Troisième Partie : Méthodologie. Adaptation de l

Troisième Partie : Méthodologie. Adaptation de l’approche SD21000
aux collectivités : de la réflexion théorique à la validation d’outils
opérationnels.
I. MODALITES GENERALES
METHODOLOGIE DEPLOYEE
ET
JUSTIFICATIONS
DE
LA
1. INTERET D’UN TRAVAIL D’ADAPTATION DES OUTILS SD21000 AU REGARD
DES QUESTIONS QUE POSE LE DISPOSITIF DE RECONNAISSANCE
1. Les questions que pose le dispositif actuel
Les modalités du dispositif de reconnaissance des Agendas 21 locaux du MEDAD soulèvent des
questions méthodologiques que nous avons choisi de mettre au centre de nos travaux. Les trois
premiers points ci-dessous retiennent notre attention en particulier. Considérés conjointement et
conjugués aux réflexions exposées plus haut, ils amènent aux deux constats qui suivent concernant
le rôle et les finalités d’une évaluation des projets de développement durable des collectivités.
1.1 Pertinence de l’identification et de la hiérarchisation des enjeux
En premier lieu, le dispositif s’appuie sur l’expertise sur dossier des projets des collectivités.
L’appréciation du projet, assez floue lors de la première session de reconnaissance, du fait du grand
nombre de questions posées et de niveaux de performance difficiles à définir, a été améliorée à
l’occasion de la seconde session. Un système de notation portant sur les finalités et la démarche
d’une part, et la définition d’un petit nombre de questions clefs permettant de caractériser la
pertinence du projet d’autre part, devraient faciliter l’expertise. Néanmoins, il reste difficile pour les
experts d’apprécier sur dossier la pertinence de l’identification et de la hiérarchisation de leurs enjeux de
développement durable par les collectivités.
Etablir une reconnaissance des projets territoriaux de développement durable nécessite de s’assurer
que les collectivités identifient de manière pertinente leurs enjeux prioritaires.
Il manque donc aujourd’hui au dispositif piloté par le MEDAD – ainsi plus largement, qu’aux
méthodologies d’évaluation en émergence dans ce domaine – la capacité à porter un regard sur la
pertinence de l’identification et de la hiérarchisation de leurs principaux enjeux par les collectivités. Ce déficit
méthodologique est également rencontré sur le terrain par les collectivités, qui parmi les
innombrables champs d’action possibles, ont des difficultés à identifier de manière rationnelle des
priorités – ce qui pose la question du spontanéisme, de l’opportunisme, des effets de mode
éventuels, des logiques organisationnelles contingentes, qui peuvent présider à cet exercice aux
dépends d’une rationalité qui procède davantage des finalités intrinsèques des Agendas 21 locaux.
Outre la nécessité de rationalisation, de crédibilisation et de reconnaissance des démarches, cette
problématique renvoie à celle des stratégies (volontaires ou non) du passager clandestin, autant de
raisons qui justifient une réflexion sur les outils d’évaluation et d’aide à la décision sur ce sujet.
1.2 Le profil des projets : degré d’investissement des trois champs de gestion des enjeux
En second lieu, le dispositif a fait l’objet de discussions récurrentes au sein du COPIL quant au
« profil » des projets pouvant prétendre à une reconnaissance en tant que projets territoriaux de
développement durable435. Cette question polymorphe touche en fait –
435 Le titre et la nomenclature de l’appel à reconnaissance, portant sur les « projets territoriaux de développement
durable dont les Agendas 21 locaux », illustrant le fait que – toutes les démarches de développement durable des
222
- aux domaines d’action concernés par les projets (ce qui revient à nouveau à se demander
quels enjeux sont traités) ;
- au périmètre géographique des projets (ce qui revient par exemple à se demander si l’appel à
reconnaissance s’adresse uniquement à des territoires dans leur ensemble, à diverses échelles,
ou s’il pourrait aussi concerner des échelles infra-territoriales : éco-quartier, aménagement
durable (question qui a été tranchée par COPIL))436 ;
- au périmètre « organisationnel » (ou interorganisationnel …) concerné par le projet.
Nous contribuons plus loin à la réflexion en ce qui concerne le premier et le dernier points, sachant
que 1) le MEDD ne dispose pas de méthode formalisée d’évaluation de la pertinence de
l’identification des enjeux dans les projets ; et que 2) les plans d’action des collectivités437 peuvent
investir trois champs de gestion des enjeux :
Le premier concerne l’ensemble des mesures qui tendent à rendre la collectivité en tant
qu’organisation, responsable en termes sociaux et environnementaux au travers de son
fonctionnement interne (ce premier champ ayant souvent pour la collectivité une valeur
didactique et d’exemplarité).
Le deuxième correspond à la prise en compte du développement durable par la collectivité au
travers de la mise en œuvre de ses compétences et de ses politiques propres : il s’agit pour elle d’inscrire
systématiquement le développement durable comme préoccupation stratégique dans chacune de
ses politiques et interventions (transports, éducation, environnement, développement
économique, énergie, aides et financements publics…), si possible de manière systémique et
transversale (à travers l’analyse des impacts sociaux, environnementaux, économiques, de chaque
politique sectorielle sur le développement durable, revenant dans l’absolu à porter un regard
systématique sur les « externalités » de ses politiques les unes sur les autres).
Le troisième champ de gestion est celui de l’action collective, c’est-à-dire de l’animation par la
collectivité pilote du projet, des actions partenariales conjointes des différents acteurs impactant
le développement durable sur son territoire. Ce champ est fondamental en ce sens que la
participation active des parties intéressées de la collectivité438 à la mise en œuvre territorialisée du
projet de développement durable du territoire, est incontournable pour que l’on puisse parler de
projet territorial (et non de projet institutionnel au sens de politiques mises en œuvre de manière
essentiellement unilatérale par une institution publique – même si ces politiques ont été définies
de manière participative). Nous donnerons à ce dernier champ de gestion le nom de coordination
stratégique territoriale.
collectivités ne reprennent pas l’intitulé « Agenda 21 local » ; – le dispositif oscille entre volonté de cadrage (pour ne pas
dire de normalisation, dans une acception large du terme) et de reconnaissance des Agendas 21 locaux, et
encouragement ouvert et non directif des collectivités … montrant la difficulté et la tension qui persistent autour de la
question se statuer, ou non, sur le terme d’ « Agenda 21 local », son utilisation, et sa définition.
436 Le Comité national a finalement tranché, à l’issue de la première session de reconnaissance (c’est à dire alors que nos
travaux de terrain étaient achevés), en faveur des projets globaux de territoire (ce qui exclut les quartiers durables par
exemple…).
437 Les projets concernés par l’Appel à reconnaissance ne sont en effet que ceux qui se concrétisent par un plan d’action
spécifique. Cette question n’est pas l’objet de la discussion, mais cette nomenclature exclut de facto les Agendas 21 locaux
qui voudraient prendre la forme de chapeaux stratégiques irriguant l’ensemble des politiques, documents de
planification, etc. déjà existants, d’une collectivité ou d’un territoire, plutôt que de se décliner en un document
spécifique (posture qui a l’intérêt d’éviter la « satellisation » de la démarche d’Agenda 21, souvent observable en
pratique, par apport aux autres politiques et outils locaux…). Cet aspect est implicitement pris en compte dans la
méthodologie présentée plus loin.
438 Que nous distinguons de la participation souvent entendue comme « organisation et prise en compte de l’expression
des attentes des parties intéressées vis-à-vis de la collectivité en ce qui concerne l’avenir du territoire ».
223
1.3 Sanction binaire vs identification de voies de progrès
Le dispositif mis en place par le MEDAD débouche sur l’acceptation ou le rejet de la candidature
des collectivités, c’est à dire sur une sanction binaire. Quoique encore peu développé, et assez peu
plébiscité par les collectivités (mises à part les plus entreprenantes439), le benchmarking a été évoqué
comme nécessaire à l’avenir par les membres du COPIL lors de sa session 05/02/07440, afin de
hiérarchiser davantage les niveaux d’avancement et de qualité des projets des collectivités, et de
caractériser plus finement leurs voies de progrès.
Le recours à une notation plus fine permettrait également de structurer davantage l’amélioration
continue, en identifiant avec une plus grande précision les voies de progrès spécifiques pour chaque
projet (dans des champs que nous avons proposé de définir), permettant de fixer des objectifs à
court, moyen et long terme (la reconnaissance par le MEDAD devant par exemple être validée pour
deux années supplémentaires au terme d’un délai de trois ans…).
Résumons :
1) pertinence de l’identification et de la hiérarchisation des enjeux,
2) champs de gestion des enjeux et « profils » des projets,
3) identification plus fine des voies de progrès dans une optique d’amélioration continue –
… trois problématiques fondamentales liées à l’évaluation des Agendas 21 locaux de manière
générale, que révèle et met en exergue l’Appel à Reconnaissance du MEDAD.
L’inscription de ces réflexions dans le contexte de la mise en place d’un dispositif ad hoc par le
MEDAD, qui souligne leur actualité, ne les y circonscrit pas. L’évaluation de la mise en œuvre de
développement durable par les collectivités peut avoir plusieurs rôles et finalités.
1.4 Les objectifs d’une évaluation – entre évaluation ponctuelle et aide au pilotage de
l’amélioration continue
Qu’elle s’applique à des politiques publiques, des processus d’action collective ou à tout autre objet,
l’évaluation peut avoir comme on l’a vu, différentes finalités. On peut distinguer sans les opposer,
l’évaluation « endogène » – c’est à dire destinée aux acteurs pilotes, et, éventuellement, parties
prenantes du projet (au premier rang desquels élus, techniciens, acteurs des territoires concernés) –
et l’évaluation « exogène », par une partie extérieure (reconnaissance par le MEDAD, labellisation
par tierce partie, notation par une agence…).
L’évaluation peut avoir lieu ex ante, ex post ou in itinere. Le troisième cas de figure, en ce qui concerne
les Agendas 21 locaux, apparaît le plus pertinent étant donné –
– la temporalité longue des projets, de la gestion des enjeux, et du suivi que peut constituer le
dispositif ;
– la finalité d’aide au pilotage de l’action collective que revêt l’évaluation, étant donné qu’il s’agit in fine,
pour les raisons déjà citées, d’évaluer l’amélioration continue de processus et/ou des résultats.
Cette finalité peut être celle d’une tierce partie, du pilote du projet lui-même, ou des deux.
439
440
L’ADF et des collectivités comme le Conseil Général de l’Essonne par exemple, y sont vivement favorables.
Le Comité a validé lors de cette session la liste des lauréats du premier appel à reconnaissance.
224
1.5 Identifier le profil des projets pour mieux guider l’amélioration continue
Le phénomène de désinstitutionalisation des territoires de l’action publique renvoie aux limites
d’une évaluation qui porterait exclusivement sur le champ des politiques et des compétences d’un
échelon territorial porteur de projet.
Un projet territorial de développement durable renvoie aux efforts de mise en œuvre d’une
coordination stratégique territoriale, qui correspond au troisième champ distingué plus haut. Il s’agit de la
faculté de la collectivité porteuse du projet, d’identifier ses parties intéressées et de dialoguer avec
elles, afin de définir les modalités d’une maîtrise commune (selon des formes variables :
partenariales, contractuelles, volontaires…) des enjeux du territoire441. Cette action coordonnée à
l’échelle du territoire est stratégique en ce sens qu’elle implique une gestion de la relation aux parties
intéressées dont l’importance même est stratégique dans ce cadre, et en ce sens que l’organisation de
la coordination exige pour le pilote du projet de déterminer et d’afficher une stratégie de
développement durable de son territoire, de manière notamment à négocier les termes de sa mise en
œuvre conjointe avec les acteurs qui influent sur la maîtrise des enjeux.
Evaluer l’amélioration continue des Agendas 21 locaux recouvre donc plusieurs aspects. La qualité du
processus d’identification et de hiérarchisation des enjeux, d’identification des attentes des parties
intéressées vis-à-vis de la maîtrise de ces enjeux, et l’identification de l’influence des parties
intéressées sur la maîtrise des enjeux, se trouvent au cœur d’une telle évaluation. Il s’agit
d’amélioration continue dans la mesure où des processus adéquats doivent s’appuyer sur un cadre
conceptuel et méthodologique qui s’inscrive dans le management des collectivités.
L’amélioration continue renvoie ensuite au niveau de maîtrise des enjeux, dans chacun des trois
champs de gestion. Autrement dit, il s’agit d’évaluer la capacité d’une collectivité à améliorer sa maîtrise
en interne, sa maîtrise institutionnelle (à travers la mise en œuvre de ses compétences et ses
politiques), jusqu’à l’amélioration progressive de sa maîtrise des enjeux à travers la coordination
stratégique territoriale. L’amélioration continue s’exprime ainsi également dans la faculté d’investir
progressivement les trois « profils » de projets correspondants : « interne », « institutionnel »,
« territorial ».
2. Cadre de Référence et SD21000 : des approches similaires et complémentaires ? L’intérêt
d’un travail d’adaptation méthodologique aux collectivités
Nos travaux de recherche-intervention auprès du MEDAD et de collectivités ont porté sur
l’adaptation d’un outil méthodologique fonctionnel susceptible de donner une traduction concrète
et opérationnelle au cadre conceptuel et théorique présenté ci-dessus.
Parmi les outils d’évaluation du développement durable conçus par et/ou pour les collectivités,
aucun n’intègre pleinement les préoccupations évoquées plus haut. Les OQADD existants ont
comme on l’a vu un champ d’application plus restreint. A contrario, un outil semblait mériter qu’on
étudie son application possible aux collectivités en lien avec le questionnement d’ordre plus
stratégique évoqué ici.
441
Les termes de parties intéressées et de parties prenantes sont utilisés dans la littérature, parfois comme synonymes, parfois
avec des sens différents, pour désigner les acteurs concernés par l’action d’une organisation. Dans le cadre de nos
travaux nous retenons les définitions suivantes. Les parties intéressées recouvrent l’ensemble des acteurs pouvant impacter
ou être impactés par le projet de développement durable de la collectivité, y compris les acteurs faibles (catégories de
population n’ayant pas les moyen de faire valoir leurs intérêts dans les processus de prise de décision, habitants des
territoires éloignés notamment en voie de développement, organismes vivants, générations futures). Les parties
intéressées se distinguent ainsi des parties prenantes, qui recouvrent les acteurs moins nombreux qui sont déjà, de facto,
actifs dans la définition et/ou à la mise en œuvre du projet de développement durable de la collectivité.
225
2.1 L’approche SD21000, guides et outils méthodologiques : une posture similaire au Cadre
de Référence, des outils ad hoc associés
Le Guide SD21000 (FD X 30-021) pour la prise en compte des enjeux du développement durable dans la stratégie
et le management des entreprises, publié par l’AFNOR (2003), est porteur de l’approche du
développement durable caractéristique de la position française représentée au niveau international,
qui considère que la prise en compte du développement durable par les organisations, découle de la
double prise en compte – des attentes des parties intéressées d’une part ; – d’un certain nombre
d’enjeux « incontournables » de développement durable d’autre part.
J-C. DUPUIS montre que la théorie des parties prenantes, dominante dans les analyses sur la
Responsabilité Sociétale de l’Entreprise, ne rend que partiellement compte de ses enjeux.
Généralement, la RSE repose sur l’idée qu’« en matière de responsabilité sociale, c’est à l’entreprise
de définir elle-même ce qu’elle veut (ou peut) faire, sans tutelle publique, en plus des
réglementations visant à fixer des minima ». DUPUIS et LEBAS considèrent la RSE comme « la
traduction microéconomique du développement durable. Le « management responsable » est ainsi
l’instrumentation de gestion visant à mettre en oeuvre et à rendre compte d’une « responsabilité
globale » de l’entreprise »442 (DUPUIS et LE BAS, 2005, op. cit.). Dans la perspective de l’approche
théorique des parties prenantes, la responsabilité de l’entreprise « n’est pas universelle ; elle est
contingente et relative et s’exerce en fonction des parties prenantes identifiées par l’entreprise
comme importantes. L’enjeu est alors de sélectionner les parties prenantes importantes pour
l’entreprise, d’identifier leurs attentes, de définir les engagements à leur égard et de mettre en oeuvre
les moyens adéquats pour y répondre » (DUPUIS, 2006)443.
La posture du SD21000 est fondamentale, les référentiels et outils développés par d’autres pays
(concernant tant les entreprises que les collectivités) se concentrant beaucoup plus, voir
uniquement, sur la prise en compte des attentes des parties intéressées ou sur la qualité du système
de management des organisations (DELCHET, 2006, op. cit.), que sur les enjeux.
Les recommandations du Guide SD21000 sont mises en œuvre dans les entreprises grâce à l’outil de
diagnostic développé par Karen Delchet dans la cadre de sa Thèse auprès de CapAFNOR, qui a
permis de valider la pertinence de la double approche par les parties intéressées et les enjeux. Cet
outil d’autodiagnostic accompagné opérationnel a été publié par l’AFNOR en 2006 (FD X 30-023 Développement durable - responsabilité sociétale - document d’application du Guide SD 21000 - guide pour
l’identification et la hiérarchisation des enjeux de développement durable)444.
442 Dans ce paradigme managérial, « la responsabilité de l’entreprise ne se réduit pas à la performance financière et
s’étend aux sphères sociale (ou sociétale) et environnementale […] La RSE correspond […] à des démarches volontaires
d’entreprises visant à améliorer la qualité sociale et environnementale de leurs activités au delà des exigences légales et
réglementaires sans pour autant perdre de vue leurs obligations de performance économique et financière ». […] La
multiplicité de ses formes, la variabilité de ses rythmes de diffusion selon les pays, les secteurs, les types d’entreprise, fait
de la RSE une pratique en cours d’expérimentation quasi spontanée. Elle n’est pas un ensemble de règles ou de normes
« contraignant » les acteurs à adopter des comportements spécifiques (DUPUIS et LE BAS, 2005).
443 DUPUIS Jean-Claude, 2006, « Les insuffisances de l’analyse de la notion de responsabilité sociétale de l’entreprise comme traduction
de l’incomplétude de l’approche contractuelle de la firme », GEMO (Groupe de recherche en Économie et Management des
Organisations), Electronic Working Paper Series n° 2006-04.
444 Le FD X 30-023 « s’appuie sur une méthodologie développée par CapAFNOR et l’école des mines de Saint-Étienne
qui permet, sur la base des outils de pilotage déjà existant dans l’entreprise :
- d’identifier les enjeux de développement durable pour l’organisme ; de hiérarchiser ces enjeux, en termes de risques et
d’opportunités ; d’estimer le degré de maturité de l’organisme sur les différents enjeux de développement durable ainsi
que le degré de maturité des pratiques managériales ; d’engager des actions afin de construire sa stratégie développement
durable et de bâtir un programme visant l’amélioration continue ; d’élaborer le plan d’actions prioritaires adapté ; de
dialoguer sur le sujet tant en interne qu’en externe avec les tiers appelés parties intéressées », AFNOR,
www.afnor.org/developpementdurable/normalisation/referentiels.html
226
Il existe des similitudes fortes entre les recommandations du Cadre de Référence et du Guide
SD21000. L’un comme l’autre distinguent les éléments de démarche ou enjeux managériaux
(« comment » faire), et les domaines d’action ou enjeux de développement durable (« quoi » faire).
L’ouverture aux parties intéressées est centrale dans les deux documents.
Le Cadre de Référence est structuré en Finalités/Eléments de démarche/Domaines d’action, son
troisième volet donnant une place importante aux exemples de pratiques. L’approche par les parties
intéressées, elle, ne fait pas l’objet d’une partie isolée ou dédiée du document, mais sa nécessité
transparaît dans l’ensemble de ses sections.
2.2 Le « repérage des acteurs » selon le Cadre de Référence
On peut ainsi lire, dans le Cadre de Référence, (Partie I, Eléments de démarche, Section 1. « Prendre en
compte les dynamiques et la complexité du système local »), les indications suivantes :
« Associer les acteurs du territoire, qu’ils soient habitants ou « utilisateurs », permet d’approcher dans
leur diversité les attentes de chacun et de prendre en compte leurs projets, leurs stratégies ainsi que
leurs savoirs et leurs compétences. Leur participation au projet de développement durable permet
l’expression du système complexe qui s’impose au territoire. Ce système doit être ensuite ordonné
pour aboutir au projet collectif auquel chacun sera appelé à prendre part » (MEDD, 2007, op. cit.).
Selon le Cadre de Référence, le fait de « repérer l’ensemble des acteurs agissant sur le territoire » est
une phase qui constitue –
« le socle sur lequel la participation et plus globalement le projet viendront s’appuyer. C’est la première
étape indispensable, dans tout projet de développement durable, pour ne pas oublier d’associer les
acteurs concernés par le projet ou porteurs d’expertise. Le processus de participation renvoie le plus
souvent à une négociation avec des représentants de « groupes sociaux » dont l’identification et la
définition sont forcément limitatives. Les comités consultatifs et des commissions issus de ces
négociations ont donc toute légitimité à contribuer au processus de participation, sans exclure
cependant la représentation de catégories de la population qui pourraient ne pas se sentir représentées
suivant ces modalités. D’autres formes de participation pourront alors être mises en oeuvre. La
question est donc bien de déterminer qui associer aux différentes phases d’un projet d’Agenda 21
local, selon quelles modalités et avec quelle ampleur ».
Le Cadre mentionne une liste non exhaustive de catégories d’acteurs :
« Les acteurs, sur un territoire, peuvent être :
– institutionnels : association d’élus, collectivités infra ou supraterritoriales (département(s), région,
État, etc.), ils sont des atouts pour l’articulation entre les divers échelles et projets […] ;
– socioprofessionnels : tels que les banques par leur pouvoir de prêt, les artisans par leur présence sur
la quasi-globalité du territoire, les syndicats grâce à leur capacité à diffuser l’information, mais aussi les
chambres consulaires, les entreprises… ;
– sociétaux : ce sont des associations […], des organismes et établissements publics […] ; ils favorisent
l’émergence de projets et assurent la diffusion de l’information à travers leurs réseaux ;
– des organismes : syndicat d’eau potable, d’assainissement (collectif ou non), de déchets… […] ;
– plus largement, les individus, dans leur diversité : habitants, usagers, personnes âgées, handicapés,
jeunes, familles, personnes défavorisées, experts (extérieurs ou non) de par leur relation avec le
territoire445. Cette classification ne vise pas l’exhaustivité. Elle est organisée par types d’acteurs qu’il
faudra associer à un moment dans une ou plusieurs phases du projet ».
Le « repérage » préconisé des acteurs, doit « permettre d’identifier leurs rôles, leurs attentes, leurs
points de vue, leurs projets, leurs intérêts, leurs savoirs, afin, d’une part, de dépasser les préjugés et
445 Le statut d’expert est octroyé ici à des acteurs « lambda » à la seule condition d’avoir « une relation avec le territoire » :
ceci pose la question du statut de l’expertise et de l’introduction du diagnostic expert dans la prise de décision.
227
les supposés, et d’autre part, de dégager les dynamiques en cours sur le territoire et les capacités
d’innovation portées par les acteurs. Cette phase assure une meilleure connaissance du territoire et
de son fonctionnement à travers une meilleure compréhension des jeux d’acteurs ».
Il peut se faire, précise enfin le MEDAD, « dans un premier temps à partir des instances existantes,
puis selon diverses modalités :
– repérage dans des documents existants (études…) à partir des données Insee ;
– lancement d’une étude particulière type enquête ;
– invitation à des débats publics, des réunions… ;
– mise en place d’un groupe de travail spécifiquement consacré à ce repérage ».
Au-delà de ces indications, le Cadre de Référence n’offre pas d’outils ni de procédure standards au
regard desquels effectuer et/ou évaluer la prise en compte des parties intéressées.
2.3 Les outils méthodologiques du SD21000 : un apport inédit qui retient notre intérêt
L’apport inédit de l’outil méthodologique de mise en œuvre du Guide SD21000 réside dans la
structuration méthodique d’un processus composé de deux volets interactifs, l’un qui porte sur les
parties intéressées, l’autre sur les enjeux. La notation systématique de ces aspects à l’aide d’outils ad
hoc, permet à l’organisme aidé d’un consultant de déterminer ses enjeux significatifs de
développement durable, qui doivent faire l’objet d’une attention prioritaire dans sa stratégie.
La formalisation méthodologique d’un outil opérationnel permettant aux organisations d’identifier
et d’intégrer de manière rationnelle et systématique les parties intéressées et les enjeux significatifs
dans leur stratégie et leur management, va plus loin que le Cadre de Référence : celui-ci n’est pas
accompagné d’une méthodologie consolidée mais partage une philosophie similaire, qui, croisée
avec les remarques développées ici, pousse légitimement à s’interroger sur les complémentarités de
ces approches (les commentaires et jugements dégagés par la thèse n’engagent nullement le
ministère et l’administration).
Nous avons donc retenu l’idée d’une adaptation et d’une expérimentation de l’approche
méthodologique SD21000 auprès des collectivités. Ces travaux ne se justifient pas du fait que la
méthodologie envisagée représenterait « une panacée » dans le domaine qui nous intéresse.
Toute méthode a ses limites, et nous ne pensons pas a priori que celle-ci représente potentiellement
pour les collectivités un nec plus ultra dans le présent contexte ni dans l’absolu.
Il s’agit de valider un certain nombre d’hypothèses et de tenter de contribuer en termes conceptuels
et méthodologiques à la problématique de l’évaluation des Agendas 21 locaux. La méthode
SD21000 présente des apports inédits ; de plus, elle offre une traduction pratique de concepts
fondamentaux de la prise en compte du développement durable par les organisations. C’est
également la seule approche disponible de ce type et dont la transférabilité semble envisageable, et
qui soit issue de travaux de normalisation – donc bâtie sur la base d’un consensus réel
(contrairement aux approches et méthodologies moins abouties, notamment en termes praticopratiques, et aux contenus éparses ou très génériques, issues des différents réseaux associatifs).
L’existence d’une méthodologie consolidée et fonctionnelle retient donc notre attention, tout en
éveillant chez nous la plus grande prudence du fait de sa provenance, le monde des entreprises : ceci
non en raison d’un quelconque dogmatisme qui tendrait à établir une frontière entre des
organisations, entreprises et collectivités, qui seraient de nature fondamentalement différentes, mais
en raison des points communs et des différences réels qui existent entre ces organisations.
228
2. RECAPITULATIF DE LA DEMARCHE METHODOLOGIQUE RETENUE
Nous avons pris le parti de tester l’adaptabilité de la méthodologie de mise en œuvre des
recommandations du Guide AFNOR SD21000 Entreprises auprès des collectivités locales. Ceci
impliquait d’adapter l’outil et de tester ces adaptations sur le terrain.
Ce travail ne semble pouvoir se concevoir que dans un contexte de recherche-intervention. On
cherche en effet à apporter une contribution effective à l’action collective. Une telle posture se
justifie en elle-même de par le caractère d’utilité générale d’une recherche qui se veut appliquée, en
cohérence avec la tradition du laboratoire SITE de l’EMSE d’une part, et les attentes de notre
financeur, l’ADEME, d’autre part. En outre, notre statut de doctorant dirigé par Christian Brodhag,
Délégué Interministériel au Développement Durable (DIDD) durant l’ensemble de nos travaux,
accueilli au sein du MEDD pour réaliser ces derniers, nous place de facto dans une posture de
recherche-intervention auprès du Ministère.
On peut distinguer deux « niveaux » de recherche-intervention dans le cadre de notre Thèse. Nos
interactions quotidiennes avec le BTE et notre encadrement scientifique par le DIDD, en tant que
chercheur à la position d’observation et d’action privilégiée au MEDAD, mais indépendant de ses
positions et de ses travaux, nous ont mis naturellement dans cette posture.
Il était explicite dès le départ que nos travaux porteraient sur une contribution aux réflexions en
cours, de manière à coller au plus près aux problématiques qui se révèleraient dans ce contexte, tout
en ayant la liberté et le parti pris d’explorer des voies différentes, voire potentiellement divergentes
et concurrentes, dans le but de participer de manière interactive à ces travaux.
En complément de cette posture initiale de recherche-intervention auprès de l’organisme d’accueil,
d’adapter et de tester in vivo une approche méthodologique particulière imposait un second niveau
de recherche-intervention, auprès de collectivités volontaires constituant des terrains
d’expérimentation. Au final, les allers-retours entre les deux niveaux constituent un dispositif
cohérent de recherche-intervention au vu de la problématique, dont on a vu qu’elle impliquait tant
des questions liées au rôle et aux modalités d’action du Ministère, que des questions impliquant les
faits à l’œuvre au sein des collectivités dans le cadre de leurs projets de développement durable.
Avant d’exposer à grands traits l’ensemble de la démarche méthodologique retenue auprès des
collectivités, définissons plus précisément la posture de recherche-intervention.
1. La démarche de recherche-intervention
La recherche-intervention446 est une méthode reconnue dans le champ des sciences sociales447. Cette
pratique peut être définie comme « des recherches dans lesquelles il y a une action délibérée de
transformation de la réalité ; recherches ayant un double objectif : transformer la réalité et produire
des connaissances concernant ces transformations »448. La recherche-intervention se compose de
deux tâches simultanées :
-
une tâche de recherche : l’objectif étant de développer des connaissances ;
une tâche d’intervention : l’objectif étant de modifier une situation particulière.
446
Le terme de recherche-action est également répandu (et tenu par certains pour synonyme).
Les éléments de ce paragraphe sont essentiellement repris de : GONDRAN N., 2004, « Mise en place d’un Système de
Management Environnemental à la D.D.E. de la Loire pour la mise à 2*2 voies de l RN7 – RN82 – Rapport intermédiaire réalisé pour
le service Transports et Infrastructures de la DDE 42 », ENSMSE, Centre SITE, Septembre 2004, 42pp (p6).
448 HUGON et SEIBEL (Ed.), 1988, « Recherches impliquées, recherches action : le cas de l’éducation » : synthèse des
contributions et des débats du colloque / organisé par l’Institut national de recherche pédagogique, INRP, Paris. 22, 23
et 24 octobre 1986, 185pp (p13), cité par GONDRAN N., Ibid (p6).
447
229
Elle vise à résoudre les difficultés de passer de la théorie à la pratique, rencontrées dans le cadre de
recherches classiques. Elle impose au chercheur de prendre en considération le vécu des acteurs et
de fournir un cadre théorique et des explications pertinents pour l’action. D’un autre côté, elle
permet au praticien de réfléchir sur le sens à donner à sa pratique. Le chercheur a donc pour rôle,
d’une part, d’insuffler des bases théoriques dans les actions mises en place pour répondre à cette
problématique, et d’autre part, de mettre en évidence les différentes hypothèses et les biais des
participants.
Chercheurs et acteurs de terrain travaillent ensemble, avec leurs compétences complémentaires et
dans une optique d’apprentissage mutuel. Cette approche est souvent privilégiée en sciences de
gestion, où le développement d’outils de gestion répond à la demande de partenaires tout en
permettant l’analyse et le recul sur l’interaction entre les outil et les organisations (cette approche est
caractéristique du Centre de Gestion Scientifique de l’Ecole Nationale Supérieure des Mines de
Paris). Le centre SITE de l’EMSE a également largement recours à cette pratique.
D’après l’IEN-CTE, la recherche-intervention tend à produire un nouveau savoir « dans et par
l’action » et à « s’insérer dans un processus de prise de décision en vue de la résolution de problèmes
» 449. Elle doit se dérouler dans la durée du projet sur lequel le chercheur intervient. La rechercheintervention est basée sur le principe d’apports mutuellement bénéfiques entre chercheur et terrain.
Deux catégories d’objectifs sont poursuivies : tester des hypothèses au cœur des travaux de
recherche, et valider/invalider/améliorer les outils au contact des partenaires ; en veillant à ce que
les expérimentations aient une valeur ajoutée pour les acteurs du terrain.
2. Les grandes étapes que nous avons suivies
Les expérimentations menées auprès d’un échantillon de collectivités (Conseil de Développement
du Pays Basque, Conseil Général de Seine et Marne, Communauté de Communes de Soule, Conseil
Général de l’Essonne), sont basées sur des adaptations de l’outil FD X 30-023, sur le principe de la
recherche-intervention. Dans la pratique (ce qui est caractéristique de cette dernière), les étapes
suivies ont été itératives : le contenu et les résultats des unes ont influencé les autres, dans de
constants allers-retours. Nous présentons l’ensemble de ces étapes et leurs résultats dans la partie
qui suit ; ci-dessous sont résumées ces grandes étapes.
2.1. Premiers « outils » : l’élaboration de premières versions des composantes de l’outil
L’élaboration d’une liste de Thèmes Porteurs d’Enjeux
Dans un premier temps, nous avons travaillé sur l’élaboration d’une liste d’enjeux (plus tard
renommés Thèmes Porteurs d’Enjeux (TPE), suite aux retours d’une première expérimentation partielle
des outils auprès du Conseil de Développement du Pays Basque).
Il s’agissait d’établir, comme dans la méthodologie SD21000 appliquée aux entreprises, une liste
standard, exhaustive et « universelle », d’enjeux de développement durable dans le cadre des projets
des collectivités, que ces dernières seraient systématiquement amenées à prendre en compte afin
d’identifier leurs propres enjeux significatifs.
Les domaines d’action énumérés par le Cadre de Référence, qui n’est pas assorti de méthodologie
d’évaluation, représentent des agrégats trop généraux pour y appliquer directement des grilles de
performance : il était donc nécessaire de recourir à une liste d’items plus précis et circonscrits pour y
appliquer une évaluation.
IEN-CTE (Circonspection de Tourcoing-Est de l’Inspection Nationale de l’éducation). Charte du XXIème siècle.
http://netia59.ac-lille.fr/tgn/charte.htm. Cité par : Ibid.
449
230
La liste de TPE ainsi obtenue est le fruit d’une synthèse entre recherches bibliographiques,
entretiens avec des experts (précédemment mentionnés), « exégèse » du Cadre de Référence,
réunions de travail avec la Chargée du développement local au Conseil Général de Seine et Marne et
Coordinatrice de l’Agenda 21 local du Département, et réunions de travail / discussions non
planifiées avec les membres du BTE450. Cette liste de TPE a évolué (en termes de contenu,
d’agencement, de formulation …) jusqu’au dernier terrain.
La validation conceptuelle et méthodologique des trois champs de gestion des enjeux
Participant de ces travaux préliminaires d’élaboration d’une première version de l’outil, la réflexion
et les échanges ont porté sur les champs d’évaluation de la performance concernant les TPE.
Le découpage conceptuel en trois champs de gestion des enjeux ne s’est pas imposé d’emblée. Nous
avons vu que d’autres découpages étaient utilisés ; par ailleurs, le découpage conceptuel proposé se
devait d’être satisfaisant du point de vue de l’usage pratico-pratique de l’outil.
Des discussions à ce sujet avec le Conseil Général de Seine et Marne ont, au fil de plusieurs
réunions, éclairé et validé ce choix avant qu’il ne soit définitivement retenu et mis en pratique.
L’élaboration d’une liste de Parties intéressées
L’élaboration d’une liste des parties intéressées d’une collectivité dans le cadre de la mise en œuvre
d’un projet de développement durable a également fait partie de ce travail préliminaire. Une telle
liste existe dans la méthodologie SD21000 Entreprises ; il s’agissait de disposer d’un outil standard
permettant le diagnostic des collectivités sur cet aspect. La liste proposée a connu des évolutions et
des réagencements au cours des expérimentations de terrain, mais a été assez rapidement conçue,
puis validée avec Liliane Duport et Philippe Senna du BTE.
Les échelles de notation : des composantes de l’outil à une idée du processus
Enfin, les différentes échelles de notation à cinq niveaux ont connu une genèse semblable aux
autres composantes, c’est à dire qu’elles ont été conçues à partir d’un travail personnel en amont,
puis validées avec le CG77 et le BTE, pour connaître des remaniements au fil des différentes
expérimentations de terrain. Il est particulièrement vrai de la Grille Générique de Performance que des
améliorations y ont été apportées jusqu’au dernier moment précédent la phase de rédaction de la
présente contribution.
Nous avions au départ une idée du processus qui serait proposé, mais des modifications
importantes ont été apportées suite à une première soumission des grands traits de l’outil à un
premier terrain d’expérimentation partielle et exploratoire.
2.2. Un premier terrain de soumission collective des outils, le Conseil de Développement du
Pays Basque
Une première expérimentation de terrain a eu lieu auprès du Conseil de Développement du Pays
Basque. Il s’agissait d’une expérimentation de terrain préliminaire et partielle, à caractère
exploratoire, avant de déployer l’ensemble de l’outil, tel qu’il se présentait alors au travers de ses
différentes composantes, au sein d’une collectivité.
Lors de ce premier terrain, chaque élément de la méthodologie était encore à l’état d’ébauche. Le
but n’était pas de mener une expérimentation complète, et ce pour des raisons complémentaires.
450 Alors dirigé par Liliane Duport, et non par Nathalie Vicq-Thépot. Nous entendons par « discussions non planifiées »
les très nombreuses discussions non formelles que nous avons eues au sein du BTE, dans lesquels de manière générale
une multitude de sujets étaient abordés, de façon impromptue et au gré des interactions avec les membres de l’équipe.
231
En premier lieu, nous souhaitions préalablement soumettre l’outil dans ses grands traits à un
collectif d’agents afin d’avoir un retour sur ses composantes et leur agencement. Il nous semblait
avisé de mettre en œuvre un tel « filtre », dans la mesure où les expérimentations complètes
mobilisent plusieurs agents d’une collectivité pendant plusieurs demi-journées.
De plus, le Conseil de Développement du Pays Basque était en demande d’outils expérimentaux et
cherchait à se faire une idée de la valeur ajoutée potentielle d’une approche qu’il savait naissante et
en développement. A ce titre, il a bien voulu accepter de contribuer à cette étape en vue de
bénéfices futurs éventuels. Il se trouvait alors en effet en phase intense de mobilisation sur la
finalisation du document stratégique « Pays Basque 2020 », son projet structurant de territoire pour
les deux décennies à venir. Sa participation à une expérimentation exploratoire correspondait bien à
la faible disponibilité de ses agents, en raison de leurs contraintes immédiates, et à la dimension
prospective d’une réflexion sur les outils de mise en œuvre de son projet.
Fort de cette première étape, le Conseil de Développement s’est prêté par la suite à nos côtés et à
ceux d’autres partenaires, à une expérimentation qu’il a très largement contribué à organiser.
2.3. Une première expérimentation complète auprès du Conseil Général de Seine et Marne
La première expérimentation complète a eu lieu auprès du Conseil Général de Seine et Marne
(CG77). Le CG77 a ainsi le premier permis d’expérimenter l’ensemble de la méthodologie
proposée, et grandement contribué à en valider les composantes ainsi qu’à identifier les limites du
processus proposé.
2.4. Une expérimentation originale auprès de la Communauté de Communes de Soule : le
croisement collectivités / entreprises du territoire
A eu lieu ensuite l’expérimentation organisée en partenariat avec le Conseil de Développement du
Pays Basque. La portée de cette deuxième expérimentation allait au-delà de celle initialement prévue
dans le cadre de nos travaux. En effet, si la problématique de la transaction entre entreprises et
collectivités sur des enjeux communs de développement durable d’un territoire donné, était pour
nous une préoccupation fondamentale, nous n’avions pas initialement l’ambition de mettre l’outil
proposé à l’épreuve de la pratique sur cet aspect.
L’intérêt conjugué du Conseil de Développement, de l’AFNOR Aquitaine, de CapAFNOR et de la
Communauté de Communes de Soule, a permis que nous menions avec l’ensemble de ces
partenaires une expérimentation croisée collectivité / entreprises.
2.5. L’expérimentation auprès du Conseil Général de l’Essonne
La dernière expérimentation de l’outil méthodologique SD21000 adapté aux collectivités, menée
auprès du Conseil Général de l’Essonne (CG91), est celle qui a mobilisé le plus grand nombre de
participants au sein d’une collectivité sur le plus grand nombre de demi-journées.
C’est également l’organisation la plus importante et structurée du point de vue de la mise en œuvre
d’un projet de développement durable, avec laquelle nous avons travaillé. Ce dernier terrain nous a
permis de consolider notre approche et d’approfondir les dimensions qui concernent l’inscription
managériale de l’outil dans l’organisation locale.
232