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RÉGIE DES MARCHÉS AGRICOLES ET ALIMENTAIRES DU QUÉBEC
Dossier :
Décision :
9839
Date :
27 février 2012
Présidente :
France Dionne
Régisseurs :
Gilles Hains
Benoît Harvey
OBJET :
215-07-10-26
Demande d'exemption de l'application de l’article 41.1 du Règlement sur les
quotas des producteurs de lait
FERME FORVINO INC.
Demanderesse
ET
FÉDÉRATION DES PRODUCTEURS DE LAIT DU QUÉBEC
Mise en cause
DÉCISION
DEMANDE
[1]
La Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec (la Régie) reçoit de Ferme
Forvino inc. (Ferme Forvino), le 9 septembre 2011, une demande d’exemption de l’application
de l’article 41.1 du Règlement sur les quotas des producteurs de lait1 à la suite de la décision
de la Fédération des producteurs de lait du Québec (la Fédération) qui a refusé, le 31 août
2011, de lui accorder une priorité d’achat de quota sur le Système centralisé de vente de quota
(SCVQ).
[2]
La priorité demandée initialement est de 20 kg de matière grasse à raison de 4 kg par
mois pendant 5 mois. Le 22 janvier 2012, Ferme Forvino réduit sa demande de priorité à 12 kg.
1
c. M-35.1, r.208.
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Décision 9839
SÉANCE PUBLIQUE
[3]
La Régie entend les personnes intéressées par cette demande lors d’une séance
publique qu’elle tient le 20 janvier 2012 dans la salle Chaudière de l’Hôtel le Georgesville situé
au 300, 118e Rue à Saint-Georges.
[4]
M. Bruno Fortier et Mme Martine Marcoux représentent Ferme Forvino. La Fédération
est représentée par Me Caroline Roberge. Elle est accompagnée de M. Gilles Michaud, membre
du conseil d’administration de la Fédération.
[5]
Conformément à ce qui a été convenu lors de la séance publique, M. Fortier et Mme
Marcoux ont fait parvenir à la Régie et à la Fédération des documents le 27 janvier 2012.
Toutefois, en lieu et place du plan d’affaires demandé, ils ont fait parvenir un exposé narratif de
quatre pages préparé le 30 avril 2009 par M. Thierry Lemelin, conseiller en finances. Ils ont
également fait parvenir les documents concernant leur prêt et deux lettres de La Financière
agricole du Québec par lesquelles celle-ci confirme l’assouplissement des conditions du prêt.
CADRE JURIDIQUE
- Cadre législatif
[6]
L’article 36 de la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la
pêche2 (la Loi) donne à la Régie le pouvoir d’exempter une personne de l’application de
dispositions réglementaires :
36.
La Régie peut, aux conditions et pour la période qu'elle détermine :
1°
exempter de l'application totale ou partielle d e l'acte constitutif d'une chambre, d'un plan,
d'un règlement ou d'une convention, toute personne ou catégorie de personnes, ou toute société
engagées dans la production ou la mise en marché d'un produit agricole ou la mise en marché
d'un produit de la pêche ou de toute classe ou variété de ces produits;
[…] »
- Cadre réglementaire
[7]
Les articles 6.5, 28, 41.1 et 42 du Règlement sur les quotas des producteurs de lait (le
Règlement) s’appliquent à la présente demande :
6.5.
Le producteur qui cède tout son quota de même que l'actionnaire de ce
producteur, son copropriétaire, son membre ou son sociétaire ne peuvent détenir,
directement ou indirectement, de quelque façon que ce soit dans les 24 mois de cette
cession, un autre quota, à moins d'avoir acquis celui-ci conformément à la section VII.
[…]
28.
Sous réserve de la section IX, nul ne peut acquérir ou céder un quota, en tout ou
en partie, autrement qu'en suivant la procédure prévue à la présente section.
[…]
2
L.R.Q., c. M-35.1.
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41.1. Lorsque l'application de l'article 40 fait en sorte que la quantité de quota que la
Fédération devrait vendre à même la réserve d'ajustement excède 4% de la quantité
totale de quota demandée par les producteurs acheteurs, la Fédération peut annuler la
vente en cours.
Elle peut également procéder à la vente et combler en partie les offres des producteurs
acheteurs à même les quantités de quota offertes par les producteurs vendeurs. Elle peut
ensuite vendre des quantités de quota pour combler en partie les offres des producteurs
acheteurs qui n'ont pas été comblées.
Dans tous les cas, elle impute les quantités de quota mises en vente selon l'ordre
suivant :
1°
à chaque acheteur qui bénéficie du programme d'a ide au démarrage, à qui la
Fédération a expédié l'avis prévu à l'article 53.17.1 et qui détient, au moment de la vente,
un quota inférieur au prêt accordé en vertu du programme;
2°
à chaque acheteur qui ne détient pas de quota au moment de la vente;
3°
à chaque acheteur détenant un quota de moins de 12 kg de matière grasse par
jour dont l'offre d'achat est d'au plus 1 kg de matière grasse par jour tel que prévu au
troisième alinéa de l'article 30;
4°
par tranche de 0,1 kg, à chaque acheteur qui n'e st pas visé par les paragraphes
1, 2 et 3, jusqu'à concurrence de la quantité de quota qu'il a offert d'acheter et jusqu'à ce
que la somme des tranches de quota ainsi imputées soit le plus près possible de 50 %
des quantités de quota offertes en vente non imputées selon les paragraphes 1, 2 et 3;
5°
à chaque acheteur qui n'est pas visé par les par agraphes 1, 2 et 3 en proportion
de la partie du quota qu'il avait offert d'acheter et qui n'a pas été comblée par l'application
du paragraphe 4.
42.
Est exempte de l'application de la section VII, la cession de quota qui remplit les
2 conditions suivantes :
1°
elle est faite à la suite d'un changement de rég ime juridique d'une unité de
production ou lorsqu'un producteur cède tout son quota à un producteur qui, à la suite de
la cession, ne détient que le quota qui lui est ainsi cédé;
2°
le lieu où est exploité le quota ne change pas.
Pour bénéficier de l'exemption, le cessionnaire dépose au bureau du syndicat de sa
région, une fois la cession complétée, une demande de transfert de quota dans la forme
prescrite par la Fédération, accompagnée des documents établissant cette cession.
LES OBSERVATIONS
[8]
Les faits de la présente affaire ne sont pas contestés.
[9]
La ferme est exploitée depuis cinq générations par la famille de M. Bruno Fortier. Celuici l’a acquise de son père en 1985. Lentement et méthodiquement, sans trop s’endetter, il a
amélioré la ferme et acquis du quota. En 2008, il possède un quota de 40,76 kg de matière
grasse par jour.
[10]
En 2008, M. Fortier et Mme Marcoux conçoivent un projet d’agrandissement notamment
pour assurer leur relève. Ferme Forvino est incorporée cette année-là.
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[11]
En mars 2009, Ferme Forvino achète 4 kg de quota sur le SCVQ. Elle détient alors
44,76 kg de matière grasse par jour.
[12]
Ferme Forvino décide, après consultations, de procéder à la construction d’une nouvelle
étable en stabulation libre avec robot de traite. Elle veut augmenter le troupeau de 45 à 80
vaches. Elle obtient un prêt de 1,2 M $, dont 375 000 $ pour l’achat de quota.
[13]
Elle a eu, comme beaucoup de producteurs, de mauvaises années pour la production
de fourrage en 2008-2009 et elle croit que ces difficultés feront en sorte qu’un plus grand
nombre de producteurs offriront du quota en vente sur le SCVQ. De plus, elle croit que les
nouvelles normes pour la qualité du lait et l’obligation d’installer un thermographe devraient
convaincre certains producteurs d’abandonner la production laitière et de vendre leur quota.
[14]
En mai 2009, Ferme Forvino construit un silo à fourrage et un mois plus tard, elle
construit l’étable. En septembre, elle transfère graduellement les vaches vers la nouvelle étable
et le système de traite robotisée. Ce processus se termine en décembre de la même année.
Toutes les vaches en lactation sont alors traites dans la nouvelle étable.
[15]
Même si la nouvelle étable est fonctionnelle, Ferme Forvino décide de retarder l’achat
de quota pour laisser aux vaches le temps de s’adapter au nouveau système de traite
robotisée.
[16]
Elle commence à miser pour acheter du quota sur le SCVQ en mars 2010 et réussit à
avoir, à la fin décembre 2011, un quota de 49,46 kg de matière grasse par jour.
[17]
Entretemps, à l’été 2010, elle croit pouvoir acheter le quota d’un voisin, mais le
moratoire décrété par la Fédération pendant l’automne 2010 sur les achats hors SCVQ, et les
nouvelles règles qui entrent en vigueur à l’automne 2010 et en janvier 2011, rendent cet achat
impossible.
[18]
Ferme Forvino doit donner 12 000 litres de lait parce que sa production excède la
tolérance permise par le Règlement.
[19]
Ferme Forvino vit des périodes difficiles. Elle est vulnérable. Elle profite actuellement de
jours de production additionnels et de la marge. Ces conditions pourraient être temporaires. Par
ailleurs, les trois quarts de sa machinerie ont été acquis en 1975. Il y aura des remplacements à
faire. Bref, elle aurait besoin de quota supplémentaire pour rentabiliser l’entreprise, d’autant
plus qu’elle souhaiterait établir sa relève.
- Ferme Forvino inc.
[20]
Ferme Forvino estime que le moratoire et les modifications réglementaires effectuées
par la Fédération ont changé les règles du jeu pendant la réalisation de son projet,
compromettant très sérieusement sa rentabilité.
[21]
Elle plaide avoir droit à la priorité d’achat sur le SCVQ au même titre que Ferme R.
Blouin inc. qui a obtenu une telle priorité suivant la décision 9694 rendue par la Régie le
27 juillet 2011.
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- La Fédération des producteurs de lait du Québec
[22]
La Fédération dit comprendre la situation de Ferme Forvino, mais s’oppose à ce que la
Régie accorde l’exemption demandée.
[23]
La demande est contraire aux orientations de la Fédération ainsi qu’aux dispositions de
l’article 41.1 du Règlement.
[24]
La situation de Ferme Forvino n’est pas unique. D’autres fermes peuvent vivre des
situations semblables.
[25]
La réglementation en vigueur vise à ce que tous les producteurs de lait aient un accès
équitable au peu de quota disponible sur le SCVQ. Cette réglementation évite la création d’un
marché parallèle dans lequel le prix de vente des quotas échapperait au contrôle de la
Fédération. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle la Fédération a décrété le moratoire en 2010
et modifié la réglementation en 2010-2011.
[26]
En effet, jusqu’au 13 octobre 2010, une brèche dans le Règlement permettait à un
producteur de vendre tout son quota sur le SCVQ afin de se qualifier à titre de nouveau
producteur, d’acheter une nouvelle ferme avec un quota et de changer le lieu d’exploitation de
ce quota sur son lieu d’exploitation. Maintenant, le producteur qui vend tout son quota ne peut
acquérir directement un quota d’un autre producteur pendant 24 mois.
[27]
La demande de quota est nettement supérieure à l’offre. Le premier épisode de rareté
de quota a eu lieu de janvier à septembre 2008. Pendant cet épisode, la Fédération n’a pu
combler 100 % des demandes de quota; en mai 2008 elle n’a pu combler que 7,9 % des
demandes de quota. C’est d’ailleurs à la suite de cet épisode que les dispositions du Règlement
ont été modifiées pour limiter à 10 % du quota détenu par un producteur la quantité qu’il peut
demander d’acheter sur le SCVQ.
[28]
D’octobre 2008 à novembre 2009, tous les acheteurs de quota sur le SCVQ ont pu être
satisfaits. Depuis cette date, toutefois, les quotas offerts en vente sur le SCVQ sont, à chaque
mois, insuffisants pour combler la demande.
[29]
La demande de quota est nettement supérieure à l’offre aujourd’hui. À chacun des mois
de 2011, entre 1 000 et 1 850 producteurs ont souhaité acheter du quota. Le nombre de
vendeurs s’est établi entre 22 et 53, par mois, au cours de la même période.
[30]
Pendant les onze premiers mois de 2011, la moyenne mensuelle de quota offert en
vente n’était que de 383,8 kg de matière grasse par jour, soit une offre 20 fois moins importante
que la demande. Pendant ces 11 mois, 306 producteurs ont misé tous les mois pour obtenir du
quota sur le SCVQ.
[31]
La Fédération explique ce phénomène de rareté, notamment, par le ralentissement de la
perte annuelle de fermes laitières. Le taux de perte de fermes laitières n’est que de 1,7 % en
2011 alors qu’il était d’un peu plus de 4 % pendant plusieurs années. Ce ralentissement est
conforme aux objectifs établis par les producteurs de lait en 2007.
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[32]
Accorder un accès prioritaire à Ferme Forvino lui procurerait un avantage au détriment
de l’ensemble des producteurs et de ceux qui, chaque mois, misent sur le SCVQ pour obtenir
de petites quantités de quota.
[33]
En conclusion, la Fédération rappelle que la Régie ne devrait accorder une exemption
en vertu de l’article 36 de la Loi que dans une situation exceptionnelle. Dans le cas présent, elle
permettrait uniquement à une entreprise de passer avant les autres. Ce serait inéquitable.
ANALYSE ET DÉCISION
[34]
La Fédération a décidé, avec l’appui des producteurs de lait, de formaliser l’acquisition
de quota. De manière générale, tout achat de quota doit se faire par le biais du SCVQ. Ce
principe est confirmé par l’article 28 du Règlement.
[35]
Lorsque la demande de quota dépasse l’offre sur le SCVQ, la Fédération priorise,
conformément à l’article 41.1 du Règlement, le producteur qui bénéficie du programme d’aide
au démarrage et celui qui détient moins de 12 kg/jour. Avant le 29 janvier 2012, la personne qui
ne détenait pas de quota avait également une priorité d’achat.
[36]
De manière générale, tous les producteurs qui déposent une offre d’achat sur le SCVQ
peuvent généralement acquérir au moins 0,1 kg/jour. À défaut, la Fédération peut annuler la
vente.
[37]
Les règles de répartition de quota acheté par le biais du SCVQ ne prévoient pas de
priorité pour les producteurs qui réalisent des projets de croissance et de modernisation de leur
entreprise comme c’est le cas pour Ferme Forvino. Celle-ci demande donc à la Régie d’utiliser
son pouvoir d’exemption prévu à l’article 36 de la Loi et de lui accorder une priorité d’achat sur
le SCVQ pour un quota de 12 kg/jour.
[38]
Au-delà des considérations matérielles, le projet de croissance de Ferme Forvino
reposait sur l’acquisition de quota. Deux sources étaient identifiées : l’achat sur le SCVQ et
l’achat du quota d’une ferme voisine.
[39]
En appui à sa demande, Ferme Forvino soutient que les modifications apportées aux
Règlement pendant la période de réalisation de son projet ont compromis la rentabilité de celuici.
[40]
L’article 42 du Règlement permettait jusqu’en octobre 2010 à un producteur de vendre
tout son quota sur le SCVQ, de se qualifier ainsi comme nouveau producteur, d’acheter tout le
quota d’un autre producteur et de le relocaliser sur son lieu d’exploitation.
[41]
L’intention de Ferme Forvino n’était pas de profiter d’une brèche dans la rédaction du
Règlement, elle souhaitait acquérir du quota. Il n’y a aucune raison pour la Régie de douter de
la bonne foi du producteur.
[42]
L’article 42 du Règlement permet depuis janvier 2011 à une personne d’acheter un
quota directement d’un producteur lorsqu’elle n’est pas déjà une productrice de lait, qu’à la suite
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de la transaction, elle ne détiendra que le quota ainsi acquis et qu’elle l’exploitera dans les lieux
où le quota était exploité avant l’achat. Étant déjà producteur de lait, Ferme Forvino ne peut se
prévaloir de ces dispositions.
[43]
La preuve révèle que Ferme Forvino a agi de manière prudente et raisonnable,
notamment quant à son recours au crédit pour financer son projet. Par ailleurs, si elle est dans
une situation financière difficile, rien n’indique qu’elle devra fermer ses portes.
[44]
Lorsqu’elle a pris la décision de démarrer son projet de croissance, Ferme Forvino
croyait qu’il y aurait du quota disponible sur le SCVQ puisque les mauvaises récoltes de
fourrage de 2008 et les nouvelles règles sur le lait de qualité entraîneraient sûrement l’abandon
de la production laitière par de nombreux producteurs. L’avenir ne lui a pas donné raison.
[45]
La faible quantité de quota actuellement disponible sur le SCVQ peut générer de
multiples demandes similaires à celle de Ferme Forvino. La conjoncture actuelle et la
raréfaction de quota sur le SCVQ semblent vouloir s’installer pour une longue période et les
producteurs de lait devront apprendre à vivre dans ce nouvel environnement.
[46]
La Régie a donné une priorité d’achat sur le SCVQ à deux producteurs de lait qui
avaient, comme Ferme Forvino, procédé à la construction d’une nouvelle étable. 3
[47]
Dans les deux cas, la preuve révélait que les producteurs avaient agi de manière
prudente et raisonnable dans la planification de leur projet de construction d’une nouvelle étable
et qu’en dépit de leur comportement exemplaire, ils avaient été victimes des circonstances et ne
pouvaient acquérir sur le SCVQ le quota nécessaire à la viabilité de leur entreprise. Ces
producteurs avaient également fait la preuve qu’à moins de se voir attribuer une priorité d’achat,
leur entreprise laitière devrait fermer ses portes.
[48]
Ainsi, au moment où la Régie a rendu ces décisions, il semblait que la situation de ces
deux producteurs était exceptionnelle, que la survie de leur entreprise était en jeu et que
l’impact sur les autres producteurs de leur accorder des priorités d’achat pour un total de 70 kg
par jour de matière grasse réparti sur un an était limité.
[49]
Depuis que la Régie a rendu ces décisions, elle a appris des faits nouveaux notamment
quant à l’ampleur du manque de quota disponible et du nombre de producteurs affectés par
cette rareté.
[50]
Beaucoup de producteurs demandent une exemption pour pouvoir acquérir du quota en
priorité sur le SCVQ. En 2011, 306 producteurs ont misé pendant 11 mois sur 11 pour obtenir
du quota sur le SCVQ.
[51]
Le nombre de producteurs qui, chaque mois, misent sur le SCVQ pour acquérir du quota
donne un aperçu du nombre de demandes d’exemption qui pourraient être déposées à la
Régie.
3
Il s’agit des décisions 9693 et 9694 rendues par la Régie le 27 juillet 2011.
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[52]
Or la Régie doit s’assurer, lorsqu’elle accorde une exemption, que les autres
producteurs qui sont dans la même situation puissent aussi obtenir le même avantage. Le
fardeau d’un producteur qui cherche à convaincre la Régie de l’opportunité de lui accorder une
exemption quant à l’application de dispositions réglementaires qui s’appliquent à tous les
producteurs sera d’autant plus lourd que la demande d’exemption vise à faire passer l’intérêt de
ce producteur avant celui des autres.
[53]
La Régie ne peut pas accorder des exemptions à tous les producteurs qui sont victimes
de la rareté de quota sur le marché.
[54]
Ferme Forvino n’a pas réussi à démontrer qu’elle était dans une situation unique par
rapport aux autres producteurs qui, comme elle, cherchent à acquérir du quota alors qu’il n’y en
a pas suffisamment à vendre. En effet, il est difficile de démarquer sa situation de celle des
autres producteurs qui, tout comme elle, ont des investissements à supporter et font des offres
d’achat à chaque mois.
[55]
La Régie est d’avis qu’accorder un accès prioritaire à Ferme Forvino pour l’obtention de
quota sur le SCVQ irait à l’encontre de l’objectif même du Règlement qui est d’offrir un accès
équitable de quota à tous les producteurs de lait.
PAR CES MOTIFS, LA RÉGIE DES MARCHÉS AGRICOLES ET ALIMENTAIRES DU
QUÉBEC :
REJETTE la demande de Ferme Forvino inc.
France Dionne
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