la décentralisation et les collectivités territoriales

La décentralisation- Les collectivités territoriales
La France n’est plus depuis longtemps cette entité centralisée dont le moindre projet se
décidait à Paris. Aujourd’hui un grand nombre de représentants locaux sont directement élus
par les citoyens. Les communes, les départements et les régions ont des compétences étendues
en matière d’aménagement du territoire mais aussi de gestion culturelle et sanitaire. Pour les
exercer, elles sont dotées de pouvoirs de décision et de moyens financiers. 75% des
investissements sont réalisés par les collectivités locales.
Le processus de décentralisation s’est effectué au fil de nombreuses lois. La dernière en date,
la loi du 16 décembre 2010, met l’accent sur la rationalisation des moyens. Il s’agit de
renforcer la solidarité intercommunale et d’éviter les doublons entre départements et
communes. (Brochure La réforme des collectivités territoriales)1.
Le développement de l'e-administration est un autre défi relevé par les collectivités
territoriales.
Au 1er avril 2011, la France compte 2 599 établissements publics de coopération
intercommunale
(EPCI)
à
fiscalité
propre,
regroupant
35
041
communes,
101
départements (dont cinq situés en Outre-mer), 27 collectivités régionales (dont 5 situées en
Outre-mer) auxquelles il convient d’ajouter cinq territoires à statuts spécifiques (NouvelleCalédonie, Terres australes et antarctiques françaises, île de Clipperton).
Les Français ont élu leurs conseillers généraux pour la dernière fois aux élections cantonales
de mars 2011. En 2014, ils seront remplacés par les conseillers territoriaux, qui siégeront à la
fois au conseil général et au conseil régional.
1
http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/telechargements/plaquette
reforme/downloadFile/attachedFile/Brochure__Reforme_des_collectivites_territoriales.pdf?nocache=1290448744.53&bcsi_scan_76859af71b923077=1
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Mars 2011
1. CE QUI A CHANGE DEPUIS 1982 :
•
Compétences des régions
Créées en 1982, les collectivités régionales sont aujourd’hui au nombre de 27 en France (dont
5 situées en Outre-mer), auxquelles s’associent les 5 collectivités d’outre-mer (COM) régies
par l’article 74 de la Constitution (Polynésie française, Saint-Pierre et Miquelon, Wallis et
Futuna, Saint-Martin, Saint-Barthélemy). Fin 2012, la France comptera deux nouvelles
collectivités régies par l’article 73 (dernier alinéa) de la Constitution française2. Il s’agit de la
Martinique et de la Guyane. Au fil des années, leurs pouvoirs ont été renforcés et leurs
compétences élargies et ce, dans plusieurs domaines3 :
Economie : Ce pouvoir a été renforcé par la dernière loi de décentralisation de 2004. Il
comprend : la coordination des actions de développement, la définition du régime des aides
économiques et l'élaboration du schéma régional de développement, le tourisme, la
participation au capital de sociétés ou la constitution de fonds d'investissement.
Aménagement du territoire : L'aménagement du territoire et les transports font partie du
domaine de compétence des régions. Dans certains cas, elles peuvent s'occuper de l'entretien,
de la gestion des aérodromes civils et des ports de commerce. Elle gère les parcs nationaux,
les observatoires ou agences de l'environnement. Les régions élaborent aussi le schéma
régional des transports, organisent les services de transport routier non urbain des personnes
et les transports ferroviaires voyageurs et peuvent contribuer au développement des réseaux
de communication électronique. Elles déterminent les priorités en matière d'habitat et
participent financièrement à la politique du logement.
Culture et éducation : Les conseils régionaux sont chargés de la construction, de l'entretien,
de l'équipement et du fonctionnement des lycées publics. La région est responsable du
recrutement et de la gestion du personnel non enseignant de ces établissements et peut
octroyer des aides à la recherche et des bourses d'étude à l'étranger et participer au
financement des établissements universitaires. Dans le domaine de la formation, les régions
sont chargées de la politique de formation des travailleurs sociaux ainsi que des professions
paramédicales.
2
Cette évolution statutaire concerne les collectivités se substituant à un département et une région d’outre-mer
mentionnées au dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution.
3
« Les régions, quelles compétences ? », JDD, 05.02.2010, http://www.lejdd.fr/Politique/Elections-regionales2010/Actualite/Les-regions-quelles-competences-172784/
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Au niveau culturel, les collectivités régionales ont la responsabilité de l'organisation et du
financement des musées et des archives régionaux. Elles sont responsables de l'inventaire
général du patrimoine culturel. Les régions sont également actives dans l'entretien et la
construction des équipements sportifs des lycées ou par une contribution au financement
d'équipements communaux.
Santé : C'est un nouveau champ de compétence, depuis la loi de décentralisation de 2004. La
région a désormais la possibilité, comme les communes et les départements, "d'exercer des
activités en matière de vaccination", rapporte le site du ministère de l'Intérieur. La collectivité
peut également, si elle en fait la demande, participer au financement d'équipements sanitaires.
•
Compétences des communes4
Les compétences des communes sont identiques quelle que soit leur taille.
Elles disposent désormais de compétences décentralisées dans plusieurs domaines :
L’urbanisme : Les communes élaborent et approuvent les plans locaux d’urbanisme, ce qui
permet au maire de délivrer des permis de construire au nom de la commune, et non plus au
nom de l’État. Les communes ont désormais l’initiative des politiques d’urbanisme dans
certains domaines (habitat, développement économique, déplacement des personnes et des
marchandises...).
L’enseignement : la commune a la charge des écoles publiques. Elle en est propriétaire et en
assure la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et
le fonctionnement. La commune intervient, par ailleurs, dans la définition de la carte scolaire.
L’action économique : depuis la loi du 27 février 2002 portant sur la démocratie de
proximité, les communes, tout comme les départements, peuvent participer au financement
des aides directes aux entreprises. La loi du 13 août 2004 leur permet désormais de mettre en
œuvre leurs propres régimes d’aides avec l’accord de la région qui coordonne, sur son
territoire, les actions concernant le développement économique.
4
« Quelles sont les compétences d’une commune ? » 01.12.2009 ; http://www.vie-publique.fr/decouverteinstitutions/institutions/collectivites-territoriales/pouvoirs/quelles-sont-competences-commune.html
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Les ports de plaisance et les aérodromes : Depuis la loi du 13 août 2004 les communes sont
compétentes pour la création, l’aménagement et l’exploitation des ports de plaisance. Cette loi
leur a également permis de se porter candidats pour l’aménagement, l’entretien et la gestion
d’aérodromes civils.
Le logement : les communes au sein d’un EPCI (établissement public de coopération
intercommunale) participent à la définition d’un programme local de l’habitat qui fixe, pour
six ans au moins, les objectifs et les principes d’une politique des logements. Depuis la loi du
13 août 2004, la commune a aussi des compétences en matière de logements sociaux et
étudiants.
La santé : depuis la loi du 13 août 2004, les communes peuvent exercer la responsabilité de la
politique de résorption de l’insalubrité dans l’habitat, à titre expérimental pour quatre ans.
Depuis cette loi, elles peuvent également, tout comme les autres collectivités territoriales,
dans le cadre d’une convention conclue avec l’État, exercer des activités en matière de
vaccination et de prévention.
L’action sociale : la commune a une action complémentaire de celle du département avec les
centres communaux d’action sociale (CCAS), qui notamment analysent les besoins sociaux de
la population et interviennent dans les demandes d’aides sociales (aide médicale…).
La culture : la commune joue un rôle important à travers les bibliothèques de prêts, les
musées, les conservatoires municipaux. Avec la loi du 13 août 2004, les communes sont
chargés de l’organisation et du financement de l’enseignement artistique initial (musique,
danse, art dramatique), les établissements qui en ont la responsabilité étant intégrés dans un
schéma départemental.
Certaines collectivités locales mènent également une action diplomatique propre (jumelage
entre villes, partenariats économiques entre régions…).
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2. Explications :
La décentralisation
La décentralisation vise à donner aux collectivités territoriales (ou collectivités locales)
des compétences propres, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer ainsi un
meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire.
Le mouvement de décentralisation a contribué à transformer la société française5. Avec le
transfert de pouvoirs nouveaux aux élus locaux, la démocratie a progressé, les attentes des
citoyens s’expriment mieux qu’auparavant et des réponses plus concrètes sont apportées. La
révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a relancé le processus de décentralisation. En
2009, une réforme des collectivités locales a été lancée par les travaux du Comité Balladur
avec notamment pour objectif de simplifier le « millefeuille administratif » local6.
Les collectivités territoriales (régions, départements et communes)
•
7
Les collectivités territoriales sont définies par trois critères :
- Elles sont dotées de la personnalité morale, qui leur permet d’agir en justice. Elles
bénéficient de l’autonomie administrative et disposent ainsi de leur propre personnel et de leur
propre budget. Au contraire, les ministères, les services de l’État au niveau local ne sont pas
des personnes morales. Il s’agit seulement d’administrations émanant de l’État.
- Elles détiennent des compétences propres, qui leur sont attribuées par un législateur.
- Elles exercent un pouvoir de décision, qui s’exerce par délibération au sein d’un conseil de
représentants élus. Les décisions sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs locaux.
Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivités se voient reconnaître un
pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.
5
« La décentralisation » http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/decentralisation.asp
« Comment définir la décentralisation » http://www.vie-publique.fr/decouverteinstitutions/institutions/collectivites-territoriales/decentralisation/comment-definir-decentralisation.html
7
« Qu’est-ce qu’une collectivité territoriale ? » http://www.vie-publique.fr/decouverteinstitutions/institutions/collectivites-territoriales/definition/collectivite-locale-collectivite-territoriale-quellesdifferences.html
6
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3. La décentralisation depuis 1982 : une succession de lois 8
La décentralisation commence en France dans les années 1980 avec les lois Deferre mises
en application en 1982 par le gouvernement Mauroy. L’enjeu est de réduire les résistances à
des réformes qui poursuivent trois objectifs : rapprocher les citoyens des centres de décision,
responsabiliser les autorités élues et leur donner de nouvelles compétences, favoriser le
développement des initiatives locales.
•
Les lois Defferre
Les lois Defferre se traduisent par cinq changements principaux :
- la région devient une collectivité territoriale pleine et entière, elle est administrée par un
conseil régional dont les membres sont élus au suffrage universel.
- l’Etat transfère des blocs de compétences qui étaient jusqu’à présent les siennes au
bénéfice des communes, des départements et des régions.
- la tutelle exercée par le préfet disparaît. L’Etat contrôle les actes des collectivités locales
(à l’exception des actes du maire exerçant ses fonctions en tant que représentant de l’Etat ou
des actes relevant du droit privé) a posteriori, non plus a priori, et ce par l’intermédiaire du
préfet, des tribunaux administratifs et des chambres régionales des comptes.
- le conseil général élit lui-même l’autorité exécutive de ses décisions : ce n’est plus le
préfet qui met en œuvre les politiques du département, mais le président du conseil général.
- les aides financières accordées aux collectivités locales par l’Etat sont globalisées sous
la forme de dotations : dotations globales de fonctionnement, d’équipement, de
décentralisation.
Après l’adoption des lois Defferre, d’autres textes viennent compléter le dispositif de
décentralisation.
La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, cherche à
stabiliser et à rationaliser la décentralisation en définissant une meilleure organisation
territoriale de l’Etat. Elle pose le principe d’une meilleure répartition des missions entre les
administrations centrales et les services déconcentrés de l’Etat et renforce le niveau régional
de l’administration.
8
« Les premières lois de décentralisation », http://www.vie-publique.fr/politiquespubliques/decentralisation/lois-defferre/
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•
Loi ATR9
o
Le 6 février 1992, la Loi n 92-125 relative à l'administration territoriale de la République (loi
ATR) déconcentre les activités de l’État au niveau local et crée de nouvelles structures de
coopération intercommunale : les communautés de communes.
•
Loi Pasqua10
o
La Loi n 95-115 du 4 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire (loi Pasqua) vise à coordonner les politiques locales sur les plans national et local. Elle
crée le schéma national et régional d’aménagement du territoire en introduisant la notion de
« pays », qui se définit comme un territoire caractérisé par une cohésion géographique,
économique, culturelle ou sociale. Le « pays » n’est pas un nouvel échelon de collectivité locale,
mais résulte de l’initiative d’une ou de plusieurs communes désireuses d’animer et de mobiliser,
dans une logique de mission, les différents acteurs publics et privés du territoire qui le composent.
Enfin, la démocratie locale est renforcée par une meilleure information des habitants
(prévue par la loi de 1992) et aussi par la création de nouvelles structures comme les conseils
de quartier institués par la loi relative à la démocratie de proximité.
•
Loi Voynet11
o
Le 25 juin 1999, la Loi n 99-533 d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire (loi Voynet) modifie la loi Pasqua en redéfinissant la notion de pays.
Elle vise à coordonner les initiatives locales en faveur du développement local, à garantir et
optimiser le fonctionnement des services publics et à promouvoir un développement durable.
La Loi crée les conseils de développement où les acteurs locaux (établissement consulaires,
organisations patronales, fédérations associatives, syndicats de salariés, etc.) sont mobilisés
dans l’élaboration des pays.
9
Line Arsenault, Les grandes étapes de la décentralisation en France, 21.02.2005,
http://www.mamrot.gouv.qc.ca/pub/observatoire_municipal/veille/decentralisation_france.pdf?bcsi_scan_1fe59b
a8c561fa18=IgaZ8v56R8FkyK+y9Xlm2uoTBSMBAAAA43STAA==&bcsi_scan_filename=decentralisation_fr
ance.pdf
10
Ibid.
11
Ibid.
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•
Loi Chevènement12
o
Le 12 juillet 1999, la Loi n 99-586 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale (loi Chevènement) vise à simplifier le paysage de
l’intercommunalité, à définir les compétences obligatoires et facultatives qui y sont
associées, et à développer la solidarité financière par la mise en commun des produits de la
taxe professionnelle.
•
Loi du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales13
o
La Loi n 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, a défini
une nouvelle répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales. Le
texte énumère les nouvelles compétences transférées par l’Etat aux collectivités locales. Il
définit les principes permettant la compensation financière pour les compétences transférées
et il organise les modalités de transferts des personnels de l’Etat vers les collectivités.
Huit domaines sont définis comme pouvant faire l’objet d’expérimentations. Les modalités
d’organisation et de fonctionnement de l’intercommunalité sont simplifiées de façon à
faciliter son extension à l’ensemble du territoire.
•
Les principales compétences transférées à partir de 2005 :
Les compétences transférées concernent, notamment, les secteurs suivants :
Le développement économique: renforcement du rôle de coordination de la Région pour
la formation professionnelle : la Région devra désormais définir et mettre en œuvre la
politique d’apprentissage et de formation professionnelle des adultes en recherche d’emploi.
Du côté des transports : certaines parties des routes nationales sont transférées aux
départements, les collectivités territoriales (ou leurs groupements) pourront prendre en charge
la création et la gestion des aéroports (à l’exception de certains aéroports d’intérêt national ou
international).
12
Line Arsenault, Les grandes étapes de la décentralisation en France, 21.02.2005,
http://www.mamrot.gouv.qc.ca/pub/observatoire_municipal/veille/decentralisation_france.pdf?bcsi_scan_1fe59b
a8c561fa18=IgaZ8v56R8FkyK+y9Xlm2uoTBSMBAAAA43STAA==&bcsi_scan_filename=decentralisation_fr
ance.pdf
13
La décentralisation : Acte II, 17.02.2005, http://www.vie-publique.fr/actualite/dossier/decentralisationacte2/decentralisation-acte-ii.html
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L’action sociale : les départements se voient attribuer un rôle de « chef de file » en matière
d’action sociale, ils auront à leur charge l’ensemble des prestations d’aide sociale
le logement social : la loi prévoit le transfert aux collectivités locales des responsabilités
relatives aux politiques de l’habitat, ne conservant à l’Etat qu’un rôle de « garant de la
solidarité nationale ». L’essentiel des responsabilités doit être transféré aux départements ou
aux groupements intercommunaux.
L’éducation et la culture : les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des
lycées et collèges doivent être recrutés et gérés par la collectivité dont ils relèvent
(département pour les collèges, région pour les lycées). La propriété des immeubles protégés
au titre des « monuments historiques » appartenant à l’Etat pourra être transférée aux
collectivités territoriales le demandant.
A chaque type de collectivités sont ainsi attribuées de nouvelles compétences. Au total ce sont
la région et, surtout, le département qui se voient confier l’essentiel des nouvelles
responsabilités. La commune et le groupement de communes restent des niveaux relativement
peu concernés par cette seconde vague de décentralisation.
Les collectivités locales volontaires pourront mener des expérimentations dans les huit
domaines suivants : la gestion des fonds structurels européens, les interventions économiques,
le transfert des aéroports, la résorption de l’insalubrité, le financement de l’équipement
sanitaire, l’assistance éducative confiée par la justice aux départements, l’organisation des
écoles primaires et l’entretien du patrimoine. Des conventions devront être passées avec l’Etat
pour l’attribution des moyens nécessaires à ces expérimentations.
4. Perspectives et enjeux de la loi du 16 décembre 201014
La publication de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales
représente l’aboutissement du processus de réflexion lancé en 2008, avec la constitution du
Comité Balladur (Comité pour la réforme des collectivités locales). Ce dernier est qualifié de
chantier prioritaire par le Président de la République.
14
http://www.vie-publique.fr/actualite/dossier/collectivites-territoriales-reforme-2010/collectivites-territorialesperspectives-enjeux-loi-du-16-decembre-2010.html
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Ce
processus
visait
la
simplification
des
structures
territoriales
(communes,
intercommunalités, départements, régions), la réduction du nombre d’échelons territoriaux, la
clarification des compétences et des financements.
•
De nouvelles institutions
La loi modifie en profondeur l’architecture institutionnelle locale, tout en maintenant
l’existence de la région et du département.
Elle prévoit notamment le remplacement des conseillers généraux et des conseillers régionaux
par un nouveau type d’élu local : le conseiller territorial15. Siégeant à la fois au conseil général
et au conseil régional, il sera élu pour 6 ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours,
dans le cadre de cantons redécoupés. Cette disposition doit permettre de réduire le nombre
d’élus, en vue de dégager des économies et de renforcer le poids de l’élu local.
Dans un souci de renforcement de compétitivité des grandes agglomérations, les départements
ou régions pourront fusionner. Cela ne sera cependant possible qu’avec l’accord de toutes les
assemblées concernées et de la population consultée par référendum.
Une nouvelle catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale est par
ailleurs créée : la métropole. A compter de 2014, la France comptera onze métropoles de plus
de 500 000 habitants16.
•
Compétence des régions et des départements
A partir du 1er janvier 2015, les départements et régions seront dotés de “compétences
exclusives”, c'est-à-dire des compétences qui ne pourront pas être exercées par un autre niveau
15
Le conseiller territorial renforce la complémentarité des départements et des régions Elles doivent être
complémentaires et non concurrentes.
Le Gouvernement a donc proposé de mieux articuler leurs actions respectives à travers un élu commun : le
conseiller territorial. Celui-ci siègera à la fois au sein du conseil général et du conseil régional..3 500 conseillers
territoriaux succéderont aux 6 000 conseillers généraux et régionaux actuels. Ils seront élus pour la première fois
en mars 2014 au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans des cantons élargis. Le conseiller territorial
sera l'interlocuteur unique des différents acteurs territoriaux et notamment des maires. Le même élu s'occupera
des collèges et des lycées, de formation et d'insertion. Il donnera de la cohérence dans les choix de financement
et permettra d'accélérer le montage des projets.
Concrètement, dans un délai de six mois après chaque élection des conseillers territoriaux, le conseil régional et
les conseils généraux de la région devront élaborer un schéma régional qui permettra de définir la répartition
optimale des compétences entre la région et les départements. (source site MIOMCTI)
16
http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/telechargements/plaquettereforme/downloadFile/attachedFile/Brochure__Reforme_des_collectivites_territoriales.pdf?nocache=1290448744.53&bcsi_scan_76859af71b923077=1
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de collectivité. A partir de cette date, aucun projet communal ou intercommunal ne pourra
bénéficier du cumul des subventions départementales et régionales si les conseillers
territoriaux n’ont pas adopté “un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation
des services”.
5. Pour aller plus loin :
Voici plusieurs adresses permettant plus d’information sur les projets de lois, les textes
officiels ou encore des définitions plus approfondies.
http://www.vie-publique.fr/
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl09-060.html
http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites
http://www.assemblee-nationale.fr/13/dossiers/reforme_collectivites_territoriales.asp
http://www.gouvernement.fr/gouvernement/reforme-des-collectivites-territoriales-0
http://www.legifrance.gouv.fr/html/actualite/actualite_legislative/EI_reforme_collectivites_ter
ritoriales.pdf
La réforme des collectivités territoriales (brochure)
http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/telechargements/plaquettereforme/downloadFile/attachedFile/Brochure__Reforme_des_collectivites_territoriales.pdf?nocache=1290448744.53&bcsi_scan_76859af7
1b923077=1
Répartition des compétences entre les communes, les départements et les régions
http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/workspaces/members/documents_dgcl/doc_dpid/4eme_part
ie_ch_1_la/downloadFile/file/4eme_partie_Ch_1_la_repartition_des_competences.pdf?nocac
he=1227792273.85
Discours de François Fillon - 92e Congrès des Maires et des Présidents de Communautés de
France, 17 novembre 2009
http://www.gouvernement.fr/premier-ministre/discours-de-francois-fillon-92e-congres-desmaires-et-des-presidents-de-communautes
Zoom sur divers aspects de la décentralisation : e-administration, statut de l’élu, grandes
métropoles
http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/a_votre_service/zoom_sur/
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