Présentation des principes de la réforme de l`enquête publique

Présentation des principes de
la réforme de l'enquête publique
Serge Soumastre, DREAL- MCE
Journée de formation des nouveaux
commissaires-enquêteurs
Tribunal administratif de Bordeaux ,5 février 2014
Ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de la Mer
en charge des Technologies vertes et des Négociations sur le climat
www.developpement-durable.gouv.fr
Plan de la présentation
●
1ère partie-La simplification des procédures
●
2éme partie-La recherche d'une meilleure efficacité
●
●
3éme partie-L'amélioration de l'information et de la
participation du public
Conclusion:La place de l'enquête publique au sein des
procédures d'information et de participation du public
●
2
La simplification des procédures
-Deux grands régimes d'enquête publique
-Le champ d'application de l'EI et de l'EP
harmonisé
-L'enquête unique
3
Introduction : la philosophie de la réforme
- Une réforme de l'enquête publique qui s'inscrit dans le
champ d'une nouvelle Gouvernance
-Une réforme qui réalise une rénovation nécessaire et
pragmatique de la procédure
4
– Une réforme des EP qui s'inscrit dans le champ d'une
nouvelle Gouvernance
•
Sur la base des préconisations du rapport Jegouzo, le gouvernement a entendu
mener de front et de façon coordonnée différentes réformes (enquête publique,
concertation, débat public, évaluation environnementale) contribuant à conforter le
droit à l'information et à la participation du public. La réforme des enquêtes
publiques entretient aussi des liens étroits avec la réforme des études d'impact. A
ce titre, un des apports positifs est d'avoir fait coïncider le champ de l'enquête
publique avec celui de l'étude d'impact, en laissant subsister, toutefois, certaines
exceptions.
•
La réforme de l'EP stricto sensu s'organise sur un tryptique constitué par:
- le décret du 4/10/2011 (JO 6/10/2011) qui apporte des modifications au décret du
20/07/1998 relatif aux listes d'aptitude
- le décret du 24/12/2011 portant réforme de l'EP relatif aux opérations
susceptibles d'affecter l'environnement
- le décret du 29/12/2011 déterminant la liste des plans-programmes devant faire
l'objet d'une communication du public par voie électronique.
5
Réforme de l'enquête publique: une rénovation utile et
pragmatique
Les réformes apportées à la procédure de l'enquête publique ont été
estimées dans l'ensemble comme n'apportant d'innovations
majeures( cf Y.Jégouzo dans AJDA,4/10/2010, p 1812 ; J.C Hélin AJDA ,
➢
13/02/2012 et cycle de conférences du Conseil d'Etat « La Démocratie
environnementale » , collection Droits et Débats , La Documentation Française ,
janvier 2013) mais comme une utile rénovation d'une procédure rendue
nécessaire par :
➢Les engagements internationaux et européens de la France ( Convention
d'Aarhus)
➢La Charte Constitutionnelle de l'environnement et la jurisprudence du Conseil
d'Etat et du Conseil constitutionnel
➢La simplification des procédures
Sur les 18 articles du décret du 29/12/2011 ,seulement trois articles concernent
spécifiquement la procédure et le déroulement de l'enquête publique; les autres
articles procèdent à un toilettage des différents codes concernées par une
multiplicité d'enquête publique.
.
6
Simplification : deux grands régimes d’Enquête
publique
• Enquêtes relevant du code de l’environnement (art.L.1233)
→ Sont soumis à une EP environnementale :
• Les PTOA exécutés par des personnes publiques ou privées
devant comporter une étude d'impact en application de
l'art.L.122-1 , avec certaines exceptions
• Les plans , schémas, programmes et autres documents de
planification soumis à une évaluation environnementale en
application des articles L.122-4 à L.122-11 du code de
l'environnement ou des articles L.121-10 à L121-15 du code
l'urbanisme
• Les projets de parc national , de parc naturel marin , les projets de
charte PN et PR , les projets d'inscription ou de classement de
site,les projets de classement en réserve naturelle + périmètre de
protection.
7
Simplification : deux grands régimes d’Enquête
publique
• Enquêtes relevant du code de l’environnement : pour toutes
les décisions ayant une incidence sur l’environnement
→ dans ce cas, les enquêtes sont uniquement régies par les
dispositions du code de l’environnement ( art. L.123-1 à L.12319 ), sauf les dispositions relatives à la composition du dossier et à
la détermination des autorités compétentes
• Enquêtes relevant du code de l ’expropriation : procédure
conçue comme une garantie de la propriété immobilière et
des droits réels
• Nota:le décret d'application n'a pas été pris. Afin d'assurer
une bonne articulation entre ces deux types d'enquête,l'article
L.123-2 IV a prévu que « la décision prise au titre d'une enquête à
finalité environnementale n'est pas illégale du fait qu'elle aurait dû être adoptée
dans les conditions définies par le code de l'expropriation ».
8
simplification
Le champ d'application de l'enquête publique et de l'étude
d'impact uniformisé:
Il n'est plus fait référence qu'à une seule nomenclature ,sous forme de liste
positive pour savoir si les travaux , ouvrages , aménagements sont soumis à
étude d'impact et enquête publique
Des exceptions à ce principe ont ,toutefois , subsisté:
• Les projets de création de ZAC
• Les opérations de faible importance ou de nature temporaire
(C.envir.art.R.123-1 II)
Sont concernées à ce titre , les autorisations temporaires délivrées au titre
des ICPE , des IOTA et des INB.
Sont également soumis à enquête publique les plans et programmes et
documents soumis à évaluation environnementale.
9
Simplification
Cet objectif de simplification n'est pas totalement atteint ; les
raisons en tiennent à :
➢
➢
La nouvelle procédure d'examen au cas par cas ,de
l'obligation de soumettre certains PTOA à étude d'impact
La difficulté d'interprétation de la nouvelle nomenclature de
l'étude d'impact
10
L’examen au cas par cas

La procédure d’examen au cas par cas pour les projets autres que les
ICPE:

Bases juridiques:

Directives « projets »(annexe 3) et « plans-programmes »



Loi 12/07/2010 ,art.230 2° inséré dans code de l’environnement ,art; L.1221 III
Décret 2011-2019 du 29/12/2011 inséré au code de l’environnement
art.R.122-2
Arrêté du 22/05/2012 fixant le formulaire CERFA de demande au cas par
cas ,modifié par arrêté du
11
L’examen au cas par cas




Cette procédure d’examen au cas par cas constitue une des innovations
principales de la réforme des études d’impact:
-Elle a pour effet de supprimer le seuil financier soumettant à étude
d’impact les projets dont le coût est supérieur à 1,9 million d’euros
-Elle se substitue aussi à la notice d’impact mais il s’agit d’une substitution
partielle car toutes les rubriques de la nomenclature des études d’impact
ne sont pas concernées par les deux procédures
Elle se réfère directement aux critéres d’appréciation visés à l’annexe III
de la directive « Projets »
L'enjeu de cette procédure est essentiel en termes de durée d'instruction du
projet et de sa soumission « par ricochet » à enquête publique.
12
L’examen au cas par cas

Modalités de mise en œuvre de la procédure( Code envir., art.R.122-3)
q
Pour les rubriques concernées ,envoi à l’AE par le maître d’ouvrage d’un
formulaire CERFA de demande d’examen au cas par cas présentant:
-le maître d’ouvrage
-les caractéristiques du projet
-la sensibilité environnementale de la zone d’implantation
-les caractéristiques de l’impact potentiel environnemental et sanitaire
-des annexes (plans , photos)
Nota : le formulaire au cas par cas a été conçu
pour que le maître d'ouvrage puisse le remplir
lui-même sans faire appel à un bureau d'étude.
Les données demandées sont factuelles et
accessibles sur les sites internet public.
13
L’examen au cas par cas


Vérification par l’AE de la complétude du dossier(délai de 15 jours incluant
la demande de compléments)
Mise en ligne sur le site de l’AE du formulaire complet



Dans un délai de 35 jours à compter de la complétude du formulaire, l’AE
informe par une décision motivée si une étude d’impact est nécessaire
ou non.
Nota:L’absence de réponse crée une décision implicite valant obligation de
réaliser une étude d’impact
Recours administratif préalable avant tout recours contentieux
Une procédure lourde à mettre en œuvre impliquant des délais très
contraints et à fort risque contentieux
14
L’examen au cas par cas
Sur de nombreux points, la procédure de « basculement » ,différe de la
procédure de droit commun:
q
q
q
q
Elle n’est pas systématique et doit revêtir un caractère
exceptionnel(circulaire du 10/09/2010 relative à la mise en œuvre de
l’enregistrement)
En termes d’information du public , si le préfet de département décide de
ne pas basculer la procédure d’enregistrement il n’est pas obligé d’en
informer le public (pas de mise en ligne);seule la décision de
« basculement » est mise en ligne.
A la différence du cas par cas ,le pétitionnaire est le seul interlocuteur du
préfet
Contrôle contentieux limité à l’erreur manifeste d’appréciation.
15
L’examen au cas par cas
En moyenne au niveau national l'examen au cas par
cas soumet environ 15 % des projets à étude d'impact
16
La simplification
●
●
Des difficultés d’interprétation de la nomenclature:
Derrière une apparente simplicité des questions parfois
délicates d’interprétation de la nomenclature se posent.
En matière d'infrastructure:
●
●
Pour la rubrique 5° « Infrastructures ferroviaire » ; que faut-il
entendre par modification de voie ferroviaire? Que recouvre
la notion de pont (rubrique 7°)
A quoi rattacher la création d’un réseau de collecte par voie
pneumatique de plusieurs kilomètres et d'un coût de 20
millions d'euros acheminant les déchets vers une usine
d’incinération des déchets de l’agglomération parisienne.?
●
17
La simplification
●
-Le nouveau régime des ZAC n’est pas sans poser aussi
quelques problèmes délicats:
●
En effet, si les projets de création de ZAC, même lorsqu’elles
sont soumises à étude d’impact , sont dispensées d’enquête
publique (remplacée par une procédure de mise à
disposition),certains travaux(notamment routiers) peuvent se
rattacher à une rubrique de la nomenclature ; c’est en
particulier le cas des voies nouvelles de moins de 3 km , qui
relèvent d’une procédure d’appréciation au cas par cas.
Cette voie nouvelle peut s’additionner à des travaux
antérieurs , comment va s’apprécier dés lors la notion
d’unité fonctionnelle?(cf Enquêtes publiques , étude
d’impact:pièges pour les ZAC ,Le Moniteur , 4 mai 2012).
18
La simplification
●
L’enquête unique
●
C.envir. ,art. L.123-6 et R.123-7
●
●
●
Nota: les dispositions du décret reprennent à l’identique celles
de l’article 230 de la loi du 12/07/2012 sans rien y ajouter.Au
regard de ces dispositions ,on peut s’interroger si l’enquête
conjointe a été supprimée?
Cette mesure de simplification présente un intérêt évident en
matière de grands projets d’infrastructure , d'énergie ou
d'ICPE (installations de méthanisation , Eolienne...)
Ces dispositions sont à rapprocher de l’article L.122-1 du code
de l’environnement concernant l’exigence pour l’étude
d’impact de porter sur l’ensemble du programme de travaux.
19
La simplification
●
●
●
Art.L.123-6 I.-Lorsque la réalisation d’un projet, plan ou
programme est soumis à l’organisation de plusieurs
enquêtes publiques dont l’une au moins en application de
l’article L.123-2 , il peut être procédé à une enquête unique
régie par le présent chapitre , dés lors que les autorités
compétentes désignent d’un commun accord celle qui sera
chargée d’ouvrir et d’organiser cette enquête.
Le dossier soumis à enquête publique comporte les pièces ou
les éléments exigés au titre de chacune des enquêtes
initialement requises et une note de présentation non
technique du projet , du plan ou programme.Cette enquête
unique fait l’objet d’un rapport unique du commissaireenquêteur ou de la commission d’enquête ainsi que de
conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes
initialement requises.
20
La simplification
●
Le décret 2013-142 du 14/02/2012 pris pour l'application de
l'Ordonnance du 5/01/2012 portant simplification des
procédures d'élaboration , de modification et de révision des
documents d'urbanisme ( JO 16/02/2013) , a apporté des
précisions utiles concernant l'EP unique.
Le nouvel article R.121-19 du Code de l'urbanisme prévoit que : « Lorsqu'une
Déclaration de projet nécessite la mise en compatibilité d'au moins deux
documents d'urbanisme relevant d'une ou plusieurs catégories suivantes :
➢
SCOT
➢
PLU
➢
POS
➢
PAZ
●
21
La simplification
●
●
●
….Il
est procédé , sauf circonstance particulière , à une
enquête publique unique , dès lors que conformément aux
dispositions de l'article L.123-6 du code de l'environnement ,
les autorités compétentes ont désigné d'un commun accord
celle qui sera chargée d'ouvrir et d'organiser l'enquête.
Cet accord est affiché pendant un mois au siège des autorités
compétentes et lorsqu'il s'agit d'un EPCI ou d'un syndicat
mixte dans les mairies des communes concernées.
La mention de cet affichage est inséré dans un journal
départemental
22
La simplification
L'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière
d'environnement( C.envir. ,art.R.122-6 à R.122-8)
.La réforme de l'étude d'impact a introduit des dispositions de
simplification favorables au maître d'ouvrage qui peuvent se combiner
avec la procédure d'enquête unique:
1er cas
Pour les projets soumis à plusieurs autorisations (ou programmes de travaux)
et à l'avis de différentes autorités environnementales ,le nouvel article R.122-6
du code de l'environnement prévoit qu'une seule et unique autorité
environnementale se prononce dans un avis unique
Exemple:
Voie ferrée(maître d'ouvrage RFF)+Gare(MO SNCF)+ pôle d'échange
multimodal(intercommunalité ou commune)

Avant la réforme 3 avis de l'AE/avis AE CGEDD , avis AE préfet de région;après réforme
un seul avis AE CGEDD
23
2eme cas
➢
La simplification
Code envir., art.R.122-8 ( modifié par D.2011-2019 du 29/12/2011)
Quand un pétitionnaire ou un maître d'ouvrage dépose plusieurs demandes
d'autorisation de manière concomitante pour un même projet soumis à étude
d'impact en application de plusieurs rubriques du tableau annexé à l'article
R.122-2 (nomenclature de l'EI ), il peut demander à ce que l'AE se prononce
par un avis unique.
➢Dans ce cas , chaque dossier de demande d'autorisation doit contenir un
document qui dresse la liste des demandes d'autorisation déposées.
➢Le délai pour rendre cet avis unique part de la réception du dernier dossier de
demande d'autorisation .
➢Le pétitionnaire peut «également demander qu'une EP unique soit organisée
(cf art.R.123-7)
➢
Nota : ces mesures de simplification reposent sur
l'initiative du pétitionnaire qui n'est pas toujours bien
informé ; ce qui limite la portée de ces dispositions.
24
Un meilleure efficacité
La désignation d'un suppléant
➢
La possibilité de prorogation de l'EP
➢
Le déroulement de l'enquête
➢
La possibilité de suspendre ou de compléter l'enquête
➢
Le rapport et les conclusions(le cas d'insuffisance ou de défaut de
➢
motivation des conclusions)
25
L'efficacité
La possibilité de prorogation de l'enquête publique
(C.envir.art.L.123-9)
La prolongation de l'enquête publique peut être demandée par le commissaireenquêteur, par décision motivée, après information de l'autorité compétente, pour
une durée maximum de 30 jours ( avant 15 jours); cette disposition facilite la
possibilité d' organisation d'une réunion d'information et d'échanges avec le
public.
Sa décision est notifiée à l'autorité organisatrice 8 jours avant le fin de l' enquête
et portée à la connaissance du public par affichage, au plus tard à la date prévue
initialement pour la fin de l'enquête.
●
Observation:Le décret se limite à rappeler que le commissaire-enquêteur a l'initiative
de cette prolongation ; il est simplement tenu d'en informer l'autorité organisatrice de
l'enquête et de préciser les modalités de publicité
26
L'efficacité
Le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur:
(C.envir.art.R.123-20)
L'insuffisance du rapport et le défaut de motivation emportent
systématiquement l'annulation du projet , du document
d'urbanisme avec un risque qui n'est pas exclu pour l'Etat de voir
engager sa responsabilité .Pour pallier ce risque et les
conséquences graves qui peuvent en résulter pour les maîtres
d'ouvrage , des dispositions nouvelles ont été inscrites dans le
décret du 29/12 /2011 ( C.envir.art.R.123-20 ).
27
L'efficacité
C.envir.art.R.123-20
1er cas
« A la réception des conclusions du commissaire-enquêteur ou de la
commission d'enquête , l'autorité compétente pour organiser l'enquête
,lorsqu'elle constate une insuffisance ou un défaut de ces conclusions
susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure , peut en informer
le président du tribunal administratif ou du conseiller qu'il délègue dans un
délai de 15 jours par lettre d'observation. »
« Si l'insuffisance ou le défaut de motivation est avéré ,le président du TA...,
dispose d'un délai de 15 jours pour demander au commissaire-enquêteur de
compléter ses conclusions .En l'absence d'intervention du président du TA
dans le délai de 15 jours , la demande est réputée rejetée;la décision du TA
n'est pas susceptible de recours ».
28
L'efficacité
2éme cas(suite)
Dans un délai de 15 jours à compter de la réception des conclusions du
commissaire-enquêteur..., le président du tribunal administratif peut
intervenir de sa propre initiative auprès de son auteur pour qu'il les compléte ,
lorsqu'il constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces
conclusions , susceptible de constituer une irrégularité de la procédure.
Le commissaire-enquêteur est tenu de remettre ses conclusions complétées à
l'autorité compétente dans un délai d'un mois.
Nota: si ce délai n'est pas respecté ; est-ce que le suppléant pourra être
désigné en lieu et place du titulaire doublement défaillant?
Observation:
Cette disposition est le seul véritable apport du décret par rapport à la loi et
s'inscrit dans la préoccupation de prévenir les annulations contentieuses tout
en ménageant le principe d'indépendance du commissaire-enquêteur , à
travers l'intervention du président du tribunal administratif.
29
L'efficacité
La désignation d'un suppléant:
(C.envir.art.R.123-5)
Reprenant une pratique largement développée , la réforme
systématise la désignation d'un ou de plusieurs suppléant.
L'autorité organisatrice de l'enquête est tenue (ce qui était loin d'être le cas
auparavant),de faire parvenir au suppléant copie du dossier complet d'enquête.
Les missions du suppléant sont pour la première fois précisées:
-Ils continuent à ne pas intervenir dans l'enquête et ne participent pas à la
rédaction du rapport
-Ils doivent désormais prendre connaissance du dossier et participer aux réunions
préparatoires à l'enquête
-Désormais ,outre le remplacement du titulaire défaillant , le suppléant pourra être
amené à se substituer au titulaire dans le cas , où ce dernier n'aurait pas remis ses
conclusions dans les délais(C.envir.art.L.123-15).
30
L’efficacité
●
La possibilité de suspendre ou de compléter l’enquête
Des dispositions innovantes ont été inscrites dans la loi ENE
du 12/07/2010 ( à la demande des grands maîtres
d’ouvrage) permettant de faire évoluer le projet en cours
d’enquête ou après enquête. . En effet,dans le système
antérieur toute modification substantielle du projet après
enquête, même pour tenir compte des observations du
public et de l’avis du commissaire-enquêteur, imposait
quasi-systématiquement au maître d’ouvrage de reprendre
la procédure ab initio , engendrant ainsi des retards , des
coûts financiers, pouvant aboutir à mettre en difficulté voire
à contrarier la réalisation du projet.
31
L’efficacité
●
La possibilité de suspendre l’enquête publique:
●
C.envir. ,art. L.123-14 I et art.R.123-14-I
●
●
Lorsque la personne responsable du projet estime nécessaire
d’y apporter des modifications substantielles , l’autorité
compétente pour organiser l’enquête peut , après avoir
entendu le commissaire enquêteur suspendre l’enquête
pendant une durée maximum de 6 mois.
Pendant ce délai , le nouveau projet, plan ou programme
accompagné de l’étude d’impact ou du rapport
environnemental intégrant ces modifications est transmis
pour avis à l’autorité environnementale, selon les modalités
suivant les cas aux articles L.122-1 à L.122-7 du code de
l'environnement ou à l'article L.121-12 du code de l'urbanisme.
●
A l’issue de ce délai et après que le public ait été informé des
modifications apportées, l’EP est prolongée d’au moins 30
jours. ou
32
L’efficacité
●
●
Le texte mentionne ,que si possible( ?) ,c’est le même
commissaire-enquêteur ou commission d’enquête qui
poursuit l’enquête.
Nota: les termes du décret manquent de précision sur la durée
de l’enquête et sur le complément de dossier qui doit être
fourni . Quel sera le rôle du commissaire-enquêteur?
33
L’efficacité
●
La possibilité d’enquête publique complémentaire
●
C.envir. , art. L.123-14-II et R.123-14 ii
Un dispositif complémentaire a été créé concernant les
modifications concernant l’économie générale du projet , à
travers la possibilité donnée à la personne responsable du
projet de demander une enquête complémentaire , au vu
des conclusions du commissaire-enquêteur.
Dans ce cas ,l’enquête complémentaire va porter sur les
avantages et inconvénients des modifications pour le
projet et l’environnement.
34
L'efficacité
●
●
●
●
La durée minimale de l’enquête est fixée au minimum à 15
jours
Nota: en matière d’infrastructures linéaires , l’enquête
complémentaire peut n’être organisée que sur les territoires
sur lesquels portent des modifications.
Avant l’ouverture de l’enquête complémentaire , le nouveau
projet accompagné de l’étude d’impact intégrant les
modifications est transmis pour avis à l’autorité
environnementale .Le dossier soumis à l’enquête publique
complémentaire inclut une note expliquant les modifications
substantielles du projet.
Dans la pratique , difficulté à distinguer la « modification substantielle » des
« changements à l'économie générale du projet ».
35
L'efficacité
●
Sur le modèle de ce qui existait en matière d'enquête publique
relative aux installations classées , la réforme a introduit un dialogue
entre le commissaire-enquêteur et le maître d'ouvrage , après la
clôture de l'enquête et avant la remise du rapport.
L'article R.123-18 a prévu que « Dès réception du registre et des documents
annexés , le commissaire-enquêteur rencontre , dans la huitaine , le
responsable du projet , du plan ou du programme et lui communique les
observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de
synthèse.Le responsable du projet , du plan , du programme dispose d'un
délai de 15 jours pour produire ses observations individuelles.
●
Le contenu du PV , dont la forme est libre , ne consiste pas en une
photocopie de l'ensemble des interventions , courriers courriels déposés
mais il doit permettre de porter à connaissance du MO de l'ensemble des
préoccupations et suggestions du public.
36
L'efficacité
●
●
La Réforme a institué pour l'ensemble des collectivités
territoriales et les établissements publics de coopération
intercommunale , l'obligation de motivation des décisions
en cas d'avis défavorable du commissaire-enquêteur.Il est
essentiel , en effet , de préciser les raisons d'intérêt
général qui conduisent à passer outre à un avis
défavorable du commissaire-enquêteur.
Cette obligation de motiver les décisions n'a pas , de façon
curieuse, été étendue aux décisions prises par l'Etat dans
des circonstances similaires.
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L'efficacité
Code envir. , art.L.123-15
Le desaisissement du commissaire-enquêteur en cas de
production tardive du rapport
« Si à l'expiration du délai prévu ( 30 jours à compter de la fin de l'EP , avec
possibilité d'un délai supplémentaire accordé par l'autorité compétente pour
organiser l'EP , après avis du responsable du projet),le commissaireenquêteur ou la commission d'enquête n'a pas remis son rapport et ses
conclusions motivées , ni justifier d'un dépassement du délai ,l'autorité
compétente pour organiser l'enquête peut , avec l'accord du MO et après
mise en demeure du commissaire-enquêteur restée infructueuse ,
demander au président du TA de déssaisir le CE ou la commission
d'enquête et de lui substituer :
➔
Son suppléant
➔
Un nouveau CE ou une nouvelle commission
38
L'efficacité
Code envir. , art.L.123-15
Le désaisissement du commissaire-enquêteur en cas de
production tardive du rapport
suite :
➔
Dans ce cas là , le nouveau commissaire-enquêteur ou la nouvelle
commission doit à partir des résultats de l'enquête , remettre le rapport et
les conclusions motivées dans un rapport de 30 jours après la nomination.
39
III Des liens renforcés entre l'enquête publique et les
procédures d'information, de concertation et de
participation du public
A – Les finalités nouvelles de l'enquête publique
• Pour la première fois, la loi (Code env. Art. L.123-1) dispose que
l'EP a pour objet de faire participer le public et non plus
seulement d'informer le public, de recueillir ses appréciations,
suggestions et contre-propositions afin de permettre à l'autorité
compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son
information.
40
B – Des dispositions spécifiques
•
La qualité de l'information du public est renforcée par un dossier plus
complet qui inclut trois éléments nouveaux :
- une note de présentation non technique du projet (art. L.123-12)
- l'avis de l'AE lorsqu'il a été émis
- des liens instaurés entre la concertation , le débat public et l'enquête
publique.
- le bilan de la concertation préalable (ou de toute autre procédure
équivalente) ou la mention qu'aucune procédure de ce type n'a été mise en
œuvre.
•
Le dossier d'enquête publique comprend le bilan de la procédure de
concertation amont, s'il y en a eu une.
•
S'il n'y a pas eu de concertation amont, le dossier d'enquête publique doit
le préciser.
41
C – L'accessibilité à l'information est ainsi améliorée
• Le dossier d'enquête est communicable à toute personne qui en fait la
demande à ses frais (antérieurement ce droit bénéficiant qu'aux seules
associations agrées) et, ce dès la publication de l'arrêté d'ouverture de
l'enquête publique.
• Les conditions de la mise à disposition du public sont également
renforcées.
• La loi dispose que la mise à disposition du public peut être prolongée de
30 jours au lieu de 15. En outre, le décret 2011-2018 du 29/12/2011
prévoit dans son article 1er, sous-section 8, repris à l'article R.123-10 du
code de l'environnement que: « Les jours et heures, ouvrables ou non, où
le public pourra consulter un exemplaire du dossier et présenter ses
observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus
grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires
normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures
habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le
dossier; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que
plusieurs demi-journées parmi les samedi, dimanche et jours fériés.
42
D – La réunion d'échange et d'information avec le public (décret
29/12/2001, art. 1er, sous-section 15, code env., art. R.123-17)
• Ces dispositions confirment que l'initiative de la réunion publique
incombe au seul commissaire-enquêteur qui doit surtout en
informer l'autorité chargée de l'ouverture de l'enquête et le
responsable du projet, du plan ou du programme.
• Afin de faciliter l'organisation de la réunion publique, le nouveau
décret prévoit, autant que de besoin, la prolongation de la durée de
l'enquête.
• Enfin, venant clore un vieux débat, le décret prévoit la possibilité
de procéder à l'enregistrement audio ou vidéo de la réunion avec le
public, à la condition d'en informer les participants à la réunion.
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E – Amélioration de la prise en considération des
observations du public
• Les modalités de la prise en considération des observations du public sont
améliorées à trois moments clés de l'enquête publique (cf JC. Helin –
Dossier spécial Grenelle, AJDA 13/02/2012):
- durant la phase amont, lors de l'ouverture de l'enquête publique, avec
l'obligation dans le cadre du bilan de la concertation d'indiquer de quelle
façon les observations du public ont été prises en compte;
- à la clôture de l'enquête, sur le modèle de ce qui existait déjà en
matière d'installation classée.
le commissaire-enquêteur doit sur la base d'une note de synthèse des
observations dans les 8 jours de la clôture de l'enquête, satisfaire à une
« procédure contradictoire » avec le maître d'ouvrage, de façon à
recueillir les observation de ce dernier.
- lors de la prise de décision, en cas d'avis défavorable, l'autorité
décisionnaire (s'il s'agit d'une autorité décentralisée) devra motiver sa
décision.
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E – Amélioration de la prise en considération des
observations du public
• La loi ENE a pris en compte dans la réforme de l'étude d'impact ( Code
envir. , art.L.122-1-IV ) l'obligation de prise en considération des
résultats de la participation du public prévue à l'article 8 de la directive
85/337/CEE du 27/06/1985 et par l'article 6 de la convention d'Aarhus :
-«
La décision de l'autorité compétente qui autorise le
pétitionnaire ou le maître d'ouvrage à réaliser le projet prend en
considération l'étude d'impact , l'avis de l'AE et le résultat de la
consultation du public ».
-.Conformément à l'article L.126-1 du code de l'environnement cette
obligation de prise en considération concerne aussi les déclarations de
projet.
Nota : cette prise en considération n'est pas définie dans l'article cité cidessus et on peut s'interroger sur les conséquences d'une non prise en
considération.
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E – Amélioration de la prise en considération des
observations du public
• Des difficultés ont été relevées pour mettre en oeuvre cette obligation de
prise en considération ( cf.Jean-claude Hélin ,L'enquête publique
aujourd'hui , « La Démocratie environnementale » , cycle de conférences
du Conseil d'Etat , Doc. Fr., 2012) :
-«
« Il n'y a pas un avis du public mais des avis divergents voire
contradictoires dont la procédure d'EP n'assure parfois
qu'imparfaitement la formalisation.... »
- La notion même de prise en considération que l'on rencontre dans
le droit de l'urbanisme est difficilement transposable au droit des
EP et reste largement indéterminé.
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F – Le recours aux techniques
d'information et de communication
électroniques
•
Les dispositions prévues concernant le recours aux NTIC sont modestes si on les
compare aux propositions du Conseil d'Etat dans son rapport public de 2012.
•
Le code de l'environnement (art. L.123-10 II) se limite, en effet, à mentionner que
« l'information du public est assurée par tous les moyens appropriés, selon
l'importance ou la nature du projet, plan ou programme, notamment par voie
d'affichage sur les lieux concernés par l'enquête, par voie de publication locale ou
par voie électronique ».
•
En outre, l'article R.123-21 introduit « un parallélisme des modes de publicité »,
comme le précise JC. Hélin (cf supra). Si l'avis d'enquête a été publié par voie
électronique, le rapport et les conclusions de l'enquête doivent être publiés sur le
même site pendant un an. Le décret reste, toutefois, XXX sur la liste des
documents à mettre en ligne.
•
Enfin, le décret n°2011-2021 du 29 décembre 2011, a déterminé : la liste des
projets, plans et programmes devant faire l'objet d'une communication au public
par voie électronique à titre d'expérimentation fixée au 1er juin 2017.
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Conclusions
●
●
●
Une réforme menée sur un mode mineur qui a abouti à
une rénovation utile de l'enquête publique issue de la loi
« Bouchardeau ».
Des ajustements techniques nombreux et divers
contribuant à améliorer l'efficacité de la procédure , à la
simplifier et à accroître les garanties procédurales
d'information et et de participation du public.
Une procédure « consolidée », renforçant la place et la
légitimité de l'enquête publique au sein d'un ensemble de
procédures d'information et de participation du public en
plein essor mais qui ,demeurent ,faiblement encadrées du
point de vue juridique (la procédure de concertation).
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Conclusions
●
●
Une information du public par l'introduction , sous une forme
encore expérimentale des NTIC qui devra être développée
(registre électronique...) ; dans la panoplie de l' « honnête
homme » devra se greffer une compétence numérique.
Le titre VI « Gouvernance » de la loi Engagement national por
l'environnement a mené de front la réforme de l'enquête
publique avec les réformes de l'étude d'impact et de l'évaluation
environnementale , de la concertation et du débat public.Le
professeur Yves Jégouzo estime qu'il est nécessaire pour
donner un souffle à cette réforme qui a été critiquée , de lier les
procédures en amont( concertation , débat public ) et en aval
( enquête publique , mise à disposition du public)- non par un
simple lien de superposition-comme c'est le cas maintenantmais par une véritable intégration (cf « La démocratie
écologique », citée ci-dessus.
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