Mémoire DEA Darfour Résumé
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Mémoire DEA Darfour Résumé
DARFOUR: Enjeux du Conflit Et Réactions de la Communauté Internationale1 "Crimes against humanity are not African problems; they are global ones and demand global solutions. There is a fundamental responsibility to protect civilian life that the Sudanese government has abdicated and the international community has not yet fully assumed2." D arfour. Depuis 2003, ce mot nous évoque les horreurs que l'humanité connaît depuis trop longtemps: nettoyage ethnique, pillages, viols, meurtres… Tant de mots qui se soldent par un sentiment d'impuissance mais qui résonnent en nous, citoyens de la Communauté Internationale, comme une obligation d'agir. Travailler sur un tel sujet est intéressant d'un point de vue scientifique à plus d'un titre. Il nous oblige d’abord, si nous voulons en comprendre les enjeux, à effectuer un voyage dans l'Histoire pour dégager les racines de la plus grave crise humanitaire de ce début de troisième millénaire. Il permet, en outre, de réaliser l'influence des grandes puissances dans la résolution de ce conflit. Enfin, d'un point de vue juridique, il oblige à considérer, d'une part, l'effectivité de la nouvelle norme de droit international qu'est la responsabilité de protéger et, d'autre part, d'appréhender les chances de réussite de l'action intentée devant la Cour Pénale Internationale (CPI) contre les responsables des crimes commis dans cette province occidentale du Soudan. Voilà succinctement introduites les grandes thématiques de notre mémoire de D.E.A. Nous les avons suivies, avec rigueur et obstination, tels des fils d’Ariane bienvenus dans ce labyrinthe immense de chaos et de désolation où tout, et jusqu’à la moindre anecdote, est un piège pour le cœur et pour l’esprit ; où une indignation légitime certes, mais non canalisée par de solides orientations scientifiques préalables, aurait tôt fait d’égarer l’homme de bonne volonté loin des chemins de la précision et de l’objectivité ; où l’étendue, enfin, et les nombreuses facettes de la problématique soudanaise guettent le travail trop généraliste, l’affaiblissent, le diluent et lui font perdre toute profondeur. Nous avons donc choisi d’être humble pour être pertinent et avons remonté avec méthode le fil de l’Histoire, des influences internationales et du droit. Fils passionnants et douloureux qui se croisent, se nouent et s’enchevêtrent pour former la trame d’une réalité complexe, fruit des évènements d’hier et qui, hélas, nous parle déjà de demain. Le Darfour est habité par six millions de Soudanais et s'étend sur une surface égale à celle de la France mais caractérisée par une terre aride et désertique. Les Fours y sont majoritairement présents bien qu'il importe de préciser que les Darfouris constituent depuis longtemps une "mosaïque ethnique"3 qui partage cependant la foi en l'islam et la langue arabe. Avant d'étudier les causes et acteurs du conflit du Darfour, il importe de considérer que le Soudan fut meurtri, dès son indépendance, par le déclenchement d’une guerre civile au Sud du pays. Les enjeux y sont différents mais nous verrons, par la suite, que les interactions avec la crise du Darfour sont importantes. Le Sud du Soudan connaît une crise religieuse qui 1 Le présent article est un résumé du mémoire réalisé dans le cadre du D.E.A. en relations internationales et intégration européenne, déposé le 31 mai 2007. 2 AFRICA BRIEFING n°24 , "A new Sudan Action Plan", www.crisisgroup.org/home/index.cfm?l=1&id=3391, April 2005, p. 10. 3 G. PRUNIER, Le DARFOUR Un génocide ambigu, Paris, Editions de la Table Ronde, 2005, p. 54. 1 oppose le gouvernement arabe à une population chrétienne ou animiste mais qui annonce par ailleurs les revendications du Darfour. En sus du respect de la liberté de religion, en effet, les Sudistes dénoncent la marginalisation des périphéries alors que le centre bénéficie du pouvoir et des ressources financières. Un accord de paix a été signé en 2005 mais sa mise en œuvre s'inscrit dans la difficulté et ce, d'autant plus que la signature s'était faite sous l'impulsion des Etats-Unis et de l'Europe qui sont davantage préoccupés, aujourd’hui, par le Darfour. Pour éviter un déchirement plus conséquent encore du Soudan, il convient de prévenir que ce relâchement de pression ne permette à Khartoum de ne pas tenir ses engagements. Attardons-nous à présent sur les raisons qui permettent de comprendre comment le Darfour s'est embrasé de la sorte. Nous avons dû limiter notre champ d'étude aux causes dites internes, à savoir: la désertification du Darfour, sa marginalisation à la fois politique et économique et enfin les différences ethniques entre Darfouris. L’Ouest du Soudan a été victime de grandes périodes de sécheresse dans les années 1970 et 1980 et leurs effets ont été d'autant plus catastrophiques qu’il n’y avait pas de politique de l'eau, ni du développement agricole. Le Darfour n'échappe pas à la terrible famine sahélienne des années 1984 et 1985 et la désertification s'accentue à mesure que les sols sont cultivés de manière excessive. Cette situation désastreuse ne manque pas de faire se détériorer la cohabitation entre nomades (généralement arabes) et sédentaires (généralement africains) qui avaient jusque là vécu dans une harmonie remarquable et qui s'opposent à présent pour l'eau et la terre. Le désintérêt du Gouvernement pour le Darfour est un fait constant et s'affiche sous la forme d'une marginalisation à la fois économique et politique qui concerne tous les Darfouris, sans distinction ethnique aucune. Il importe de souligner, comme nous l'avons déjà évoqué précédemment, que ce phénomène concerne l'ensemble des régions périphériques à Khartoum et dévoile la politique du gouvernement central qui consiste à maintenir ces mêmes régions sous-développées afin de consolider le pouvoir central. La composante ethnique du conflit est difficile à cerner. Nous avons déjà insisté sur les différences préexistantes à ce conflit entre Darfouris et sur la relation que l'on peut faire entre nomades et arabes d'une part, et sédentaires et africains d'autre part. L'opposition ethnique d’aujourd’hui s'explique cependant davantage comme une manipulation mise en œuvre par le gouvernement soudanais que comme l’expression d'une réelle incompatibilité entre ces deux groupes sociaux. Comme l’écrit, à ce sujet, J.-P. MARTHOZ, "Le conflit n'est pas de nature religieuse: tous les belligérants sont musulmans. Il n'est pas non plus-du moins au départ-de nature "raciale" (…). Mais au fil des conflits, les identités, réelles ou imaginées, se sont polarisées4". Le début des hostilités au Darfour est généralement daté de février 2003. A cette époque, l'action des rebelles s'intensifie à mesure que les négociations en vue de résoudre le conflit au Sud vont bon train. Les armes ont permis aux représentants du Sud d'obtenir un statut de "partenaire égal"5 alors que la patience des Darfouris ne leur a rien rapporté en termes de considération de la part de Khartoum. Notons toutefois que des affrontements, certes d'importance moindre, avaient déjà eu lieu bien avant le mois de février 2003; cette date étant davantage considérée comme le moment de l'éveil de la Communauté 4 J.-P. MARTHOZ, "Le Soudan, pays de tous les enjeux", Dossier Enjeux Internationaux n°14, 2006, p. 14. G. PRUNIER, "Paix fragile et partielle au Soudan", www.monde-diplomatique.fr/2005/02/PRUNIER/11917, février 2005. 5 2 Internationale. La réaction de celle-ci se fera cependant attendre car elle souhaite avant tout ménager la participation du gouvernement au processus de paix lancé au Sud du pays. Entretemps, le gouvernement a mené une contre-insurrection drastique en ayant recours aux milices Janjawids. Ce choix s'explique par différents facteurs dont la mobilisation au Sud de l'armée soudanaise et la forte présence en son sein de… Darfouris qui partagent les revendications des rebelles. La plupart des Janjawids sont issus de ces tribus nomades arabes qui souffrent de la désertification que nous évoquions plus haut. Le pacte est simple: le gouvernement leur fournit les moyens de réprimer l'insurrection des rebelles en échange de quoi, ils sont libres de piller et d'acquérir la propriété des terres conquises. Une première tentative de paix fut entérinée le 5 mai 2006 entre une partie des rebelles seulement (qui ne cessent de se fragmenter depuis) et le gouvernement soudanais. L’accord s'articule autour de trois points: le partage du pouvoir, le partage des richesses et l'accord sur la sécurité qui prévoit notamment le désarmement des parties au conflit. Un désarmement dont le contrôle ne sera assuré que par la force de l'Union Africaine déjà, alors, dépassée par les évènements. Cet accord ne pouvait, dans de telles conditions, ramener la paix au Darfour et ceci explique assurément pourquoi les conditions de vie des Darfouris se sont sans cesse détériorées. L'insécurité qui y règne rend toujours plus difficile l'action des humanitaires pour acheminer l'aide aux nombreux réfugiés. La résolution du conflit passera par une unification des rebelles et par un soutien de la Communauté Internationale au processus de paix suffisant pour assurer le respect des engagements contractés par le gouvernement du Soudan. Pour comprendre les actions déjà accomplies par l'ONU en vue du rétablissement de la paix, il convient au préalable de cerner les intérêts des éléments majeurs de cette organisation que sont les Etats-Unis, la Chine et la Russie, tous trois membres permanents du Conseil de sécurité (et disposant donc du droit de véto). Les Etats-Unis ont été très présents dans la résolution du conflit du Sud vu l'influence des évangélistes (particulièrement affectés par la situation des Chrétiens) sur la politique américaine. Ils tiennent cependant à préserver leurs relations avec Khartoum en raison de son utilité dans la lutte contre le terrorisme; le Soudan ayant été jadis une terre d'asile pour de nombreux terroristes. En outre, la présence des forces armées en Irak les dissuade de soutenir une intervention musclée au Darfour à laquelle ils devraient participer. La Chine et la Russie plaident pour des sanctions symboliques et qui n'entraveraient pas leurs relations commerciales en matière de fourniture de pétrole pour la Chine et d'export d'armes pour la Russie. La menace constante de l'utilisation de leur droit de véto (surtout invoqué par la Chine) encourage Khartoum à continuer ses exactions. Notons enfin, l'action de l'Union européenne qui s'est avérée la plus grande donatrice en matière d'aide humanitaire. Les trois axes de la politique européenne dans ce conflit sont, selon L. Michel: la recherche d'une paix durable, le soutien de l'Union Africaine et l'encouragement de l'action des organisations humanitaires. La nonchalance onusienne a finalement contraint une autre organisation à intervenir de manière subsidiaire ; il s’agit de l'Union Africaine. Cette action africaine, connue sous l'acronyme AMIS, a été mise en œuvre dès le mois de mai 2004 où, en vertu d'un premier accord signé entre les belligérants, elle devait être le "partenaire privilégié au rétablissement de la paix"6. Bien qu’ayant reçu l'aide de l'ONU et de l'OTAN (transport aérien de soldats, formation de troupes et mise à disposition de personnel), elle ne peut combler les lacunes de 6 AFRICA REPORT n°99, "The EU/AU partnership in Darfur: not yet a winning combination", www.crisisgroup.org/home/index.cfm?l=1&id=3766, October 2005, p. 3. 3 son inexpérience d’autant plus que son intervention s’est faite dans la précipitation. Fort logiquement, les griefs sont nombreux: capacité humaine insuffisante, manque de moyens et de fonds, défaut de préparation… La question du transfert de ce mandat à l'ONU fut envisagée favorablement dès 2006 à la condition toutefois que la composition et le commandement de celui-ci reste majoritairement africain. L'ONU s'est donc montrée très timide au début du conflit en raison des intérêts de ses principaux membres et n'a agi, dans un premier temps, que sous la forme de résolutions symboliques sans portée réelle sur les auteurs des crimes du Darfour. Une étape a cependant été franchie, sans doute liée à l'embrasement de la situation, le 31 août 2006 lorsque le Conseil de Sécurité a adopté la Résolution 1706 par laquelle il "décide que le mandat de la Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS7) sera élargi (…) et qu'elle sera déployée au Darfour [et il] invite en conséquence le Gouvernement d'unité nationale à consentir à ce déploiement (…)8". Cette résolution, que la Russie et la Chine se sont abstenues de voter, légitime une action au Darfour qui outrepasserait la souveraineté du Soudan. Inutile de préciser que le Président Al-Béchir a clairement marqué son refus à l'encontre d'une telle intervention accusant les occidentaux de mener un projet néo-colonialiste. La norme de droit international qui autorise une telle intervention en violation de la souveraineté d'un Etat est la responsabilité de protéger. Cette norme a été consacrée lors de la soixantième session de l'Assemblée Générale des Nations-Unies en 2005. En vertu de cette norme, la souveraineté d'un Etat lui impose une responsabilité de protéger ses citoyens lorsqu'ils sont victimes de graves violations de droit international humanitaire. Si celui-ci n'est pas en mesure de le faire, il revient subsidiairement à la Communauté Internationale d'intervenir. Il n'est pas ainsi question d'un "droit d'intervenir" mais d'une responsabilité qui s'entend comme une obligation de prévenir de telles situations, de les réprimer lorsqu'elles se produisent et d'aider à la reconstruction pour que de tels évènements ne se reproduisent plus. Une intervention militaire ne sera envisagée qu'en dernier recours, id est quand les mesures diplomatiques, politiques ou économiques auront échoué. Le Conseil de Sécurité, qui a consacré cette norme par sa Résolution 1674, est reconnu, en vertu de sa mission de maintien de la paix, comme le lieu de décision le plus approprié pour décider d'une telle action. Ceci aurait pour mérite d'éviter des actions unilatérales au nom de la responsabilité de protéger cachant d'autres intérêts moins humanitaires. La résolution 1706 est la première application de la responsabilité de protéger à un cas concret et déterminera en quelque sorte son effectivité. Une intervention aveugle au Darfour risquerait cependant d'aggraver la situation et de rendre encore plus difficile le travail des humanitaires. En outre, peu de pays accepteraient de coopérer en matière d'envoi de forces humaines dans le cadre d'une action non consensuelle. L'ONU a œuvré avec Al-Béchir pour la mise en place d'un plan en trois étapes d’intervention consentie au Darfour. Les deux premières phases visent à renforcer l'AMIS et la troisième à déployer une force hybride ONU-UA. Ce plan a été approuvé en décembre 2006 mais sa mise en œuvre se fait dans la difficulté. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, la question de la traduction en justice des principaux responsables fut posée assez rapidement et donc, bien avant celle de la restauration de la paix. Le Conseil de Sécurité a ainsi mis en place, par sa résolution 1564, une 7 Il s'agit de la mission de l'ONU au Sud du pays (Résolution 1590). S/RES/1706, Résolution du Conseil de Sécurité www.un.org/french/peace/peace/cu_mission/unmis/res.html. 8 adoptée le 31 août 2006, 4 Commission d'enquête sur le Darfour dont la mission était triple: déterminer si les faits peuvent être qualifiés de génocide, identifier les auteurs des exactions et suggérer les moyens les plus appropriés pour les traduire en justice. Différents auteurs ont proposé des clés d'analyse de cette démarche des Nations-Unies et de l'intérêt de savoir s'il y a ou pas génocide au Darfour. Pour F. SOUDAN, la qualification de génocide légitimerait une intervention militaire. Dans le même sens, G. PRUNIER insiste sur les retentissements médiatiques de cette qualification symbolique. La Commission a accompli un travail considérable et a notamment conclu "in its response to insurgency, the Government has committed acts against the civilian population, directly or through surrogate armed groups, which amount to gross violations of human rights and humanitarian law9. (…) [T]he Commission strongly recommends that the Security Council should refer the situation in Darfur to the International Criminal Court (…)10". Son rapport fut transmis au Conseil de Sécurité en janvier 2005 qui déferra cette situation au Procureur de la Cour Pénale Internationale. En juin de la même année, le Procureur décida d'ouvrir une enquête. La Commission a ainsi conclu à l'absence de génocide en raison du défaut d’une intention spécifique de détruire un groupe11 en tout ou en partie dans le chef des auteurs. Les faits relevés par la Commission montrent que la politique suivie est celle tuer les rebelles et faire fuir le reste la population et non d'annihiler le groupe en tant que tel. Après avoir rappelé qu'il n'y a pas de hiérarchie entre les crimes de droit international, la Commission établit l'existence de nombreux crimes contre l'humanité et crimes de guerre. Malgré le caractère "interne" du conflit, les mouvements rebelles sont suffisamment organisés pour que leur opposition aux forces gouvernementales puisse être considérée, en vertu des normes de droit international, comme un conflit interétatique. La saisine de la CPI peut cependant surprendre étant donné que le Soudan a signé le Statut de Rome qui établit cette nouvelle juridiction mais ne l'a pas ratifié. Il n'est donc pas juridiquement lié par ce statut. Mais ce dernier prévoit cette hypothèse et autorise le Conseil de Sécurité à référer une situation à la CPI et ce, "quels que soient la nationalité de l'accusé ou le lieu où le crime a été commis"12. Cette hypothèse doit s'inscrire dans le cadre des compétences dévolues au Conseil de sécurité en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations-Unies. La situation doit donc présenter une menace pour la paix et la sécurité internationales; et au vu notamment des répercussions des déplacements de population (et de l'insécurité subséquente) au Tchad par exemple, cette condition ne fit pas débat longtemps. L'autre question que souleva la saisine de la CPI a trait au caractère subsidiaire de cette juridiction par rapport aux juridictions internes qui disposent des moyens et de la volonté de poursuivre réellement les auteurs des exactions. Le Soudan a de suite créé une juridiction spéciale le lendemain de la saisine de la CPI pour invoquer cette subsidiarité. Le Président Al-Béchir ne reconnaît, en effet, que la compétence des juridictions nationales et refuse d'extrader ses citoyens vers des juridictions étrangères. Notons que Human Rights Watch a rédigé un rapport reprenant l'ensemble des griefs à adresser à cette juridiction soudanaise13 et qui atteste que la compétence de la CPI n'est pas menacée par ce tribunal spécial. 9 "Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the U.N. S.G. " pursuant to Security Council Resolution 1564, www.icc-cpi.int/library/cases/Report_to_UN_on_Darfur.pdf, January 2005, n°185. 10 Idem, n°647. 11 Quatre groupes sont dits "protégés" si leurs membres partagent une même ethnicité, nationalité, langue ou religion. 12 Voir "CPI: Compétence et Recevabilité", www.icc-cpi.int/about/ataglance/jurisdiction_admissibility.html (29 mai 2007). 13 HUMAN RIGHTS WATCH PAPER, "Lack of Conviction, The special Criminal Court on the Events in Darfur", hrw.org/backgrounder/ij/sudan0606/sudan0606.pdf, June 2006. 5 La Cour ne peut cependant pas se passer de la collaboration des Etats pour fonctionner et la réussite de son travail dépendra principalement de la bonne volonté des autorités soudanaises. Vouloir rendre justice aux victimes soudanaises est louable mais pose problème lorsque ceux qui sont poursuivis sont les mêmes qui sont assis à la table des négociations en vue de restaurer la paix au Darfour. Si une saisine précoce de la CPI peut contribuer au rétablissement de la paix en tant que moyen d'action sur les belligérants, l'impunité ne doit cependant pas devenir une monnaie d'échange contre la cessation des hostilités. La suspension des investigations, prévue à l'article 16 du Statut de Rome, pourrait s'avérer être une solution à cette dialectique. La décision en revient au Conseil de sécurité et peut être prononcée pour douze mois renouvelables. La résolution de cette question pourra en dissuader plus d'un de commettre des crimes de droit international pénal ou… faire naître en eux un sentiment d'impunité. L es enjeux humanitaires s’accroissent à mesure que l’on tarde à intervenir. La résolution de ce conflit avance à pas de souris alors que les conditions de (sur)vie se détériorent chaque jour. Une éventuelle intervention militaire non consensuelle devra être réfléchie pour éviter que la situation empire. L'acceptation de celle-ci par les autorités soudanaises ne pourra que contribuer à sa réussite mais en attendant… peuton, au nom du principe sacro-saint de la souveraineté, accepter de voir des hommes humiliés, des femmes violées meurtries à jamais et des enfants devenir orphelins? Noémie BLAISE Assistante (F.U.N.D.P.) Membre du centre PROJUCIT14 14 Protection juridique du citoyen, centre de recherche fondamentale : www.projucit.be. 6