2014 DLH 1120 Adoption du règlement municipal fixant les

Direction du Logement et de l’Habitat
2014 DLH 1120 Adoption du règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations
de changement d’usage de locaux d’habitation ainsi que les principes déterminant les compensations.
PROJET DE DELIBERATION
EXPOSE DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le contrôle de changement d’usage des locaux d’habitation ayant été transféré du Préfet au Maire de
Paris au 1er avril 2009, votre Assemblée a adopté puis modifié, par délibérations 2008 DLH 201, 2009
DLH 053, et 2011 DLH 24, le règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations
de changement d’usage de locaux d’habitation en application de l’article 13 de la loi n° 2008-776 de
modernisation de l’économie du 4 août 2008 modifié par l’article 6 de la loi pour l’accélération des
programmes de construction et d’investissement publics et privés du 29 janvier 2009.
En effet, l’article 13-IV de la loi du 4 août 2008 (codifié à l’article L 631-7-1 du Code de la construction
et de l’habitation) a prévu qu’une délibération du Conseil Municipal fixe les conditions de délivrance
des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation ainsi que les principes déterminant les
compensations, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des
marchés des locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements.
Ce transfert de compétence a permis de mettre en cohérence le dispositif des autorisations de
changement d’usage de locaux d’habitation avec le Plan Local d’Urbanisme de Paris, le Programme
Local de l’Habitat (PLH), et les priorités municipales en faveur du logement, notamment social.
Dès le règlement applicable en 2009, dans le prolongement de l’arrêté préfectoral du 1 er décembre 2005
et compte tenu de l’objectif de préservation du parc de logements poursuivi par cette réglementation et
des caractéristiques du marché des locaux d’habitation à Paris marqué par la pénurie de logements,
l’autorisation a été soumise à une compensation, prévue à l’article L 631-7-1 du Code de la construction
et de l’habitation, afin de préserver le nombre total de logements à Paris.
Il est proposé aujourd’hui une nouvelle adaptation de ce règlement afin de renforcer la protection du
logement, en particulier dans les arrondissements les plus déficitaires.
Il s’agit de mieux encadrer le régime des autorisations de changement d’usage avec compensation, de
préciser les cas où la compensation n’est pas requise, et de renforcer le contrôle sur les locations
meublées touristiques dont le fort développement à Paris vient diminuer le parc de résidences
principales disponibles pour les Parisiens.
Le nouveau règlement traite désormais spécifiquement des locations meublées de courte durée pour
venir préciser que celles-ci sont soumises au régime de droit commun des autorisations préalables de
changement d’usage, compte tenu de la nécessité de maintenir le parc de résidences principales à Paris.
En effet, conformément au dernier alinéa de l’article L 631-7 du Code de la construction et de
l’habitation, les transformations de logements en meublés de courte durée entrent dans le champ du
règlement municipal et des autorisations de changements d’usage. En conséquence, elles doivent être
autorisées préalablement par la Maire et sont soumises à compensation.
Il vous est proposé de ne pas appliquer à Paris le régime d’autorisation temporaire de changement
d’usage, facultatif, que permet le nouvel article L 631-7-1 A du Code de la construction et de
l’habitation issu de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR),
cet article indiquant qu’il doit être tenu compte pour son application « des caractéristiques des marchés
de locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements ».
En effet, tous les arrondissements parisiens sont concernés par une offre de locations meublées de courte
durée de la part de propriétaires dont ces logements ne constituent pas la résidence principale, mais
également un nombre important de résidences secondaires selon le recensement de l’Insee. De plus, les
locations de courte durée sont constituées dans leur très forte majorité de studios ou de 2 pièces (source :
étude APUR, 2011) qui sont les logements les plus accessibles pour de jeunes couples ou de jeunes
actifs. Dans ces conditions, et compte tenu de l’ampleur du phénomène sur le territoire parisien, le
règlement doit prévoir des règles d’autorisation plus strictes pour l’exercice de ce type d’activité.
Il vous est enfin proposé de faire évoluer le règlement municipal fixant les conditions de délivrance des
autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation afin de préserver les fonctions d’habitation
et de maintenir et développer une offre de logements accessibles pour les Parisiens, sans que cela mette
en cause, s’agissant des locaux d’habitation situés en rez-de-chaussée, le développement de l’artisanat
qui présente un intérêt réel pour les habitants.
Sur l’article 1er du règlement sur les « Principes Généraux concernant les changements d’usage », les
modifications sont essentiellement d’ordre rédactionnel. Cet article est ainsi modifié pour présenter plus
clairement le régime des autorisations de changement d’usage instauré par la loi, qui a notamment
conféré une portée juridique particulière à l’autorisation de changement d’usage avec compensation, en
lui donnant un caractère réel, attaché au local et non à la personne.
Les paragraphes qui suivent détaillent les différentes modifications proposées au règlement municipal,
sous 3 rubriques principales : les autorisations avec compensation (1), les autorisations personnelles
sans compensation (2), les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage (3).
1) le régime des autorisations de changement d’usage avec compensation :
a) L’article 2 est modifié pour préciser la nature et la localisation des compensations recevables :
Il est d’abord précisé que les locaux proposés en compensation doivent correspondre à des unités
complètes de logements, c’est-à-dire un logement en totalité et non une éventuelle partie d’un logement.
En effet, l’objectif de la loi est d’assurer la création de nouveaux logements en contrepartie de la
suppression de logements. Les surfaces correspondant à des extensions de logements existants ne
pourront ainsi pas être prises en compte.
De plus, il est précisé que la compensation proposée sera examinée au regard de la qualité d’habitabilité
des locaux, ceux-ci devant évidemment répondre aux normes du logement décent.
Le principe de la compensation dans le même arrondissement que le local faisant l’objet d’un
changement d’usage est maintenu, de même que les règles de calcul de la surface de compensation :
- en dehors du secteur de compensation renforcée, la compensation est de 1 m² pour 1 m² ;
-
en secteur de compensation renforcée, la compensation est de 2 m² pour 1 m² de logement supprimé
sauf si les locaux de compensation sont transformés en logements locatifs sociaux auquel cas la
compensation requise est de 1 m² pour 1 m².
L’article 2 est modifié pour aménager le principe de mutualisation complète des compensations à
caractère social dans l’ensemble du secteur de compensation renforcée.
Dans le règlement actuel tel qu’il avait été modifié en 2011, la compensation sous forme de logements
sociaux peut être proposée dans l’ensemble du secteur de compensation renforcée, quel que soit
l’arrondissement où sont situés les logements transformés. Du fait de cette possible mutualisation, les
arrondissements les plus déficitaires en logements au sein du secteur ont continué à perdre en surface de
logements. Face à ce constat, il vous est proposé d’aménager le principe de mutualisation en le
restreignant dans les arrondissements où des règles particulières se justifient.
Le dispositif serait donc le suivant : au moins 50% de la surface transformée devra être compensée dans
l’arrondissement pour les arrondissements dont le rapport entre le nombre d’emplois salariés et le
nombre d’actifs résidents est supérieur à la moyenne parisienne, qui est de 1,3 emploi salarié pour un
actif résident (source : Insee, recensement 2010, CLAP 2009). Huit arrondissements du secteur de
compensation renforcée sont ainsi concernés : les 1er, 2ème, 4ème, 5ème, 6ème, 7ème, 8ème et 9ème
arrondissements.
Par exemple, si une surface de logement de 100 m² est supprimée dans le 1er arrondissement, par
principe la compensation requise est de 200 m² (règle du 2 m² pour 1 m²). Par exception, elle est de
100 m² lorsque la compensation se fait en logement social (1 m² pour 1 m²).
Les dispositions actuelles autorisent que ces surfaces de compensation soient créées intégralement en
dehors du 1er arrondissement, mais dans le secteur de compensation renforcée. Avec la nouvelle
rédaction que nous vous proposons, au moins 50 % de la surface transformée devra faire l’objet d’une
compensation dans le 1er arrondissement, soit 50 m² s’il s’agit de logement social (1 pour 1) ou 100 m²
s’il s’agit de logement privé (2 pour 1). Le reste de la compensation pourra être réalisé dans
l’arrondissement (50 m² en compensation sociale ou 100 m² en compensation privée suivant ces mêmes
règles) ou en dehors de l’arrondissement, mais dans ce dernier cas uniquement sous forme de
compensations sociales mutualisées dans l’ensemble du secteur de compensation renforcée.
Cette nouvelle règle répond aux objectifs fixés par l’article 1er du règlement et par le Programme Local
de l’Habitat auquel cet article renvoie, à savoir :
-
-
Protéger le logement dans les arrondissements les plus sensibles :
Le taux d’emplois salariés, qui peut aller de 9,41 emplois salariés dans le 8 ème à 2 emplois salariés
pour un actif résident dans le 5ème, démontre en effet la prédominance de l’activité sur l’habitat dans
ces arrondissements, et la Ville doit tenir compte de la spécificité de ces secteurs pour adopter un
régime de compensation spécifique et répondre à l’objectif de préservation du parc de résidences
principales à Paris mentionné dans le Programme Local de l’Habitat de Paris ;
Favoriser la mixité sociale et une répartition géographique plus équilibrée des différentes catégories
de logements, objectifs mentionnés dans l’article 1er du règlement et dans le Programme Local de
l’Habitat.
Ce dispositif de compensation peut aider à la réalisation d’opérations de logements sociaux dans les
arrondissements les plus déficitaires : les bailleurs sociaux pourront saisir des opportunités de
transformation de bureaux en logements en s’appuyant pour le montage financier des opérations sur la
vente de titres de compensation dans les 8 arrondissements concernés situés dans secteur de
compensation renforcée, et dans la zone de déficit en logement social.
Pour les autres arrondissements du secteur de compensation renforcée figurant en annexe 1, les
principes de mutualisation actuels restent en vigueur.
Concernant la localisation des locaux de compensation, un nouvel alinéa est ajouté pour préciser que,
lorsque la compensation peut être entièrement proposée en dehors de l’arrondissement de
transformation, le nombre de logements offerts en compensation doit être au minimum identique au
nombre de logements supprimés. La loi et l’article 1 er du règlement imposent en effet que l’autorisation
pouvant être accordée tienne compte de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie ou l’insuffisance de
logements à Paris.
b) Un nouvel article 3 est créé pour les locations meublées de courte durée.
Comme indiqué précédemment, les activités de location de courte durée faisaient déjà l’objet
d’autorisations de changement d’usage en tant qu’activité professionnelle. Sur ce point, la modification
du règlement confirme l’application actuelle de l’article L 631-7 du Code de la construction et de
l’habitation et vient préciser les conditions de délivrance de ces autorisations. L’insertion de ce nouvel
article est d’autant plus nécessaire que la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR)
du 24 mars 2014 a complété dans son article 16 l’article L 631-7 du Code de la construction et de
l’habitation par une définition des locations meublées de courte durée : « Le fait de louer un local
meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui
n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage au sens du présent article ».
A l’inverse, les locaux d’habitation constituant la résidence principale de l’occupant au sens de
l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ne sont pas concernés par la
réglementation du changement d’usage, en application de l’article L 631-7-1-A.
En dehors de la résidence principale, cette activité réalisée dans un local d’habitation doit, à Paris, être
autorisée préalablement et se trouve soumise à compensation. Ce nouvel article vient préciser le régime
d’autorisation en vigueur.
Ainsi, dans la mesure où la loi prévoit dans son article L 631-7-1 « qu’une délibération du Conseil
municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les
compensations … par arrondissement … en fonction notamment ... de la nécessité de ne pas aggraver la
pénurie de logements », il est proposé d’instaurer dans le règlement municipal une règle spécifique,
applicable sur l’ensemble du territoire parisien, pour limiter la transformation de logements en meublés
de courte durée : le propriétaire devra proposer une compensation dans le même arrondissement que
celui du meublé transformé en hébergement de courte durée. Compte tenu de l’ampleur du phénomène,
cette règle vise à maintenir un nombre de logements au moins identique dans le même arrondissement
en cas de délivrance d’autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation en locaux meublés
de courte durée.
Ce dispositif vise également à endiguer un phénomène qui réduit l’offre d’appartements et contribue à
tirer les prix vers le haut, phénomène qui affecte tous les arrondissements parisiens sans exception.
Par ailleurs, l’article L 324-1-1 du Code du tourisme prévoit que toute personne qui offre à la location
un logement à usage de meublé de tourisme, qui ne constitue pas sa résidence principale, doit en avoir
préalablement fait la déclaration auprès de la Direction du Développement économique, de l’emploi et
de l’enseignement supérieur (DDEEES).
2) le régime des autorisations de changement d’usage à titre personnel sans compensation :
Un nouvel article 4 traite de l’ensemble des cas dans lesquels un changement d’usage peut être obtenu à
titre personnel. Il vise à remplacer l’actuel article 3 sur les rez-de-chaussée et l’actuel article 4 relatif aux
professions libérales règlementées.
L’article 3 du règlement actuel portant sur les rez-de-chaussée (et les missions d’intérêt général) pouvant
faire l’objet d’autorisations de changement d’usage sans compensation est supprimé. Cette suppression
vise à confirmer la limitation des activités pouvant être exonérées de compensation en rez-de-chaussée
dans un souci de meilleure protection du logement.
L’article 4 portant sur le régime des autorisations de changement d’usage à titre personnel fait l’objet
d’une modification importante quant à son champ d’application concernant les professions libérales
réglementées et de quelques précisions, étant rappelé qu’en toutes hypothèses, ces demandes
d’autorisation sont instruites au regard des objectifs de protection du logement tels que détaillés à l’article
1er du règlement municipal, après consultation systématique du maire d’arrondissement concerné et
pourront être refusées pour ce motif
a) Concernant les professions libérales réglementées :
Le nouveau règlement élargit à 8 nouvelles professions libérales la possibilité d’obtenir une autorisation
de changement d’usage sans compensation.
Aujourd’hui, l’actuel article 4 du règlement limite aux professions ayant fait l’objet d’un décret
d’application au titre de la loi du 29 novembre 1966 sur les sociétés civiles professionnelles ou de la loi
du 31 décembre 1990 sur les sociétés d’exercice libéral la possibilité d’obtenir une autorisation de
changement d’usage à titre personnel. Celles-ci, au nombre de 26, bénéficient donc pour leur installation
dans un local d’habitation d’une exonération de compensation dans la limite de 50 m² par professionnel et
de 150 m² au total.
Ces professions, classées dans le domaine libéral par la loi et dont le titre est protégé, exercent
véritablement une mission reconnue d’intérêt général ou une mission sociale. Leurs membres doivent
respecter des règles déontologiques strictes et sont soumis au contrôle de leurs instances professionnelles.
Or dans cette catégorie de professions dont le titre est protégé, certaines n’ont pas fait l’objet d’un décret
d’application au titre de l’une de ces lois. Notamment, la loi de 1990 relative aux sociétés d’exercice
libéral (SEL) n’impose pas la prise d’un décret mais en prévoit simplement la possibilité. Dans ces
conditions, afin d’inclure ces professions, il est proposé de supprimer la référence à un décret
d’application des lois de 1966 et 1990, pour mentionner que les exonérations de compensation concernent
les professions réglementées « entrant dans le champ d’application » des lois de 1966 et 1990 qui ne
concernent que les professions dont le titre est reconnu et protégé par la loi.
Ces nouvelles professions seraient au nombre de 8 selon la liste établie à titre indicatif par l’Agence pour
la création d’entreprises. Il s’agit des 8 professions suivantes : agent général d’assurance, chiropracteur,
conseil en investissement financier, ergothérapeute, ostéopathe, psychologue, psychomotricien,
psychothérapeute.
A la différence des 26 autres professions déjà autorisées qui sont constituées en ordres professionnels, ou
sont officiers publics ou ministériels, ou auxiliaires médicaux dont l’activité est réglementée par le Code
de la santé publique, ces professionnels devront produire une attestation selon laquelle ils ont bien obtenu
les diplômes exigés par les textes légaux ou réglementaires pour exercer leur profession.
Par ailleurs :
-
il est précisé que les autorisations personnelles ne peuvent être accordées qu’à des personnes
« physiques » en vue d’y exercer une profession libérale réglementée ; par nature, une autorisation
personnelle ne peut être délivrée qu’aux professionnels (associé ou collaborateur) exerçant dans ces
sociétés civiles ;
-
ces limites de surface ne sont pas applicables dans les quartiers prioritaires de la politique de la Ville
créés par l’article 5 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion
urbaine. Du fait de la réforme de la géographie prioritaire de la politique de la Ville, la référence aux
zones urbaines sensibles et aux quartiers du contrat urbain de cohésion sociale mentionnée dans
l’article 4 du règlement est donc supprimée, ainsi que les annexes 3 et 4 mentionnant les périmètres
de ces zones et quartiers.
Il est proposé de ne pas modifier les différents seuils, 50 m² et 150 m² pour un nouvelle installation et
250 m² pour un remplacement de professionnels, seuils déjà définis par l’arrêté préfectoral du 1 er
décembre 2005, en concertation avec les représentants des professions libérales, et qui ont été repris par le
règlement municipal de 2009, étant précisé que ces limites constituent une franchise, la compensation
n’est exigée, le cas échéant, que pour la partie excédant ces seuils.
b) Concernant les autres usages, les modifications de cet article 4 portent sur :
-
La possibilité (déjà prévue par l’article 3 supprimé) d’autorisation personnelle en cas d’exercice
d’une mission d’intérêt général, en ajoutant toutefois dans ce nouvel alinéa qu’il peut s’agir d’une
personne « physique ou morale », mais qu’il doit s’agir d’exercer une mission d’intérêt général
« dans le local ».
-
Le rez-de-chaussée : dans le règlement actuel, les activités en rez-de-chaussée sont possibles dans
tout Paris. Or des limitations d’activités en rez-de-chaussée apparaissent nécessaires puisqu’en
2013, c’est une surface globale de 7 700 m², représentant 67 % des dossiers de changements
d’usage à titre personnel et correspondant à environ 200 logements, qui a fait l’objet d’autorisations
personnelles et n’est donc plus disponible dans le parc de logements parisiens.
Le nouveau règlement prévoit, en rez-de-chaussée, la possibilité d’obtenir une autorisation personnelle
pour les professions libérales (1) l’artisanat dans les voies comportant une protection particulière au Plan
Local d’Urbanisme de Paris (2), les associations et fondations (3).
De plus, une limitation de surface à 50 m² par local est prévue dans le 8 ème arrondissement. Pour ce
dernier arrondissement, une protection particulière apparaît nécessaire, par une limitation plus importante
de la surface de logement pouvant être supprimée sans compensation, en raison du ratio entre le nombre
d’emplois salariés et le nombre d’actifs résidents très élevé au détriment du logement, qui s’élève à 9.41,
alors que la moyenne parisienne est de 1.3 emploi salarié pour un actif résident.
(1) S’agissant des professions libérales : l’article 4 permettra en rez-de-chaussée l’installation de
toutes les professions libérales, réglementées ou non, afin de favoriser les activités
professionnelles libérales en rez-de-chaussée à Paris. L’autorisation sans compensation pourra être
accordée sans limite de surface sauf dans le 8ème arrondissement, où la limite de 50 m² s’appliquera
compte tenu de la particularité de cet arrondissement décrite ci-dessus.
(2) S’agissant de l’artisanat dans les voies comportant une protection particulière au Plan Local
d’Urbanisme de Paris (article 2-2 du règlement de la zone urbaine générale et Atlas Général du
PLU « Protection de l’artisanat » ou l’article US.2.2 a) du règlement du Plan de Sauvegarde et de
Mise en Valeur (PSMV) du Marais), sans limitation de surface, exceptée la limite de 50 m² dans le
8ème arrondissement. Les demandes visant à permettre l’installation d’activités artisanales sur rue
en rez-de-chaussée d’immeubles pourront être dispensées de compensation.
Selon la définition mentionnée au PLU, la destination « Artisanat » comprend les locaux et leurs annexes
où sont exercées des activités de production, de transformation, de réparation ou de prestation de service
relevant de l’artisanat. L’objectif de mixité sociale fixé dans la loi et l’article 1 er du règlement a également
pour finalité d’assurer la mixité des fonctions urbaines. Or, les activités artisanales liées aux besoins de la
population résidente, participent de manière certaine au maintien du logement. Il apparaît donc logique,
dans le prolongement du dispositif de protection du PLU, de prévoir une exonération de compensation
pour ces activités dans les zones où une protection a été jugée nécessaire.
(3) S’agissant des associations et fondations : une faculté de dispense de compensation est instaurée
pour ces personnes morales, compte tenu de l’absence de but lucratif, sans limitation de surface
sauf dans le 8ème arrondissement (limite de 50 m²).
3) les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage :
L’article 7 sur le dépôt du dossier de demande de changement d’usage est complété pour indiquer que
deux types de formulaires peuvent être utilisés suivant que la demande est faite à titre personnel en
application des articles 4 et 5 du présent règlement, ou à titre réel, avec compensation, en application de
l’article 2.
Dans cet article, il est proposé de supprimer, pour les locaux proposés en compensation, la nécessité pour
le propriétaire des locaux de compensation, d’apporter une attestation justifiant que le règlement de
copropriété ne s’oppose pas au changement d’usage ou à défaut l’accord de la copropriété, puisqu’il s’agit
de futurs locaux d’habitation.
Il est proposé de supprimer l’actuel article 8, très peu utilisé : il prévoyait que lorsque le logement faisant
l’objet du changement d’usage appartient à un organisme d’habitation à loyer modéré, le Maire de Paris
demande son avis à cet organisme. Or, en application de l’article L 631-7-5 du CCH, le demandeur doit
solliciter l’avis de l’organisme HLM propriétaire, et la Ville a la possibilité - par application de cet article
- de refuser toute autorisation d’usage mixte dans un logement social après avis du propriétaire.
L’article 9 est complété pour préciser que si une demande d’urbanisme (permis de construire ou
déclaration préalable) vaut demande de changement d’usage en application de la loi, il convient toutefois
de déposer non pas un seul mais deux dossiers distincts au Pôle d’Accueil et de Service à l’Usager (PASU
à la Direction de l’Urbanisme), guichet unique pour l’ensemble de ces démarches. Le dispositif légal
(article L 631-8 du Code de la construction et de l’habitation) est également rappelé : les travaux projetés
ne peuvent être engagés qu’après obtention de l’autorisation de changement d’usage.
Je vous propose en conséquence d’adopter le règlement municipal annexé à la présente délibération fixant
les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation.
Ce règlement entrera en vigueur pour les dossiers déposés à partir du 1er janvier 2015.
Je vous prie, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir en délibérer.
La Maire de Paris