Sur l`impartialité des magistrats - Fondation Jean

Note n°11 - Fondation Jean-Jaurès / Thémis - Observatoire justice et sécurité - 20 novembre 2014 - page 1
Sur
l’impartialité
des
magistrats
Jean Danet*
*Avocat honoraire
et universitaire
L’
impartialité des magistrats est à la fois une question juridique et politique. Son examen
est susceptible d’approches raisonnées ou au contraire éminemment polémiques.
Comme tout substantif désignant à la fois une vertu – dont l’étude relève de l’éthique
– et une notion de droit positif, l’impartialité ne fait sens que si elle est pensée à la fois comme
une finalité ultime, jamais atteinte, mais aussi comme l’objectif concret de règles institutionnelles
et processuelles en vigueur à une époque donnée.
L’impartialité en droit
Le droit effectif et concret d’être jugé par un « tribunal impartial » est l’un des attributs du procès
équitable. L’article 6 §1 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) dispose
ainsi que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et
dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera,
soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute
accusation en matière pénale dirigée contre elle ».
L’impartialité au sens de cette disposition s’apprécie selon une double démarche : la première
consiste à déterminer la conviction personnelle du juge ; la seconde amène à s’assurer qu’il offrait
Thémis est un Observatoire créé au sein de la Fondation Jean-Jaurès, dirigé par Jean-Jacques Urvoas,
qui s’est donné trois missions : décrypter les enjeux juridiques et institutionnels ; organiser un débat
autour de questions à forts enjeux économiques et sociétaux ; proposer des solutions innovantes,
concrètes et progressistes en s’inspirant d’expériences locales, européennes et étrangères réussies.
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des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime1. En ce sens, la CEDH considère que
tout tribunal doit se comporter de façon telle que la justice soit rendue non seulement de façon
impartiale mais aussi avec une apparence d’impartialité.
Bien entendu, la notion est également bien présente dans notre droit interne. L’article L111-5
du code de l’organisation judiciaire (COJ) pose ainsi un principe commun d’impartialité des
juridictions : « L’impartialité des juridictions judiciaires est garantie par les dispositions du
présent code et celles prévues par les dispositions particulières à certaines juridictions ainsi que
par les règles d’incompatibilité fixées par le statut de la magistrature ». De même, l’article 10 de
l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, dont il faut souligner qu’il n’a jamais été modifié,
dispose : « Toute délibération politique est interdite au corps judiciaire. Toute manifestation
d’hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République est interdite aux magistrats,
de même que toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur
imposent leurs fonctions. Est également interdite toute action concertée de nature à arrêter ou
entraver le fonctionnement des juridictions ».
Ces dispositions peuvent être interprétées comme le corrélat de la nécessaire indépendance des
juges à l’égard des pouvoirs exécutif et législatif. Ici, impartialité et indépendance se confortent.
Soulignons que, pour autant, ces deux notions ne se confondent pas. L’indépendance des
magistrats, garantie par un statut, permet de résister aux pressions des pouvoirs législatifs ou
exécutifs et, partant, favorise l’impartialité mais sans l’assurer tant le parti-pris peut avoir des
sources très diverses.
Le droit positif distingue deux formes d’impartialité. L’impartialité subjective tient à la personne
même et à ses relations, son comportement personnel avec l’une des parties au procès. Tout lien
particulier de quelque nature qu’il soit, patrimonial ou extrapatrimonial, qui risque d’altérer la
fonction juridictionnelle peut entraîner une mise en cause de l’impartialité du juge. Ce qui est
alors en cause, c’est sa capacité, du fait de ce lien, à « fonder sa décision exclusivement sur une
appréciation neutre des faits et l’application objective des faits2 ». L’impartialité fonctionnelle,
pour sa part, impose une séparation entre certaines fonctions pour éviter que le juge n’apprécie
1. Voir, par exemple, l’arrêt Gautrin et autres c. France du 20 mai 1998, Recueil 1998-III, pp. 1030-1031, § 58, ou
encore CEDH arrêt Morel c/France, 6 juin 2000.
2. Natalie Fricero in Loïc Cadiet (dir.), Dictionnaire de la justice, PUF, 2004.
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deux fois les mêmes faits et ne prenne plusieurs décisions juridictionnelles dans la même affaire
à des degrés distincts ou à des phases distinctes du procès. Il s’agit là d’éviter l’effet d’un préjugé.
Au demeurant, tout juge bénéficie d’une présomption simple d’impartialité. Dans cette perspective,
il appartient au plaideur de démontrer qu’il existe un soupçon légitime de partialité subjective
ou fonctionnelle.
L’impartialité dans les usages juridiques
Les moyens de prévenir la partialité sont connus et nombreux : la publicité de la procédure, la
collégialité de la formation de jugement ainsi que, plus directement, le respect du principe de
contradiction et l’égalité des armes3. Le code de l’organisation judiciaire précise à la suite de
l’article L111-5 diverses incapacités absolues (elles jouent dans tous les cas) ou relatives (pour
un procès déterminé) tenant à des circonstances qui, de manière prévisible, sont susceptibles
d’affecter la nécessaire impartialité du juge (liens de famille entre magistrats ou entre magistrats
et parties par exemple). La liste n’est-elle pas limitative : une procédure de récusation contre un
juge peut être initiée sur le seul fondement de l’article 6 de la CEDH pour une cause qui n’est
pas prévue par le droit interne4.
Ces procédures sont néanmoins encadrées pour éviter leur instrumentalisation à des fins dilatoires.
Au-delà des principes et de leur stricte application, on ne peut en effet accepter, sans risque
de déstabiliser gravement l’institution judiciaire, que s’instruisent sur d’autres fondements des
procès virtuels – via les médias – ou bien réels – dans les prétoires – en partialité contre les juges.
Parce que le juge est un homme ou une femme, avec une origine géographique, culturelle, un
parcours intellectuel, professionnel et social, une histoire affective, des convictions syndicales,
politiques, religieuses, philosophiques, passées ou présentes, parce qu’il est inséré dans un réseau
de relations, de collègues, d’amis et de parents qui le mettent ou l’ont mis naguère au contact de
tel ou tel milieu, de telle ou telle pensée, il serait trop facile de postuler d’emblée à partir de l’un
3. cf. Loïc Cadiet, Jacques Normand, Soraya Amrani-Mekki, Théorie générale du procès, PUF, 2010.
4. Civ. 2e 27 mai 2004, Bull. II n° 245.
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de l’une de ces caractéristiques son incapacité à garder la distance nécessaire à l’impartialité. Un
tel postulat toujours intéressé, qu’il reflète une conviction ou une manœuvre dilatoire, n’objective
rien et laisse prospérer l’idée, contraire à tout principe de justice, qu’on pourrait par ce biais
parvenir à choisir son juge. Il fonctionne alors comme une présomption de partialité tout en ayant
pour objectif masqué la recherche d’un juge au profil rassurant, voire complaisant – c’est-à-dire
le contraire d’un juge impartial.
La loi ne saurait davantage, dans une démarche de prétendue précaution, vouloir poser des limites
autres que strictement légitimes aux droits et libertés fondamentales des citoyens qui exercent
la profession de magistrats.
L’impartialité à l’épreuve de la syndicalisation
Le droit des magistrats du parquet comme du siège à se syndiquer est une réalité commune
à la très grande majorité des pays européens (Belgique, Allemagne, Autriche, Italie, Grèce,
Portugal, Pologne). Dans la pratique, si ce droit n’est pas reconnu, alors l’existence d’associations
de magistrats revient parfois à contourner la prohibition (Espagne). Le principe d’une expression
de nature syndicale dans la magistrature, bien loin d’altérer l’impartialité des juges, constitue, dans
ce qui est aussi le service public de la Justice, un outil de dialogue social absolument nécessaire
à son évolution et à l’amélioration de sa qualité.
À l’heure des réseaux sociaux, ceux qui voient dans le syndicalisme judiciaire une menace pour le
respect de l’obligation de réserve et militent pour son interdiction s’illusionnent au surplus quant
à l’effet que celle-ci pourrait revêtir. Sans compter que la prohibition d’une réflexion syndicale,
publique, ne ferait que provoquer l’isolement du corps et alimenterait alors les soupçons de
l’existence de clans informels et secrets, voire le fantasme du complot. La régulation de l’obligation
de réserve à laquelle les magistrats sont tenus peut s’effectuer de manière tout à fait suffisante
dans le cadre des dispositifs disciplinaires. L’interdiction du syndicalisme constituerait une très
grave régression des droits des magistrats qu’aucun motif légitime ne saurait justifier.
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De la formation des magistrats au principe d’impartialité
La France a choisi, il y a plus d’un siècle, de recruter l’essentiel des magistrats professionnels
(juges et procureurs) à la fin de leur formation initiale universitaire et par concours. C’est au cours
des carrières et des promotions qu’il faut penser la question de l’impartialité. La situation est ici
radicalement différente de celle rencontrée dans d’autres pays comme la Grande-Bretagne ou
le Canada, où l’on y ne devient juge qu’après deux décennies d’exercice de professions libérales
(avocat par exemple) – lesquelles ne sont évidemment pas astreintes à une quelconque obligation
de réserve. Le rapport entre la carrière du juge et le principe d’impartialité soulève donc des
questions très différentes.
En France, la formation initiale postuniversitaire accorde de l’importance à l’éthique et à la
déontologie. La réflexion menée sur la notion même d’impartialité justifie pleinement l’existence
d’une école dédiée aux futurs magistrats. Elle dispense un enseignement qui, intégrant de
nombreux stages en juridiction et ailleurs (gendarmerie/police, établissement pénitentiaire,
cabinet d’avocat, etc.), permet d’éviter le risque de l’« entre-soi ».
C’est plutôt la nature du premier concours d’entrée, ouvert aux plus jeunes, associée à
l’incapacité dans laquelle se trouve l’université d’y préparer avec de réelles chances de succès,
qui constitue, depuis une décennie au moins, une réelle difficulté. La nécessité d’en passer par
des préparations privées parisiennes, coûteuses, voire inaccessibles aux provinciaux d’origine
moyenne ou modeste, restreint, comme il l’a été constaté par les jurys de concours, le spectre
des origines socioprofessionnelles. Ces modes de préparation au concours, très centralisés et
limités, induiraient également, selon ces mêmes jurys, un conséquent formatage de la pensée.
Cette forme insidieuse d’homogénéisation sociale, relative, mais de plus en plus patente, n’emporte
certes pas, comme il a été dit plus haut, une inéluctable partialité du corps, mais elle n’en restreint
pas moins la diversité des approches, y compris intellectuelles, qui favoriserait à la fois la prise
de distance nécessaire à l’impartialité et la confiance des citoyens en cette vertu.
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Du degré d’impartialité des procureurs
La loi du 25 juillet 2013 a explicitement inscrit dans le code de procédure pénale que le ministère
public est tenu au « respect du principe d’impartialité » dans l’exercice de l’action publique comme
lorsqu’il requiert l’application de la loi. Le législateur a voulu, pour reprendre les termes employés
par la CEDH, insister sur le fait qu’il existe un intérêt général consistant à « maintenir la confiance
des citoyens dans l’indépendance et la neutralité politique des autorités de poursuite d’un État ».
Le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature
(CSM) de 2013 prévoyait que la nomination des magistrats du parquet serait subordonnée à
l’avis conforme du CSM et alignait leur régime disciplinaire qui aurait relevé désormais du CSM,
sur celui des magistrats du siège. La réforme n’ayant pas été adoptée, l’application du principe
d’impartialité aux magistrats du ministère public apparaît à l’ensemble des juristes et du monde
judiciaire, notamment aux magistrats, comme imparfaitement assurée.
Dès lors, la faculté de passer du parquet au siège continue d’interpeller certains, alors même
qu’en diverses instances l’attachement des magistrats à l’unité du corps a été vigoureusement
rappelé. S’agissant du parquet, la réforme du statut constitue en tout cas une condition sine qua
non pour renforcer à la fois l’indépendance et l’impartialité, et aussi pour restaurer la confiance
des citoyens dans l’impartialité de l’ensemble des magistrats quel que soit leur déroulement de
carrière.
Du soupçon de connivence entre magistrats du siège et
du parquet
L’unité du corps renforcée par une affirmation, dans la loi, du devoir d’impartialité du parquet ne
change rien au fait que celui-ci est une partie poursuivante. Que les magistrats puissent ou non
passer du siège au parquet, il leur appartient de veiller avec la plus grande et la plus quotidienne
attention à ce que cette unité du corps ne soit pas perçue comme le vecteur d’une proximité
excessive, source éventuelle de connivence qui nuirait à l’impartialité du juge.
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Sur ce plan, des avocats dénoncent régulièrement certaines pratiques qu’ils jugent inacceptables
(discussions en tête-à-tête, avant l’audience, du parquetier et du juge sur les dossiers à venir),
tandis que les justiciables, extrêmement sensibles aux apparences, peinent à concevoir que les
juges et le procureur puissent arriver ensemble, par la même porte, aux audiences. Ce qui semble
relever de l’anecdote n’est en réalité pas dépourvu de fâcheuses conséquences quand on sait les
effets dévastateurs de ce type de « détails ». De tels usages, quand bien même ils n’altèrent pas
l’impartialité, peuvent nourrir un doute légitime quant à son effectivité.
Soit la magistrature et le CSM sont en capacité d’énoncer et de faire strictement respecter des
règles déontologiques relatives aux relations entre les magistrats du siège et du parquet, soit leurs
collègues étrangers doivent les y inciter – et on peut imaginer qu’une conférence de consensus
sur le sujet serait particulièrement utile. Faute de progrès sensibles sur ce point, l’unité du corps
continuera d’être régulièrement remise en cause par des instances importantes de professions qui
sont pourtant les partenaires essentiels de la Justice. Et cette critique alimentera encore demain
comme elle le fait aujourd’hui un soupçon général de partialité.
La composition et le fonctionnement du CSM
Ils constituent un enjeu d’importance pour assurer à la fois l’apparence et la réalité de
l’indépendance et de l’impartialité des magistrats professionnels. Si les évolutions successives
de la Constitution ont permis aux yeux des spécialistes quelques progrès (dont la possible saisine
du CSM par le citoyen), le débat n’est pas clos. Les recommandations du Conseil de l’Europe et
les standards européens militent en faveur d’une parité entre magistrats et non-magistrats au sein
du CSM. Le processus de nomination des seconds doit leur conférer l’autorité et l’indépendance
susceptibles de garantir aux décisions de l’institution (gestion des carrières et champ disciplinaire)
des qualités reconnues d’impartialité. La formation plénière du CSM, compétente pour toute
question relative à l’indépendance de l’autorité judiciaire et à la déontologie des magistrats,
pourrait aussi gagner en indépendance en étant composée paritairement de magistrats et de
non-magistrats. En la matière encore, la réforme constitutionnelle est très attendue au sein du
monde judiciaire dans son ensemble.
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L’impartialité par la transparence et le dialogue
La transparence des candidatures aux plus hauts postes de la magistrature, récemment instaurée
par circulaire de la Garde des Sceaux, était aussi une condition nécessaire à la reconnaissance des
progrès de l’impartialité des nominations. Le renoncement à la désignation des hauts magistrats
en Conseil des ministres, préconisé dans le rapport « Refonder le ministère public » établi par la
commission présidée par Jean-Louis Nadal, est une mise en accord de la symbolique avec des
conditions effectives de nominations de nature à garantir l’indépendance.
Les progrès réalisés (la motivation des arrêts des cours d’assises), et restants à accomplir, sur la
question de la motivation des décisions de Justice, leur accessibilité aux citoyens, leur lisibilité
concourent à lever le soupçon de partialité, si vite invoqué en cas de décision défavorable ou
simplement incomprise du grand public. C’est là, du fait de la complexification du droit, un
objectif permanent qui devrait mobiliser l’ensemble des professions judiciaires et qui justifierait
sans aucun doute des formes originales de réponse, d’organisation de synergies, y compris avec
l’école et l’université mais aussi avec les médias.
Mais la Justice n’est pas réductible aujourd’hui à la somme de ses décisions. Le souci de son
impartialité apparente et réelle commande de travailler à rendre plus lisibles son action et son
organisation, comme son articulation avec le pouvoir exécutif. En matière d’action publique, au
pénal par exemple, l’explicitation de la manière dont les politiques publiques sont mises en œuvre
par les parquets, au plan national, régional et local avec, selon les juridictions, des besoins et des
ressources différentes, impose une communication avec les citoyens, les élus locaux, les forces
de sécurité et tous les partenaires de l’institution (barreau, associations…). Faute d’organiser de
façon beaucoup plus serrée qu’aujourd’hui ce dialogue, l’institution judiciaire s’expose à ce que
toute différence apparente dans la réponse pénale soit perçue comme inexplicable et partant
injustifiable, autrement dit comme le fruit d’un choix partial.
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Les véritables marges de progrès en matière d’impartialité apparente et réelle des magistrats se
situent donc à ce double plan institutionnel et organisationnel. Bien sûr, l’impartialité est une
vertu que chaque juge ou procureur a le devoir de cultiver pour son propre compte car la loi
ne peut pas tout. Mais celle-ci doit donner à l’institution les cadres concrets qui permettent à
chaque magistrat de s’y conformer et de la donner à voir dans sa pratique. Ces cadres juridiques,
qui relèvent des niveaux constitutionnels, législatifs, réglementaires et déontologiques, peuvent
faire régresser la tentation, trop humaine, du procès d’intention en partialité.
L’autorité du juge pourra alors s’exercer dans la clarté, légitimée par son indépendance et son
impartialité. Dans cette configuration, le magistrat sera bel et bien, selon l’expression de Paul
Ricœur, « l’opérateur de la juste distance que le procès institue entre les parties5 », car « c’est
dans la figure du juge que la justice se fait reconnaître comme “première vertu des institutions
sociales” ».
5. Paul Ricœur, « Le juste », Esprit, 1995, p. 12.
AVERTISSEMENT : La mission de la Fondation Jean-Jaurès est de faire vivre le débat public et de
concourir ainsi à la rénovation de la pensée socialiste. Elle publie donc les analyses et les propositions
dont l’intérêt du thème, l’originalité de la problématique ou la qualité de l’argumentation contribuent à
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