Solvency II: qui dit mieux?

Second tour des consultations du CEIOPS
Solvency II:
qui dit mieux?
Le Comité des organes européens de contrôle des assurances et les pensions d’entreprise
(CEIOPS), après une manifestation d’intérêt massive, a clôturé le second tour de ses consultations
sur les mesures d’exécution de Solvency II (niveau 2). Ce dernier s’est déroulé du 3 juillet au
11 septembre derniers. Plus de quatre-vingts parties prenantes y ont formellement participé.
839 réponses, soit vingt mille commentaires, dont un très important apport britannique, doivent
à présent être traitées. L’avis final concernant ce tour de consultations est attendu pour ce début
novembre. La façon dont la Commission réagira à cet avis reste un mystère complet.
Le 22 avril 2009, le Parlement européen adoptait
la directive Solvency II. Cette directive prévoit
entre autres à partir de 2012 de nouvelles conditions de capital applicables aux assureurs qui tiennent
mieux compte des risques qu’ils courent effectivement.
La version définitive de la directive n’a toutefois pas
encore paru au Journal officiel de l’Union européenne.
Pour la version française du texte, on peut la trouver sur
le site de la Commission européenne (voir
http://ec.europa.eu).
O
tionnel, les obligations de capital complémentaires, la
rémunération, les calculs de la solvabilité de groupe,
etc. Le tout portait au total sur quelque 1.148 pages.
Tous les commentaires à ce sujet devaient être rentrés
pour le 11 septembre 2009, en format CEIOPS et en langue anglaise. Question d’efficacité?
‘BRITANIA
RULES THE WAVES’
Ce second tour de consultations constitue un régal pour
les amateurs de statistiques. 85 parties issues de 19 pays
européens (y compris la Norvège et la Suisse) ont adressé leurs commentaires. La part du lion revient à la
Grande-Bretagne. Comme tout se fait en anglais, elle y a
trouvé un avantage naturel.
Conformément à la procédure Lamfalussy, la directive
s’accompagnera de toute une série de mesures
d’exécution. Celles-ci sont prises
par la Commission sur l’avis du
CEIOPS, à qui la Commission a
demandé de rendre d’ici à la fin
2009 un avis définitif sur la plu“La plupart des réactions
part de ces mesures d’exécution,
au second tour des
après consultation de toutes les
consultations sont
parties prenantes. Un premier
tour de consultations a eu lieu
venues de la Grandeentre le 1er avril et le 1er juin
Bretagne.”
2009 et il avait trait à douze propositions d’avis.
Au cours du second tour de
consultations, qui s’est donc achevé il y a peu, le
CEIOPS a déposé pas moins de vingt-quatre propositions d’avis, qui s’étendent d’un avis sur le taux
d’escompte à utiliser jusqu’à un avis sur les simplifications, en passant par les classifications des fonds propres, un module de crise du marché, le risque opéra22
du 1 au 15 novembre 2009 / le monde de l’assurance
Pour être complet, on notera que
les 85 parties ne sont en fait que
76. Le groupe d’assurance britannique Royal & Sun Alliance (RSA)
a pris part à la consultation avec
huit de ses filiales, chacune sous
sa raison sociale propre (Link4,
AAS, Balta, Codan Norway, …).
Elles représentaient ensemble 161
envois, soit près de 20% de
l’ensemble des réponses. On a
enregistré du même fait une
contribution de la Lettonie, de la Pologne, de la Norvège
et de la Lituanie, autant de pays dont il n’est parvenu
aucune réaction hormis celles des filiales RSA.
Mis à part les Britanniques (ABI, IUA, Lloyd’s, ILAG,
RSA, Bupa, etc) qui représentaient 21% des réactions ou
182 envois, la plupart des autres commentaires provenaient d’associations professionnelles, groupes et
forums européens (CEA, CRO Forum, Groupe
Consultative, CFO Forum, AMICE, FEE, etc, soit 18% ou
150 envois) et de France (FFSA, Groupama, ROAM,
Institut des actuaires, CTIP, AFA, etc, soit 11% ou 96
envois). Ces trois groupes représentent donc 50% des
envois. Lorsqu’on y ajoute les contributions de RSA, on
arrive à 70%.
On recense par ailleurs des commentaires en provenance d’Allemagne (30), du Danemark (15), des Pays-Bas
(11), d’Autriche (11), de Belgique (10), d’Espagne (9),
du Luxembourg (3), d’Italie (2), de Suisse (2), de Grèce
(1) et de Suède (1). Le groupe Solvency II irlandais
mérite une mention spéciale: il a été constitué en janvier
2006 sous le parrainage du gouvernement irlandais
(département Finances), aux fins d’accompagner le projet Solvency II et de préparer les assureurs et l’organe de
contrôle aux mesures nouvelles. Seize personnes siègent
dans ce groupe: des assureurs (assureurs Vie et assureurs Dommages, assureurs nationaux et assureurs
étrangers, réassureurs et captives), des associations
d’assureurs, des conseillers (tant juridiques
qu’actuariels et que comptables), l’organisme de contrôle et le ministère des Finances, bien que ces deux dernières instances se soient tenues à l’écart des discussions relatives à la consultation CEIOPS).
Aucun feed-back spécifique n’est provenu du Portugal,
de Finlande, de Hongrie, de Roumanie, de Bulgarie,
de Slovénie, de la République tchèque, de la République
slovaque, d’Estonie, de Malte ni de Chypre. Mais vu
que nombre de parties prenantes de ces pays
s’inscrivent dans de grands groupes ou sont membres
d’une association professionnelle européenne, on peut
raisonnablement admettre que leurs commentaires
éventuels sont parvenus par ce canal. Ou existerait-t-il
d’autres barrières qui entrent en jeu, comme la barrière
de la langue? Quelques commentaires proviennent
d’opérateurs extérieurs à l’UE, la plupart réassureurs,
tels Pearl Group Ltd, XL Capital, AIRROC, Pacific Life
Re.
PEU
DE RÉACTIONS DES PETITS ACTEURS
Les associations professionnelles CEA, GDV et ABI et le
réassureur Munich Re ont livré un commentaire sur chacune des propositions d’avis, donc vingt-quatre envois.
p
Solvency II – abréviations les plus usitées
ABI
Association of British Insurers
AFA
Association Française des Assurances (FFSA et GEMA)
AFS
Association of Friendly Societies
AIRROC
Association of Insurance & Reinsurance Run-Off Companies
AMICE
Association of Mutual Insurers and Insurance Cooperatives in Europe
AVOE
Aktuarvereinigung Oesterreichs
CEA
Comité Europeen des Assurances
CEIOPS
Committee of European Insurance and Occupational Pension Supervisors
Forum CFO
Forum des Chief Financial Officers
Forum CRO
Forum des Chief Risk Officers
CP
Consultation paper
CTIP
Centre Technique des Institutions de Prévoyance
DIMA
Dublin International Insurance and Management Association
ECIROA
European Captive Insurance and Reinsurance Owners’ Association
FAIDER
Fédération des Associations Indépendantes de Défense des Epargnants pour la Retraite
FFSA
Fédération Française des Sociétés d’Assurance
FEE
Fédération des Experts comptables Européens
GDV
Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e.V.
ILAG
Investment and Life Assurance Group
IUA
International Underwriting Association
PKV
Verband der Privaten Krankenversicherung e.V.
RABA
ARAB-KVAB
ROAM
Réunion des Organismes d’Assurance Mutuelle
p
du 1 au 15 novembre 2009 / le monde de l’assurance
23
La plupart des réactions individuelles provenait de
grands groupes d’assurance ou de réassurance, soit au
total trente-trois envois. Ce chiffre passe à trente-sept
lorsqu’on compte les contributions des forums CRO et
CFO.
Les contributions d’assureurs individuels hors Top 100
se comptent sur les doigts d’une seule main, telle
celle de Lucinda, une nouvelle venue britannique qui
se consacre à l’assurance d’annuités et au risque de
longévité via buy-outs (13). Il y avait ensuite également des contributions d’associations professionnelles représentant des petites et moyennes compagnies, telle ROAM (19), AMICE (13), AFS (9), P&I
Clubs (5). Elles ne représentent même pas 10% des
réponses.
ET
LES CONSOMMATEURS?
On notera l’absence des consommateurs. A l’exception
de la FAIDER, une association française qui représente
les bénéficiaires d’assurances Groupe et qui a réagi à
deux propositions d’avis, les associations de consommateurs sont restées sur la touche. Naturellement, certaines parties prenantes relayent indirectement des préoccupations en rapport avec les intérêts des consommateurs, comme le CTIP, une association française de
fonds dits paritaires. Bref, Solvency II n’est pas, semblet-il, la tasse de thé des consommateurs. Les entreprises,
par contre, se sont mieux fait valoir: tant FERMA, la
fédération des associations européennes de risk managers, qu’Eciroa, l’association fondée l’an dernier par les
captives d’assurance et de réassurance, ont fourni des
contributions.
INTÉRÊT
CONSIDÉRABLE
DE LA PART DES CONSULTANTS
Des 839 commentaires, près de 20% proviennent directement de conseillers spécialisés du secteur: actuaires,
comptables, gestionnaires de captives ou banquiers, et
d’un bureau de rating de crédit.
Deux remarques s’imposent à ce sujet. Deloitte, le
consultant qui dirige actuellement l’impact assessment
des mesures d’exécution, a émis lui-même vingt-deux
commentaires sur un nombre égal de propositions
d’avis. On relève également une alliance remarquable
d’un certain nombre de grands cabinets d’avocats qui
ont constitué un forum ouvert pour discuter ensemble
des problèmes juridiques que peut poser Solvency II. Ils
ont livré un commentaire sur le classement des fonds
propres, sur la réassurance comme technique de réduction du risque et sur la solvabilité des groupes
d’assurance.
UN
COUP DE SEMONCE PAR VOIE DE PRESSE
En guise de mise en jambes avant les commentaires de
l’industrie de l’assurance, le CEA a adressé au début du
mois de septembre un véritable brûlot au CEIOPS. Les
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du 1 au 15 novembre 2009 / le monde de l’assurance
assureurs y stigmatisaient les interprétations conservatrices du CEIOPS dans ses propositions d’avis. Selon le
CEA, elles revenaient simplement à un relèvement brutal des conditions financières, ce qui serait tout simplement en contradiction avec les principes mêmes de
Solvency II. Un tel excès de prudence (excessive prudence) ne profite, selon le CEA, à personne. Mais les
assureurs conviennent de ce que les leçons tirées de la
crise actuelle doivent être reprises dans le projet et dans
les étalonnages du nouveau régime de solvabilité. Le
CEA ajoute toutefois finement que, bien que les assureurs n’aient aucune responsabilité dans la crise actuelle, cela ne doit se pratiquer que sur la base de besoins
réglementaires objectifs. Solvency II est la meilleure
réponse à la crise, estime le lobby des assureurs européens.
Parmi les principaux sujets de préoccupation du CEA,
on relèvera les suivants:
- Solvency II doit, pour l’évaluation des actifs et des
passifs au bilan, se laisser guider par le principe du
going concern, et non par une philosophie de run-off.
D’après le CEA, ce principe n’est pas appliqué de
façon cohérente par le CEIOPS, car une fois encore en
différents points la ‘prudence’ s’est insinuée jusque
dans les provisions techniques;
- le calcul des conditions en termes de capital de solvabilité requis (SCR) doit être en cohérence avec le marché, en prenant en considération les techniques de
limitation du risque et les effets de la diversification;
- l’étalonnage des paramètres doit être en concordance
avec un degré de fiabilité de 99,5% sur une période
d’un an. Il ne semble pas que ce soit le cas, par exemple, pour ce qui est des risques opérationnels.
Tant les associations d’assureurs britanniques que les
associations françaises et allemandes s’en sont trouvées
‘not amused’. Elles ont toutes écrit une lettre à leur
ministre des Finances, avec comme fil rouge la nécessité absolue de respecter l’esprit de la directive.
Bien que ces lettres n’aient pas été publiques, on en a
quand même parlé dans la presse. C’est ainsi que
l’édition britannique du Financial Times du 2 septembre dernier a titré en première page “Les assureurs affirment que les nouvelles règles vont nuire à l’industrie”.
Les réactions au Parlement européen n’ont pas été tendres: la communication ne doit pas se faire par la voie
de la presse et certainement pas après toute la peine
qu’on a endurée pour amender la directive dans le sens
que l’industrie (britannique) souhaitait.
C’est surtout l’affirmation selon laquelle l’industrie de
l’assurance avait besoin de cinquante milliards de livres
(57,5 milliards d’euros) de capital supplémentaire pour
satisfaire à Solvency II qui n’a pas été goûtée, parce que
‘Tier 1’: un exemple d’interprétation
conservatrice du CEIOPS
Que dit Solvency II?
L’article 98 de la directive Solvency II, qui traite de
l’éligibilité et des limites applicables aux fonds propres de niveau 1, 2 et 3, donne les limites quantitatives
suivantes pour les conditions relatives au capital de
solvabilité:
exigées pour ces fonds (...). Le pourcentage peut être
situé à un maximum de 15% (point 3.174)’
(a) les éléments de niveau 1 compris dans les fonds
propres éligibles représentent plus du tiers du
montant total des fonds propres éligibles;
(b) le montant éligible des éléments de niveau 3
représente moins du tiers du montant total des
fonds propres éligibles.
Que conseille le CEIOPS?
Dans sa proposition d’avis provisoire n° 46 ‘Advice
Own Fund Classification and Eligibility’, on peut lire
(traduction libre): ‘En plus de la condition selon
laquelle le niveau 1 doit être le niveau le plus élevé de
qualité des fonds propres, le CEIOPS estime que la
proportion des fonds propres de niveau 1 dans les
fonds propres éligibles doit être significativement plus
élevée qu’un tiers du montant total des fonds propres,
en vue de satisfaire à la condition de capital de solvabilité requis d’au moins 50% du total des fonds propres éligibles (certains membres du CEIOPS exprimaient même une préférence pour 60%!). La part des
fonds de niveau 3 pourrait alors être située entre 5 et
25%, et le pourcentage adapté aux caractéristiques
le montant ainsi présenté n’était pas sérieusement établi. La Commission européenne, qui garde quand même
le dernier mot, a été surprise et Peter Skinner, le parlementaire britannique qui avait attaché son nom en tant
que rapporteur au dossier de Solvency II, a réagi avec
une violence hargneuse.
LE
TOUR SUIVANT
La vague des commentaires sur le second tour des
consultations et la commotion qu’elle a entraînée ont
montré clairement que le débat était loin d’être clos. En
effet, la liste des thèmes qui n’ont pas encore été traités
est longue et il ne s’agit pas de détails: la qualité des
fonds propres est encore en discussion, de même que le
niveau des provisions techniques (par exemple le taux
d’escompte), et la condition finale de solvabilité (par
exemple les étalonnages). Il semble parfois que tous les
points de frictions soient tout bonnement reportés à une
date ultérieure.
D’après Lieve Lowet, c’est le secteur de l’assurance lui-même qui
peut mieux que quiconque avancer des propositions sur la manière
d’adapter Solvency II en vue de limiter à un minimum les
conséquences d’une crise financière éventuelle sur le secteur.
Au cours d’une interview, Carlos Montalvo, le secrétaire général du CEIOPS, a déjà déclaré depuis qu’il entendait “ramener l’exigence de fonds propres pour risque
opérationnel de 60% à 30% (comme cela se trouve
inscrit à l’article 106 de la directive) et que le CEIOPS
modifierait son avis sur d’autres points encore.” Il n’a
toutefois pas voulu fournir la liste des ‘concessions’ possibles. Et lors de la dernière réunion du CEIOPS du 16
octobre, il a précisé que le CEIOPS était en train
d’analyser toutes les “réactions exagérées” (incohérences avec la directive, réactions excessives à la crise et
croisements hybrides injustifiés avec d’autres secteurs);
il en attendait déjà le résultat pour la fin du mois
d’octobre.
Tout cela suscite bien des questions sur les fondements
techniques d’un certain nombre de propositions et fait
présumer que tous les étalonnages ne se fondent pas sur
un calcul modélisé. Cela pourrait signifier également
p
du 1 au 15 novembre 2009 / le monde de l’assurance
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que les étalonnages, les pourcentages, les coefficients et
autres qui sont dépourvus de base technique suffisante
peuvent continuer de faire l’objet d’un accord politique
forfaitaire.
Il y aura donc encore, sur tous ces points cruciaux, un
troisième mais bref tour de consultations de six semaines tout au plus, entre le début novembre et la midécembre 2009, qui devrait déboucher enfin sur un avis
définitif d’ici à la fin du mois de janvier 2010. Tel est
l’objectif visé.
d’optimisme sous un ciel parfaitement pur. Les provisions techniques ne doivent plus comporter de parechocs (fini, par exemple, les provisions d’égalisation) et
le capital de solvabilité doit être calculé en tenant compte de tous les risques, y compris les risques de marché,
et être estimé aux prix du marché. Les mesures anticycliques sont inexistantes dans la directive, à l’exception
de l’equity dampener pour lequel les Français se sont
durement battus. Et alors qu’on envisage pour les
banques un trough the cycle expected loss provisionning,
afin d’éviter les accidents, les entreprises d’assurance
sont déshabillées et toute forme de prudence est écartée.
Que faire à présent?
Par ailleurs, le CEIOPS doit, entre novembre 2009 et
février 2010, traiter toutes les spécifications techniques
pour la cinquième édition des QIS5 (quantitative impact L’HEURE DE VÉRITÉ
studies). QIS5 sera alors l’ultime test. Vu l’inventaire des D’ici à la fin du mois d’octobre 2011 au plus tard sonnepoints demeurant en suspens, il est correct d’affirmer ra l’heure de vérité. La Commission européenne devra
qu’aucun élément du bilan de
alors avoir adopté les mesures
Solvency II n’est déjà connu d’une
d’exécution. Celles-ci vont prendmanière raisonnablement sûre.
re la forme de règlements (pas de
Pour chacun d’eux, un test QIS5
directives) afin de faciliter leur
est encore nécessaire et la note
transposition dans le droit natio“Tout étalonnage,
finale ne sera arrêtée qu’en avril
nal.
pourcentage et
2011. Alors seulement, l’impact
coefficient repris dans
complet de Solvency II sera
Entre-temps, l’EIOPC (European
connu, car on s’est jusqu’ici pratiInsurance and Occupational
Solvency II qui serait
quement limité à une approche
Pensions Committee, Comité eurodépourvu de base
top-down.
péen des assurances et des pentechnique suffisante peut sions professionnelles), un organe
dans lequel siègent des
ET LA CRISE ALORS?
continuer de faire l’objet consultatif
représentants des pouvoirs légisLes avis provisoires du CEIOPS
d’un accord politique
latifs nationaux, doit se prononcer
n’ont jusqu’à présent clarifié
sur les propositions de niveau 2
qu’un seul point: on n’est encore
forfaitaire.”
qui émanent de la Commission,
nulle part dans le débat sur les
qu’elles se fondent ou non sur
leçons que le secteur de
l’avis du CEIOPS. Dès que cet avis
l’assurance doit tirer de la crise
sera prêt, l’ensemble sera renvoyé
financière, et encore moins sur la
manière dont ces leçons doivent être intégrées dans la devant le Conseil et devant le Parlement, lesquels auront
législation. Quelques assureurs avaient insisté à ce sujet alors trois mois pour donner ou refuser leur accord. On
antérieurement à l’adoption de Solvency II et ils souhai- attend dès lors avec impatience de savoir comment la
taient que le texte soit adapté après qu’on ait ‘dévoilé’ Commission va réagir aux avis définitifs du CEIOPS. La
les manquements de Bâle II. Mais l’Europe n’a guère pu Commission consultera-t-elle à son tour les parties precapter ce message, car la balle de Solvency II avait déjà nantes? On s’interroge aussi sur la tendance dans
roulé si loin que le but était déjà en vue. Solvency II ne laquelle s’inscrira le nouveau commissaire compétent
serait donc pas la réponse adéquate à la crise? Il a dès pour le secteur financier.
lors été suggéré que les leçons tirées de la crise financière soient incorporées dans la réglementation par la Peut-être le secteur peut-il tirer des leçons de la lutte
d’influences autour d’une directive, en confection, relavoie du niveau 2 des mesures d’exécution.
tive aux gestionnaires de fonds de placement alternatifs.
A présent que le CEIOPS a pris cette tâche en charge, Il peut être utile que le secteur dépose lui-même sur la
l’industrie de l’assurance pousse des hauts cris. Les cri- table des propositions sur la manière dont les leçons de
tiques font observer que le CEIOPS ne s’en est pas tenu la crise pourraient être intégrées au mieux dans la direcaux principes de la directive. Est-ce un dilemme du pri- tive Solvency II, à défaut de quoi la Commission s’en
sonnier? Cela fait en tout cas penser à un dialogue de chargera probablement à sa place. C’est elle qui aura de
sourds car, lorsque le CEIOPS, comme le souligne le sec- toute manière le dernier mot, ne l’oublions pas.
teur, interprète la directive de telle manière que les
leçons de la crise soient traitées par la voie des mesures
Lieve Lowet
d’exécution, le secteur le renvoie au respect de la direc- L’auteur est partner de l’organisation de conseil et de lobtive. Mais cette directive a été rédigée dans une période bying ICODA European Affairs.
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