Forum international sur les défis liés aux opérations de paix

Forum international sur les défis liés aux opérations de paix
Paris, 20-22 octobre 2008
Développement et « construction » de la paix: les défis de la cohérence et de la viabilité
1. Introduction : le concept et ses défis.
Salue le Président de la session, Ejoviome Eloho Otobo, Directeur adjoint de la Commission
de la Consolidation de la paix. Honoré mais également intimidé d’intervenir dans le sillage
de Ross Mountain, expert par excellence du sujet au long de son impressionnante carrière,
coordonnant aujourd’hui l’appui international à la RD Congo.
Les Nations Unies sont les dépositaires incontestés du savoir faire en matière du maintien et
de la « construction » de la paix dans le monde depuis 60 ans. La contribution de l’UE à la
paix dans le monde est plus modeste et plus récente, s’inscrit dans le sillage de la réunification
de l’Europe et de la crise des Balkans. Comme celle des NU, la contribution UE est de nature
globale ou « holistique » et fait appel à toutes ses dimensions, politiques et instruments :
l’action diplomatique de la PESC et sa dimension de gestion de crises au travers de la PESD
d’une part , et de l’autre, l’action de la Commission européenne par l’action humanitaire, le
développement, l’action extérieure (notamment le commerce et l’aide macro-financière) et le
volet externe des politiques internes de l’UE (l’action sur les frontières extérieures, la lutte
contre criminalité organisée et le terrorisme, l’environnement notamment la coordination des
interventions de protection civile) .
L’action de l’UE se manifeste sous ses diverses formes et à toutes les étapes du cycle du
conflit, de la prévention des conflits et la gestion des crises jusqu’à la consolidation de la paix.
Ce qui m’amène à préférer , en Français, le mot « construction » à celui de « consolidation »
de la paix (CDP) pour cerner le concept de « peacebuilding » suivant en cela l’approche
préconisée dans l’excellent document de discussion préparé par Cédric de Coning et qui le
définit comme un processus de long terme, tant en amont qu’en aval du conflit. J’adhère
volontiers à sa définition du concept: une approche multidimensionnelle, englobant tout à la
fois les dimensions de gouvernance, de développement et de sécurité qui s’inscrit dans le long
terme mais qui doit être combiné à des gains visibles (dividendes de la paix) à court terme.
Ceci étant évacué, il me reste ensuite à répondre aux 5 défis identifiés par notre débatteur:
l’adhésion collective (de la communauté internationale) à un tel concept ;
l’application pratique de ce concept dans ses phases préventives et de consolidation
des conflits ;
la mise en œuvre de la cohérence à chaque niveau (agence, gouvernement,
international et interface avec pouvoir local);
comment réussir l’appropriation locale ;
le cadre approprié pour l’ébauche et la conduite de stratégies de CDP.
Je vais donc tenter de démontrer que l’action de l’UE va déjà largement dans cette direction,
qu’elle demeure éminemment perfectible et qu’en matière de construction de la paix, la
modestie et l’humilité sont de mise.
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2. L’ approche «holistique» de l’UE de la prévention des conflits et de construction de la
paix.
L’UE adopta en 2001 le programme de Göteborg (confirmée par la Sécurité européenne de
sécurité en 2003) consacre l’approche multi dimensionnelle ou « holistique » de la prévention
des conflits et de la construction de la paix, bâtie à la fois sur les instruments du
développement et de gestion des crises (notamment PESD).
Sept ans plus tard (2008), le rapport annuel de suivi de Göteborg fait le bilan suivant de
l’action de prévention de l’UE.
La prévention de court terme. Il s’agit notamment actions de diplomatie préventive menées au
niveau politique ou par des représentants spéciaux PESC ou par les Chefs de Missions UE sur
place ; des action de prévention menée sous la PESD (observateurs UE en Géorgie, par
example) et sous les instruments de la CE, en particulier l’Instrument de Stabilité (facilitateurs
de dialogue/médiateurs, action de justice transitionnelle/réconciliation,
assistance
technique/expertise d’urgence ou programme non-humanitaire d’urgence) ou la Facilité pour
la paix en Afrique (soutien à des actions de maintien de la paix africaines).
La prévention structurelle. Sur base du binôme « sécurité-développement », nous intégrons de
manière systématique dans nos actions de développement et parfois dans nos missions de
gestion de crises des actions de Désarmement-démobilisation- réintégration (DDR) des
combattants , de Réforme des Secteurs de la sécurité (RSS/armée police, justice), de
démocratisation et de droits de l’homme avec une mention particulière pour le rôle préventif
des observateurs électoraux (à la fois internationaux, régionaux et locaux) et de rétablissement
de l’Etat de Droit et de la Justice (notamment transitionnelle) , cadré dans un partenariat pour
la gouvernance (politique et économique).
La prévention systémique. Le lien systémique entre la gestion des ressources naturelles et la
prévention des conflits nous amène à accroître notre engagement sur ce front (notamment
diamants de sang /Processus de Kimberley et Forêts/FLEGT) et à les intégrer dans nos actions
de développement ; de même, la lutte contre le crime organisé , les trafics d’êtres humains, de
stupéfiants et d’armes légères et de petit calibres ainsi que la lutte contre le terrorisme et
contre la prolifération d’armes de destruction massive deviennent partie intégrante de nos
dialogues politiques et sont suivies d’actions de coopération , notamment sous l’IdS et les
instruments de développement.
Conclusion provisoire. Référence aux exercices UE en cours depuis 2007 sur les « Etats
fragiles » et le « binôme sécurité/développement » qui recommandent en substance: la
recherche accrue de cohérence entre acteurs (développement et gestion des crises et ce, dans
les 2 sens), les évaluations et analyses conjointes, la flexibilisation des procédures du
développement et le recours à l’aide budgétaire (aussi dans des contextes macro-économiques
difficiles), le renforcement du « dialogues politique » des ambassadeurs UE sur le terrain avec
l’ensemble des interlocuteurs locaux pertinents. J’ajoute que notre approche imprégnée
comme il se doit dans l’UE d’une bonne dose de « subsidiarité» (identifier d’abord l’acteur le
plus approprié pour chaque action de paix) passe toujours par un dialogue rapproché et
coopération avec les NU mais aussi avec les organisations régionales (UA, LA.ASEAN,..) les
autorités nationales et locales ainsi qu’avec la société civile. Enfin et surtout, la prévention et
la paix doivent s’attacher à l’analyse conjointes des «causes profondes » des conflits, souvent
multiples et complexes. Celles-ci doivent être identifiées et faire l’objet d’un dialogue avec
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acteurs locaux et être intégrées, de commun accord, dans actions de coopération de long
terme. Il s’agit ici d’un processus de très longue haleine qui affecte le socle même des
sociétés telles que leurs identités culturelles, l’accès à l’eau ou la propriété des terres. Restons
modestes.
3. L’outil de développement européen en appui de la construction de la paix.
Il est cadré par l’action extérieure de l’UE, pilotée par la Commission européenne, qui est
consacrée par de nombreux accords internationaux (d’association, de partenariat et/ou de
coopération) sur base desquels sont menés autant de « dialogues politiques » de l’UE avec les
pays et régions partenaires et qui sont appuyé par 4 grands instruments géographiques de
coopération:
Elargissement (Balkans) : Instrument de Pré- adhésion (IPA)
Voisinage (Est, Méditerranée): Instrument Européen de Voisinage et de Partenariat
(IEVP)
Asie (centrale, sud Est), Amérique Latine et République sud-africaine : Instrument de
Développement et de Coopération (IDC)
Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP/Accord de Cotonou ): Fonds Européen de
Développement
Auxquels s’ajoutent 2 Instruments thématiques : IEDDH (Instr Eur pour la Démocratie et les
Droits de l’homme) et l’Instrument de Stabilité (IdS).
L’outil comprend également des Instruments
construction de la paix.
spécifiques de réponses aux crises et de
Aide humanitaire (ECHO) et Protection civile (DG Environnement)
Instrument de Stabilité (sous sa composante d’actions de mesures d’urgence)
Facilité africaine pour la Paix (APF, enveloppe mobilisée sous le FED)
Aide macro-financière
Bien que ne faisant pas formellement partie de l’action extérieure de l’UE gérée par la
Commission européenne (CE), les actions de gestion civiles des crises développées dans le
cadre de la PESD (par exemple : observateurs en Géorgie, policiers et magistrats au Kosovo
et au Congo) sont financées sous le budget de l’action extérieure et dès lors gérées sous
certains aspects par la Commission.
Le budget annuel de l’ensemble des instruments extérieurs de l’UE représente quelque € 8
milliards. Les stratégies régionales et nationales (CSP/RSP) régissant ces instruments sont
multi-annuelles, engagent les 2 parties, sont avalisées par nos Etats Membres qui ont
d’habitude participé à leur ébauche (cohérence des politiques de développement).
La Commission et la Conseil sont chargés de veiller à cohérence permanente de l’action de
l’UE (en particulier PESC/PESD et actions menées par Commission). Cette cohérence
fonctionne mais a atteint ses limites. D’où, l’innovation majeure prévue par Traité de
Lisbonne d’attribuer à une personnalité les responsabilités aujourd’hui distinctes de Vice
Président de la Commission en charge de la coordination de l’action extérieure, de Président
du Conseil affaires étrangères et de Haut-Représentant pour la PESC/PESD. Pour ce faire,
cette personnalité disposera d’un Service d’Action Extérieure encore à créer et qui sera
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constitué au départ de Services de la Commission et du SG Conseil, épaulés par des
fonctionnaires des Etats membres. Les nominations ces dernières années de quelques Chef de
Délégations de la Commission eu titre de Représentant spécial de l’UE sous la PESC
(FYROM et Addis Ababa/UA) constitue incontestablement un banc d’essai de cette recherche
de cohérence.
4. L’ Instrument de Stabilité (IdS): un instrument de construction de la paix à
l’intersection du développement et de la PESD et en dialogue avec les Nations Unies.
Ce nouvel instrument thématique horizontal (non-géographique) a considérablement accru
notre capacité de prévenir et de faire face à la fois aux crises politiques et aux grands
désastres. Complémentaire aux instruments développement géographiques (FED par
exemple), l’IdS n’intervient que si l’instrument géographique ne peut pas répondre de manière
adéquate ou en temps voulu (quelques semaines à quelques mois). Pas de vocation
humanitaire (ECHO) ni militaire (PESD militaire), mais en anticipation/réponse aux crises
politiques/sécuritaires. Et souvent en préparation d’une action de plus long terme menée sous
les instruments géographiques. Parmi les déclencheurs les plus courants d’une intervention
sous l’IdS, on compte : les crises politiques ou désastres majeurs qui requièrent une
intervention multidimensionnelle à bref délai, l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité
permettant d’envisager la résolution d’un conflit, une contribution nécessaire au
rétablissement des conditions de la coopération avec un partenaire, une action d’appui
significative à une action sous la PESD.
Sa dimension « mesures d’urgence » est prépondérante, +70 % du budget (130 millions sur
175 millions en 2008 ; 195 millions sur 260 millions en 2009). Il s’agit d’ actions nonprogrammables d’une durée de 18 à maximum 24 mois en amont souvent d’interventions de
plus long terme sous les grands instruments géographiques comme le FED pour les pays
ACP.
La dimension programmable de l’IdS (+25%) vise à soutenir des actions de long terme dans
les domaines de la non-prolifération et des menaces transrégionales (trafics, terrorisme) visant
pour l’essentiel le renforcement des capacités locales (centres d’excellence, administrations
des secteurs de la sécurité). S’y ajouté une composante de 5% (8 millions en 2008) d’actions
programmables, de long terme pour le renforcement des capacités pour affronter les crises en
soutien principalement des acteurs de la société civile (alerte précoce, médiation..) et
d’organisations internationales , comme par exemple le développement d’une méthodologie
par les NU d’évaluation des besoins de reconstruction post conflits et post désastres ou
l’équipement et la formation en veille de sources ouvertes (internet) de la salle de situation de
l’UA .
Modus operandi de l’IdS : cohérence intra UE et dialogue avec partenaires.
L’identification de programmes repose sur la coopération resserrée entre le terrain
(Délégation UE/CE), le service géographique concerné et l’équipe de l’IdS. A l’origine de
l’idée et/ou au stade de la mise en œuvre du programme, nous retrouvons régulièrement le
système des NU, des ONG ou des agences nationales ou locales. Au moment clé de la
décision de développer une proposition en un programme, nous informons nos Etats membres
au sein du COPS ce qui permet de vérifier la synergie potentielle avec la PESC/PESD et les
actions bilatérales des Etats membres. L’association croissante de la Commission dès les
premières étapes de la planification d’opérations PESD peut donner lieu à des actions
européennes réellement multi-dimensionnelles , concomitantes à l’action de gestion de crise.
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Dans le cas d’EUFOR Tchad, le soutien financier apporté par l’IdS à la formation des
policiers tchadiens par la MINURCAT et l’identification en cours de programmes de justice
locale à l’est du Tchad sous le FED sont la démonstration patente qu’il est possible de
mobiliser des actions de développement dans des délais rapprochés.
Les interventions de l’IdS dans sa composante de crise sont par essence des actions de
construction de la paix, qu’il s’agisse de soutien à des médiations (par ex. équipe médiation
conjointe UA/NU au Darfour, Sant’Egidio au Sri Lanka, Gambari au Myanmar), à des actions
de réconciliation (Nord Ouganda), et de justice transitionnelle (Cour Sierra Leone, Tribunal
Spécial Liban ) , à des processus électoraux dans des environnements difficiles (Liban ,
Tchad, Zimbabwe , Zambie) ou en soutien au rétablissement de l’Etat de droit (ombudsman
en RCA) et en particulier de la réforme du secteur de la sécurité (réforme police au Liban, RD
Congo et conseillers en Guinée Bissau et Centrafrique, ).
De Coning a raison de souligner l’importance d’inclure un mix de dividendes de la paix
visibles pour la population et de construction de la paix. Dans l’est du Congo , à la
suggestion expresse de la MONUC, nous incorporons dans un programme de soutien au
processus AMANI , à la formation de gardes forestiers et de policiers , une composante à
haute intensité de main d’œuvre visant la réhabilitation des dessertes agricoles dans les Kivus
et dont on peut espérer nombre d’effets stabilisateurs. Un projet de réhabilitation du quartier
populaire de Martrissant à Port au Prince procède de la même approche , dans le sillage de
l’action de la MINUSTAH. L’IdS s’est investi cette année tant dans le développement
conjoint NU/BM/UE d’une méthodologie commune (NU/BM/UE) des évaluations des
besoins de réhabilitation/reconstruction post conflits et post désastres (PCNA/PDNA en cours
pour Haïti) et a soutenu des actions de reconstructions post désastres (Myanmar, Nicaragua ,
Bengladesh, ..) . Une même évolution est en cours dans les théâtres post conflits (soutien à la
reconstruction pour les déplacés en Géorgie).
Le partenariat avec les Nations Unies est bien évidemment particulièrement pertinent dans
ce secteur combinant la construction de la paix et la réponse au désastres et se traduit par 1/3
de notre budget qui est contracté avec le système des Nations Unies. Mais c’est tout à la fois
le fruit d’une concertation croissante avec le système des nations Unies, en particulier le
PNUD et son bureau de prévention des conflits et réponse précoce ainsi que les Départements
politiques et du maintien de la paix du Secrétaire-Général.
Quant à l’appropriation locale des programmes, celle-ci me parait largement fonction du
l’identification opérée au départ, du choix du partenaire local , notamment du recours à des
opérateurs locaux , pour la mise en œuvre et , enfin et surtout, de l’ancrage de l’action dans
une domaine considéré essentiel par les autorités et le population locale et qui bénéficie d’un
de soutien dans la durée du gouvernement central et/ou des bailleurs. Cet aspect demeure une
réelle gageure pour tous programmes. D’où, l’intérêt d’essayer d’influencer par ces
programmes des révisions des documents de stratégies de développement à mi-parcours voire
de proposer des stratégies
5. La Facilité pour la paix en Afrique.
Last et surtout not least , mais très brièvement , dans le domaine du renforcement des
capacités de maintien de la paix africaines et du renforcement des organisations régionales en
particulier, il faut souligner le rôle essentiel que joué la Facilité pour la paix en Afrique
dans le cadre de l’architecture africaine de paix et de sécurité. Financée sur un instrument
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de développement (FED : plus de €400 Millions 2004/07 et €300 Millions prévus 2008/10), la
Facilité est basée sur le principe de l’appropriation africaine et est cadrée par notre Stratégie
conjointe Europe/Afrique . Les projets menés sous la Facilité pour la paix en Afrique se sont
déroulés dans les théâtres les plus difficiles (Darfur/AMIS, Somalie/AMISOM,
RCA/FOMUC-MICOPAX..) et ont largement facilité le déploiement d’opérations africaines
de gestion des crises. La Facilité pour la paix contribuent notamment à la mise en réseau des
Organisations sous-régionales et de l’UA et au renforcement des capacités en matière de paix
et sécurité, notamment en matière d’alerte précoce. Il s’agit véritablement ici d’un des
exemples les plus clairs du binôme sécurité/développement , à telle enseigne que la Facilité
est devenu le canal de financement privilégié des bailleurs bilatéraux pour soutenir les
opérations de paix africaines. Et ce n’est donc pas le fruit du hasard que l’ancien Président de
la Commission européenne Prodi qui fut l’origine de cette Facilité préside aujourd’hui le
panel des NU sur le financement prévisible, flexible et viable des opérations de maintien de la
paix africaines.
6. Eléments de conclusion/réflexion.
Efficacité des actions de construction de la paix sont décuplée lorsqu’elle :
s’articulent dans le cadre d’une approche « holistique », multidimensionnelle qui
associe les dimensions politiques, sécuritaires et développementales ; cette
approche « holistique » s’impose graduellement dans toutes nos actions , qu’il s’agisse
de missions d’identification conjointes (SEC/COM/EM) associant souvent Nations
Unies/IFI et organisations régionales (UA,ASEAN,LA...) ou qu’il s’agisse de actions
de gestion/réponses aux crises (exemple Tchad : EUFOR,MINURCAT, COM/troïka
dialogue politique)
se développent autour d’un Chef de file naturel (médiateur/facilitateur du type Matti
Ahtisaari à Aceh en 2005 et Kofi Annan au Kenya en 2008), capable d’agréger un
maximum d’acteurs pertinents de la communauté internationale, d’acteurs régionaux
et locaux, et notamment la société civile dont le rôle substantiel dans le succès de
processus de prévention et de gestion des conflits mérite d’être souligné.
Marc Van Bellinghen
20 octobre 2008
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Annexe typologie des d’intervention sous l’IdS 2007/08
Médiation/facilitation – « fenêtre d’opportunité » – Birmanie/NU- Gambari, NU-UA
JMST Darfour (médiation, relance processus politique), RCA (ombudsman)
Reforme secteur sécurité : RDC, Guinée Bissau, Kosovo, Liban, RCA – important
de noter caractère complémentaire PESD/CE dans ce domaine (binôme
« sécurité/développement »)
Interventions en association avec missions civiles ou militaires de gestion de crises
PESD et souvent en soutien/relai de l’ONU: Tchad, RDC, Kosovo, Afghanistan,
Guinée Bissau, Géorgie – intéressant noter caractère global/ « holistique » de l’action
UE (CE et PESC/PESD) dans ces cadres.
Etat de droit /Justice transitionnelle- Afghanistan, Uganda, Iles Solomon
Processus de paix / réconciliation : Colombie, Thaïlande, Ouganda ; RDC
(processsus Goma / AMANI)
Réconciliation / processus électoraux : Zimbabwe (société civile), Fiji, Géorgie,
Haïti , Zambie
Dividende de la paix /réhabilitation: Haïti (quartier Martrissant) , Timor Leste ,
RDC (Brigades brassées, stabilisation des Kivus)
Soutien à une organisation régionale dans cadre d’une gestion de crise (en
association avec Facilité pour la Paix en Afrique) : unité de planification UA
AMISOM
Administrations intérimaires : OCI Kosovo, TFI à Mogadishu Somalie
Missions inter-agences (NU,BM,CE) d’évaluation des besoins de reconstruction
post-désastres et post- conflits (Bengladesh, Pérou, Nicaragua, Myanmar, Haiti..)
« Facilités » permettant mobilisation simplifiée de l’instrument
« Facilitation, médiation, expertise technique d’urgence » (PAMF) :, Birmanie
(Gambari) , Guinée Bissau , Liban et RCA (experts RSS) , dialogue en Georgie,
missions conjointes d’ évaluation des besoins post-crises/désastres , Zambie
(assistance électorale) , Arménie (expertise bureau Président)
« Ressources naturelles /conflits » : processus Kimberley (notamment imagerie
satellitaire), gouvernance ressources naturelles Sierra Leone, Liberia, RDC.
« Justice transitionnelle et tribunaux ad hoc » Projets en préparation : Cour
Spéciale Sierra Leone, Procès Habré (Sénégal) , Tribunal Spécial Liban, Commission
Vérité/Réconciliation des Iles Solomon.
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