LA PAC – POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE

LA PAC – POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE
PRESENTATION
La Politique agricole commune (PAC) est l’un des majeurs dispositifs de l’Union Européenne et
la politique commune la plus ancienne. Quand on parle d’agriculture on fait référence non
seulement aux denrées alimentaires mais aussi à tous ceux qui participent à leur production,
notamment aux agriculteurs, et à tous ceux qui vivent l’espace rural et qui aident au maintien de
l’environnement et du paysage. Même si la proportion de personnes qui ont un emploi dans ce
secteur a diminué dans le cours du temps, l’agriculture représente toujours une partie très
importante dans notre économie et dans notre société.
Dans l’Union Européenne les zones rurales occupent le 77% du territoire (dont le 47% est
constitué par les terrains agricoles et le reste par les forêts), où leurs habitants représentent environ
la moitié de la population totale de l’UE1.
L’UE 27 (sans la Croatie) compte environ 14 millions d’agriculteurs, ainsi que 4 millions de
personnes qui travaillent dans le secteur alimentaire. Les secteurs agricole et agroalimentaire
représentent 7 % de l’ensemble des emplois en Europe et génèrent 6 % du produit intérieur brut
européen2.
LES OBJECTIFS
Comme indiqué dans l’Article 39 (ex-article 32 TCE) du TFUE (Troisième partie « Les
politiques et actions internes de l'union », Titre III « L’agriculture et la pêche ») :
1. La politique agricole commune a pour but:
a) d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique,
en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi
optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'œuvre,
b) d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par
le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture,
c) de stabiliser les marchés,
d) de garantir la sécurité des approvisionnements,
e) d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.
2. Dans l'élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu'elle peut
impliquer, il sera tenu compte:
1
European Commission - MEMO/13/631 28/06/2013, URL: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13631_fr.htm
2
« Comprendre les politiques de l’Union Européenne- Agriculture », Commission Européenne 2013, URL :
http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/fr/agriculture_fr.pdf
a) du caractère particulier de l'activité agricole, découlant de la structure sociale de
l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions
agricoles,
b) de la nécessité d'opérer graduellement les ajustements opportuns,
c) du fait que, dans les États membres, l'agriculture constitue un secteur intimement lié à
l'ensemble de l'économie3.
L’HISTOIRE ET LES REFORMES
1962
La Communauté Européenne lance la PAC. Avec une Europe dévastée après la deuxième guerre
mondiale, cette nouvelle politique avait comme nécessité primaire d’augmenter la productivité du
secteur agricole pour pouvoir assurer d’un côté des denrées alimentaires à bon prix aux citoyens de
la communauté et de l’autre côté un niveau de vie décent et égal pour toute la population rurale.
1984
La nouvelle politique parvient à son objectif, celui d’accroitre la productivité, mais elle cause
aussi une crise de surproduction. Il se met ainsi en place une réforme pour adapter le niveau de
production aux besoins du marché.
1992
La PAC passe d’une aide au marché à une aide au producteur : les aides sont données
directement aux producteurs selon la taille de l’exploitation, pour leur assurer un prix minimum
pour leur production. L’un des objectifs c’est aussi parvenir à une production plus respectueuse :
cette réforme s’inscrit aussi dans le contexte su sommet de Terre de Rio en 1992 (entre les
dirigeants mondiaux, organisé par l’ONU), où il est consacré le principe du développement durable.
2003
Une nouvelle réforme de la PAC fait qu’elle passe d’une aide à la production à une aide au
revenu sous conditions : le respect de l’environnement, des animaux et de la sécurité alimentaire.
Cette conditionnalité des aides est l’un des facteurs clefs de cette réforme : ainsi les DPU, droits à
paiement unique, versés aux agriculteurs sont soumis au respect de règles élémentaires de gestion
(ERMG) et au respect de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE). Lorsque
l’agriculteur ne respecte pas ces règles il sera sanctionné.
2011
Une nouvelle proposition de réforme de la PAC est faite pour plus de compétitivité, plus
d’innovation, d’emploi et pour augmenter la croissance du secteur4.
3
Art. 39 TFUE, Journal officiel de l’Union Européenne, C 83/47, 30.03.2010,
URL : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:fr:PDF
4
« Comprendre les politiques de l’Union Européenne- Agriculture », Commission Européenne 2013, URL :
http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/fr/agriculture_fr.pdf
LE FONCTIONNEMENT
La PAC fonctionne autour de trois volets (dont, selon une autre classification, les premiers deux
volets représentent aussi le premier pilier, aides à la production et organisation des marchés, et le
troisième volet représente le deuxième piliers, développement rural) 5:
1. Le soutien au marché : ce volet répond à la nécessité particulière de l’agriculture qui, à
différence d’autres secteurs, reste strictement dépendante des conditions atmosphériques et du
décalage entre la demande et l’offre, ce qui peut avoir des conséquences importantes sur les
prix des produits. Ce type de soutien devient très important lors d’assurer aux agriculteurs une
certaine stabilité.
2. Les aides au revenu : il concerne les aides directes aux agriculteurs, ce qui leur assure un
revenu de base et aussi la fourniture des biens publics environnementaux. Les aides directes
sont soumises au respect de certaines conditions réglementaires et des bonnes conditions
agricoles et environnementales (BCAE)6.
3. Le développement rural : il intéresse des programmes de soutien pour le développement des
zones rurales et de l’environnement. Les mesures de soutien pour ce volet sont organisées en
quatre axes :
 compétitivité,
 environnement et gestion de l’espace,
 diversification de l’économie et qualité de vie,
 approche LEADER intégrant les thématiques des trois autres axes.
LE BUDGET DE LA PAC
La PAC est une politique définie à niveau européen, avec les mêmes critères et les mêmes
règles pour tous les états membres. Etant donné que le marché intérieur européen constitue un grand
marché unique pour les produits agricoles, il est très important que la politique agricole soit définie
à niveau global pour pouvoir garantir des conditions égales et équitables à tous les agriculteurs et à
tous les sujets qui interviennent dans ce secteur. Sans une aide financière il serait difficile pour cette
politique parvenir à la réalisation de ses objectifs, surtout si on considère les nouveaux défis
auxquels elle doit faire face dans l’époque actuelle.
Comme aussi pour les autres politiques de l’Union Européenne, le budget consacré à la PAC
représente seulement une partie du budget total européen, qui est voté pour une période de sept ans.
Dans l’histoire de la communauté européenne la somme allouée à la PAC a fortement changé
depuis 1962 : si au début plus du 75% du budget européen était consacré à la PAC, aujourd’hui elle
ne représente que environ le 40% du budget total (46% du budget européen en 2009)7, ce qui fait
encore l’objet d’un débat. Mais il faut aussi constater que au cours des derniers trente ans le nombre
d’états membres de l’UE a augmenté, en faisant donc accroitre le nombre d’agriculteurs, tandis que
les dépenses européennes pour cette politique ont vécu une baisse importante.
5
« Comprendre les politiques de l’Union Européenne- Agriculture », Commission Européenne 2013, URL :
http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/fr/agriculture_fr.pdf
6
« Guide de la Politique Agricole Commune », Groupe PAC 2013, URL : http://www.pouruneautrepac.eu/guidepolitique-agricole-commune/Guide-de-la-Politique-Agricole-Commune.pdf
7
Ibidem
En ce qui concerne le financement du budget selon les différents volets, le budget du premier
pilier (aides à la production et organisation des marchés) est entièrement financé par le FEAGA
(Fonds européen agricole de garantie) et il représente environ le 80% du budget total de la PAC,
tandis que le deuxième pilier (développement rural), qui représente le restant 20% du budget, est
financé d’une part par le FEADER (Fonds européen agricole pour le développement rural) et
d’autre part par des contributions des états membres.
Les Etats jouent un rôle fondamental dans le financement du budget. Etant donné que l’Union
Européenne ne prélève pas d’impôts à ses membres, ce sont les Etats qui donnent une partie de leurs
revenus à l’UE pour financer ses politiques. Ces revenus proviennent de trois enveloppes :
 les Ressources Propres Traditionnelles (RPT), soit les taxes auxquelles sont soumis les
produits importés dans l’UE (12,9% du budget européen en 2009),
 le pourcentage des ressources qui proviennent du TVA (12,1% du budget en 2009),
 le pourcentage du Revenu National Brut (RNB) que chaque Etat membre met à disposition
de l’UE et qui représente la source la plus importante du budget européen (72,5% en 2009)8.
Dû au fait que la contribution de chaque Etat dépend en grande partie de ses revenus, il existe un
fort décalage entre les contributions des Etats au budget européen. Si on considère par exemple les
dépenses de la PAC par Etat membre en 2009, on peut observer que la France a donné presque le
double de l’Italie et que, en revanche, la contribution du Portugal correspondait presque à une
quatrième partie de la contribution de l’Italie.
Dépenses de la PAC en 2009 (par Etat membre)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
PAYS
France
Allemagne
Espagne
Italie
Royaume Unis
Pologne
Grèce
Irlande
Danemark
Belgique
Hongrie
Autriche
Pays-Bas
Roumanie
DÉPENSES
EN
MILLIARDS
D'€
10,27
7,80
6,83
5,51
3,82
3,08
2,83
1,66
1,60
1,46
1,46
1,32
1,22
1,16
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
DÉPENSES
EN
MILLIARDS
PAYS
D'€
Portugal
0,96
République Tchèque
0,89
Suède
0,88
Finlande
0,80
Slovaquie
0,56
Lituanie
0,48
Bulgarie
0,35
Lettonie
0,21
Slovénie
0,20
Estonie
0,14
Chypre
0,05
Luxembourg
0,04
Malte
0,03
Total UE-27: 54,68 Milliards d'€
Source : Commission Européenne - DG budget
8
Ibidem
La Commission Européenne a proposé de maintenir sur la période 2014-2020 les dépenses de la
PAC au niveau de 2013 en termes nominaux. Ainsi le budget pour la politique agricole a été fixé à
435,5 milliards d’euro, dont 317,2 milliards sont destinés au premier pilier et 101,2 milliards au
deuxième piliers. Cette somme est après complétée par des fonds supplémentaires de 17,1 milliards
d’euro.
Budget PAC 2014-2020
Pilier I - Paiements directs et dépenses de
soutien des marchés
Pilier II – Développement rural
Total piliers I et II
- Sécurité alimentaire (hygiène)
- Aide aux plus démunis
- Réserve en cas de crises pour le secteur
agricole
- Fond Européen d’Ajustement à la
Mondialisation
- Recherche et innovation dans les domaines de
la sécurité alimentaire, de la bio-économie et
de l’agriculture durable
Total fonds supplémentaires
TOTAL DU BUDGET proposé pour la
période 2014-2020
Prix courants en milliards d’euro
317,2
101,2
418,4
2,5
2,8
3,9
Jusqu’à 2.8
5,1
Jusqu’à 17,1
435,5
Source : Commission Communication ‘A budget for Europe 2020’ – COM(2011) 500 final, part II.
LA PAC ET LA STRATEGIE EUROPE2020
Le secteur agricole, en tant que domaine économique, et tout le monde rural qui lui entoure, est
un aspect qui a toujours été présent dans la réalité européenne. Mais les temps changent et la PAC
doit aussi faire face aux nouveaux défis de son époque comme par exemple la diversification de
l’économie rurale ou la lutte contre le vieillissement des employés dans ce secteur. Les défis
auxquels la politique doit se confronter ont été classifié de la façon suivante :
DÉFIS
ENVIRONNEMENTAUX
•Émissions de gaz à effet de
serre
•Érosion et dégradation des
sols
•Qualité de l’eau et de l’air
•Habitats et biodiversité
DÉFIS TERRITORIAUX
DÉFIS ÉCONOMIQUES
•Vitalité des zones rurales
•Sécurité alimentaire
•Diversité de l’agriculture de
l’UE
•Volatilité des prix
•Crise économique
Ainsi, une nouvelle réforme de la PAC a été proposée dans le cadre de la « Stratégie Europe
2020 » : adoptée par le Conseil Européen le 17 juin 2010 et qui trace désormais les lignes
directrices des politiques européennes. Cette nouvelle stratégie a pour but une croissance de l’UE
intelligente, durable et inclusive en prenant en compte cinq objectifs : emploi, recherche et
développement, éducation, énergies renouvelables et changement climatique, cohésion sociale9.
La nouvelle réforme de la PAC, qui tient donc en compte des deux aspects, les nouveaux défis et
la Stratégie Europe 2020, prévoit10 :
1. Des aides aux revenus mieux ciblées pour dynamiser la croissance et l'emploi.
2. Des outils de gestion des crises plus réactifs et mieux adaptés pour faire face aux nouveaux
défis économiques, comme la volatilité des prix.
3. Un paiement "vert" pour une productivité à long terme et des écosystèmes préservés, avec
lequel la Commission prévoit d’allouer le 30% des aides directes à la diversification des
cultures, au maintien de pâturages permanents et à la préservation de réservoirs écologiques
et des paysages.
4. Des investissements supplémentaires pour la recherche et l'innovation, avec un
redoublement du budget en recherche et innovation agronomique et un nouveau partenariat
pour mettre en pratique ces découvertes.
5. Une chaîne alimentaire plus compétitive et plus équilibrée, avec une meilleurs structuration
des acteurs agricoles.
6. Les démarches agro-environnementales encouragées, pour prendre en compte les
spécificités et les initiatives de chaque réalité rurale.
7. L'installation des jeunes agriculteurs facilitée, parmi un programme de soutien à
l’installation pour les agriculteurs de moins de quarante ans.
8. L'emploi rural et l'esprit d'entreprise stimulés, pour encourager l’initiative locale.
9. Les zones fragiles mieux prises en compte, la Commission donne aux Etats la possibilité
d’aider davantage les agriculteurs situés dans des zones agricoles défavorisées.
10. Une PAC plus simple et plus efficace, en simplifiant certains dispositifs de la politique, qui
est parfois victime d’une administration excessive.
9
10
Commission Européenne, URL : http://ec.europa.eu/index_fr.htm
« PAC 2014-2020 : points clefs de la réforme », PAC 2020, Dossiers thématiques, Europe Directe, URL :
http://www.europedirectplr.fr/dossiers.html