LA DIALECTIQUE ENTRE ÉLARGISSEMENT ET

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LA DIALECTIQUE ENTRE ÉLARGISSEMENT ET APPROFONDISSEMENT DE
L’UNION EUROPÉENNE
Prof. G. Casasus, 19.11.2013
I.
Introduction
Que l’on ne s’y trompe pas : sous ces concepts technocratiques du jargon européen se cache ni plus,
ni moins le débat majeur qui a dominé l’avenir de la construction européenne depuis la signature du
traité de Maastricht aux élargissements respectifs de 1995, 2004, 2007 et dernièrement 2013. On ne
le répétera jamais assez : en l’espace de quinze ans, l’Union européenne a plus que doublé le nombre
de ses membres, ce qui représente un effort et une capacité d’adaptation et de réaction sans égaux
durant toute l’histoire de la construction européenne. Au-delà des critiques justifiées formulées à
l’encontre des processus d’adhésion, l’Union européenne a relevé l’incroyable défi auquel elle fut
confrontée dès la chute du communisme. Ce qui paraît pour acquis de nos jours, ne l’était pas, loin
s’en faut au début des années 90, tant les différences politiques et économiques entre l’Est et
l’Ouest, mais aussi entre le Sud et le Nord, pesaient sur l’avenir de l’Union.
II.
Un Débat théorique sur un fond historique et politique
Dès le début de son existence, l’histoire de l’Europe communautaire fut, peu ou prou, confrontée au
nombre de ses acteurs et à la définition de ses frontières. De l’Europe des six devait naître une
Europe plus grande et plus peuplée. Qu’elle en resta à ce nombre jusqu’en 1973, c’est au Général De
Gaulle qu’on le devait, celui-ci refusant obstinément à accueillir la Grande-Bretagne au sein du
Marché commun. Et pourtant, est-ce son successeur et ancien Premier ministre, Georges Pompidou,
qui, le premier, évoqua aussi clairement l’avenir de la communauté européenne, lorsque par ces
mots, il invita ses partenaires à réfléchir sur « l’achèvement, l’approfondissement et
l’élargissement » de la CEE.
A) De Pompidou à l’Europe d’après Maastricht
Dans son discours de La Haye le 1er décembre 1969, date phare de la relance européenne, le
Président de la République française, nouvellement élu, définit en ces termes ledit triptyque
« achèvement, approfondissement, élargissement » : « celui dit de l'«achèvement», c'est-à-dire du
passage à la période définitive et de l'adoption d'un règlement financier définitif. Celui de
l'«approfondissement» qu'on appelle aussi développement, qui recouvre les perspectives d'évolution
de la Communauté. Celui de l'«élargissement», c'est-à-dire des demandes d'adhésion »
http://www.georges-pompidou.org/Documentation/Discours/1969_12_La-Haye.htm .
1. Dès ce discours, dont on mesure aujourd’hui et respectivement la teneur historique, on
perçoit toute l’importance que Georges Pompidou accorde à la concomitance des
processus « d’achèvement », « d’approfondissement » et « d’élargissement » de la
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construction européenne. Cette position sera alors celle de la France qui a toujours mis
en parallèle l’existence des notions « d’approfondissement et d’élargissement ».
2. Dès Maastricht, et plus encore dès le sommet d’Essen de décembre 1994, la question du
parallélisme et de la concomitance de « l’élargissement » et de « l’approfondissement de
l’Union européenne » va ressurgir au grand jour de l’actualité. Deux positions
s’affrontent : celle qui privilégie « l’élargissement » au profit de « l’approfondissement »
et celle, au contraire, qui souhaite donner la priorité à « l’approfondissement » aux
dépens de celle de « l’élargissement ». Si tout le monde s’accorde diplomatiquement à
mettre les deux concepts sur le même piédestal, personne ne croit vraiment que cela soit
possible. D’ailleurs, cela ne sera pas le cas !
3. La volonté de recourir à « la méthode intergouvernementale » pour élaborer un nouveau
traité en 1997, soit celui d’Amsterdam, traduit le souci manifeste d’accorder plus
d’importance à « l’approfondissement » que ce n’est le cas à « l’élargissement ». En ce
sens, la ligne de conduite, notamment française, semble d’abord l’emporter. Mais suite
aux échecs relatifs du traité d’Amsterdam, et plus encore, de celui de Nice, c’est le
contraire qui va se produire.
B) L’heure des divergences
Parce qu’il ne suffit pas d’affirmer qu’élargissement et approfondissement vont de pair, que seraient
réglées, d’un coup d’un seul, toutes les questions nées de cette dialectique. Dès 1994, les
propositions vont se multiplier, les refus de les examiner ou de les suivre, aussi. Non que l’heure soit
de les ignorer, mais elles dérangent car elles pourraient mettre en péril les accords fragiles conclus
par les douze membres de l’UE lors du sommet de Maastricht en 1992 et lors des préparatifs de celui
d’Essen en 1994. D’ailleurs, tel fut le sort réservé à la proposition de « noyau dur » formulé, au nom
de la CDU, dès l’automne 1994 par Wolfgang Schäuble et Karl Lamers (voir cours : Die neuen
Erweiterungsprozesse der Europäischen Union du 6 mars 2012).
1. Pour faire écho à la proposition allemande de Schäuble et Lamers, le Premier ministre
français Edouard Balladur esquissa l’idée des « cercles concentriques ». Dans un article
paru dans l’édition du « Monde » en date du 30 novembre 1994, il élabore un schéma qui
prévoit l’existence « d’un cercle de droit commun (avec) l’Union européenne et le
Marché unique », puis un cercle au sein duquel prendraient place « les pays restant en
dehors de l’Union en attente de leur adhésion », enfin « des cercles plus restreints
permettant des coopérations plus approfondies entre un nombre limité de pays, …des
cercles mais pas un seul : il y aura un cercle monétaire de même qu’un cercle militaire ».
Cette proposition ne trouva que peu d’échos favorables auprès des partenaires
européens de la France. Ceux-ci la jugeant, et non sans raison, soit trop technocratique,
soit trop peu engageante pour les États candidats à l’adhésion. En quelque sorte,
Balladur les installait dans une « file d’attente », ce qui ne leur convenait pas.
2. C’est Jacques Chirac en personne, et à quelques six mois du désastreux traité de Nice, qui
signa une nouvelle proposition en la matière. Devant le Bundestag, invité par le
Parlement allemand le 20 juin 2000, il tenait un discours prononcé dans le souci
d’améliorer la relation quelque peu difficile qui s’était nouée entre les deux pays, depuis
qu’ils furent respectivement dirigés par lui et son homologue Gerhard Schröder. Outre
l’appui formel de la France pour soutenir l’attribution d’un siège permanent de la
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République fédérale auprès du Conseil de Sécurité des Nations Unies, Jacques Chirac
considérait que : « rassemblés avec l’Allemagne et la France,…les pays qui souhaitent
aller plus loin ou plus vite pourraient se constituer en ‘un groupe pionnier’…(il) ouvrirait
la voie ..en nouant, si nécessaire, des coopérations hors traités, mais sans jamais
remettre en cause la cohérence et l’acquis de l’Union ». C’est ainsi que naquit l’idée du
« groupe pionnier de l’Union européenne » qui, elle non plus, ne fut pas retenue par les
autres pays membres.
3. Il serait vain d’épiloguer sur la meilleure ou la moins mauvaise des propositions émises à
l’époque. Qu’elle émane des Allemands Schäuble ou Lamers ou des Français Balladur ou
Chirac, elles ne furent guère entendues. La première privilégiait peut-être trop
l’élargissement, tant ses cosignataires avaient prévu l’adhésion de la Hongrie, de la
Slovaquie, de la Slovénie et de la République tchèque dès l’an 2000. La seconde, et
surtout la troisième, celle de « l’avant-garde européenne » à la Chirac, donnaient sans
nul doute la préférence à l’approfondissement, voire à des « coopérations hors traités »,
ce dont certains pays ne voulaient à aucun prix. Quand bien même elles auraient été
examinées de plus près, elles n’auraient certainement pas été retenues dans leur
intégralité. Mais à vouloir les ignorer, coûte que coûte, comme ce fut le cas en 1994, et
plus tard en l’an 2000, rien ne pouvait plus empêcher le pitoyable déroulement du
sommet de Nice en décembre de la même année.
III.
Quand l’élargissement l’emporte sur l’approfondissement
Les dés étaient jetés dès l’année 2000. Avec l’adoption d’un calendrier contraignant pour l’adhésion
de nouveaux membres au sein de l’UE, les observateurs s’accordaient sur un seul et même
diagnostic. L’élargissement de l’Union européenne avait définitivement pris le pas sur
l’approfondissement institutionnel dont la réalisation devait s’opérer par l’adoption d’un nouveau
traité communautaire. Prévu pour devenir « une constitution européenne », ce dernier se heurta en
2005 au refus des citoyens français et néerlandais, pour renaître en 2009 sous la forme du « traité de
Lisbonne », toujours en vigueur de nos jours. Qu’il ait néanmoins régler à tout jamais le dilemme
entre l’élargissement et l’approfondissement de l’UE, cela serait allé un peu vite en besogne… !
A) Le plébiscite pour l’adhésion
Tous les pays candidats ont, par référendum à l’exception de l’un d’entre eux, à savoir Chypre,
accepté, voire plébiscité leur adhésion à l’Union européenne. Celle-ci s’est alors félicitée de ce
résultat et l’a interprété comme une victoire institutionnelle, due à la clairvoyance de sa stratégie
politique. Sans diminuer la contribution de l’UE et de ses quinze premiers membres, il convient de se
montrer un peu plus prudent en la matière. En effet, tous les États adhérents avaient pour
particularité d’être des États bénéficiaires, soit des États qui percevaient plus qu’ils ne contribuaient
au budget de l’Union européenne. Par conséquent, ils ne pouvaient que profiter de leur nouvelle
appartenance au sein de l’UE. En ce sens, l’élargissement de 2004 se situe dans un cadre
diamétralement opposé à celui de 1995, où les trois nouveaux venus, soit l’Autriche, la Finlande et la
Suède, étaient tous des pays contributeurs au budget de l’union. Cette donne politique ne fut que
très partiellement prise en compte par la suite, ce dont les dirigeants de l’Union européenne
n’avaient guère conscience. A leur tort d’ailleurs, si l’on se réfère une nouvelle fois au sort que les
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électeurs de deux pays contributeurs, la France et les Pays-Bas, ont réservé dès 2005 au « Projet de
traité établissant une constitution pour l’Europe ».
1. La décision de l’élargissement de l’Union européenne fut prise par la Commission le 19
février 2003. Elle fut confirmée par la réunion du Conseil des Ministres, réuni à Athènes,
le 16 avril de la même année. A cette date, dix pays obtenaient l’accord des quinze pour
les rejoindre le 1er mai 2004. Il s’agissait des pays du groupe de Visegrad (Hongrie,
Slovénie, Pologne et la République tchèque) auquel s’ajoutent les trois pays baltes
(Estonie, Lettonie, Lituanie), la Slovénie, Chypre et Malte.
2. Tous les résultats des neufs référendums qui ont eu lieu dans les pays candidats se soldés
par un vote favorable à l’adhésion. Toutefois, convient-il ici de souligner quelques
différences notoires quant aux différents scores enregistrés lors de ces différents
scrutins. Si le « oui » l’emporta avec environ 90% des suffrages exprimés en Slovaquie
(92,46%), en Lituanie (89,92%) et en Slovénie (89,66%), le score fut légèrement inférieur
dans les grands pays que sont la Hongrie (83,76%), la Pologne (77,45%) et la République
tchèque (77,33%). Il fut encore légèrement plus faible en Lettonie avec 66,97% des
suffrages exprimés, en raison certainement d’une forte « minorité russe » et en Estonie
avec 66, 90% des voix, le principal parti d’opposition d’obédience centriste (EK) ayant
appelé à voter « non » http://www.robert-schuman.eu/oee.php?num=113. Quant à
Malte, le résultat final fut plus étriqué. En effet, seuls 53,65% des Maltais approuvaient
cette adhésion, une minorité importante se méfiant de ce choix qui d’ailleurs ne se
voulait que consultatif. Parmi les principaux opposants à l’adhésion, on retrouvait
le « parti travailliste » dont les penchants nationalistes furent connus dès le
gouvernement présidé par son leader légendaire Dom Mintoff, réputé et redouté pour
son opposition à la Grande-Bretagne, aux Etats-Unis et à la Communauté européenne.
3. Le cas de Chypre est différent des autres. En effet, ses dirigeants ont refusé de recourir à
la procédure référendaire pour valider l’adhésion à l’Union européenne. Celle-ci fut
avalisée par le parlement chypriote. Mais l’essentiel est ailleurs, à savoir dans la partition
de l’île due à l’intervention des forces turques en 1974. L’Union européenne pouvait-elle
accepter que l’un de ses, de surcroît nouveaux, États membres ne soit pas souverain à
part entière ? Pouvait-elle encore accueillir un pays en son sein, après que celui-ci a
refusé de cautionner le 24 avril 2004 par référendum un plan des Nations Unies qui
aurait facilité son unification (Plan Annan) ? Ces questions sont quelque part restées sans
réponse, à l’exception peut-être de celle du Commissaire à l’élargissement de l’époque,
l’allemand Günter Verheugen, qui n’hésita pas dès lors à dire que : « l’Europe a été
bernée par les Chypriotes grecs, et il serait injuste, dans ces circonstances, de laisser la
partie nord ’out in the cold’ »( in Kipros Kibriz, Vesna Marinkovic : « Chypre, une
déchirure pour un peuple, un enjeu pour l’Union européenne, Fondation Robert
Schuman, page 58, http://www.robert-schuman.eu/doc/notes/notes-35-fr.pdf).
B) L’élargissement continue
L’élargissement semble l’avoir définitivement emporté sur l’approfondissement. Malgré l’échec du
traité constitutionnel et la réponse en demi-teinte donnée par le traité de Lisbonne, l’Union
européenne continue à privilégier son élargissement et l’accroissement du nombre de ses membres.
Pour autant, les problèmes demeurent et les solutions sont ajournées sine die, sans que l’on puisse
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dire si elles désirent encore être trouvées. L’exemple concomitant de la Bulgarie et de la Roumanie
en dit long sur un certain aveuglement de l’Union européenne à cet égard.
1. A leur grand désespoir, la Bulgarie et la Roumanie n’ont pas pu être admises au sein de
l’Union européenne en 2004. A cette époque, la Commission invoquait des raisons graves
qui touchaient à l’essence même de la construction européenne. Ainsi pouvait-on
apprendre que « la Bulgarie et la Roumanie continuent (certes) à respecter les critères
politiques de Copenhague. Néanmoins, la corruption reste un problème dans les deux
pays. Des efforts pour disposer d'administrations publiques efficaces et qualifiées
s'avèrent encore nécessaires. En Bulgarie, des problèmes relatifs aux conditions de vie
des handicapés mentaux et des enfants placés en institutions subsistent. Il en va de
même pour certaines pratiques policières dégradantes et pour le trafic d'êtres humains.
La Roumanie, de son côté, doit résoudre les problèmes liés à la lourdeur des procédures
administratives, au manque de transparence et à la capacité limitée d'application des
politiques »
(http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/ongoing_enlargement/e50014_fr
.htm9. Toutefois, cela n’empêcha pas cette même Union européenne à accueillir ces
deux États, trois ans plus tard, soit en 2007, en son sein et d’accroître ainsi le nombre de
ses membres de 25 à 27. Non que, malgré quelques améliorations ciblées, ces deux pays
aient mis fin à la corruption et à quelques mesures « dégradantes » concernant les droits
humains – on sait de nos jours que les Roms de Roumanie ne jouissent ni des protections
minimales dans leur pays d’origine, ni sont les bienvenus lorsqu’ils essayent de s’installer
dans un autre pays de l’UE. La raison de leur adhésion résulte bien plus du souhait de
Jacques Chirac, Président de la République française de l’époque, qui croyait renforcer
par cette décision le poids de la francophonie et des pays francophones à l’intérieur de
l’Union – ce qui ne fut pas véritablement le cas.
2. Avec plus de 66% des suffrages exprimés le 22 janvier 2012, la Croatie a exprimé son
accord pour devenir d’ici le 1er juillet 2013 le 28e pays membre de l’Union européenne.
Après la Slovénie, elle sera le second pays de l’ex-Yougoslavie à en faire partie. Mais plus
que ce ne l’est le cas pour son voisin occidental, la Croatie sera le premier pays
belligérant de la Guerre des Balkans à rejoindre l’Union européenne. Ce vote traduit un
rapprochement vers l’Europe communautaire, mais plus encore une volonté pacifiste de
rompre avec un passé belliciste dont cet État s’est également rendu coupable. Qu’il soit
néanmoins prêt à assumer ses responsabilités historiques au sein de l’Union, rien ne
permet encore de l’affirmer à l’heure actuelle. Il en sera de même pour tous les autres
pays de l’ex-Yougoslavie qui ont fait une demande d’adhésion à l’UE. Cela concerne
notamment la Serbie qui vient d’obtenir un grand succès politique et diplomatique. Le 1er
mars 2012, les 27 ministres des Affaires étrangères ont effet accordé à Belgrade le statut
de pays candidat à l’adhésion à l’UE. Statut encore impensable il y a cinq années de cela,
il sera étendu à d’autres pays de la région et pourrait permettre à ces derniers de
surmonter leur propre histoire. Mais ce processus en n’est qu’à ses débuts et rien ne
laisse augurer son succès.
3. Un cas majeur reste en suspens : celui de la Turquie. Officiellement, les négociations
d’adhésion entre Ankara et Bruxelles ont débuté le 3 octobre 2005, soit il y a plus de six
ans. Entre-temps, elles sont au point mort, tant l’Union européenne, et notamment la
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France et la République fédérale d’Allemagne, se sont montrées frileuses à les
poursuivre. Depuis lors, la Turquie a gagné en puissance et a largement accru son
audience internationale, devenant un acteur incontournable entre l’Europe et le Proche
Orient. D’ailleurs, son adhésion à l’Union européenne ne semble plus être sa priorité, se
contentant de jouer un rôle de médiateur et de négociateur qu’elle a parfaitement réussi
à se forger à son profit. De sorte, l’Union européenne se trouve quelque peu à la
remorque, alors qu’elle aurait peut-être eu intérêt à ne pas refermer la porte des
négociations à la Turquie, eu égard aussi à la crise grecque et à l’importance de
l’immigration clandestine qui règne à la frontière entre ces deux États. Aujourd’hui,
personne n’est encore en mesure de jauger le poids que la Turquie sera appelée à jouer
sur la scène internationale. Mais tout laisse à croire qu’il ne sera pas des moindres, au
grand dam de l’Union européenne qui, peut-être, aurait dû être plus clairvoyante en la
matière.
IV.
Conclusion
Ce n’est qu’une question de temps : l’Union européenne accueillera d’ici peu son trentième
membre. Pour l’instant, elle n’a pas jugé utile de changer ses propres règles du jeu. Elles
comptent certes développer ses « coopérations renforcées » sans pour autant s’interroger sur
leur mode d’action. En filigrane, le débat sur les frontières de l’Union européenne n’a toujours
pas trouvé de réponse satisfaisante et les instruments développés sous le nom diffus et
complexe de « politique du voisinage » ne sont certainement pas les mieux adaptés pour le
résoudre. Alors que l’on croyait dépassée la question de « la dialectique entre l’élargissement et
l’approfondissement de l’Union européenne », voilà qu’elle rejaillit au grand jour. Aussi
longtemps d’ailleurs que l’Union européenne ne se décide pas enfin à régler celle de son
approfondissement.