ANALYSE JURIDIQUE DU PROJET DE SDAGE

COMITE DE BASSIN
ANALYSE JURIDIQUE DU PROJET DE SDAGE
-----Note de synthèse
1. PORTEE JURIDIQUE DU SDAGE
Le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) est un document de
planification décentralisé qui définit, pour une période de six ans, les grandes orientations pour une
gestion équilibrée de la ressource en eau ainsi que les objectifs de qualité et de quantité des eaux
à atteindre dans le bassin Loire Bretagne. Il est établi en application de l’article L.212-1 du code de
l’environnement.
Le législateur lui a donné une valeur juridique particulière en lien avec les décisions
administratives et avec les documents d’aménagement du territoire. Ainsi, les programmes et les
décisions administratives dans le domaine de l’eau (autorisations et déclarations au titre de l’article
L.214-1 et suivants du code de l’environnement, autorisations et déclarations des installations
classées pour la protection de l’environnement…) doivent être compatibles ou rendus compatibles
avec les dispositions du Sdage (article L.212-1 XI du code de l’environnement).
Les documents d’urbanisme – schémas de cohérence territoriale (SCOT), plans locaux
d’urbanisme (PLU), cartes communales – ainsi que les schémas d’aménagement et de gestion
des eaux (Sage) doivent être compatibles avec les orientations fondamentales et avec les objectifs
de qualité et de quantité des eaux définis par le Sdage (article L.121-3 du code de
l’environnement, articles L.122-1, L.123-1 et L.124-1 du code de l’urbanisme).
Les schémas départementaux des carrières (SDC) doivent être compatibles avec les dispositions
du Sdage (article L.515-3 du code de l’environnement).
Le Sdage est l’outil principal de mise en œuvre de la directive 2000/60/CE du Parlement européen
et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le
domaine de l’eau dite directive cadre sur l’eau (DCE), transposée en droit interne par la loi n°2004338 du 21 avril 2004.
2. RELECTURE JURIDIQUE DU PROJET DE SDAGE
Au regard de la portée du Sdage décrite ci-dessus, la sécurité juridique du projet en cours
d’élaboration est apparue comme un enjeu important. En conséquence l’agence de l’eau a confié
une mission de relecture du projet de Sdage du point de vue juridique à un cabinet d’avocats
spécialisé dans le droit de l’eau.
L’objet de cette prestation était de :
- vérifier le contenu de l’avant-projet de Sdage par rapport aux prescriptions des textes
nationaux (notamment l’arrêté du 17 mars 2006) ;
- vérifier la cohérence interne du document (orientations et dispositions) ;
- valider que le projet respecte le champ de compétence du comité de bassin (en particulier
dans le domaine de l’urbanisme et de l’autonomie des collectivités) ;
- identifier les dispositions qui sont illégales, inopportunes ou inefficaces ;
- faire un point sur l’environnement législatif et réglementaire pour chaque disposition ;
- faire de propositions de modifications de la rédaction du projet de Sdage.
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La prestation a été réalisée en deux temps. Un premier travail d’analyse (audit I) a porté sur
l’ensemble du projet de Sdage dans sa version présentée au comité de bassin au mois de juin. Le
projet de Sdage évoluant suite aux différentes concertations, une analyse complémentaire (audit
II) est apparue nécessaire. Elle a porté sur les propositions de création de nouvelles dispositions et
les propositions de réécriture complète de dispositions déjà analysées.
L’ensemble de ce travail a servi à faire évoluer la rédaction du projet de Sdage.
3. PRINCIPAUX RESULTATS DE L’ANALYSE JURIDIQUE
Les principaux types d’observations formulées par le cabinet d’avocats sont les suivantes :
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
référence aux textes et/ou actualisation des références textuelles
compléments, précisions ou reprise des orientations en fonction des dispositions textuelles
suppression de règles procédurales nouvelles
suppression de prescriptions financières
commentaires sur les autorités compétentes pour mettre en œuvre les dispositions
commentaires sur les prescriptions trop générales et absolues
contenu de l’étude d’impact et du document d’incidences
commentaires et interrogations sur l’apport et la portée du Sdage
remarques typographiques
La nature des remarques formulées est détaillée ci-dessous et illustrée à l’aide d’exemples. Le
document joint en annexe récapitule l’ensemble des remarques émises par le cabinet d’avocats
selon cette typologie.
3.1 Référence aux textes et /ou actualisation des références textuelles
De très nombreuses dispositions législatives ou réglementaires sont désormais codifiées dans le
code de l’environnement. Les modifications apportées ont pour la plupart concernées
l’actualisation des références citées.
Exemple : disposition 2B-1
Ancienne rédaction « Le diagnostic départemental préalable à la définition des programmes
d’actions en zones vulnérables, prévu à l’article 2 du décret n°2001-34 du 10 janvier 2001,
comprend : […] »
Nouvelle rédaction « Le diagnostic départemental préalable à la définition des programmes
d’actions en zones vulnérables, prévu à l’article R.211-81 du code de l’environnement, comprend :
[…] »
3.2 Compléments, précisions ou reprise des orientations en fonction des dispositions
textuelles
Il s’agit, pour la plupart des modifications, de mieux faire le lien avec la réglementation existante en
reprenant les termes exacts utilisés dans les textes ou de supprimer les incohérences entre les
projets de dispositions et les textes réglementaires.
Exemple : disposition 1A-2
Ancienne rédaction : « Les opérations d’entretien de cours d’eau relevant soit de la nomenclature
eau (rubrique 3.2.1.0.) soit de la nomenclature des installations classées pour la protection de
l’environnement (rubrique 2510) ne seront réalisées que par nécessité d’assurer le libre
écoulement des eaux. […] »
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Résumé de l’analyse juridique : la rubrique 2510 ne concerne pas tout les travaux d’entretien de
cours d’eau mais les exploitations de carrières. Cette rubrique de la nomenclature des installations
classées vise à autoriser des carrières alluvionnaires précisément dans le cas où il ne s’agit pas
d’assurer le libre écoulement des eaux. Il y a donc une contradiction entre la disposition du Sdage
d’une part, et la nomenclature ICPE d’autre part.
Nouvelle rédaction : « Les opérations d’entretien de cours d’eau relevant de la nomenclature eau
(rubrique 3.2.1.0) seront réalisées dans le respect des objectifs et principes définis aux articles
L.215-14 et L.215-15 du code de l’environnement. […] »
3.3 Suppression des règles procédurales nouvelles
Les règles de procédure applicables pour l’élaboration ou l’adoption des décisions dans le
domaine de l’eau sont définies dans les textes réglementaires. Le Sdage ne peut ni les modifier, ni
en créer de nouvelles. Les dispositions ou parties de dispositions concernées ont été supprimées
ou réécrites.
Exemple : disposition 12C-6
Ancienne rédaction : « Tout système de protection directe […] Ces dispositions doivent faire l’objet
d’une consultation du public pour les installations ou ouvrages nouveaux et pour les installations
ou ouvrages existants sur lesquels des travaux de modification du degré de protection sont prévus
[…] »
Nouvelle rédaction : Cette phrase a été supprimée de la disposition.
3.4 Suppression de prescriptions financières
La question des aides financières n’a pas à figurer dans le Sdage car il ne s’agit pas de
dispositions de fond. Les dispositions ou parties de dispositions concernées ont été supprimées ou
réécrites.
Exemple : disposition 2B-3
Ancienne rédaction : « Dans certains bassins versants […] Les aides publiques (y compris
européennes) à la mise en œuvre de ces actions sont privilégiées sur ces secteurs. »
Nouvelle rédaction : Cette phrase a été supprimée de la disposition.
3.5 Commentaires sur les autorités compétentes pour mettre en œuvre les
dispositions
Le Sdage ne peut modifier les compétences qui ont été définies dans les textes réglementaires.
Les dispositions ou parties de dispositions concernées ont été réécrites.
Exemple : disposition 1B-3 (devenue 9B-2)
Ancienne rédaction : « Les cours d’eau ou parties de cours d’eau indiqués dans la carte cidessous sont classés par l’autorité administrative comme réservoirs biologiques en application du
1° du I de l’article L.214-17 du code de l’environnement. […] »
Résumé de l’analyse juridique : la rédaction du code de l’environnement précise que l’autorité
administrative classe les cours d’eau parmi ceux identifiés par le Sdage. Ceci ne signifie pas que
l’autorité administrative soit dans l’obligation de classer tous les cours d’eau identifiés par le
Sdage.
Nouvelle rédaction : « […] Les cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux visés au 1° du I de
l’article L.214-17 du code de l’environnement comme jouant le rôle de réservoir biologique
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nécessaire au maintien ou à l’atteinte du bon état écologique figurent dans la carte ci-dessous.
[…] ».
3.6 Commentaires sur les prescriptions trop générales ou absolues
Les dispositions du Sdage doivent être adaptées aux problèmes constatés. Le Sdage ne peut
contenir d’interdiction générale.
Le seul cas concerne la disposition 1C-2 relative à la restriction de créations de plans d’eau.
La rédaction initiale comprenait six critères aboutissant à une interdiction trop large de création de
plans d’eau.
Dans la nouvelle rédaction le nombre de critères a été fortement réduit (zones de répartition des
eaux, réservoirs biologiques, forte densité de plans d’eau).
3.7 Contenu de l’étude d’impact et du document d’incidences
Le contenu des études d’impact ou des documents d’incidences est défini dans les textes
réglementaires. Le Sdage ne peut les modifier. La rédaction des dispositions concernées a été
précisée pour faire référence aux différents chapitres de ces documents.
Exemple : disposition 7D-2
Ancienne rédaction : « Les autorisations pour les retenues de substitution […] Le document
d’incidence du projet doit prévoir l’analyse d’impact sur le bassin versant de la nouvelle réserve,
cumulée aux ouvrages existants. »
Nouvelle rédaction : « autorisations pour les retenues de substitution […] Le document d’incidence
du projet doit prévoir l’analyse d’impact à l’échelle appropriée, cumulée aux ouvrages existants, et
ce dans la rubrique « analyse des différents types d’incidences du projet » du document
d’incidences ».
3.8 Commentaires et interrogations sur l’apport et la portée du Sdage
Certaines dispositions ou orientations sont trop imprécises ou uniquement descriptive ce qui les
rend en grande partie inopérante.
Exemple : disposition 7C-5 (devenue 7C-4)
Dans sa rédaction initiale, la portée juridique de cette disposition n’est pas établie en raison de son
caractère très descriptif.
Cette rédaction temporaire a depuis été précisée selon les conclusions de la commission interSage.
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Annexe
Document récapitulatif produit par le cabinet d’avocats
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