Politique de la Ville et renouvellement urbain

Les enjeux
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La lutte contre la ségrégation spatiale est un chantier de longue durée. Il existe aujourd’hui un risque réel
de persistance des tendances à la spécialisation sociale du parc Hlm de ces quartiers qui continue de
représenter la part la plus importante de l’offre à bas loyer de leur agglomération.
La transformation des quartiers est un processus lent qui nécessite des politiques publiques inscrites
dans la durée. Aussi y a-t-il nécessité de persister dans l’objectif d’intégration des quartiers à la ville et de
leur diversification urbaine, et de soutien à la mobilité des ménages dans la ville. Il doit être opéré un
rééquilibrage des efforts en faveur du développement social tout en évitant les effets de balanciers entre
l’urbain et le social. Ceci implique la construction de projets de territoires intégrés, participatifs et
solidaires, de mener une Politique de la Ville qui mise sur la jeunesse et les talents des habitants des
quartiers.
La situation des quartiers à la fin de la période 2003-2012
Il est reconnu que le Programme national de rénovation urbaine (PNRU) a permis d’engager les quartiers
traités dans une nouvelle dynamique d’évolution urbaine. La physionomie de ces quartiers a changé grâce
à quatre leviers : des restructurations urbaines ambitieuses, une évolution de la morphologie architecturale
et urbaine plus proche de la ville « banale », des interventions massives de requalification du parc Hlm, la
combinaison d’une ambition urbaine et d’une ambition patrimoniale avec un ciblage géographique.
Ainsi dans la moitié des quartiers traités, les investissements physiques lourds ont été réalisés. Les
dynamiques d’évolution urbaine peuvent y être prolongées dans le cadre des politiques urbaines et
patrimoniales de droit commun.
Néanmoins, les résultats sont fragiles et hétérogènes selon les sites et contextes locaux. Peu de sites
ont atteint un seuil de transformation irréversible et la diversification urbaine, après avoir été préparée par
le PNRU 1, reste à concrétiser. La rénovation urbaine a révélé la grande diversité des potentialités et des
handicaps des sites. Les choix stratégiques locaux et les contextes de marché ont accentué ces
différenciations. Par ailleurs des quartiers non pris en compte par le PNRU parce qu’ils ont été jugés
moins dégradés à l’origine du programme, sont en train de connaître une accélération de leur
disqualification face à la confrontation avec les sites rénovés.
Aujourd’hui, de nombreux risques pourraient remettre en cause les premiers acquis dans les quartiers
traités et accélérer la dérive des sites non traités, ces risques s’exacerbant avec le contexte de crise. On
citera notamment le fort impact de la crise sur la situation socio-économique des ménages qui voient leur
précarisation s’aggraver, l’emprise des trafics illicites dans certains sites, la tendance à faire peser sur
ces quartiers, où des logements abordables sont disponibles, l’essentiel des relogements des publics
relevant du Dalo. On signalera également le risque d’anéantissement des premiers résultats dans les sites
partiellement traités, si les actions de rénovation urbaine connaissaient un arrêt brutal par manque de
moyens. Enfin face à la difficulté et au temps long de la transformation, les acteurs locaux pourraient être
tentés, s’ils perdaient le soutien fort des politiques nationales, de renoncer à poursuivre l’effort de
diversification urbaine dans les quartiers et de se tourner vers d’autres priorités territoriales.
Il est impératif que se maintienne un effort collectif, national et local pour consolider les premiers
acquis, parachever l’intégration urbaine amorcée et amplifier les dynamiques d’insertion sociale.
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La politique de rénovation urbaine a donné des résultats très positifs pour la plupart des quartiers qui
en ont bénéficié. Mais ils restent fragiles et doivent être confortés. Par ailleurs la faiblesse du volet
« développement social » de la Politique de la Ville au cours de la période 2003-2012 limite l’impact des
projets de rénovation urbaine sur l’insertion sociale des habitants.
Il est également important, qu’une visibilité soit rapidement donnée à la poursuite de la politique
publique en direction des quartiers pour éviter que la mobilisation collective des acteurs locaux, impulsée
par le PNRU 1, ne s’essouffle et que les équipes d’ingénierie constituées ne se dispersent. Le PNRU en
effet a été l’occasion de renouveler le partenariat local et de développer de nouveaux savoir-faire qui
méritent d’être capitalisés.
Les organismes Hlm ont fortement mobilisé leur capacité financière, dans le cadre du PNRU 1, pour
mettre en œuvre le volet habitat des projets de rénovation urbaine portés par les collectivités locales.
Ils ne pourront poursuivre cet effort au détriment de la production nouvelle, et de l’amélioration de la
performance énergétique du parc existant qui sollicitent également fortement leur fonds propres. Il est
donc nécessaire qu’ils soient accompagnés par des aides publiques, notamment dans les sites nécessitant
des transformations lourdes.
Propositions de l’Union sociale pour l’habitat pour la relance de la
Politique de la Ville et la poursuite du renouvellement urbain
1. En premier lieu il importe que les projets engagés dans le cadre du PNRU 1 soient menés à leur
terme avec les financements attendus
A partir de 2014 il restera à apporter 5,4 milliards d’euros de crédits de paiement au PNRU 1. La demande
du Mouvement Hlm est que le financement de l’Anru ne continue pas d’être opéré par des transferts entre
les opérateurs du logement social, notamment les fonds du « 1% Logement » (pour environ 800 millions
d’euros) et les fonds propres des organismes Hlm (prélèvement sur le potentiel financier).
2. La géographie priritaire mériterait d’être simplifiée et une poursuite du renouvellement urbain
est indispensable sur une cible resserrée
g La réforme de la géographie prioritaire devra éviter « le saupoudrage », sans laisser pour autant des
situations sans solution et favoriser la mise en œuvre de politiques tant curatives que préventives. Elle
devra notamment tenir compte des mesures qui lui sont liées, par exemple l’abattement TFPB en zone
urbaine sensible (ZUS) dont le maintien est nécessaire pour aider les bailleurs à renforcer la gestion de
proximité dans les quartiers d’habitat social, qu’ils relèvent ou non de politiques renforcées (enjeu financier
de 150 millions d’euros par an). Ceci implique que soit maintenue un zonage réglementaire permettant
d’asseoir des mesures et avantages dérogatoires et que soit créée une géographie contractuelle permettant
d’aider des projets et actions à la bonne échelle géographique.
Sur la base d’un diagnostic, partagé au niveau national et local, de la situation des quartiers à l’issue
de cette période de la Politique de la Ville, il pourrait être distingué : les quartiers relevant de la solidarité
nationale, les quartiers pouvant être pris en compte dans les politiques locales et les quartiers relevant
des priorités des politiques de droit commun de chacun des acteurs. Il est important que le nouveau
dispositif incite à une vision globale à l’échelle des agglomérations de l’ensemble des sites fragiles et à
risque, avec une vigilance à titre préventif sur « les territoires de veille » et une concentration des moyens
d’action sur les territoires–cibles relevant de politiques curatives.
g
g Dans la perspective d’une poursuite de la rénovation urbaine, la priorité, parmi les territoires-cibles
devrait être donnée aux situations les plus critiques nécessitant des transformations lourdes : selon les
analyses du Mouvement Hlm cela pourrait concerner entre 150 et 200 quartiers traités dans le PNRU 1,
pour lesquels celui-ci ne suffira pas et une cinquantaine aujourd’hui non pris en compte. À ces quartiers
Hlm s’ajouteraient ceux concernés par les copropriétés dégradées.
g
Il est essentiel que le repérage les territoires prioritaires se fasse par une démarche itérative entre
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le national et le local sur la base d’indicateurs nationaux à confronter avec les références locales
d’agglomération.
3. Parmi les quartiers relevant de la solidarité nationale, un certain nombre (50 à 80) en difficulté
extrême de fonctionnement appelle un dispositif spécifique
g Il s’agit de quartiers où les politiques publiques sont mises en échec par une prise de contrôle violente
du territoire. Ils connaissent un niveau de criminalité gravement nuisible à la vie quotidienne des habitants,
qui rend très difficile ou dangereux le travail des agents de proximité. Ces quartiers relèvent, de l’avis de
l’Union sociale pour l’habitat, de procédures d’intérêt national et de solidarité (par comparaison avec les
Opérations d’intérêt national), dotées de moyens exceptionnels pour mener de front un projet sur le social,
l’emploi, le désenclavement et le rétablissement des conditions de sécurité.
g Concernant la sécurité, il est urgent que soient mobilisés les moyens propres à agir tant sur la criminalité
locale que sur les réseaux internationaux qui la sous-tendent. Les Zones de sécurité prioritaires constituent
un début de réponse (sur les 15 retenues, 10 qui concernent les quartiers sensibles).
4. La relance de la Politique de la Ville doit s’attacher à promouvoir des projets intégrés de
développement territorial, à l’échelle des quartiers, à mieux les articuler avec les projets de
territoires d’agglomération, et à davantage tenir compte de la grande diversité de situations des
quartiers à l’issue du PNRU 1
g La politique de développement des quartiers passe par des projets globaux avec des avancées
simultanées sur le social, l’urbain, l’économique, et l’environnemental. Il faut bien entendu se garder des
effets de balancier entre l’action sur le bâti ou la forme urbaine et le traitement de la dimension sociale et
de gestion. Ces projets doivent se fonder sur un diagnostic partagé, répondre à une stratégie adaptée aux
potentialités propres à chacun des quartiers, à leur rôle dans leur agglomération et prendre en compte
leur fonctionnement social. Ils doivent s’élaborer à une échelle géographique adaptée à la démarche de
projet et aux leviers d’action, prenant en compte les franges et les grands secteurs de développement
périphérique ; ce implique de dépasser le cadre du zonage réglementaire.
g Sur les volets urbains et habitat, ces projets doivent être articulés avec le schéma de cohérence
territoriale (SCOT), intégrés dans le programme local de l’habitat (PLH) et le plan local d’urbanisme
(PLU) et positionner le quartier et son offre immobilière par rapport aux secteurs d’urbanisation nouvelle.
En Île-de-France une synergie avec le Grand Paris doit être recherchée. Ceci implique le pilotage de
politiques et d’actions cohérentes et coordonnées à l’échelle de l’agglomération et à celle de la proximité,
pour sortir de politiques de quartiers trop déconnectées des politiques locales de droit commun et
enfermées dans une solidarité territoriale limitée.
g En termes de gouvernance, les compétences des établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI) en matière de Politique de la Ville et de rénovation urbaine doivent être précisées et renforcées. Les
outils et les dispositifs de concertation facilitant la démocratie participative et la reconnaissance de l’expertise
d’usage des habitants sont à renforcer. Enfin les moyens doivent être donnés aux structures sociales et
d’insertion pour qu’elles jouent le rôle d’interface entre les institutions et les habitants.
5. Sur les volets « urbain et habitat », les projets doivent systématiquement comporter un volet de
diversification urbaine et d’ouverture à la ville
g Un prochain programme national devrait soutenir une amplification de la dynamique de changement
par des actions de diversification vigoureuses, inscrites dans un schéma de référence urbain à long terme :
• Diversification résidentielle (accession sociale sécurisée, reconversion de certains immeubles,
vente aux occupants ….), avec des objectifs de diversification opposables au PLH / PLU et une
reconstitution de l’offre essentiellement hors site ;
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Développement de la fonction économique en prenant appui sur les initiatives internes et créant
des synergies avec les zones d’activité périphériques ;
Renforcement de la dimension environnementale : une charte d’éco quartier rénové pourrait
faire échos au label éco quartier en neuf.
g Un moyens à mettre en œuvre doivent être adaptés aux contextes locaux et au rythme de chaque
projet urbain :
• Les moyens financiers : pour un nouveau programme national de renouvellement urbain, l’Union
sociale pour l’habitat estime le besoin d’engagement de l’État à 10 millions d’euros sur 10 ans : ce
financement pourrait être assuré par la création d’une ressource dédiée à la rénovation urbaine
comme le propose conseil économique, social et environnement (CESE), permettant ainsi de
limiter la contribution limitée du 1% Logement et de supprimer le prélèvement Hlm ;
• Le modèle économique du financement des projets urbains : de nouveaux montages financiers
doivent être envisagés, avec des modèles différenciés selon les contextes et l’attractivité, faisant
référence à la notion de bilan global urbain.
6. Les volets, urbain et social, des projets de développement territorial des quartiers, doivent
davantage être mis en synergie
g Cette articulation étroite entre les deux volets passe d’abord par une prise en compte du fonctionnement
social ainsi que des pratiques sociales dans le quartier et un projet de gestion de proximité, intégré à
toutes les phases du projet de développement territorial.
g Elle est également à rechercher à travers des objectifs de résultats en termes de parcours résidentiels
et de mobilités résidentielles des ménages des quartiers et des politiques d’attribution partagées, ayant
une grande vigilance sur l’orientation des publics prioritaires Dalo et des ménages en situation de grande
précarité.
g La programmation des équipements devrait davantage se faire en lien étroit avec le projet social.
g Le relogement doit s’organiser à l’échelle intercommunale et en inter-organismes pour offrir le
maximum de perspectives aux ménages et pour concilier respect des équilibres de peuplement et choix
des ménages. Il est également impératif que le relogement soit l’occasion pour les ménages en difficulté
de relancer leur projet d’insertion sociale, économique et professionnelle.
g Enfin, il est important que soient prévues des actions favorisant l’ouverture de la ville aux habitants, que
les clauses d’insertion par l’économique dans les marchés soient renforcées.
7. Sur le volet développement social, l’engagement des politiques de droit commun à cibler les quartiers
et leurs habitants doit être garanti
Des dispositifs de suivi doivent garantir que les moyens spécifiques de la Politique de la Ville sont additifs
aux moyens de droit commun.
g Emploi : la présence des services publics de l’emploi dans les quartiers et le fléchage des aides à
l’emploi vers les habitants des quartiers mériteraient d’être renforcés et il devrait être instauré un suivi
continu et global des parcours professionnels, notamment des jeunes.
Le programme « emploi d’avenir » qui va notamment cibler les jeunes sans qualification habitant les
zones urbaines sensibles (Zus) va dans ce sens. Un accord national entre l’État et l’Union sociale pour
l’habitat, à l’exemple de celui signé en 1999 pour les emplois jeunes, pourrait prévoir un engagement
chiffré d’emplois d’avenir à développer chez les bailleurs en direction des jeunes des quartiers sensibles.
Cet accord pourrait également porter sur le développement des clauses d’insertion dans les marchés et
sur le soutien à la création d’entreprises dans les quartiers (locaux loués à coûts abordables par exemple).
g Education : l’adaptation du fonctionnement et des moyens de l’Education nationale aux spécificités
sociales des quartiers pourrait s’appuyer sur la généralisation de projets éducatifs globaux et l’association
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des parents au projet éducatif. Le brassage scolaire doit être facilité par la création de filières d’excellence
et la recherche de localisations des équipements scolaires favorisant un rayonnement large.
g Santé : les conditions doivent être créées pour maintenir le service des professionnels de la santé dans
les quartiers.
g Sécurité : il est important que soit réaffirmée que la sécurité publique relève des missions régaliennes
de l’État, celle-ci ayant parfois été renvoyée aux acteurs locaux sans légitimité dans le domaine. La
présence de proximité de la police dans les quartiers doit être renforcée en conséquence. De véritables
stratégies locales de sécurité tranquillité à l’échelle de chaque site doivent être construites et il est urgent
que soient rétablies des politiques publiques de prévention sociale de la délinquance. A cet égard l’Union
sociale pour l’habitat souhaiterait conclure un accord national avec les ministères de l’Intérieur et de la
Justice, lequel pourrait se décliner au niveau local et clarifier les responsabilités de chacun.
g Transports en commun : le désenclavement des quartiers vers les pôles d’emploi et les grandes polarités
des agglomérations est indispensable à l’insertion sociale, économique et citoyenne des habitants des quartiers.
8. Gouvernance et contractualisation
Engagement de l’État : il serait souhaitable que la Politique de la Ville et de renouvellement urbain fasse
l’objet d’une nouvelle loi de programmation à l’instar du Programme national de rénovation urbaine.
g
g Gouvernance nationale : elle doit garantir la continuité et préserver l’équilibre atteint entre les rôles du
national et du local dans la conduite du PNRU 1, avec pour les projets les plus lourds une approbation
nationale dans le cadre d’une instance du type du Conseil National d’Engagement de l’Agence nationale de
rénovation urbaine (ou de la DATAR) et une mise en œuvre des projets, déconcentrée voire décentralisée.
Gouvernance locale : le pilotage doit être assuré par un tandem EPCI-commune. Une place doit être
reconnue aux habitants aux côtés des instances partenariales de pilotage (vers un conseil des habitants ?).
Des moyens doivent leur être donnés pour construire leur propre expertise et leur point de vue sur les
projets, enfin la mise en place de formations dédiées aux habitants- acteurs leur permettrait de se
positionner avec efficacité dans le partenariat local. Et le rôle des organismes Hlm comme opérateur
urbain et social mérite d’être affirmé.
g
Contractualisation : le dispositif doit être lisible et mobilisateur pour l’ensemble des acteurs concernés,
être engageant sur les moyens de droit commun et les moyens spécifiques ( comme l’ont été les conventions
Anru) et bien articuler les démarche de projet à l’échelle intercommunale et à l’échelle des quartiers.
Ainsi le futur Contrat intégré de développement territorial pourrait comprendre :
- Un contrat–cadre à l’échelle de l’agglomération (ou à défaut de la commune) précisant les territoirescibles qui vont concentrer les moyens et les territoires de veille, définissant les axes stratégiques,
différenciés par quartier, précisant les leviers qui seront mobilisés à l’échelle des agglomérations et des
villes pour traiter les territoires prioritaires, et créant un cadre garantissant des approches transthématiques. Il est important que la région et le département signent ces contrats aux cotés des
agglomérations, communes et de l’État.
- Des conventions d’application ou opérationnelle dont celle sur l’urbain et l’habitat avec un programme
intégré sur les deux volets.
g
Moyens d’ingénierie : il est impératif que les acteurs locaux disposent de moyens d’ingénierie
conséquents, très en amont pour préparer le projet dans toutes ses dimensions et dans toutes ses phases.
Ils doivent également pouvoir avoir accès à des formations inter-acteurs et inter-disciplines de façon à
rapprocher les différentes cultures notamment urbaine, sociale et économique.
g
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Annexe : chiffres-cles
Des incertitudes et des interrogations
Sur un objectif de 557 quartiers retenus par le conseil d’administration de l’Anru, prés de 500 ont été traités
(conventions signées ou projets approuvés par le comité d’engagement), soit :
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•96% des quartiers prioritaires ;
•8 5% des quartiers de catégorie 2.
Cette enveloppe est aujourd’hui totalement affectée ou réservée.
Elle ne permet pas de prendre en compte les avenants dit « appelés » correspondants à des parties de projet qui ont
nécessité des approfondissements.
Le taux d’engagement du programme par famille d’opération est assez homogène, autour de 70% (subventions
engagées comparées aux montants programmés).
La place de l’habitat est centrale dans les projets : 67% des investissements sont consacrés au logement social et
relèvent de la maîtrise d’ouvrage Hlm, soit 2 8 milliards d’euros.
Sur la période 2003-2013, les bailleurs sociaux ont à réaliser le programme suivant :
Prévision 2003-2013
Démolition
140 000
Reconstitution
132 000
Réhabilitation
310 000
Résidentialisation
340 000
Reconstitution de l’offre
•Une programmation majoritairement constituée d’une offre à loyer minoré : 70% de PLUS-CD et PLAI ;
•Un redéploiement géographique équilibré sur site : 54%, et hors site : 46%.
Part des bailleurs sociaux dans le financement des projets
Elle est de 42%. Cette part, portée par les bailleurs au moyen d’emprunts Caisse des dépôts (78%) et de leurs fonds
propres (22%), représente 18 milliards d’euros.
Les bailleurs vont bénéficier de 7,4 milliards d’euros de subvention de l’Anru (sur l’enveloppe de 12 milliards) ; de leur
côté, ils vont injecter dans ces projets entre 3 et 4 milliards d’euros de fonds propres jusqu’à 2015.
Participations financières aux PRU
•Bailleurs : 42%
•A nru : 29%
•Collectivités territoriales : 23%
•Autres : 5%
•Europe : 1%.
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L’enveloppe de subvention de l’Anru s’élève à 12 milliards d’euros (+ 350 millions d’euros du plan de relance), pour
conduire un programme de travaux de 42 milliards.