La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale en - I

La dotation de solidarité urbaine
et de cohésion sociale en 2012
Instituée par la loi d’orientation pour la ville du 13 mai 1991, la dotation de solidarité
urbaine et de cohésion sociale (DSU) représente, parmi les dispositifs péréquateurs
existants, la plus importante dotation1 versée par l’État aux communes. Depuis la
loi de finances pour 2009, l’articulation entre la DSU et la politique de la ville a été
clarifiée.
Les règles d’éligibilité et de répartition de la DSU
La DSU est attribuée à deux catégories de communes :
g aux trois premiers quarts des communes de
10 000 habitants et plus, classées chaque année en
fonction d’un indice synthétique de ressources et de
charges ;
g au premier dixième des communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants, également classées selon l’indice synthétique de ressources et de charges.
L’indice synthétique représentatif des écarts de ressources et de charges socio-urbaines des communes
est calculé par rapport à un ensemble d’indicateurs relatifs au potentiel financier des communes, au nombre de
logements sociaux, au nombre de bénéficiaires des
prestations logement, et au revenu fiscal moyen des
ménages (déclaration au titre de l’IRPP).
Les règles de répartition de la DSU ont été profondément
revues par l’article 171 de la loi de finances pour 2009.
Un mode de répartition à trois étages a été institué :
g les communes éligibles et déjà éligibles l’année précédente perçoivent une attribution égale au montant
de l’année précédente ;
g les communes classées, en fonction de l’indice synthétique de ressources et de charges, dans la première moitié de la strate des communes de 10 000
habitants et plus, bénéficient d’une dotation égale à
celle de l’année précédente majorée de l’inflation ;
g les 150 premières communes de la catégorie des
communes de 10 000 habitants et plus et les 20 premières communes de la strate des communes de
5 000 à 9 999 habitants reçoivent, en plus de leur
attribution de droit commun, une « DSU cible ». La loi
de finances pour 2010 a élargi le dispositif aux
250 premières communes de 10 000 habitants et
plus. Enfin, dans le cadre de la loi de finances pour
2011, un amendement parlementaire a étendu la
« cible » aux trente premières communes de 5 000 à
9 999 habitants.
Pour les communes nouvellement éligibles et uniquement pour elles, les règles de répartition de la DSU
fixées à l’article 135 de la loi de programmation pour la
cohésion sociale du 18 janvier 2005 trouvent à
s’appliquer.
Ainsi :
g DSU = nombre de points x valeur de point ;
g nombre de points de chaque commune = population
DGF de la commune x indice synthétique de la commune x effort fiscal communal (plafonné à 1,3) x coefficient de majoration x coefficient Zus x coefficient ZFU ;
g valeur de point de la catégorie démographique =
masse financière répartie entre les communes de la
catégorie démographique / somme du nombre de
points des communes de la catégorie.
Les montants et l’affectation de la dotation de solidarité urbaine
et de cohésion sociale en 2012
La DSU pour 2012 s’établit à 1 370 738 650 €, soit
+ 4,58 % par rapport à l’exercice précédent. La
somme effectivement mise en répartition entre les
communes de métropole s’élève à 1 299 276 745 €,
soit + 4,62 %, après prélèvement de la quote-part
réservée aux communes des départements et collectivités d’outre-mer.
Les communes de 10 000 habitants et plus
En 2012, 972 communes ont une population d’au
moins 10 000 habitants, soit trois communes de
moins qu’en 2011.
Les trois quarts des communes de 10 000 habitants et plus étant éligibles à la DSU (encadré Les
règles d’éligibilité et de répartition de la DSU)
1 La Constitution dispose, en son article 72-2, cinquième alinéa : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les
collectivités territoriales ».
observatoire national des zones urbaines sensibles rapport 2012
La mise en œuvre de la politique de la ville
La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale en 2012
265
L
a dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale en 2012
soit 729 communes de 10 000 habitants et plus ont
bénéficié des crédits mis en répartition au titre de la
DSU 2012. Ces crédits s’élèvent à 1 186,66 M€ au
titre de la DSU de droit commun et à 31,76 M€ au
titre de la « DSU cible », soit un total de 1 218,43 M€
contre 1 174,15 M€ en 2011. La dotation moyenne
par habitant s’élève, hors garantie, à 51,09 € contre
48,74 € en 2011. La dotation par habitant la plus
élevée s’établit à 351,64 € (Clichy-sous-Bois – 93)
et la moins élevée à 4,28 € (Chevilly-Larue – 94).
Parmi ces communes, 34 sont nouvellement éligibles
à la DSU dans cette catégorie pour un montant total
de 6 331 319 €. En revanche, 29 communes perdent le bénéfice de la DSU dans la catégorie. Ces
communes perçoivent une « garantie de sortie »
pour un montant de 7 772 621 € (contre 338 333 €
en 2011).
Le tableau 1 ci-dessous détaille la composition de
l’indice de la première et de la dernière commune
éligible à la DSU comparée à l’ensemble des communes de 10 000 habitants et plus.
Tableau 1
Composition de l’indice pour les communes de 10 000 habitants et plus
Données 2012
Potentiel financier Part des logements
Part des bénéficiaires Revenu par habitant
par habitant (e)
sociaux (%)
d’allocation logement* (%)
(e)
Première commune éligible (indice le plus élevé)
746,13
34,57
146,48
6 451,01
Dernière commune éligible (indice le plus faible)
1 516,14
8,96
60,19
12 138,75
Moyenne de l’ensemble des communes
de 10 000 habitants et plus
1 274,48
22,62
52,74
13 626,99
Source : DGCL, ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales.
* La loi n°96-241 du 26 mars 1996 prévoit que la part des bénéficiaires d’allocation logement correspond au nombre de bénéficiaires d’aides au logement,
y compris leur conjoint et les personnes à charge vivant habituellement dans leur foyer, sur le nombre total de logements de la commune. Cette majoration
induit un rapport parfois supérieur à 100 %. La présente règle vaut également pour les communes de 5 000 à 9 999 habitants.
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Sur les 729 communes de 10 000 habitants et plus
éligibles en 2012, 235 voient leur dotation progresser de 1,7 % par rapport à celle de 2011 et 250 audelà de 1,7 % en raison de leur éligibilité à la « DSU
cible ». Parmi les 34 communes entrantes, aucune
commune n’est éligible à la « DSU cible ». Sur les
235 communes bénéficiant d’une évolution de 1,7 %
de leur dotation, 116 comportent des Zus et/ou ZFU
et perçoivent 26,4 % de la masse mise en répartition pour la strate (« DSU cible » comprise). Sur les
250 communes éligibles à la « DSU cible », 186 comportent des Zus et/ou ZFU (percevant 58,5 % de la
masse mise en répartition pour la strate et 87,6 %
du montant de « DSU cible » alloué aux communes
de 10 000 habitants et plus). A contrario, 64 communes de 10 000 habitants et plus éligibles à la
« DSU cible » en 2012, n’ont pas de population en
Zus et/ou ZFU et font partie des communes les plus
défavorisées.
66,5 % des communes ont donc bénéficié d’une
progression de leur dotation supérieure ou égale à
l’inflation entre 2011 et 2012 et 29,9 % une augmentation au moins égale à 5 %. En 2011, environ 68 %
des communes avaient bénéficié d’une progression
de leur dotation au moins égale à 1,5 %. En outre,
28,8 % des communes éligibles ont connu une sta-
observatoire national des zones urbaines sensibles rapport 2012
bilité de leur dotation entre 2011 et 2012, contre 32 %
entre 2010 et 2011.
Les communes de 5 000 à 9 999 habitants
En 2012, 115 communes de 5 000 à 9 999 habitants
ont bénéficié des crédits mis en répartition au titre
de la DSU, soit 68,75 M€ contre 67,13 M€ en 2011
(soit une augmentation de 2,4 % entre 2011 et 2012).
Le montant réparti au titre de la DSU de droit commun s’élève à 67,90 M€ et celui réparti au titre de la
« DSU cible » atteint 0,845 M€.
La dotation moyenne par habitant s’élève cette
année, hors garantie, à 87,71 € contre 87,51 €
en 2011. La dotation par habitant la plus élevée
s’établit à 503,26 € (Behren-lès-Forbach – 57) et
la moins élevée à 14,79 € (Belleville – 69). Parmi
ces communes, 12 sont nouvellement éligibles à la
DSU dans cette catégorie pour un montant total de
2 796 617 €. En revanche, 15 communes perdent
le bénéfice de la DSU dans la catégorie. Ces communes perçoivent une « garantie de sortie » pour un
montant de 4 049 195 € (contre 487 590 € en 2011).
Le tableau 2 ci-contre détaille la composition de
l’indice de la première et de la dernière commune
éligible à la DSU comparée à l’ensemble des communes de 5 000 à 9 999 habitants :
Tableau 2
Composition de l’indice pour les communes de 5 000 et 9 999 habitants
Données 2012
Potentiel financier Part des logements
Part des bénéficiaires Revenu par habitant
par habitant (e)
sociaux (%)
d’allocation logement (%)
(e)
Première commune éligible (indice le plus élevé)
613,49
91,46
92,60
6 364,87
Dernière commune éligible (indice le plus faible)
733,06
11,44
77,36
8 453,51
1 022,16
14,16
39,06
13 000,09
Moyenne de l’ensemble des communes
de 5 000 à 9 999 habitants
Source : DGCL, ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales.
Sur les 115 communes éligibles en 2012, 30 voient
leur dotation augmenter entre 2011 et 2012, soit
les 30 communes de la strate éligibles à la « DSU
cible ». 38 des 115 communes éligibles à la DSU, et
18 des 30 communes éligibles à la « DSU cible »,
comportent des Zus et/ou ZFU.
La mise en œuvre de la politique de la ville
La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale en 2012
Un effort constant de concentration des moyens sur les communes les plus
en difficulté
L’article 135 de la loi de programmation pour la
cohésion sociale du 18 janvier 2005 (« Plan de cohésion sociale ») avait prévu que la DSU bénéficierait
entre 2005 et 2009 d’une augmentation prioritaire
de 120 M€ par an, sous réserve que la croissance
de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
des communes et de leurs groupements soit supérieure d’une année sur l’autre à 500 M€. Dans le
cas contraire, une clause de sauvegarde portait la
progression de la DSU à 24 % au minimum de l’accroissement de la DGF des communes et de leurs
groupements. L’enveloppe de la DSU devait ainsi
doubler à l’issue de cette période, par rapport à son
montant de 2004.
La DSU a effectivement bénéficié entre 2005 et 2009
d’un abondement supplémentaire. Son montant a
d’abord été fixé à 120 M€ par an, avant de s’établir
à 70 M€ en 2009. À titre dérogatoire, l’abondement
annuel supplémentaire de la DSU s’est maintenu en
2010 à 70 M€, en 2011 à 77 M€ et, également à titre
dérogatoire, il s’établit en 2012 à 60 M€.
Il convient de souligner qu’en 2009 la différence de
progression de l’enveloppe DSU par rapport aux
années antérieures, soit 50 M€, est venue financer la Dotation de développement urbain (DDU). La
création de la DDU en loi de finances pour 2009
permet ainsi de conforter l’atteinte des objectifs de
la loi de programmation pour la cohésion sociale.
50 M€ par an ont effectivement été consacrés en
2009, mais également en 2010, 2011 et 2012 à cette
dotation budgétaire.
Déconcentrée au niveau des préfectures, l’attribution des crédits de la DDU fait l’objet d’une contractualisation entre les communes éligibles ou l’EPCI à
fiscalité propre dont elles sont membres (s’il est doté
de la compétence politique de la ville) et le représentant de l’État dans le département. Les critères
d’éligibilité à la DDU se rapprochent très nettement
des critères déjà utilisés en matière de DSU. En effet,
ne sont susceptibles d’être éligibles à la DDU que
les communes réunissant les trois conditions cumulatives suivantes :
g être éligible à la DSU ;
g avoir une proportion de population située en zone
urbaine sensible supérieure à 20 % de la population
totale de la commune ;
g faire partie du périmètre d’intervention de l’Anru
au titre du programme national de rénovation urbaine
qui est consacré à la mise en œuvre de conventions
pluriannuelles pour les 189 quartiers prioritaires et
les 342 quartiers supplémentaires.
Les communes potentiellement bénéficiaires de la
DDU sont ensuite classées dans l’ordre décroissant
d’un indice synthétique de ressources et de charges
prenant en compte le potentiel financier, le nombre
de bénéficiaires d’aides au logement et le revenu
moyen par habitant. Cette dotation est versée aux
100 premières communes du classement. Les crédits sont répartis au niveau local sur la base de projets structurants répondant aux objectifs prioritaires
fixés par le gouvernement en 2012 (renforcement
de la mixité sociale, accès à la connaissance, à la
culture et aux nouvelles technologies, accès à l’emploi et à la sécurité des habitants des quartiers populaires, accès aux services collectifs, développement
des zones commerciales et artisanales de proximité).
L’accroissement de l’effort de l’État en faveur des
communes les plus en difficulté a donc atteint
110 M€ en 2012, en cumulant les crédits de la DSU
et de la DDU.
Par ailleurs, le coefficient de majoration de l’indice
synthétique des ressources et des charges (encadré Les règles d’éligibilité et de répartition de
la DSU) répond de même à l’objectif d’une concentration des moyens en faveur des communes les
plus en difficulté1.
1 Coefficient de majoration des communes de 10 000 habitants et plus = 2 - 2 x (rang DSU de la commune / nombre total des communes de la strate).
Coefficient de majoration des communes de 5 à 10 000 habitants = 2 - 15 x (rang DSU de la commune / nombre total des communes de la strate).
observatoire national des zones urbaines sensibles rapport 2012
267
L
a dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale en 2012
Afin de poursuivre dans cet objectif, une réforme de
la DSU a été engagée en 2009 (article 171 de la loi
de finances pour 2009). Le dispositif de répartition
retenu depuis lors conduit à une forte concentration
de l’attribution de la dotation en faveur des villes les
plus en difficulté.
La loi de finances pour 2012 a reconduit le dispositif
de répartition à trois étages instauré en 2009. Tout
d’abord, les communes éligibles en 2012 perçoivent
une attribution égale à celle de 2011. Ensuite les communes classées, en fonction de l’indice synthétique
de ressources et de charges, dans la première moitié de la strate des communes de 10 000 habitants
et plus, soit les 486 premières communes, bénéficient d’une dotation égale à celle de 2011 majorée
de 1,7 %. Enfin, les 250 premières communes de la
catégorie des communes de 10 000 habitants et plus
et les 30 premières communes de la strate des communes de 5 000 à 9 999 habitants, bénéficient en
sus de leur attribution de droit commun d’une « DSU
cible ». Celle-ci est répartie entre les deux catégories démographiques au prorata de leur population
dans le total des communes bénéficiaires. Ainsi, la
progression de la dotation entre l’exercice 2011 et
l’exercice 2012, correspondant à cette « DSU cible »,
a été allouée à un nombre limité de communes.
Autrement dit, la réforme introduite par la loi de
finances pour 2009 a contribué à clarifier l’articulation entre DSU et politique de la ville.
La dotation de solidarité urbaine et les quartiers de la politique de la ville
268
L’article L. 2334-15 du Code général des collectivités
territoriales prévoit que « la dotation de solidarité
urbaine a pour objet de contribuer à l’amélioration
des conditions de vie dans les communes urbaines
confrontées à une insuffisance de leurs ressources
et supportant des charges élevées ». Cette insuffisance des ressources cumulée à des charges élevées est évaluée à travers un indice synthétique déjà
évoqué, suivant lequel les communes sont classées
par ordre décroissant.
Le lien entre politique de la ville et DSU doit être nuancé.
Il convient, d’une part, de noter que les critères d’éligibilité et les critères de classement des communes
les plus défavorisées définissant leur rang au titre de la
DSU ne sont pas liés directement à des critères « politique de la ville » : il s’agit en effet du revenu par habitant,
du potentiel financier, des logements sociaux et des
bénéficiaires d’aides au logement, critères qui composent l’indice synthétique.
D’autre part, les coefficients Zus et ZFU qui relèvent
de la géographie prioritaire de la politique de la ville
ne sont utilisés que pour le calcul de la dotation
des communes nouvellement éligibles. Le nombre
d’habitants en Zus et le nombre d’habitants en ZFU
pèsent donc uniquement sur le montant de DSU
perçu par une commune1.
En 2012, 370 des 729 communes de 10 000 habitants et plus éligibles à la DSU comportent des Zus
et/ou ZFU : 15,99 % de leur population réside en Zus
et 6,13 % en ZFU. S’agissant des 115 communes
de 5 000 à 9 999 habitants, 41 comportent des Zus
(englobant 13,06 % de leur population) et/ou des
ZFU (pour 3,22 % de leur population).
Par ailleurs, il est à noter que la notion de « quartier »,
qui définit le périmètre d’intervention de la politique
de la ville, ne se limite pas aux Zus et aux ZFU. Ainsi
par exemple, 751 Zus ont été définies alors que
2 492 quartiers entrent dans le champ de la politique
de la ville à travers les contrats urbains de cohésion
sociale (Cucs), dont 1 751 quartiers hors Zus.
La relation entre la DSU et la politique de la ville a
été clarifiée avec la loi de finances pour 2009. Cette
clarification s’est faite, d’une part, d’un point de vue
juridique. Le Conseil d’État, dans son avis du 3 juillet
2008 sur les prélèvements sur recettes émis précisément à l’occasion des travaux sur la réforme de la
DSU, a indiqué que : « La procédure du prélèvement
sur recettes ne peut être utilisée que pour transférer
aux collectivités territoriales des ressources en vue
du financement général de leurs dépenses (…). Elle
doit donc se traduire par des versements (…) ayant
un caractère global et automatique et ne saurait être
le support de contributions allouées par l’État dans
un but déterminé et dans le cadre d’une politique
qu’il conduit. » Pour le Conseil d’État, la DSU n’est
donc pas un instrument dédié spécifiquement à la
politique de la ville.
Cette clarification s’est faite, d’autre part, grâce à la
création de la dotation de développement durable.
Cette dotation de l’État, inscrite à son budget général au sein du programme 119 de la mission Relations avec les collectivités territoriales, a pleinement
vocation à mettre en œuvre la politique de la ville à
la différence de la DSU qui est un versement global,
automatique et libre d’emploi à destination des communes défavorisées.
1 Coefficient Zus = 1 + (2 x pop Zus / pop DGF*). Ce coefficient varie ainsi de 1 à 3 en fonction de la proportion de la population située en Zus. A titre
d’exemple, pour une commune comportant 50 % de population en Zus, le coefficient Zus s’élève à 1 + 2 x 0,5 = 2. Coefficient ZFU = 1 + pop ZFU / pop
DGF*. Ce coefficient varie ainsi de 1 à 2 en fonction de la proportion de la population située en ZFU. A titre d’exemple, pour une commune comportant
50 % de population en ZFU, le coefficient ZFU s’élève à 1 + 0,5 = 1,5.
(*) Dotation globale de fonctionnement dont la DSU est une des composantes.
observatoire national des zones urbaines sensibles rapport 2012