l`approche `cluster` – un instrument opérationnel vital

Réforme humanitaire: une promesse réalisable?
RMF 29
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L’approche ‘cluster’ – un
instrument opérationnel vital
par Allan Jury et Giamichelle De Maio
Beaucoup des problèmes rencontrés dans la mise
en application des ‘clusters’ sur le terrain proviennent
d’une méprise sur la nature essentiellement opérationnelle
des ‘clusters’.
La valeur réelle des ‘clusters’ réside dans
leur capacité de renforcer les capacités
opérationnelles et l’efficacité, plutôt
que dans leurs aspects procéduraux. La
méprise sur cette nature fondamentale des
‘clusters’ a mené dans certains cas à une
prolifération de réunions, à un accent trop
appuyé sur les questions de financement, à
des ‘clusters’ superflus au niveau national,
à l’implication d’intervenants nonopérationnels et à l’inclusion des étapes
bureaucratiques additionnelles. Cela ne
répond pas à la vocation des ‘clusters’.
Au plan mondial, l’approche ‘cluster’
vise à renforcer l’état de préparation
de tout le système et la coordination
des capacités techniques en vue de
répondre aux situations d’urgence
humanitaires en assurant une direction
prévisible et la responsabilité dans
tous les secteurs principaux. Au plan
national, le but est de renforcer la réponse
humanitaire opérationnelle en exigeant
des standards élevés de prévisibilité,
de responsabilité et de partenariat
dans tous les domaines d’activité.
Le Groupe de personnalités de haut
niveau (HLP) du Secrétaire Général pour
la cohérence de tous les systèmes des
Nations Unies sur le développement,
l’aide humanitaire et l’environnement
a publié son rapport final - Delivering
as One1- en novembre 2006. Le groupe
comprenait beaucoup de personnalités
importantes de gouvernements, dont
Josette Sheeran qui prit par la suite les
fonctions de onzième Directeur Exécutif
du Programme alimentaire mondial
(PAM) en avril 2007. Le HLP a déjà ratifié
la direction des réformes en cours des
Nations Unies ; cela à renforcer la volonté
de tous les intervenants d’aller de l’avant
dans leur mise en application au niveau
mondial et au niveau national. Depuis
ce moment-là, la réponse internationale
dans toutes les situations d’urgence a été
organsinée selon l’approche ‘cluster’.
FITTEST/Pierre Petry
Le Comité permanent interorganisations
des Nations Unies (CPI) a réitéré ses
appels à la flexibilité dans la mise en
application de l’approche ‘cluster’. Elle
ne doit pas nécessairement en arriver
à un renversement des structures
actuelles. L’approche ‘cluster’ devrait
apporter une amélioration au niveau
opérationnel, tout en maintenant les
mécanismes efficaces qui existent déjà
et en se concentrant sur la provision de
services effectifs dans les domaines où des
capacités supplémentaires sont requises.
PAM joue un rôle significatif dans
le système ‘cluster’, agissant en tant
qu’agence de pointe pour le ‘cluster ‘ de
Logistique et partagent cette responsabilité
pour le ‘cluster’ de Télécommunications
d’urgence, ainsi qu’en participant
activement aux ‘clusters’ de nutrition,
d’éducation et de recouvrement initial.
Le CPI a de nouveau confirmé que le
PAM est le leader mondial en provision
alimentaire, un secteur reconnu comme
satisfaisant déjà aux normes établies
pour le système de ‘clusters’.
En ce qui concerne le PAM, les ‘clusters’
sont des instruments opérationnels
dont leur but est d’améliorer la réponse
internationale dans tous les domaines
d’intervention. La mise en application du
système de ‘clusters’ devrait renforcer la
prévisibilité, l’exhaustivité et la qualité
de la réponse humanitaire dans toutes
situations d’urgence. Il s’en suit que la
structure des ‘clusters’ au niveau national
et au niveau mondial doit être simple
et axée sur les résultats, doit pallier les
carences opérationnelles, et doit inclure
toutes les organisations possédants de
réelles capacités opérationnelles dans
le domaine. Un relevé des carences
opérationnelles actuelles doit être la
première tâche d’un ‘cluster’ nouvellement
créé, suivi par l’élaboration de plans
communs et réalistes pour y pallier.
L’ approche ‘cluster’ doit respecter
les mandats et la nature de toutes les
organisations participatives, y compris
les intervenants nationaux et locaux, ainsi
que reconnaître à quel niveau chacun a
les moyens de s’engager dans les activités
des ‘clusters’. Il est important de clarifier
l’engagement de chaque membre des
‘clusters’ au niveau national dès que
possible afin de permettre une distribution
transparente et effective des tâches,
pour assurer ainsi la prévisibilité et la
responsabilité dans la réponse aux besoins
des populations que nous aidons tous.
L’ approche ‘cluster’ en action
En Guinée, l’imposition de la loi martiale
en avril 2007 a poussé les Nations Unies
à rehausser les normes de sécurité et
à évacuer le personnel non-essentiel.
Comme les Nations Unies n’étaient pas
en mesure de maitriser la détérioration
inattendue de la sécurité –et que la
sécurité des travailleurs humanitaires
était menacée à cause de l’absence de
Ozdzan
Hadziemin de
l’équipe PAM
FITTEST,
Emirats arabes
unis, installe
une antenne
radio de base
sur une tour
à la Guinée.
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Réforme humanitaire: une promesse réalisable?
moyens de communication effectifs- le
Coordinateur humanitaire a fait une
demande au PAM, l’unité de pointe
du ‘cluster’ de Télécommunications
d’urgence (ETC) en Guinée.
Nous avons répondu par l’envoi d’une
mission d’évaluation sur cinq zones
opérationnelles dans le pays et par
l’élaboration d’une proposition de
réponse aux carences identifiées dans
le système et l’assurance d’observer les
normes minimales des sécurités des
Nations Unies. En suite de la revue
par le Coordinateur humanitaire et par
l’Equipe de pays des Nations Unies, le
Fonds central autorenouvable d’urgence
(CERF) 2 a débloqué les fonds. Le PAM
a mobilisé immédiatement du personnel
qui a œuvré jour et nuit. En trois
mois, ils avaient amélioré de manière
significative les transmissions par radio
à Conakry, la capitale, et dans d’autres
secteurs opérationnels, et ils avaient
formé le personnel des Nations Unies
et des ONG à l’usage des nouveaux
équipements de communication. Un
groupe de travail inter-agences sur les
télécommunications assure l’entretien de
l’infrastructure améliorée. Ce système
amélioré permet d’éviter des risques
dans un environnement peu stable
et apporte de l’aide aux travailleurs
humanitaires à accomplir leur mandat de
prendre soin des populations touchées.
Cet exemple de coopération avec succès
entre les agences, rendue possible par
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la procédure de réforme humanitaire,
démontre non seulement l’importance
de partenariats plus solides entre les
agences des Nations Unies, les ONG
et les autres parties prenantes-clé à
tous les niveaux –afin de rassembler
les diverses expertises et les avantages
comparatifs de différents partenaires pour
accomplir des objectifs communs- mais
aussi la valeur essentielle des ‘clusters’
comme instruments opérationnels.
Allan Jury ([email protected]) est
Directeur des Relations Extérieures
du PAM et Giammichele De Maio
([email protected]) est
Officier de Relations Extérieures.
1. www.un.org/events/panel/resources/pdfs/HLP-SWCFinalReport.pdf
2. http://cerf.un.org
Le relèvement initial après le désastre :
le tremblement de terre au Pakistan
par Andrew MacLeod
des opérations
de secours à
Mansehra,
Pakistan.
Le tremblement de terre a tué un
minimum de 73 338 personnes, dont
18 000 enfants d’âge scolaire. Plus de
128 000 personnes ont été blessées et
3,3 millions ont été déplacées. Plus de
600 000 maisons, 6 400 kilomètres de
réseaux routiers, 6 298 établissements
scolaires, 350 établissements médicaux,
3994 systèmes d’approvisionnement en
eau et 949 bâtiments gouvernementaux
ont été détruits. Les nombres de
personnes déplacées et de maisons
détruites étaient bien supérieurs que
lors du tsunami en Asie, en dépit
du nombre inférieur de morts.
Les forces armées du
Pakistan ont lancé une
réponse massive, avec
le soutien des forces des
Etats-Unis, du RoyaumeUni, de l’OTAN et de
l’Australie, entre autres.
La coordination de ces
forces représentait un
énorme défi, comme
toujours, pour le
gouvernement du
pays à la suite d’un
désastre. Cela à été
le cas en particulier
pour les militaires sans
UNHCR/V Tan
Guenet
Guebre
Christos,
représentant
de l’HCR
au Pakistan,
est mis au
courrant par
des officiaux
militaires
responsables
En octobre 2005, le Pakistan a souffert un immense
tremblement qui a causé des besoins humanitaires sans
précédents. Bien que l’hiver brutal de l’Himalaya n’était qu’à
six semaines, il ne s’est pas produit de deuxième vague de
morts. La coopération entre les civils et les militaires ainsi
que l’approche ‘cluster’ ont remporté un grand succès.
expérience du travail avec des ONG et peu
familiers avec les principes humanitaires
à défendre. Il a donc fallu appliquer au
Pakistan un modèle de ‘coordination
sans enfreintes’ dans lequel les militaires
partageaient une évaluation ouverte et
honnête des besoins avec la communauté
humanitaire et laissaient aux ONG le
choix des opérations à entreprendre à
quels endroits. Dans un tel modèle, les
carences dans les prestations humanitaires
sont remplies ‘après-coup’ par l’armée
et les agence gouvernementales.
Comme le Pakistan ne possédait pas
d’agence nationale responsable des
désastres au moment du tremblement
de terre, la Commission fédérale de
secours (Federal Relief Commission),
la structure créée ad hoc pour pallier
aux conséquences, a pris la décision
de se structurer selon l’approche
‘cluster’ récemment instaurée. Ceci a
eu pour résultat une série de contacts
personnels clés entre les coordonnateurs
nationaux et internationaux. Tandis
que des critiques ont été exprimées
envers l’approche ‘cluster’ au Pakistan,
les faits parlent pour eux-mêmes :
n Un million de tentes, six millions
de couvertures et 400 000 abris
d’urgence ont été fournis.