Les fondements de la réforme ADS

Direction
Départementale
de l'Equipement
de l'Oise
Les principes mis en oeuvre
Aussi, le décret comporte un article R.600-2
faisant courir le délai de recours à compter du seul
affichage sur le terrain et un article R.600-3
précisant qu'aucune action n'est recevable à
l'expiration d'un délai d'un an à compter de
l'achèvement
de
la
construction
ou
de
l'aménagement. Sauf preuve contraire, la date de
l'achèvement retenue sera celle mentionnée dans la
nouvelle déclaration par laquelle le constructeur a
attesté l'achèvement et la conformité des travaux si
celle-ci n'a pas été contestée
3° Point de départ du délai de recours
Le décret modifie les conditions dans lesquelles
le délai du recours contentieux commence à courir.
Aujourd'hui, son point de départ est lié à la
double exigence d'un affichage en mairie et d'un
affichage sur le terrain. Il dépend donc pour une part
de formalités de publicité sur lesquelles
le
pétitionnaire n'a aucune prise et qui peuvent parfois
porter une atteinte importante à la sécurité de
l'autorisation lorsque l'affichage en mairie n'a pas eu
lieu, par exemple en cas de permis tacite. Par
ailleurs, la preuve de la réalisation des formalités de
publicité pesant sur le bénéficiaire de l'autorisation
ou le propriétaire du bien lors du recours, est parfois
impossible de rapporter,
n°69 – juin 2007
Les fondements de la
réforme ADS
Réalisation et contact :
Service de l’Aménagement,de l’Urbanisme et
de l’Environnement
France POULAIN
Directeur de la publication :
Alain DE MEYERE
Réalisation – impression :
Dépôt légal et ISSN en cours
DDE de l’Oise
Bld Amyot d'Inville
BP 317 - 60021 Beauvais Cx
ml : dde-oise @equipement.gouv.fr
Cellule Application du droit des Sols
FlorianPERRON
(03 44 06 50 86)
ml : [email protected]
8
L'article 20 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de
simplification du droit, a autorisé le Gouvernement à prendre par
ordonnance les mesures nécessaires pour redéfinir le champ
d'application et simplifier les règles de délivrance des déclarations
et autorisations d'utiliser le sol, regrouper les procédures de
délivrance des actes et redéfinir les procédures de contrôle de la
conformité des travaux. Dans le cadre de cette habilitation,
l'ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 a fixé les
principes de cette réforme qui est concrétisée par le décret n°
2007-18 du 5 janvier 2007. Il s'agit d'une réforme profonde. Avant
même d'en étudier le contenu, il suffit de noter qu'elle emporte
une réécriture presque intégrale du livre IV du code de
l'urbanisme et qu'elle comporte par ailleurs de nombreuses autres
modifications dont le réécriture, dans le livre premier, du
règlement national d'urbanisme.
Le décret du 5 janvier 2007 ne constitue pas l'unique texte
d'application de l'ordonnance du 8 décembre 2005 même s'il en
est le principal. Le décret n°2006-1220 du 4 octobre 2006 a déjà
précisé les règles relatives aux permis précaires, rendant d'ailleurs
la réforme de ce type d'autorisation applicable sans attendre
l'entrée en vigueur de l'ensemble de la réforme. Le Conseil d'Etat
doit encore examiner les dispositions propres au code de la
construction et de l'habitation, prises pour l'application des articles
de l'ordonnance précisant, dans le code de la construction et de
l'habitation, le régime de contrôle des immeubles de grande
hauteur et des immeubles recevant du public ou concernant
l'accessibilité des immeubles aux handicapes et le respect des
normes de sécurité. Par ailleurs, l'ordonnance du 8 décembre
2005 modifie aussi le régime de la restauration immobilière. Un
décret spécifique concernera ces dispositions. Enfin, le décret
sera suivi d'arrêtés qui opéreront la refonte des formulaires et des
modèles d'arrêtés.
La date d'entrée en vigueur de cette réforme est fixée au 1ero
octobre 2007, l'article 72 de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007
a en effet reporté la date d'entrée en vigueur initialement prévue le
1er juillet 2007 pour éviter un changement du droit pendant la
période estivale.
Une réforme depuis longtemps envisagée
Le régime des autorisations d'urbanisme est le
fruit d'une longue évolution du droit et des pratiques.
Le permis de construire s'est progressivement mis en
place, tout d'abord à Paris, par la loi de finances du
13 juillet 1911, qui prévoyait que, dans la capitale,
l'administration pouvait s'opposer à une construction
dans l'intérêt « de la conservation des perspectives
monumentales et des sites » [C'est en appliquant ce
texte que le Conseil d'Etat, dans un arrêt resté
célèbre (CE, 4 avril 1914, Gomel, p.448) a créé la
notion de « permis de construire », en considérant
que « la place Beauvau ne saurait être considérée
dans son ensemble comme formant une perspective
monumentale » et que le préfet avait fait une fausse
application de la loi en refusant le permis de
construire]. Il fut ensuite par l'article 10 de la loi du 14
mars 1919 dite loi Cornudet, aux communes qui se
dotaient
d' « un
projet
d'aménagement,
d'embellissement et d'extension des villes ». La
« loi » du 15 juin 1943 annulée mais reprise, pour
l'essentiel, par l'ordonnance du 27 octobre 1945, a
posé le principe d'un permis de construire unique, se
substituant à toutes les autorisations exigées par les
lois et règlements antérieurs et obligatoires sur tout le
territoire national, à l'exception des plus petites
communes. Sa généralisation est en fait plus récente
puisque ce n'est que depuis 1967 que l'ensemble des
communes sont concernées [Jusqu'à cette date, les
Bersani, directrice de l'aménagement et de
l'urbanisme au ministère de l'équipement, n'a pas vu
le jour, interrompu notamment par la dissolution de
l'Assemblée Nationale et l'alternance politique [Feu la
réforme de construire ? Hubert Charles, annuaire du
GRIDAUH,
2/p-5-14].
A défaut de nouvelles
dispositions, des démarches qualité ont été menées
pour tenter de résoudre la question déjà très
présente du délai d'obtention des autorisations. Mais
elles n'ont été fructueuses que pour autant qu'une
importante mobilisation des services a été exercée et
se sont estompées au fil des ans.
L'importance de ces autorisations tant pour
l'activité économique que pour la vie quotidienne des
administrés expliquent l'attention portée sur cette
réglementation
et
la
sensibilité
aux
dysfonctionnements qui peuvent être constatés.
Chaque année cette procédure concerne des
centaines de milliers de demandes [En 2003, le nombre
de demandes de permis de construire déposées s'est élevé à
450 000. Ce nombre est en augmentation. Il faut par ailleurs
compter autant de déclarations préalables et autant de
certificats d'urbanisme.]. D'importants travaux d'analyse
de la situation existante ont été réalisés dans le
cadre de l'instance d'évaluation relative à
l'intervention des services du ministère de
l'équipement dans le domaine de l'application du
droit des sols, présidée par Mme Agnès de Fleurieu,
Présidente de la section des affaires juridiques et
sociales du Conseil général des Ponts et chaussées
[Rapport de l'instance d'évaluation relative à l'intervention des
communes de moins de 2 000 habitants en étaient
dispensées]. Le champ du contrôle opéré par cette
procédure, les liens avec les autres législations,
l'apparition de nouvelles autorisations, l'adaptation
des procédures à la décentralisations sont autant
d'ajustements opérés sans une remise à plat du
système juridique.
services du ministère de l'équipement dans le domaine de
l'application du droit des sols, juin 2003]. Ces analyses ont
été complétées par des enquêtes [Etude qualitative
menée par TNS-en avril 2005 SOFRES, disponible sur le site
du ministère de l'équipement]. Enfin, le groupe de travail
Le régime des autorisations d'urbanisme a fait
l'objet depuis plusieurs années de nombreuses
critiques. La réforme qui vient d'être adoptée n'est
ainsi ni une surprise ni un premier essai. Déjà le
Conseil d'Etat notait, dans son rapport sur le droit de
l'urbanisme en 1992 [L'urbanisme : pour un droit plus
« Pour une meilleure sécurité juridique des
autorisations d'urbanisme » présidé par Me. Philippe
Pelletier, président de l'Agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat [Rapport « Pour une meilleurs
sécurité juridique des autorisations d'urbanisme », janvier
2005], a confirmé les principales critiques et émis de
efficace, rapport adopté par la section du rapport et des
études et la section des travaux publics du Conseil d'Etat,
siégeant en sections réunies en janvier 1992. La
documentation français], que si la notion de permis de
nombreuses propositions. Ces travaux ont mis en
évidence, de façon concordantes, les difficultés de
lisibilité du droit actuel et fortement critiqué
l'imprévisibilité pour les pétitionnaires des conditions
d'instruction.
construire est généralement bien acceptée et si la
procédure est globalement satisfaisante, il relevait
plusieurs difficultés dans les règles de délivrance des
autorisations qu'il proposait de réformer. Ces
propositions se sont retrouvées dans plusieurs lois,
loi n° 94-112 du 9 février 1994 pour les dispositions
sur la sécurité juridique des pétitionnaires, et loi
n°2000-1208 du 13 décembre 2000 pour la réforme
du certificat d'urbanisme.
Cette réforme voit ainsi le jour à la suite de
nombreuses discussions avec l'ensemble des
acteurs de l'aménagement. Outre les travaux cidessus rappelés, un groupe de travail réunissant
l'ensemble des professions concernées s'est réuni
très régulièrement tout au long de l'élaboration de
nouveaux textes. Par ailleurs, le projet d'ordonnance
a été mis en ligne sur le site du ministère de
l'équipement et a donné lieu à de fructueuses
observations .
Mais les critiques qui portaient de façon plus
profonde sur le régime des autorisations, en
particulier sur le champ des différentes procédures
n'ont alors pas trouvé de solution. Un projet, élaboré
en 1995 et 1996 élaboré à l'instigation de Catherine
2
Les principes en oeuvre
Par ailleurs, en ce qui concerne le respect des
normes
parasismiques
et
paracycloniques,
l'attestation d'un bureau d'études sera exigée pour
certifier que la construction a bien été réalisée en
respectant les normes imposées [Voir article R.4624].
Enfin dans les cas où l'exécution du permis ou de
la décision de non-opposition est subordonnée à une
autorisation ou à une procédure prévue par une autre
législation, le point de départ du délai de péremption
commence lorsque la réalisation des travaux est
possible, au titre de ces législations. Sont en
particulier concernés les travaux portant sur des
terrains faisant l'objet de mesures d'archéologie
préventive ou les permis de construire une
installation classée.
Les principes mis en oeuvre
L'administration ne délivrera plus de certificat de
conformité mais disposera d'un délai pour procéder
au recollement des travaux et si elle constate qu'ils
n'ont pas été réalisés conformément à l'autorisation,
elle devra mettre le constructeur en demeure de
procéder aux travaux nécessaires pour respecter
l'autorisation initiale ou de déposer une demande de
permis de construire modificative ou une déclaration
préalable complémentaire lorsque le projet relevait
de cette procédure. Le refus de satisfaire cette
demande pourra déboucher sur une action pénale.
2° Retrait des décisions
En ce qui concerne les déclarations préalables,
l'ordonnance du 8 décembre 2005 a précisé à l'article
L. 424-5 que les décisions de non opposition à une
déclaration préalable ne pouvaient faire l'objet
d'aucun retrait.
En ce qui concerne les permis, l'article L.424-5
introduit par la loi portant engagement national pour
le logement unifiée les conditions de retrait sans
distinguer selon que la décision est tacite ou
explicite. Lorsque la décision est illégale,
l'administration disposera d'un délai de trois mois à
compter de l'intervention de la décision pour procéder
à son retrait. Passé ce délai, le permis ne pourra être
retiré que sur demande expresse de son bénéficiaire.
Le décret fixe la liste des ouvrages pour lesquels
l'administration est tenue de procéder au recollement
des travaux pour des considérations liées aux
protections patrimoniales ou aux questions de
sécurité. Dans les autres cas, l'autorité compétente
procédera aux contrôles qu'elle estime utile de faire.
A l'issue du délai imparti à l'administration pour
procéder à ce recollement , le bénéficiaire de
l'autorisation peut demander la délivrance d'une
attestation certifiant que la conformité des travaux au
permis ou à la déclaration n'a pas été contestée. En
cas de refus ou de silence de l'autorité compétente,
le préfet peut procéder à sa délivrance.
Ce nouveau texte réduit principalement le délai
pendant lequel les permis tacites peuvent être retirés.
Il modifie aussi le sort des permis de construire pour
lesquels un modificatif est obtenu. Aujourd'hui, il est
jugé que si le permis modificatif apporte des
changements trop importants au permis initial, il se
substitue à ce premier permis qui devient caduc. Il
sera difficile de maintenir le même raisonnement
avec le nouveau texte qui indique précisément que,
passé le délai de retrait de trois mois, le permis ne
peut être retiré que sur demande expresse de son
bénéficiaire.
E - Améliorer la sécurité juridique
des bénéficiaires d'autorisations
1° Péremption des autorisations
Le nouveau régime de la péremption des permis
et décisions de non-opposition veille à garantir au
bénéficiaire de la décision un délai suffisant pour
procéder à l'exécution des travaux. Revenant ainsi
sur la situation actuelle [CE 8 novembre 2000 EURL Les
maisons traditionnelles], un délai de validité de deux
ans est toujours reconnu. Ce n'est qu'après
l'expiration de ce délai que l'interruption des
travaux pendant une période supérieure à une
année a une incidence et est de nature à entraîner
la caducité de l'autorisation.
Par ailleurs, le texte reprend le principe de la
suspension de la validité de la décision en cas de
recours
jusqu'au
prononcé
d'une
décision
juridictionnelle irrévocable [Disposition introduite
dans le droit actuel par le décret n°2006-258 du 31
juillet 2006], c'est à dire jusqu'à l'intervention s'il y a
lieu de la décision du Conseil d'Etat ou de la Cour de
cassation selon la nature du contentieux en cause.
7
Les principes mis en oeuvre

Le cadre de la réforme
qu'à compter du dépôt de ces pièces ; à
défaut de demande dans ce délai, le délai
d'instruction court ;
l'instruction est close à l'expiration du délai de
droit commun [Un mois pour les déclarations
l'implantation, l'organisation, la composition et le
volume des constructions nouvelles, notamment par
rapport aux constructions ou paysages avoisinants, le
traitement des constructions, clôtures, végétations ou
aménagements situés en limite de terrain, les
matériaux et les couleurs des constructions, le
traitement des espaces libres, notamment les
plantations à conserver ou à créer l'organisation et
l'aménagement des accès au terrain, aux
constructions et aux aires de stationnement,
préalables, deux mois pour les permis de construire
une maison individuelle et les permis de démolir,
trois mois pour les autres permis de construire et les
permis d'aménager] sauf si dans le même délai
d'un mois, l'administration a informé le
pétitionnaire qu'il était soumis à l'une des
majorations de délai fixée par le décret pour
permettre d'effectuer l'une des consultations
obligatoires ouvrant droit à cette majoration et
le silence gardé sur une demande vaut
toujours décision de non-opposition pour les
déclarations préalables et permis tacite dans
la très grande majorité des cas [Voir les articles
R,424-2 et R,424-3]. Il faut noter qu'il en est de
même pour la consultation des services qui
sont réputés avoir émis un avis favorable ou
donner un accord à l'expiration dont ils
disposent pour se prononcer [Tout principe
En ce qui concerne le permis d'aménager, le même
procédé dans la définition du contenu du dossier a
été retenu, en formulant d'ailleurs des exigences
différentes selon la nature des projets. Ainsi y a-t-il
un dossier particulier pour les permis d'aménager
portant sur un lotissement, un autre pour
l'aménagement des terrains de campings et des
parcs résidentiels de loisirs et précisent leurs
conditions d'installation ou d'implantation qui varient
selon leur caractère plus ou moins mobile.
Concernant ces installations touristiques, des normes
d'urbanisme, d'insertion dans les paysages,
d'aménagement, d'équipement et de fonctionnement
seront
par
ailleurs
édictées
par
arrêtés
interministériels ainsi que le prévoient les articles
R.111-45 et R.111-46.
ayant ses exceptions, dans un parc national, le
silence gardé vaut refus de l'accord exigé par le code
de l'environnement. Lorsque des avis donnent lieu à
recours, tel celui prévu par l'article L,112-2 du code
rural ou celui dirigé contre un avis de l'architecte des
bâtiments de France, l'absence de décision express
à l'expiration du délai imparti pour l'examen de ce
recours vaut rejet du recours et confirmation de l'avis
initialement émis. (article R.423-64 et R423-68)];
D - Clarifier les responsabilités de
l'administration et des autres acteurs
Ainsi l'inertie de l'administration emportera
désormais des conséquences juridiques importantes
qui lui imposeront de respecter les délais fixés par le
code.
C - Favoriser la qualité
l'architecture et de l'urbanisme
La réforme a été l'occasion de clarifier la
responsabilité du pétitionnaire. Il en sera notamment
ainsi :
 pour les questions relatives à la propriété du
terrain ou aux titres habilitant un pétitionnaire
à déposer une demande ;
 pour l'agencement interne de l'immeuble qui
obéit aux règles de construction dont le
respect, sauf dans les secteurs sauvegardés
et les opérations de restauration immobilière,
n'est plus contrôlé par le permis de construire
depuis 1967 et relève de la responsabilité de
l'architecte et du constructeur qui doivent les
respecter et exigera pour certaines d'entre
elles en matière de sécurité, l'intervention
d'un organisme spécialisé.
 pour la surface hors oeuvre nette indiquée
dans la demande qui constituera l'enveloppe
de SHON pour laquelle l'autorisation est
demandée et sera déclarative.
de
Cet objectif repose sur bien d'autres facteurs que
le seul régime des autorisations. Mais plusieurs
aspects de la réforme prennent en compte cet
objectif.
Tel est le cas du contenu des dossiers de
demandes qui font une place plus importante à la
présentation du projet et de son insertion paysagère,
sous la forme d'une notice devant expliquer comment
un certain nombre de questions ont été traitées en
expliquant en quoi le projet change l'état initial des
lieux. Ainsi, par exemple pour le permis de
construire, l'article R 431-8 précise que cette notice
décrit l'état initial du terrain et de ses abords
indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation
et les éléments paysagers existants, les partis
retenus pour assurer l'insertion du projet dans son
environnement et la prise en compte des paysages
faisant apparaître l'aménagement du terrain, en
indiquant ce qui est modifié ou supprimé,
L'article 20 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre
2004 de simplification du droit a autorisé le
Gouvernement à prendre par ordonnance un certain
nombre de mesures pour améliorer les régimes
juridiques des autorisations d'urbanisme. Le
Gouvernement a été ainsi habilité à prendre les
mesures nécessaires :
 pour redéfinir le champ d'application,
 pour simplifier les règles de délivrance des
déclarations et autorisations d'utiliser le sol,
 pour regrouper les procédures de délivrance
des actes,
 et pour redéfinir les procédures de contrôle
de la conformité des travaux.
ordonnances opérant des réformes dans des pans du
droit ayant une incidence sur ces autorisations. Ainsi,
en ce qui concerne le contrôle des travaux dans les
secteurs sauvegardés [Ordonnance n°2005-864 du 28
juillet 2005, relative aux secteurs sauvegardés], ou en ce
qui concerne l'évolution du contrôle sur les
changements d'affectation, dorénavant dénommés
changements d'usage [Ordonnance n°2005-655 du 8 juin
2005 relative au logement et à la construction].
Le rapport au Président de la République
accompagnant l'ordonnance du 8 décembre 2005
précise que la réforme proposée vise :
 à clarifier le droit de l'urbanisme, en réduisant
le nombre des autorisations et en précisant
leur champ d'application ;
 à simplifier les procédures et à améliorer la
sécurité juridique pour les collectivités et les
citoyens. Cet objectif s'accompagnera dans le
décret d'une importante clarification des
responsabilités de l'administration et des
autres acteurs.
 à favoriser la qualité de l'urbanisme et de
l'architecture.
Ce champ d'habilitation était à la fois vaste pour
permettre une réforme du champ des contrôles et
des règles de procédures. Mais il ne permettait pas
de répondre à un certain nombre de propositions
formulées par le rapport Pelletier, par exemple en ce
qui concerne un meilleur encadrement des actions
civiles portant sur des constructions autorisées. Par
ailleurs certains aspects devaient faire l'objet
d'ordonnance distincte, comme celle que le
Gouvernement était habilité à prendre par l'article 2
de la loi du 9 décembre 2004 concernant
l'harmonisation des règles de retrait mais qui n'a
finalement pas été prise. Aussi, la loi n° 2006-872 du
13 juillet 2006 portant engagement national pour le
logement a été l'occasion pour les parlementaires de
compléter la réforme des autorisations d'urbanisme
sur des champs non couverts par l'habilitation initiale
Il indique par ailleurs que cette réforme est
l'occasion de procéder à une réécriture de la partie
législative du code de l'urbanisme qui respecte mieux
les normes constitutionnelles de répartition entre ce
qui ressort du domaine de la loi et ce qui relève du
décret, ce qui explique la concision de la partie
législative du code qui se borne à déterminer les
grands principes.
[Enfin pour être complet, il convient de noter l'article
complémentaire introduit par la loi n°2006-686 du 13 juin 2006
relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire
sur le line entre la procédure installation nucléaire de base et
le permis de construire].
La réforme des autorisations d'urbanisme est
donc pleinement concrétisée par le décret du 5
janvier 2007 dont les grandes lignes sont résumées
par la circulaire du ministre des transports, de
l'équipement, du tourisme et de la mer du 6 janvier
2007.
Par ailleurs, la réforme des autorisations
d'urbanisme
ne peut être isolée
d'autres
Au stade du contrôle des travaux, une clarification
des responsabilités est également organisée par des
nouveaux textes : le constructeur ou son architecte
déclarera sous sa responsabilité avoir réalisé les
travaux conformément à l'autorisation qui lui avait été
délivrée. Si tel n'est pas le cas, il peut demander la
délivrance d'un permis modificatif pour que ce qui a
été réalisé corresponde à ce qui a été autorisé.
6
3
Les principes mis en oeuvre
➢
➢
➢
➢
➢
Les principes mis en oeuvre
doit refuser l'autorisation ou s'opposer à la
déclaration préalable lorsque le projet ne respecte
pas les dispositions législatives et réglementaires
relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la
destination, la nature, l'architecture, les dimensions,
l'assainissement des constructions et l'aménagement
de leurs abords ou s'ils ne sont pas compatibles avec
une déclaration publique.
Clarifier le droit.
Garantir le déroulement de
l'instruction
Favoriser
la
qualité
de
l'architecture et de l'urbanisme
Clarifier les responsabilités de
l'administration et des autres
acteurs
Améliorer la sécurité juridique
des
bénéficiaires
d'autorisations
Deux exceptions sont cependant prévues : l'une
pour les constructions temporaires dont la liste et la
durée d'implantation est fixée par le décret (art.
R.421-5), l'autre pour les constructions faisant l'objet
d'un permis délivré à titre précaire ce qui concerne
les constructions provisoires pouvant être implantées
pour une durée qui excède la durée d'implantation
temporaire.
A - Clarifier le droit.
La réforme
avant tout
exigences
importantes
2° réduire le nombre des procédures et définir
précisément leur champ d'application
L'ordonnance du 8 décembre 2005 a institué trois
permis attachés aux différents travaux susceptibles
d'être exécutés : un permis de construire, un permis
d'aménager et un permis de démolir. Une déclaration
préalable a, par ailleurs, été prévue. Ces différentes
procédures
remplacent
les
onze
régimes
d'autorisation et les cinq régimes de déclaration
aujourd'hui en vigueur.
Dans le cadre le décret du 5 janvier 2007 détermine
de façon précise et exhaustive le champ d'application
des différentes procédures. Les listes qu'il comporte
doivent être lues de la manière suivante :
 pour les constructions neuves : le principe
posé par l'article L. 421-1, est celui de la
soumission à permis de construire Si le projet
envisagé ne se rattache à aucun des
ouvrages figurant sur les listes de
constructions
dispensées
de
toute
autorisation préalable ou soumises à simple
déclaration , il est soumis à permis de
construire.
 pour les autres travaux réalisés sur des
constructions existantes et pour les
aménagements, le principe est inverse. Ils
sont par principe dispensés de formalité et le
décret fixe donc la liste exhaustive de ceux
pour lesquels une déclaration préalable ou un
permis est exigé.
 pour les démolitions, le décret fixe la liste des
secteurs ou des constructions pour lesquelles
un permis de démolir est exigé. En dehors de
ces cas, il appartient aux communes qui
l'estiment nécessaire d'instituer le permis de
démolir sur tout ou partie de leur territoire.
La détermination du champ des procédures a été
l'occasion de mieux définir ou de définir autrement
des notions qui posaient des difficultés d'application.
Ainsi, l'article R.421-14 redéfinit la notion de
changement de destination pour lui donner une
acceptation acceptation fonctionnelle. Ou encore,
des autorisations d'urbanisme poursuit
un objectif de lisibilité du droit. Les
en ce domaine deviennent plus
qu'elles ne l'étaient auparavant [Rapport
public du Conseil d'Etat 2006, La documentation française.].
La clarté des obligations en la matière est d'autant
plus importante que leur méconnaissance expose à
des actions pénales et que cette réglementation
concerne de multiples acteurs qui ne sont pas tous
des spécialistes de la matière juridique. Or, cette
partie du code de l'urbanisme contenait parfois des
mécanismes complexes nécessitant des lectures
combinées d'articles. Il en était ainsi en particulier
pour la détermination du champ d'application de
travaux, concernant des travaux qui entraient dans le
champ du permis de construire défini par l'article L.
421-1, mais en étaient exemptés au profit d'une
simple déclaration par l'article L.422-1. Par ailleurs, il
fallait que les obligations de chacun soient clairement
définies que ce soit pour savoir quelle procédure
respecter mais aussi quelles obligations pesaient
tant sur l'administration saisie d'une demande que
sur celui qui allait entreprendre des travaux parfois
sans avoir à saisir au préalable l'administration.
Ces objectifs ont conduit à :
1° clarifier les conditions d'opposabilité des
règles d'urbanisme
Le nouvel article L.421-8 énonce le principe
général selon lequel même en l'absence de formalité
préalable à la réalisation d'un projet, les règles
d'urbanisme doivent toujours être respectées. Cette
précision est importante pour donner les moyens à la
puissance publique d'imposer leur respect, si besoin
est dans le cadre d'une action pénale.
Par ailleurs, il est précisé que l'administration, quelle
que soit la procédure suivie, que ce soit un permis
(article L. 421-6) ou une déclaration (article L.421-7),
4
l'article R.442-1 précise le champ respectif du permis
d'aménager un lotissement et du permis de
construire en indiquant que ne constitue pas un
lotissement la division effectuée conformément à un
permis de construire autorisant la division de terrain
d'assiette, pour lequel l'article R.431-24 supprime
l'actuelle obligation de le voir attribué et réalisé par
une seule personne [Voir pour le droit actuel CE 4 mai
1983 Chapel, leb p 175] . Le lotissement est donc
clairement réservé au contrôle de la création de
terrains à bâtir sur lesquels seront ensuite déposées
des demandes de permis de construire. Si la
demande porte directement sur des constructions,
même s'il s'accompagne d'une division de terrain, la
procédure suivie sera celle du permis de construire.
Par ailleurs, les cas des constructions temporaires ou
précaires donnent lieu à des dispositions spécifiques
qui changent profondément le régime de ces
réalisations.
B - Garantir le déroulement de
l'instruction
La réforme modifie radicalement le droit antérieur.
En ce qui concerne le déroulement de l'instruction, le
décret fixe un cadre très précis emportant des
conséquences juridiques favorables à l'administré en
cas d'inertie de l'administration.
Ce principe vaut d'abord pour le certificat
d'urbanisme. L'article L.410-1 dans sa rédaction
issue de l'ordonnance du 8 janvier 2005 ayant
modifié la portée du certificat d'urbanisme pour
préciser qu'il garantit, pendant sa validité, le maintien
des règles d'urbanisme et des servitudes d'utilité
publique ainsi que le régime des taxes et
participation « tel qu'ils existent à la date » de ce
certificat [Le texte actuel de l'article L.410-1 ne garantit que
le maintien des dispositions « mentionnées » par ce certificat],
le décret prévoit qu'un certificat d'urbanisme tacite est
délivré à défaut de notification d'un certificat
d'urbanisme avant l'expiration du délai d'instruction
de la demande dont était saisie l'administration. Ce
certificat d'urbanisme tacite aura une portée unique :
garantir le droit applicable pendant 18 mois.
3° fixer des règles communes à l'ensemble des
procédures
Le décret institue une procédure unique
d'instruction applicable à l'ensemble des permis et à
la déclaration. Les conditions de dépôt des
demandes, de consultation des services, les
conditions de modification du délai d'instruction de
droit commun sont communes à l'ensemble des
procédures. Bien entendu selon le projet, le contenu
du dossier répondra à des exigences différentes et
les obligations de consultation des services
dépendront et du projet et de sa localisation. Mais les
conditions d'accomplissement de l'instruction seront
communes aux différentes procédures.
En ce qui concerne les permis, le droit actuel ne
permet pas au pétitionnaire de connaître avec
certitude le délai dans lequel il obtiendra une décision
: d'abord, le point de départ de l'instruction dépend de
la notification par l'administration du caractère
complet du dossier ou de la mise en demeure
d'instruire adressée par le pétitionnaire [CE 16 juin
1993 SARL société française de construction de pavillons
individuels leb t p 1107], procédure que ne connaît pas le
Par ailleurs, le règlement nationale d'urbanisme est
réécrit et s'applique dans des conditions identiques
« aux constructions, aménagements, installations et
travaux faisant l'objet d'un permis de construire, d'un
permis d'aménager ou d'une déclaration préalable
ainsi qu'aux autres utilisations du sol régies par le
présent code. »-(article R.111-1).
constructeur occasionnel et qu'hésite à mettre en oeuvre le
professionnel ; le silence gardé par l'administration a ce
stade, dès lors que la procédure de réquisition d'instruction
n'est pas mise en oeuvre, est donc sans conséquences
pratiques ; d'autre part, les pièces constitutives du dossier
ne sont pas toujours définies précisément. Par ailleurs, le
code n'enferme pas les demandes de pièces dans un délai
dont l'expiration emporterait des conséquences. Enfin, le
champ des autorisations tacites est limité.
4° ordonner le code de l'Urbanisme
L'ordonnance et le décret procèdent aussi à une
redistribution dans les différents livres du code, à
l'instar du découpage de l'article L.421-3, de
dispositions qui y ont mieux leur place, en veillant à
ce que les règles de fond figurent au livre premier,
les dispositions fiscales au livre III, les dispositions
contentieuses au livre VI. Le livre III est dorénavant
réservé aux procédures publiques d'aménagement
foncier, le livre IV au régime applicable aux
constructions, aménagements et démolitions aux
régimes d'autorisation. Cette remise en ordre peut
s'accompagner de changements de fond, comme par
exemple en ce qui concerne les règles applicables
au camping constituant dorénavant une section IV du
chapitre premier du livre premier.
Ce dispositif concentrant très largement les
critiques émises, la réforme opère un changement
radical :
 le délai d'instruction commence à courir à
compter de la réception en mairie d'un
dossier complet dont le contenu du dossier
est fixé avec précision par le code. Un
dossier n'est incomplet que s'il ne comprend
pas les pièces exigées par le décret et
l'administration dispose d'un délai d'un mois
pour informer le pétitionnaire du caractère
incomplet de son dossier, lui demander les
pièces complémentaires et l'informer que le
délai d'instruction ne commencera à courir
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