergence entre les politiques nationales, continentales
et internationales.
Innovation
Le secteur de la coopération internationale doit cesser de
dire simplement ce qu’il a toujours dit. S’il représente
seulement un point de vue particulier, il sera considéré
comme un groupe d’intérêt spécial. Le secteur doit montrer
qu’il est capable d’innovation dans le domaine de l’élaboration des politiques.
Le secteur doit défendre fermement ses valeurs, mais aussi
scruter l’horizon d’un monde changeant et se montrer
ouvert à de nouvelles façons d’aborder les enjeux. Les idées
et les méthodes innovatrices comptent dans le processus
d’élaboration des politiques.
Dialogue et relations
Le nombre et la diversité des parties prenantes qui cherchent
à influer sur les politiques publiques ne cessent d’augmenter, et le « marché » des politiques publiques prend
de plus en plus d’expansion. Malgré cette évolution, les
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
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règles de base s’appliquent toujours, en particulier l’importance de nouer les relations avec les parlementaires et les
responsables gouvernementaux à tous les échelons.
Le Conseil organise régulièrement, en collaboration
avec les organisations membres, des journées de
rencontres intensives avec les députés. Le Conseil
prépare un dossier d’information et aide à
programmer les entretiens, et les cadres supérieurs
– membres du personnel et du conseil d’administration – des organisations membres rencontrent
les députés. En 2005, par exemple, cette activité a
porté sur les messages fondamentaux de la campagne Abolissons la pauvreté, lesquels insistaient
sur l’importance d’augmenter à la fois la quantité
et la qualité de l’aide. Les membres du Conseil
sont intervenus auprès de plus de soixante-dix
députés en deux jours. (L’annexe 2 offre des
conseils sur la préparation des rencontres avec
les députés et la participation à celles-ci).
Prise en considération des pressions des médias
et du public
II est crucial de réfléchir à la manière dont l’engagement
des médias et du public entre en rapport avec le travail
sur les politiques. En effet, par les contacts avec les médias,
on court le risque de perdre la maîtrise du message
touchant une activité de plaidoyer. Toutefois, le fait
d’entretenir un profil médiatique peut aider à établir
une campagne en vue de changer les politiques, à
rehausser l’image de l’organisme promoteur et à la
renforcer auprès de ceux qui ne sont pas enclins à
soutenir le changement désiré. Le profil médiatique
peut aussi consolider les appuis des alliés au sein du
gouvernement et faciliter et accélérer les choses. Il
importe de se doter d’un processus clair pour traiter avec
les médias et répondre aux demandes de renseignements
non officielles, notamment en désignant des porte-parole.
Nécessité d’être persistant
Il faut surtout être persistant, capable de s’en tenir aux
enjeux et de produire de l’information au besoin, c’està-dire se rendre utile. En raison de leurs ressources limitées,
les OSC n’ont pas les moyens de « tâter le terrain ». Elles
doivent être concentrées, disciplinées, souples et patientes.
Le changement prend du temps.
Le secteur de la coopération internationale doit continuer
de travailler à augmenter le nombre et la qualité des
modèles de dialogue avec les responsables gouvernementaux.
Participer à un dialogue sur les politiques peut être un
engagement substantiel pour les OSC et les décisionnaires.
Toutefois, si le modèle de dialogue et l’animation sont bons,
c’est-à-dire conçus pour donner des résultats clairs et concis,
et si les parties prenantes consentent toutes à y participer,
le dialogue peut constituer un bon moyen de favoriser des
relations, en particulier avec les ministères hiérarchiques.
(Voir la page 4-6 pour une discussion supplémentaire
sur les processus de dialogue entre le gouvernement et
les OSC.)
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Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
Conseils relatifs à la communication pour les OSC œuvrant en coopération
internationale
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Prouver l’importance du secteur de la coopération internationale en montrant la valeur et non pas simplement
en l’affirmant.
Être pertinent. L’information doit être directement applicable à l’initiative stratégique défendue.
Faire ce qui doit être fait. Essayer de connaître le client, c’est-à-dire le gouvernement. Chercher à savoir qui
prend les décisions et construire votre stratégie autour des personnes en cause. S’efforcer d’identifier les opposants
et les « neutres » et munir ses alliés de l’information dont ils ont besoin, en particulier pour influencer les
neutres et les opposants tièdes.
Se servir de sources d’information indépendantes et incontestables.
Adapter la documentation aux intérêts des auditoires visés. Garder à l’esprit qu’une recherche pointue
communiquée dans un langage incompréhensible pour les responsables risque de nuire aux démarches pour
influer sur les politiques.
Sauf lorsqu’il s’agit d’experts dans un domaine précis, utiliser un langage simple – un vocabulaire de niveau
secondaire II – et éviter le jargon et les acronymes. Faire en sorte d’être compris de tous.
Donner aux décisionnaires et aux fonctionnaires de haut niveau des mémoires de politique qui tiennent en
deux pages au plus. Rédiger simplement, par exemple : voici le problème Y voici la solution. (Pour obtenir
de plus amples renseignements sur la rédaction d’un mémoire de politique, voir l’annexe 2.)
Il est essentiel de nouer des relations. Il importe aussi de corriger la perception que les OSC n’existent que
pour critiquer les décideurs ou leur signaler ce qui ne marche pas. Les OSC doivent aussi savoir féliciter les
décideurs pour les bonnes nouvelles et les bonnes décisions qu’ils transmettent ou prennent, et être prêtes à
le faire lorsqu’ils tiennent parole, et non pas lorsqu’ils promettent simplement d’agir.
Code de bonnes pratiques pour le
dialogue sur les politiques
En décembre 2001, l’Accord entre le gouvernement du Canada
et le secteur bénévole et communautaire a été signé. Cet accord,
élaboré dans le cadre de l’Initiative sur le secteur bénévole
et communautaire (ISBC), décrit les principaux éléments
favorisant le renforcement des relations entre le secteur
bénévole et communautaire et le gouvernement du Canada.
Il vise à « favoriser une plus grande compréhension mutuelle
[entre les deux secteurs] et des modes de collaboration
plus solidaires ».4
En octobre 2002, le Code de bonnes pratiques pour le dialogue
sur les politiques a été publié par l’Initiative sur le secteur
bénévole et communautaire (voir l’annexe 3 pour consulter
un exemplaire du Code). Le code résulte de discussions et
de négociations entre le gouvernement fédéral et les représentants du secteur bénévole et communautaire, y compris
le Conseil. Il confirme que « le dialogue sur les politiques
entre le gouvernement du Canada et le secteur bénévole et
communautaire est essentiel pour tirer profit de l’expérience,
des compétences, des connaissances et des idées de ce
dernier ». Il affirme aussi l’importance d’un dialogue sur
les politiques qui soit respectueux, transparent et inclusif,
et qui reconnaisse l’indépendance et l’interdépendance
des deux secteurs.
Les OSC canadiennes sont invitées à se familiariser avec le
Code de bonnes pratiques pour le dialogue sur les politiques, et
à le consulter lorsqu’elles cherchent à engager un dialogue
sur les politiques avec le gouvernement du Canada. Le code
peut favoriser une meilleure reconnaissance de la valeur
des contributions du secteur bénévole à l’élaboration des
politiques, et permettre d’ouvrir et d’approfondir le dialogue
sur les politiques avec le gouvernement.
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
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À la recherche d’un dialogue constructif sur les politiques entre les OSC
et le gouvernement
Au moment d’entreprendre un dialogue sur les politiques avec le gouvernement, les OSC doivent tenir compte
de plusieurs facteurs.5
Le contexte
Un dialogue constructif sur les politiques dépend de la volonté du gouvernement de participer à un tel dialogue
et d’endosser de nouvelles idées. Même s’il est généralement reconnu, comme le montre le Code de bonnes pratiques
pour le dialogue sur les politiques, que le dialogue sur les politiques entre le gouvernement et le secteur bénévole
et communautaire est indispensable, la volonté réelle de contribuer à certains moments précis ou à certaines
questions particulières peut varier.
Comme on l’a fait observer auparavant, les OSC doivent se familiariser avec le contexte politique afin de « sentir »
qui, parmi les politiciens, les hauts fonctionnaires et les cadres intermédiaires notamment, est ouvert au dialogue,
sur quels enjeux et pour quelles raisons. Les OSC doivent avoir une bonne idée de la situation des enjeux dans
le processus de décision. Pendant les premiers stades de l’élaboration des politiques, lorsque les options sont toujours
ouvertes, un type de dialogue différent de celui qui aurait lieu dans un stade ultérieur est possible.
Il est aussi important de comprendre la différence entre consultation et dialogue. Le fait de simplement énoncer
une position ou d’échanger des informations ne constitue pas un dialogue. La volonté du gouvernement de prêter
l’oreille aux apports des OSC ne signifie pas nécessairement qu’il est ouvert au dialogue, lequel suppose une forme
d’engagement mutuel, ainsi que l’étude et l’ouverture à de nouvelles idées. Les OSC elles-mêmes doivent aussi
être prêtes au dialogue, avoir une bonne compréhension de la question en jeu et du contexte pris au sens large, et
être disposées à prendre une position, à en débattre et à rectifier le tir au besoin.
Et bien entendu, étant donné la complexité du processus d’élaboration des politiques et parfois l’imprévisibilité
de résultats, il se peut que même un dialogue constructif sur les politiques ne donne pas les résultats escomptés.
Des facteurs politiques d’envergure, notamment les élections, les nouveaux ministres, les préoccupations budgétaires
et la conjoncture internationale, peuvent entraîner une modification rapide de l’orientation des politiques. Néanmoins,
un bon dialogue sur les politiques comporte des avantages en ce qu’il permet aux deux secteurs – responsables
des politiques et OSC – de tisser des liens et d’approfondir la compréhension des enjeux.
L’organisation d’activités de dialogue
Le Conseil organise régulièrement de concert avec l’ACDI des consultations qui constituent autant d’occasions
de dialogue entre ses membres et l’Agence. D’autres activités de dialogue sont entreprises par le Conseil et par les
groupes de travail qui lui sont associés sur des questions comme le commerce, la sécurité alimentaire et les enjeux
propres à certaines régions du monde, par exemple les accords de commerce avec les Amériques, la consolidation
de la paix après les conflits en Afrique ou les projets canadiens d’extraction de ressources en Asie. De ces expériences
émerge un éclairage sur la manière d’organiser des activités efficaces de dialogue sur les politiques.
Ainsi, il importe de veiller à ce que le sujet du dialogue soit bien défini et que le processus lui-même ne porte
pas à controverse. Il faut que les deux interlocuteurs aient la volonté de participer au dialogue. Dans le cas du
dialogue CCCI-ACDI de 2003 intitulé « Prise en charge locale – Rôle des organisations de la société civile du Sud
et du Canada », par exemple, l’Agence tout autant que les OSC ont cherché le sens qu’il fallait donner au concept
de prise en charge locale et se sont montrées intéressées à dialoguer.
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Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
La préparation est capitale. La préparation et la distribution bien à l’avance à tous les participants de documents
de réflexion succincts aident à focaliser la discussion. Pour le dialogue CCCI-ACDI de 2003 par exemple, l’Agence
a passé commande d’un document de réflexion et des OSC canadiennes ont préparé des études de cas sur le travail
qu’elles effectuent avec les organisations homologues du Sud.6 Les études de cas ont servi de contrepoint aux rapports
des organismes donateurs et ont favorisé une discussion constructive sur les rôles de la société civile dans la prise
en charge locale.
Idéalement, il faudrait aussi planifier de telles activités en collaboration, et poursuivre des consultations au sujet
du processus et du contenu. Les rôles de chacun des interlocuteurs doivent être clairs et l’animation des discussions
se faire à tour de rôle. On peut étudier divers processus de dialogue. Par exemple, le « dialogue délibératif »
peut convenir dans certains cas.7
Il importe aussi de saisir les occasions de dialogue permanent et officieux et de tisser des liens avec les décisionnaires.
Par exemple, le Conseil et ses groupes de travail sur les politiques invitent régulièrement les représentants du
gouvernement à assister à des ateliers, à des tribunes et à d’autres rencontres en vue de favoriser la pérennité du
dialogue et de nouer des relations.
1
Une grande partie du présent passage est tiré d’exposés et de discussions tenus en avril 2004 dans le cadre de l’atelier du Conseil intitulé :
Comprendre le processus décisionnel de la politique étrangère du Canada (www.ccic.ca/f/002/capacity_building.shtml). On peut trouver d’autres
renseignements sur l’élaboration des politiques et des décisions du gouvernement canadien dans des documents comme celui qui s’intitule :
Le processus de formulation et d’adoption des politiques fédérales : un guide pratique et qui a été rédigé par Glen Milne, ainsi que dans la publication à
paraître en 2007 et intitulée : The Art of the Possible: A handbook for social activists, et rédigée par Amanda Sussman (voir la bibliographie annotée).
2
La présente section s’inspire abondamment de l’exposé d’Aaron Freeman, directeur général de Medialine.ca, présenté à l’atelier d’avril 2004
du Conseil.
3
Aaron Freeman, Medialine.ca, 2004.
4
Accord entre le gouvernement du Canada et le secteur bénévole et communautaire (2001). www.vsi-isbc.ca/fr/relationship/the_accord_doc/index.cfm.
5
Remerciements à John Saxby, consultant indépendant, pour son aide relativement à la présente section.
6
Les études de cas, les documents de réflexion et le rapport du dialogue de mars 2003 sont affichés sur le site www.ccic.ca/f/002/aid.shtml.
7
Le Conseil et ses membres se sont abondamment servis du mode de dialogue délibératif pour engager avec le public des discussions relatives
à certaines questions internationales (voir www.ccic.ca/f/002/public.shtml), et ce processus peut donner de bons résultats dans le dialogue
sur les politiques. (Par exemple le ministère canadien de la Sécurité publique et de la Protection civile a tenu divers dialogues délibératifs
avec les parties prenantes sur des questions liées aux politiques et portant sur une stratégie nationale d’atténuation des catastrophes. Voir
www.psepc-sppcc.gc.ca/prg/em/ndms/resultssnac-fr.asp#over).
Accroître nos connaissances et nos capacités en vue d’influer sur les politiques : Réflexions et ressources
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