Améliorer l`application du droit communautaire

Améliorer l’application
du droit communautaire:
dimensions juridiques et enjeux
Par Véronique Chappelart*,
Goldschmidt**,
Chappelart IEAP, depuis 2004, et Peter Goldschmidt
IEAP, depuis 1997
A
méliorer la qualité de l’application du droit communautaire est un enjeu
de taille, partie apparente de l’iceberg dénommé “gouvernance
européenne”, dont il est actuellement question d’améliorer le
fonctionnement, entre autres pour atteindre les objectifs de la Stratégie de
Lisbonne.
Comment y parvenir? En améliorant la qualité de la législation
communautaire? Cela pourrait être une voie à explorer. En assurant une
formation de qualité sur le droit communautaire? Cela pourrait être une autre
possibilité. Cette dernière option est le cheval de bataille et la raison d’être de
l’ “antenne” que l’Institut européen d’administration publique a établie à
Luxembourg: le Centre européen de la magistrature et des professions juridiques
(ci-après le Centre) conçu dès l’origine pour remplir cette mission et ce, avec la
coopération du gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg en 1992.
Le Centre a été créé en réponse aux objectifs poursuivis par le Livre blanc sur
l’achèvement du Marché intérieur1. Bien que ce Livre blanc ait encouragé
l’utilisation de nouveaux instruments d’harmonisation tels que la reconnaissance
mutuelle ou le principe de l’Etat d’origine, l’application du droit communautaire
par les Etats membres n’en est pas moins incomplète, voire insatisfaisante.
Le Livre blanc sur la gouvernance européenne2 a d’ailleurs souligné ce point.
Or, selon l’Agenda de Lisbonne, une application efficace du droit communautaire
est aussi un facteur d’amélioration de la compétitivité et de la coopération
transfrontalière.
Le Centre offre ainsi des programmes de formation sur l’interprétation et
l’application du droit communautaire destinés à devenir des outils de travail et
de réflexion pour les magistrats, juristes, fonctionnaires des institutions
européennes et des administrations centrales, régionales ou locales des Etats
membres. Les activités du Centre se déroulent à Luxembourg et dans d’autres
Etats membres, ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion et des Etats
bénéficiant de programmes bilatéraux d’assistance technique.
Le Centre tente ainsi d’apporter sa pierre à l’intégration européenne tant
dans le cadre de l’élargissement de l’Union européenne que dans celui des
objectifs de Lisbonne, en délivrant des formations sur les principes du droit
communautaire, le droit du marché intérieur, le droit de l’Espace de justice,
liberté et sécurité, l’application de la législation communautaire et le contentieux
communautaire.
Lors des formations destinées aux fonctionnaires des administrations
nationales, un accent particulier est mis sur les dimensions juridiques et les
enjeux auxquels ils sont confrontés pour améliorer l’application du droit
communautaire (I), et sur les risques encourus en cas de manquement (II).
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Les dimensions juridiques et les enjeux auxquels les Etats membres
sont confrontés pour améliorer l’application du droit
communautaire
La Communauté européenne étant une “Communauté de droit”3, elle repose
sur un ensemble de normes juridiques4 qui doivent être respectées et appliquées
par les Etats membres.
En ce qui concerne le droit dérivé, l’article 249 CE5 mentionne notamment
les règlements, les directives et les décisions qui sont des actes juridiquement
contraignants. Les règlements et les décisions étant obligatoires dans tous leurs
éléments et directement applicables dans les Etats membres, ils n’ont pas suscité
autant de contentieux que la directive qui suppose pour sa part d’être transposée
en droit interne. Le développement qui suit se limitera à ce dernier point.
Les dimensions juridiques
L’originalité de la construction européenne vient de ce que la Communauté
européenne est une organisation d’intégration par opposition aux organisations
internationales classiques6 qui sont des organisations de coopération interétatique.
L’intégration européenne s’est principalement réalisée par le droit. Le
processus d’intégration est en effet largement guidé par les spécificités du droit
communautaire qui prime sur le droit national et qui peut être invoqué
directement par les particuliers à l’appui d’un recours devant le juge national.
Depuis l’arrêt Van Gend en Loos du 5 février 19637, il est établi que la
Communauté européenne est une organisation “interétatique autonome”,
c’est-à-dire que l’ordre juridique communautaire est distinct à la fois de l’ordre
juridique international et des ordres juridiques nationaux.
La Communauté conçue comme une organisation d’intégration, les Etats
ayant mis en commun certaines de leurs compétences et laissé à des institutions
indépendantes le soin de gérer les intérêts ainsi mis en commun au lieu de se
contenter de coopérer ou de coordonner leur action, est donc dotée d’organes
propres et de procédures spécifiques, juridictionnelles ou non, propres à assurer
le respect et l’application du droit communautaire par les Etats membres et leurs
ressortissants.
La place prépondérante de l’économie dans l’intégration européenne ne
doit pas faire oublier le rôle déterminant du droit qui a en quelque sorte
“verrouillé” les acquis: l’Europe telle que conçue par ses Pères fondateurs s’est
révélée être une Communauté de droit, dotée d’une Cour de justice gardienne
du droit communautaire qui dispose d’un précieux allié en la Commission qui
assure, en application de l’article 211 CE, le contrôle de l’exécution du droit
communautaire dans les Etats membres8.
Le fonctionnement du contrôle de l’application du droit communautaire est
une source de grand intérêt pour les fonctionnaires nationaux que le Centre
forme. Il a donc conçu des programmes de formation sur mesure portant sur les
enjeux auxquels ils sont confrontés pour l’application du droit communautaire.
Les enjeux en présence
La directive étant l’instrument privilégié de la réalisation du marché intérieur, sa
vocation est d’intervenir dans des domaines où il existe des différences
substantielles entre les législations nationales. Elle vise à inciter les Etats
membres à rapprocher leurs législations et à transcrire au niveau national les
principes fondamentaux du marché intérieur.
Malgré le libellé de l’article 249 alinéa 3 CE9, il n’a pas toujours été simple
pour les Etats de faire une distinction claire entre le résultat à atteindre et les
moyens à mettre en œuvre pour l’atteindre, de sorte que de nombreux cas de
mauvaise transposition se sont produits.
Du coup, l’intensité normative des directives s’est progressivement renforcée.
Les Etats y ont finalement été favorables, même si le résultat était de réduire leur
marge de manœuvre10.
Cette pratique s’est ensuite estompée lorsque le recours aux directives
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“nouvelle approche” a été préféré afin de favoriser la reconnaissance mutuelle
telle qu’affirmée par la Cour dans la jurisprudence “Cassis de Dijon” de 197911.
Toujours est-il qu’une transposition incorrecte, partielle, sélective, introduisant
des exceptions ou dérogations non prévues par la directive ou tardive constitue
un manquement de l’Etat à ses obligations communautaires. En outre, pendant
le délai de transposition, les Etats doivent s’abstenir de prendre des dispositions
de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par la directive12.
Le juge national de la légalité et la Cour de justice jouent ici un rôle très
important car il leur revient de vérifier si les mesures internes en cause
constituent une transposition définitive et complète de la directive.
En outre, les mesures de transposition doivent avoir un effet juridiquement
contraignant13 et l’absence de notification des mesures de transposition constitue
aussi un manquement.
Par ailleurs, l’Etat membre ne saurait exciper de difficultés internes ou de
dispositions particulières de son ordre juridique national, même d’ordre
constitutionnel, pour échapper à son obligation de transposer correctement les
directives. La brièveté des délais de transposition, la dissolution d’une assemblée
nationale, un calendrier parlementaire surchargé ne sont pas non plus des
justifications valables. L’effet direct des directives ne saurait non plus être un
argument recevable pour justifier le défaut de transposition14.
Le non-respect de ces obligations expose l’Etat membre à faire l’objet d’une
procédure d’infraction instruite par la Commission.
Les risques encourus par l’Etat membre en cas de mauvaise
application du droit communautaire
Pendant la phase précontentieuse
La Cour a reconnu que la Commission européenne est investie d’une “mission
générale de surveillance” lui permettant de veiller à ce que les Etats membres
agissent dans le respect de ses compétences15.
Le Centre est parti de ce constat pour sensibiliser le public de ses formations
au fait que la Commission dispose de pouvoirs préventifs tels que le droit
d’information tiré de plusieurs dispositions du traité16, complété par des
pouvoirs d’investigation étendus, voire répressifs comme en droit de la
concurrence.
Le Centre a fréquemment eu l’occasion de former les fonctionnaires des
administrations centrales des “nouveaux Etats membres” et des Etats candidats
à la pratique de la procédure en constatation de manquement dite “procédure
d’infraction” prévue aux articles 226, 227 et 228 CE, et de leur permettre de
développer une culture de coopération avec les services de la Commission;
l’objectif étant de les rendre conscients de ce que l’ouverture d’une procédure
d’infraction ne signifie pas forcément saisine de la Cour et de leurs responsabilités
quant à la qualité de l’application du droit communautaire.
La procédure d’infraction se déroulant en deux phases successives, une
administrative dite “précontentieuse” et une autre contentieuse, il est essentiel
que les administrations nationales comprennent leur rôle pendant la phase
précontentieuse, puisque c’est le moment où l’Etat membre poursuivi peut
justifier sa position, voire régulariser la situation en se conformant à ses
obligations communautaires.
Une période d’échanges peut s’engager entre la Commission et l’Etat
membre avant même l’ouverture formelle de la procédure d’infraction, la
Commission17 pouvant décider d’informer l’Etat que ses services présument
l’existence d’un manquement et lui adresser une invitation à se prononcer sur
la véracité de ces présomptions qui se réfère à l’obligation de coopération
prévue à l’article 10 CE.
La Commission peut ensuite procéder à l’ouverture formelle de la phase
précontentieuse de la procédure d’infraction qui se déroule en deux étapes: la
mise en demeure et l’avis motivé.
Lors de la première étape, la Commission met en demeure l’Etat de
présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés18. Cette lettre est
Cour de justice des Communautés européennes.
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une espèce de communication succincte des griefs constituant une formalité
substantielle qui conditionne la régularité de la procédure19.
Puis la Commission peut adresser à l’Etat un avis motivé, qui est un exposé
cohérent et détaillé des raisons qui l’ont amenée “à la conviction que l’Etat
intéressé a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité”20.
Pendant la phase précontentieuse, il est toujours temps pour l’Etat de
convaincre la Commission du caractère infondé des griefs. S’il y arrive, l’affaire
sera classée. Les différentes étapes du précontentieux et la saisine de la Cour ne
sont donc pas automatiques.
Le Centre insiste particulièrement sur cet état de fait lors des formations qu’il
délivre aux fonctionnaires des Etats membres, afin qu’ils prennent conscience
que l’objectif de la procédure en manquement est d’obtenir que l’Etat considéré
régularise sa situation vis-à-vis de ses obligations communautaires et qu’en
coopérant avec la Commission, ils peuvent effectivement contribuer à améliorer
la qualité de l’application du droit communautaire dans leur Etat21.
Pendant la phase contentieuse
Si la Cour considère que l’Etat a manqué à ses obligations, elle rend un arrêt
déclaratoire constatant le manquement.
Dans l’hypothèse où après avoir été condamné une première fois par la Cour
en application de l’article 226 CE, l’Etat persiste à ne pas respecter ses
obligations communautaires, la Commission peut ouvrir une nouvelle procédure
d’infraction, en application cette fois de l’article 228 CE, pouvant conduire la
Cour à constater que l’Etat a commis un “manquement sur manquement”, et lui
infliger le paiement d’une somme forfaitaire et/ou d’une astreinte.
La République hellénique a été le premier Etat membre condamné à payer
une astreinte au titre de l’article 228 CE. Le montant était de 20 000 euros
d’astreinte par jour de retard dans l’accomplissement des obligations lui
incombant.
La République française a pour sa part été le premier Etat membre
condamné à payer à la fois une somme forfaitaire ET une astreinte en
application de l’article 228 CE dans l’affaire du “poisson sous taille”. La somme
forfaitaire se chiffrait à 20 000 000 euros et l’astreinte à 57 761 250 euros
pour chaque période de six mois à compter du prononcé de l’arrêt22.
Il ressort des statistiques de la Cour que de très nombreuses affaires ont pour
origine des recours en manquement intentés par la Commission23, ce qui
témoigne que les Etats éprouvent encore des difficultés à appliquer correctement
le droit communautaire.
Une des solutions envisageables pour améliorer la qualité de l’application
du droit communautaire ne serait-elle pas de prendre le problème à la base en
simplifiant l’acquis et en légiférant mieux?
Conclusion
Le message délivré par le Centre insiste sur les différents aspects (organisationnels,
fonctionnels...) de l’obligation des Etats membres d’appliquer correctement le
droit communautaire. La volonté et la capacité des autorités nationales jouent
ici un rôle particulier, comme l’a constaté la Commission en 2005 à propos de
la transposition des directives24. Dans la foulée de ce constat, le Centre veille à
sensibiliser les fonctionnaires qu’il forme, tant des institutions que des Etats
membres, à la nécessité de développer entre eux une compréhension mutuelle
et de meilleures méthodes de travail.
En outre, afin de satisfaire les demandes croissantes de ses “clients”
principaux, de plus en plus d’activités portant sur le fonctionnement et la gestion
des juridictions, comme par exemple la gestion des relations entre les juridictions
et la presse, sont à présent proposées.
Des ateliers de formation sur la rédaction des questions préjudicielles, des
écritures judiciaires, des plaidoiries devant la Cour de justice, et sur la pratique
des procédures d’infraction diligentées par la Commission sont également
assurés par le Centre.
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Améliorer l’application du droit communautaire: dimensions juridiques et enjeux
Les formations offertes ont été traditionnellement concentrées sur une
approche analytique et interprétative des nouveaux développements de la
législation et de la jurisprudence communautaire. Tout en maintenant ce parti
pris, ces dernières années le Centre utilise des méthodes modernes de formation
combinant une démarche interactive et ouverte, dans le cadre d’ateliers, de
forums de réflexion, dans l’objectif de transférer et/ou d’échanger des outils
concrets pour les praticiens du droit communautaire.
Par ailleurs, simplifier l’acquis communautaire et mieux légiférer peuventils être des clés pour faciliter la tâche des Etats membres dans l’application du
droit communautaire?
Ceci n’a pas échappé à la Commission qui a fait de la simplification de
l’acquis une priorité absolue pour atteindre les objectifs de la Stratégie de
Lisbonne et “réformer” la gouvernance de l’Union européenne. Cette prise de
conscience pourrait se révéler favorable aux Etats. En effet, les cas de non ou
mauvaise transposition ne s’expliquent pas seulement par leur mauvaise
volonté ou leur manque de coordination pour les questions européennes.
Le Centre intervient aussi dans ce domaine en formant les fonctionnaires des
Etats candidats aux différentes techniques et méthodes de coordination de leurs
travaux sur les questions européennes25: il a conçu des programmes de
formation reposant sur l’analyse comparative des méthodes nationales de
coordination pour les questions européennes existantes et des exercices pratiques
de mise en situation.
La Commission ne devrait-elle pas se placer au niveau du destinataire de la
législation lorsqu’elle élabore de nouvelles propositions de directive? Mieux
légiférer, lutter contre l’inflation législative et simplifier l’acquis gagneraient à
aller en ce sens.
Ainsi, une analyse d’impact réalisée en amont de la production législative
permettant d’évaluer comment la législation peut correctement être reçue en
droit national, l’identification préalable des difficultés d’application qui pourraient
advenir devraient être incontournables.
C’est d’ailleurs la méthode que la Commission s’efforce actuellement
d’appliquer26 afin de concrétiser le Livre blanc sur la gouvernance européenne27:
“Les propositions doivent être élaborées sur la base d’une analyse effective de
l’opportunité d’une intervention au niveau de l’Union et de la nécessité d’une
action réglementaire. Dans l’affirmative, l’analyse doit également porter sur
l’incidence économique, sociale, et environnementale potentielle.”
Pour leur part, si les Etats amélioraient aussi leurs instruments d’évaluation28,
l’application du droit communautaire s’en retrouverait améliorée et facilitée. Le
Centre envisage de développer des activités de formation sur ce sujet, soit en
coopération avec sa direction générale située à Maastricht ou les autres
“antennes” de l’Institut européen d’administration publique, basées
respectivement à Barcelone, Milan et Varsovie, soit individuellement en se
concentrant sur une approche juridique de la question. ::
Notes
*
Véronique Chappelart, Chargée de cours au Centre européen de la magistrature et
des professions juridiques, Antenne Luxembourg.
** Peter Goldschmidt, Maître de conférences; Directeur du Centre européen de la
magistrature et des professions juridiques, Antenne Luxembourg.
1
Livre blanc sur l’achèvement du Marché intérieur, 28-29 juin 1985, COM (1985)
310.
2
Livre blanc sur la gouvernance européenne, 25 juillet 2001, COM (2001) 428 final.
3
Comme le rappelle l’avocat général Darmon dans ses conclusions sur l’affaire
Johnston, CJCE, 15 mai 1986, affaire 222/84, Marguerite Johnston contre Chief
Constable of the Royal Ulster Constabulary, Rec. I-1651.
4
Droit primaire, dérivé, conventionnel et jurisprudentiel.
5
L’article 249 alinéa 1 CE dispose: “Pour l’accomplissement de leur mission et dans
les conditions prévues au présent traité, le Parlement européen conjointement avec le
Conseil, le Conseil et la Commission arrêtent des règlements et des directives,
prennent des décisions et formulent des recommandations ou des avis.”
6
OCDE, ONU, OTAN, OMS, OIT...
7
CJCE, 5 février 1963, affaire 26/62, Van Gend and Loos / Administratie der
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Belastingen, Rec. 1963, p. 00003, paragraphe 23.
L’article 211 alinéa 1 CE dispose: “En vue d’assurer le fonctionnement et le
développement du marché commun, la Commission veille à l’application des
dispositions du présent traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en
vertu de celui-ci”.
“La directive lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en
laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens.”
Passé une première période de contestation, ils ont en effet réclamé des directives
très précises pour d’évidentes raisons de sécurité juridique et aussi pour éviter les
éventuels “dérapages” des parlementaires nationaux au stade de la transposition.
CJCE, 20 février 1979, affaire 120/78, Rewe-Zentral AG/Bundesmonopolverwaltung
für Branntwein, [1979] Rec. p. 00649.
CJCE, 7 décembre 1993, affaire C-83/92, Pierrel SpA et autres contre Ministero della
Sanità, [1993] Rec. p. I-06419 et CJCE, 18 décembre 1997, affaire C-129/96, InterEnvironnement Wallonie/Région wallonne, [1997] Rec. p. I-07411, paragraphes 43
à 46.
Ce qui n’est pas le cas de simples pratiques administratives ou de circulaires, CJCE,
25 mai 1982, affaire 96/81, Commission contre Pays-Bas, [1982] Rec. p. 01791,
CJCE, 6 mai 1980, affaire 102/79, Commission contre Belgique, [1980] Rec. p.
01473 et CJCE, 2 décembre 1986, affaire 239/85, Commission contre Belgique,
[1986] Rec. p. 3645.
CJCE, 14 mars 2006, affaire C-177/04, Commission contre France, [2006] Rec. I02461, et CJCE, 6 mai 1980, affaire 102/79, Commission contre Belgique, [1980]
Rec. p. 01473.
CJCE, 5 mai 1981, affaire 804/79, Commission contre Pays-Bas, [1981] Rec. p.
01045.
Notamment l’article 88 §3 CE (notification à la Commission des aides d’Etat
envisagées), l’article 95 §4 CE (notification des mesures dérogatoires aux règles
d’harmonisation adoptées par le Conseil), notification des mesures nationales de
transposition des directives... Articles 81 à 89 CE (contrôles sur pièce et sur place
effectués par des agents dûment mandatés par la Commission auxquels les
entreprises doivent se soumettre).
En pratique la direction générale compétente de la Commission chargée d’instruire
la procédure d’infraction.
Un délai de 2 mois est généralement accordé à l’Etat membre pour transmettre ses
observations à la Commission.
CJCE, 27 mai 1981, affaires jointes 142 et 143/80, Administration des finances de
l’Etat contre Essevi SpA et entreprise Carlo Salengo, [1981] p. 01413.
CJCE, 19 décembre 1961, affaire 7/61, Commission de la Communauté économique
européenne contre République italienne, [1961] Rec. p. 00635.
Et lui éviter ainsi d’être traduit devant la Cour de justice.
CJCE, 4 juillet 2000, affaire C 387/97, Commission contre République hellénique,
[2000] Rec. p. I-05047 et CJCE, 12 juillet 2005, affaire C 304/02, Commission
contre France, [2005] p. I-06263.
97,97% des recours directs introduits devant la Cour sont des recours en manquement,
voir les statistiques judiciaires de la Cour de justice pour l’année 2005.
Communication de la Commission du 16 mars 2005 “Améliorer la réglementation
en matière de croissance et d’emploi dans l’Union européenne” COM (2005) 97
final et son annexe SEC (2005) 175.
Que ce soit dans la phase de préparation législative ou dans la phase de mise en
œuvre de la législation communautaire.
Lignes directrices concernant l’analyse d’impact du 15 juin 2005, mise à jour du 15
mars 2006 SEC (2005) 791. “Objectifs stratégiques de la Commission pour la
période 2005-2009”, COM (2005) 12.
Libre blanc sur la gouvernance européenne, COM (2001) 428 final.
Fiches et études d’impact juridique, budgétaire, technique ou administratif des
propositions de directive, réseaux de correspondants chargés de coordonner et
d’assurer le suivi des travaux de préparation législative et de transposition...