Les bénéficiaires des aides au logement

Extrait du rapport de la commission des Comptes
de la Sécurité sociale (juin 2011) : Fiche éclairage « Famille »
15.2.
LES BÉNÉFICIAIRES DES AIDES AU
LOGEMENT
Les aides au logement (allocation de logement familiale (ALF), allocation de logement sociale
(ALS) et aide personnalisée au logement (APL)) permettent de diminuer l’effort financier des
ménages à revenus modestes en matière de dépenses de logement, principalement dans le
secteur locatif (près de 90% des dépenses) mais aussi dans le cadre de l’accession à la
propriété (cf. encadré 1).
En 2009, près de 6,1 millions d’allocataires bénéficient d’une allocation logement pour une
dépense totale, financée par la branche famille de la sécurité sociale et l’Etat, de 15,1 Md€
(cf. tableau 1). 42% des allocataires bénéficient de l’APL, 37% de l’ALS et 22% de l’ALF. Le
coût pour la branche famille est de 7,7 Md€ en 2009 (soit 17% de ses dépenses) – à raison
du financement de l’intégralité de l’ALF (4 Md€) et de 57,6% de l’APL (3,7 Md€) en 2009. Les
7,4 Md€ restants sont pris en charge par l’Etat.
Entre 1999 et 2009, le montant total des dépenses d’aides au logement a augmenté de 9,3%
(cf. graphique 1). Toutefois, la part des aides au logement dans l’ensemble des prestations
servies est restée constante (26% en 2009 contre 28% en 1999).
Encadré 1 – Les aides au logement
Les aides personnalisées au logement (APL) sont accordées, indépendamment de la composition
familiale, aux locataires d’un logement conventionné ou aux accédants à la propriété sous conditions
particulières de prêts aidés par l’Etat (prêt d’accession sociale, prêt conventionné ou prêt aidé à
l’accession à la propriété).
L’allocation logement à caractère familial (ALF) s’adresse aux familles avec enfant, ascendant ou
personne handicapée à charge ne relevant pas de l’APL. Elle bénéficie aussi aux jeunes couples
mariés depuis moins de 5 ans et dont l’un des deux conjoints a moins de 40 ans.
Enfin, l’allocation logement à caractère social (ALS) est attribuée aux personnes ne relevant ni de
l’APL ni de l’ALF. Cette aide vise particulièrement les jeunes (étudiants ou non) et les personnes âgées.
Les bénéficiaires des aides au logement sont majoritairement des
personnes isolées sans enfant
En 2009, parmi l’ensemble des bénéficiaires des aides au logement, 71% des bénéficiaires
vivent isolés et 58% sont sans personne à charge 120 (cf. tableau 2). Les trois quarts des
allocataires vivant seuls n’ont pas d’enfants, alors que les trois quarts des couples ont des
enfants à charge.
Plus du tiers des bénéficiaires d’une aide au logement sont des actifs occupés, près d’un
tiers sont inactifs (retraités ou étudiants), et 12 % sont au chômage (cf. graphique 2).
Par construction, les allocations logement visent chacune un public particulier
Les allocations logement à caractère familial (ALF) et social (ALS) visent des publics
particuliers (cf. encadré 1). Compte tenu des conditions d’accès à la prestation, la quasitotalité des bénéficiaires de l’ALF ont des personnes à charge, sauf s’il s’agit de jeunes
couples mariés depuis moins de cinq ans 121 ainsi que de femmes enceintes (isolées ou non).
En revanche, l’ALS est servie à des personnes isolées sans enfant ou ascendant à charge
(en majorité retraités ou étudiants).
120
Sont considérés « à charge » au sens des prestations familiales : les enfants âgés de moins de 21 ans sans
revenu ainsi que les ascendants de plus de 65 ans (ou de 60 ans, s'ils sont inaptes au travail, anciens déportés,
internés ou anciens combattants) ou enfin un autre membre de la famille atteint d'une infirmité entraînant une
incapacité permanente à se procurer un emploi.
121
Les couples sans personne à charge peuvent bénéficier de l’ALF s’ils sont mariés depuis moins de 5 ans et si
l’un des conjoints est âgé de moins de 40 ans.
195
ECLAIRAGES FAMILLE
Graphique 1 – Evolution des dépenses totales d’aides au logement de 1990 à 2009
en milliers d'€ 2009
18 000
16 000
14 000
12 000
ALF
10 000
APL
8 000
ALS
6 000
total
AL
4 000
2 000
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Source : CNAF.
Champ : France entière, tous régimes.
Tableau 1 – Effectifs des bénéficiaires et coût des aides au logement en 2009
APL
ALF
ALS
Ensemble
Effectif en milliers
2516
1307
2235
6058
(part dans le total)
42%
22%
37%
100%
Coût total en M€
6 449,5
3 981,2
4 628,2
15 058,9
(part financée par la branche Famille)
57,6%
100,0%
0%
51,1%
Champ : France entière, régime général Source : CNAF, Filéas 2009.
Graphique 2 - Situation familiale des bénéficiaires des aides au logement en 2009
21%
34%
Actifs (salariés ou
assimilés)
(1) Chômeurs bénéficiant ou non d'un abattement
ou d'une neutralisation sur leurs ressources
Au chômage (1)
(2) Titulaires d’une rente d’accident du travail,
invalides et personnes en longue maladie
Etudiants
(3) Cette catégorie comprend les bénéficiaires du
RSA socle
Pensionnés (2)
16%
Retraités
5%
11%
12%
Autres (3)
Source : CNAF, Filéas 2009, Champ : France
métropolitaine, régime général.
196
COMMISSION DES COMPTES DE LA SECURITE SOCIALE - JUIN 2011
L’APL est quant à elle versée sans condition sur la composition familiale (cf. encadré 1).
Deux tiers des allocataires de l’APL vivent isolés 122 , dont un tiers avec une ou plusieurs
personnes à charge (cf. tableau 2).
L’aide moyenne est la plus élevée pour les familles monoparentales avec 3 enfants et
plus
Parmi les personnes isolées, le montant d’aide moyenne croît avec le nombre d’enfants.
Ainsi, en 2009 une personne seule sans enfant bénéficie en moyenne d’un montant d’AL de
174 € alors qu’une famille monoparentale avec trois enfants et plus a une aide moyenne de
381 € (cf. tableau 3). En revanche, parmi les couples, l’aide moyenne ne progresse pas avec
le nombre d’enfants à charge quand celui-ci reste inférieur à deux, car bien que le barème
tienne compte de la configuration familiale, on observe un lien positif entre revenu et nombre
d’enfants (cf. graphique 3). L’aide moyenne pour les familles avec deux enfants est ainsi
comparable à celle des couples sans enfant (207 € contre 206 €). Ce n’est qu’à partir du
troisième enfant que l’aide est sensiblement plus élevée pour les couples.
Les actifs occupés bénéficient des aides moyennes les moins élevées, compte tenu du
niveau de leurs ressources. A l’opposé, les « autres » allocataires, composés en majorité des
bénéficiaires du RSA socle, bénéficient de l’aide moyenne la plus importante du fait de leurs
faibles ressources.
Un quart des bénéficiaires ne dispose d’aucune des ressources retenues
pour le calcul des allocations logement
Les aides au logement font partie des prestations sous condition de ressources pour
lesquelles les plafonds sont particulièrement peu élevés. Il s’agit d’aides dégressives en
fonction du revenu. Pour le secteur locatif, le barème est identique pour toutes les aides
(APL, ALS ou ALF). En 2009, une personne isolée ne bénéficie plus d’aides au logement dès
que son revenu est supérieur à 1,2 SMIC. Une famille avec trois enfants, monoparentale ou
non, bénéficie des aides jusqu’à 2,5 SMIC. Un couple sans enfant ne perçoit plus d’aides
lorsque son revenu est égal à 1,4 SMIC.
En 2009, pour un quart des allocataires, les revenus sont considérés comme nuls au sens
des allocations de logement. On retrouve notamment parmi ces allocataires les bénéficiaires
du RSA socle, ce dernier n’étant pas pris en compte dans la base ressource des aides. A
nombre d’enfants égal, la part des personnes seules n’ayant aucune ressource au sens des
aides au logement est plus importante que chez les couples. Notamment, parmi les familles
monoparentales qui ont plus de deux enfants, un peu plus d’un tiers n’ont aucun revenu. Les
couples avec deux enfants et plus sont plus nombreux à bénéficier de ressources annuelles
supérieures à 10 000 € que les autres familles, le plafond de ressources exigé pour le
bénéfice des AL augmentant avec le nombre d’enfants (cf. graphique 3).
122
A titre de comparaison, l’INSEE estime – même si les définitions ne sont pas exactement les mêmes – qu’en
2006 la population française comptait 32,8% de personnes isolées sans enfant, 8,6 % de familles monoparentales,
26,8% de couples sans enfant, et 31,8% de couples avec enfants. Ces proportions sont donc sensiblement
différentes de la population des allocataires logement.
197
ECLAIRAGES FAMILLE
Tableau 2 – Répartition des aides selon la configuration familiale de l’allocataire en 2009
en %
Isolé sans personne à charge
Isolé avec personne(s) à charge
Couple sans personne à charge
Couple avec personne(s) à charge
TOTAL
dont isolé
dont couple
APL
43,8
23,6
7,0
25,7
100,0
67,4
32,6
ALF
0,4
46,2
2,3
51,1
100,0
46,6
53,4
ALS
89,2
0,0
10,8
0,0
100,0
89,2
10,8
Total
51,2
19,8
7,4
21,7
100,0
70,9
29,1
Champ : France métropolitaine, régime général Source : CNAF, fichier Filéas.
Graphique 3 – Les ressources annuelles des allocataires par configuration familiale en 2009
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Personne
Personne
Personne
Personne Couple sans Couple avec Couple avec Couple avec
seule sans seule avec 1 seule avec 2 seule avec 3
enfant
1 enfant
2 enfants 3 enfants et
enfant
enfant
enfants
enfants et
plus
plus
Aucun revenu
0 à 4000 €
4000 à 8000 €
8000 à 10000 €
10000 à 15000 €
ensemble
> 15000 €
Source CNAF, Filéas 2009, Champ : France métropolitaine, régime général
Note : il s’agit des ressources servant au calcul des aides au logement du dernier mois de versement de l’année 2009.
Tableau 3 – Aide au logement mensuelle moyenne en fonction du type d’activité et de
la configuration familiale en 2009
Personne seule sans enfant
Personne seule avec 1 enfant
Personne seule avec 2 enfants
Personne seule avec 3 enfants et plus
Couple sans enfant
Couple avec 1 enfant
Couple avec 2 enfants
Couple avec 3 enfants et plus
Actifs
occupés
167
200
241
324
191
177
171
218
Chômeurs Etudiants
201
156
298
325
343
408
222
262
237
269
249
313
-
Source CNAF, Filéas 2009, Champ : France métropolitaine, régime général.
Retraités
147
172
-
Autres
227
320
365
429
236
249
238
299
Ensemble
174
246
289
381
206
212
207
265
198
COMMISSION DES COMPTES DE LA SECURITE SOCIALE - JUIN 2011
Des restes à charge uniformes sur le territoire mais des disparités selon la
configuration familiale
Des loyers plus élevés dans la zone III que dans la zone II
Le reste à charge des allocataires correspond au montant du loyer (hors charges) diminué du
montant de l’aide. En 2009, le reste à charge moyen en France métropolitaine quelle que soit
la configuration familiale correspond à 49% de la dépense de loyer hors charges.
Le montant de l’aide tient compte de la situation géographique de l’allocataire, les loyers de
l’ensemble de la population (bénéficiaire ou non d’une AL) étant décroissants selon la zone,
du plus élevés dans la zone I (essentiellement la région parisienne) aux moins élevés dans la
zone III 123 . Pourtant en 2009, le loyer moyen hors charges supporté par les allocataires,
toutes situations familiales confondues, est plus faible en zone II (386 €) qu’en zone III
(417 €) (cf. tableau 4). En revanche, le montant moyen des aides suit logiquement le barème
et augmente en fonction des zones : 203 € pour la zone III, 212 € pour la zone II et 232 €
pour la zone I – la moyenne en France métropolitaine s’élevant à 212 €.
Outre les loyers en moyenne plus élevés pour les allocataires résidant en zone III, un autre
facteur qui explique des reste à charge plus forts en zone III qu’en zone II réside dans le
niveau des ressources des allocataires. En effet, les bénéficiaires de la zone III ont des
ressources plus élevées que les bénéficiaires de la zone II : en 2009, 36% des allocataires
de la zone III ont des ressources annuelles supérieures à 10 000€ contre 24% de la zone II.
Des disparités de reste à charge en fonction de la configuration familiale
Pour les familles monoparentales, la part du reste à charge dans le loyer hors charges est
dégressive avec la taille de la famille, quelle que soit la zone d’habitation. Ainsi, le reste à
charge d’une personne seule avec un enfant s’élève à 42% du loyer et à 26% pour une
personne isolée élevant 3 enfants (cf. tableau 4).
Pour les couples, au contraire, la part du reste à charge augmente lorsque la famille
s’agrandit, et ce quelle que soit la zone d’habitation : de 50% pour les couples sans enfant,
elle passe à 60 % pour les parents de deux enfants. Cependant, dès que le couple élève au
moins trois enfants, ce reste à charge diminue, repassant à la moitié du loyer hors charges.
En effet, quelle que soit la zone d’habitation, les couples avec deux enfants sont plus
nombreux à disposer de ressources importantes que les couples avec un enfant : en 2009,
43% des couples bénéficiaires des allocations logement avec deux enfants ont des
ressources annuelles supérieures à 15 000 € contre 23% des couples avec un enfant (cf.
graphique 3). Il n’en va pas de même parmi les familles monoparentales. La part des
bénéficiaires les plus aisés est quasiment identique que les familles aient un ou deux
enfants : 14 % des familles avec un enfant contre 20% des familles qui ont deux enfants ont
des revenus supérieurs à 15 000 €. De ce fait, la part du reste à charge pour les couples est
beaucoup plus élevée que pour les personnes seules dès lors qu’ils ont des enfants (52%
pour les couples avec trois enfants contre 26% pour une personne seule élevant aussi 3
enfants). Lorsqu’ils n’ont pas d’enfants, les foyers contribuent de manière équivalente à la
moitié de la dépense de loyer.
123
La zone I couvre la quasi-totalité de l’Ile-de-France, la zone II compte le reste de l’Ile-de-France ainsi que les
grandes agglomérations de province, et enfin la zone III regroupe le reste de la France métropolitaine.
199
ECLAIRAGES FAMILLE
Encadré 2 – Mode de calcul des aides au logement
Le montant de l’aide accordée dépend du loyer (L), du montant des charges (C) et de la participation
personnelle (Pp) du ménage : AL ou APL = L + C – Pp.
Le montant des charges est un forfait fonction de la composition familiale (50,59 € pour le(s) chef(s) de
famille et 11,45 € par personne à charge supplémentaire, en 2009). Le montant plafonné du loyer
dépend de la zone géographique du logement et de la composition familiale.
Le calcul de la participation personnelle se fait en plusieurs étapes. Elle est composée d’une
participation minimale (P0) et d’un complément déterminé en fonction de la taille de la famille et de ses
ressources :
Pp = P0 + Tp * Rp, où P0 est la participation minimale, Tp est le taux de participation personnelle et Rp
est le revenu net catégoriel (RNC) de l’année N-2.
1. Taux de participation personnelle (Tp) = rapport entre le loyer plafonné (fonction de la zone
géographique et de la composition familiale) et le loyer de référence (celui correspondant à la zone II, à
composition familiale donnée). On applique à ce ratio un « taux de participation loyer » par tranches
(seuils à 45 % et 75 % du quotient) 124 . Enfin, on y ajoute le « taux famille » fonction de la composition
familiale (qui diminue lorsque la taille de la famille augmente).
2. On prend en compte le RNC de l’année N-2 et s’il y a lieu on déduit les abattements sur les
ressources (Rp).
3. La participation minimale (P0) est égale au maximum entre 8,5% de la dépense de logement
plafonnée (loyer + charges) et 33 € en 2009.
4. Enfin on applique le taux de participation personnelle aux ressources prises en compte à l’étape 2 et
on additionne ce produit avec la participation minimale calculée à l’étape 3.
Tableau 4 – Montant moyen d’aide et reste à charge en fonction de la zone
géographique et de la situation familiale (en €)
zone I
zone II
zone III
Ensemble
Loyer moyen hors charges
451
386
417
409
Aide versée moyenne
232
212
203
212
reste à charge moyen (en
part dans le loyer)
49%
46%
52%
49%
Personne isolée sans enfant
Personne isolée 1 enfant
Personne isolée 2 enfants
Personne isolée >=3 enfants
Couple sans enfant
Couple 1 enfant
Couple 2 enfants
Couple >=3 enfants
53%
44%
41%
27%
53%
53%
54%
48%
49%
40%
37%
22%
47%
50%
54%
46%
52%
42%
40%
28%
53%
58%
65%
58%
51%
42%
39%
26%
50%
54%
60%
52%
Effectifs (en millions)
0,9
2,6
2,4
5,9
Source CNAF, Filéas 2009, Champ : France métropolitaine, régime général.
Note : le loyer moyen est ici calculé hors charges, hors maisons de retraites et hors loyers supérieurs à 3000.
124
Soit RL le ratio du loyer plafonné sur le loyer de référence. Sur la tranche de RL inférieure à 45 %, on n’effectue
aucun abattement. Sur la tranche comprise entre 45 et 75 % de RL, on applique un taux de 0,56 %. Sur la tranche de
RL supérieure à 75 % le taux de 0,85 %.