Les collectivités territoriales et la politique européenne des déchets

Les collectivités territoriales et la politique européenne
des déchets
Atelier n°17
Marie BULLET, chargée de mission environnement, transports, énergie, Conseil des
Communes et Régions d’Europe ;
Emmanuel DEBATY, Directeur déchets, Communauté d’Agglomération de Reims
métropole ;
Anne LABORIE, chargée de mission environnement et développement durable,
Association des Maires de Grandes Villes de France (AMGVF) ;
L’atelier était animé par Philippe DELOIRE, Journaliste, Journal des Maires.
Introduction de Philippe Deloire :
- Enjeux de société
- Vers la fin des décharges illégales en Europe
I. Les grands objectifs européens et l’héritage européen en matière
de déchets
Ce sujet est opportun, car il se situe en plein cœur de l’actualité tant aux niveaux
européen, national que local.
L’Union européenne vient en effet, en novembre 2008, d’adopter une nouvelle directive
cadre sur les déchets. Celle-ci se voit en outre étoffée et renforcée par les dispositions
contenues dans le Grenelle 1 et dans celles qui seront assurément prises par le
Grenelle 2.
Au niveau local, le traitement des déchets représente un enjeu crucial et la mise en œuvre
des récentes dispositions représentera un défi supplémentaire, d’ordre financier puisque
ni l’Europe, ni la France ne prévoient de financement même partiel inhérent à la mise en
œuvre de ces dispositions : la création de la taxe générale sur les activités polluantes
appliquée à la tonne de déchets incinérée fait ainsi débat.
Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008
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1 Les grands objectifs stratégiques européens : prévention, développement du
recyclage réduction/fermeture des décharges (Marie BULLET)
Le Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE) est une association européenne
représentant les collectivités territoriales en Europe, qui regroupe 53 associations
nationales de municipalités, provinces et régions dans 38 pays d’Europe,. Elle préconise
l’autonomie locale et régionale et la démocratie. Son champ d’action est large et balaie
des problématiques telles que les transports, la gouvernance, la cohésion territoriale, le
développement durable, etc. Le CCRE s’organise autour de groupes de travail regroupant
des représentants des associations de collectivités territoriales de toute l’Europe.
Le CCRE s’est investi avec une grande constance dans l’élaboration et l’adoption de la
nouvelle directive cadre déchets.
La problématique des déchets constitue un point essentiel de la politique communautaire.
Les premières directives que l’Europe édicte en la matière visaient des catégories de
déchets. Aujourd’hui, son approche est globale.
La communauté européenne a publié en 2005 et 2006 sept stratégies thématiques (air,
ressources, pesticides, etc.), visant à privilégier une approche intégrée des
problématiques environnementales. L’une d’entre elles, la Stratégie thématique pour la
prévention et le recyclage des déchets, était accompagnée d’une étude d’impact et d’une
propsition de révision de la diirective déchets de 1975. Cette Stratégie démontre
également les progrès importants qui ont été réalisés en matière de traitement des
déchets : réduction des décharges, de la pollution émise par les incinérateurs,
développement du tri sélectif, etc.
Néanmoins, et en dépit d’une législation très riche développée par Bruxelles sur le sujet,
les volumes de déchets ne cessent de croître, et des disparités importantes d’application
des règles qui ont déjà cours entre Etats membres sont à déplorer. Ainsi, la directive
déchets a pour objectif de clarifier l’ensemble de ces dispositions, en intégrant donc une
approche globale de la gestion des déchets.
L’objectif premier de cette directive est de faire en sorte que l’Union européenne
développe une véritable économie du recyclage, en évitant la production de déchets, en
les réutilisant et en les employant autant que faire se peut, comme des ressources
énergétiques. Cette directive représente un défi pour les gouvernements car elle induit
des avancées en termes de modernisation des infrastructures et des modalités
d’administration. Il conviendra d’impliquer toujours plus les citoyens à cet effort.
Actuellement, un certain nombre d’Etats membres sont mis en cause par la Cour de
justice de l’Union européenne pour non respect de préconisations en matière
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environnementale, et principalement pour l’absence de traitement des eaux résiduelles
urbaines et l’existence de décharges sauvages.
La Commission européenne a enfin publié une communication visant à la bonne
application du droit communautaire dans le domaine de l’environnement, dans laquelle
elle préconise le dialogue entre Etats membres pour appréhender le plus tôt possible les
problèmes qui pourraient apparaître dans la mise en œuvre du droit communautaire de
l’environnement.
2 Rappel sur les textes actuellement appliqués qui découlent de législations
européennes (Anne LABORIE)
Cadre général
La directive cadre déchets du 17 juillet 1975 a été abrogée en 2006, pour laisser place à
la nouvelle directive du 19 novembre 2008.
Au niveau national, ce sont les lois du 15 juillet 1975 et du 13 juillet 1992 qui constituent
les fondements du cadre législatif général de la gestion des déchets.
C’est le Code Général des Collectivités Territoriales qui instaure la responsabilité des
communes pour l’élimination des déchets des ménages, alors que c’est le code de
l’environnement qui définit la notion de déchets et en explicite les modalités de gestion
(plans départementaux et régionaux, installations de traitement …). D’autres codes
comprennent des dispositions relatives aux déchets comme ; le Code général des impôts,
le Code des douanes, le Code de la santé publique, le Code pénal.
Contexte réglementaire par type de déchets
Les grands types de déchets font également l’objet de transcriptions en droit national de
directives européennes.
La plus ancienne concerne les huiles usagées et date de 1975. Elle a donné lieu à un
premier décret de 1979 en France (aujourd’hui complété par d’autres décrets). Son
application est assurée par l’ADEME, la filière de collecte et de traitement des huiles
usagées étant financée par les grands producteurs d’huiles qui versent une taxe visant à
indemniser les ramasseurs agréés.
La directive concernant les emballages ménagers de 1994 a été révisée en 2004. Au
niveau national, c’est un décret de 1992 qui encadre la mise en marché de produits
emballés à destination des ménages. Trois solutions sont proposées aux « metteurs sur le
marché des emballages ménagers »:
- La consigne
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- Un système d’élimination spécifique de l’emballage
- La contribution à un organisme agréé (Eco-emballage ou Adelphe)
S’agissant par ailleurs des piles et accumulateurs, une directive de 2006 a abrogé celle de
1991. Le décret français de 1999 (modofié) exige des producteurs et distributeurs de
récupérer les piles et batteries usagées dans le même volume que ce qu’ils mettent sur le
marché. Des éco-organismes ont été créés. Certains grands distributeurs ont choisi de
mettre en place des systèmes de collecte propres à leurs enseignes.
Une directive de 2000 préconise le recyclage des véhicules hors d’usage. En France, un
décret de 2003 complété par sept arrêtés visent à atteindre en 2015 un taux de
réutilisation et de valorisation de 95% des véhicules usagés.
Concernant plus spécifiquement les pneus usagers,, il ne font pas l’objet d’une directive
spécifique mais se retrouvent intégrés dans 3 directives : celle sur les décharges (plus de
pneu en décharge même broyé depuis 2006), celle sur les véhicules hors d’usage et celle
sr les cimenteries (les cimenteries anciennes ne pourront plus brûler les pneus après
2008). En France un décret de 2002 exige que tout pneu neuf vendu en France doit être
impérativement collecté et traité et que les producteurs s’organisent pour répondre à cette
obligation . La difficulté qui se pose néanmoins concerne la résorption du stocks
« historiques » de pneus usagers..
La gestion des déchets d’équipements électriques et électroniques ont fait l’objet de deux
directives en 2002. En France, le décret de 2005 a été complété à ce jour par 7 arrêtés
ministériels, fixant l’objectif de collecte, à 4 kg/an/habitant, et de taux de recyclage entre
50 et 75%.En pratique, chaque distributeur est tenu de reprendre l’ancien appareil qu’il
remplace.
Pour les imprimés non sollicités, bien qu’il n’y ait pas de cadre réglementaire européen, un
article de la Loi de Finances de 2003, repris dans un décret de 2006, exige des
producteurs d’imprimés non sollicités qu’ils soutiennent financièrement les collectivités
dans la gestion de ces déchets. Ce dispositif sera prochainement étendu aux publicités
adressées.
Tout comme les imprimés non sollicités, les textiles n’ont pas à ce jour fait l’objet d’un
cadre réglementaire européen. Cependant, les dispositions de la Loi de Finances de 2008
prévoient l’obligation pour tout producteur de textile de pourvoir au recyclage ou au
traitement de ses produits. La France entend bien exiger de l’Europe qu’elle étende cette
disposition à l’ensemble des pays
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II.
Les enjeux de la directive sur les déchets et les débats qu’elle a
suscités
1. Les grands objectifs stratégiques européens : prévention, développement du
recyclage, réduction/fermeture des décharges (Marie BULLET)
Les objectifs principaux de la stratégie thématique publiée par la Commission européenne
sont clairement énoncés dans l’article 1 de la nouvelle directive : ils visent à protéger
l’environnement et la santé humaine en réduisant de manière drastique les effets nocifs
engendrés par les déchets, grâce à une gestion optimisée de leur traitement. Pour ce
faire, priorité est donnée à la prévention, à la réduction à la source.
L’Union européenne s’est ainsi attachée à une clarification terminologique : élimination,
valorisation, sous-produit, déchet, etc.
La directive déchets dangereux a pour sa part été abrogée et ses dispositions ont été
reprises dans la nouvelle directive. Il en va de même pour la directive huiles usagées qui a
également été modifiée, puisque les nouvelles dispositions ne privilégient plus la
régénération.
Le processus d’adoption de cette nouvelle directive cadre déchets s’est étendu sur 3 ans.
Mais dès 2003, la Commission européenne a publié une communication intitulée : « Vers
une stratégie thématique », qui a conduit à une consultation d’experts en vue de
l’élaboration de la directive, intervenue en décembre 2005. Il s’agit donc d’un long
processus.
Lors de la deuxième lecture de 2008, les vues des différentes parties prenantes
divergeaient s’agissant des objectifs de recyclage, de la politique de prévention de la
production de déchets, de la valorisation énergétique et des risques. Le risque imminent
de déclenchement d’une procédure de conciliation a conduit le Conseil et le Parlement à
entreprendre d’intenses négociations afin de parvenir à un compromis et une adoption
rapide du texte.
Un fort lobbying est entré en jeu : industriels, ONG, associations environnementales,
collectivités locales, régions, etc. La CCRE, fort de sa représentativité - quelque 100 000
collectivités en Europe- a su peser de tout son poids dans ces négociations.
Les points clefs de la directive sont :
La hiérarchisation du traitement des déchets
Elle est renforcée par la directive, inscrite dans l’article 4, en tant que structure de base de
toute politique européenne de déchets. Il ne s’agit cependant pas de dispositions rigides.
Il est possible de s’en éloigner en s’appuyant sur la notion de cycle de vie, c’est-à-dire en
prenant en compte les effets globaux de la production et de la gestion des déchets. En
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effet, le recyclage n’est pas systématiquement la solution la plus adéquate ; en fonction du
type de déchets, des assouplissements sont envisageables.
La prévention des déchets
Il s’agit d’un objectif important fixé par cette directive. En effet, il conviendrait de découpler
croissance économique et croissance du volume de déchets. Ainsi, la directive détaille en
annexe des mesures de prévention aux niveaux de la conception, de la distribution et de
l’utilisation du produit.
Le recyclage et la réutilisation
Le Parlement européen souhaitait fixer des objectifs contraignants en la matière. La
Commission était réticente et le CCRE s’y est opposé car de trop grandes disparités
prévalent entre Etats membres qu’il convient de prendre en compte.
Finalement, un objectif de 50 % de réemploi et de recyclage global d’ici 2020 a été fixé
s’agissant , au moins, du papier, du métal, du plastique, du verre et des déchets
ménagers.
Les déchets non dangereux issus de matériaux de construction et de démolition devront
être réemployé ou recyclés à hauteur de 70 %, ce qui constitue un objectif très ambitieux .
Néanmoins, la version finale de la directive prend en compte la situation des nouveaux
Etats membres. Une période transitoire a donc été instaurée pour les pays qui en 2008,
ont recyclé moins de 5 % de ces types de déchets. Le Parlement, enfin, a maintenu une
clause de révision de ces objectifs qui interviendra en 2014, afin de tâcher alors de les
renforcer.
L’incinération
La question qui s’est posée à été de savoir si ce procédé pouvait être considéré comme
un processus de valorisation énergétique à partir d’un certain seuil, ou uniquement à de
l’élimination à l’image de la mise en décharge Les parlementaires européennes ont
longtemps privilégié cette dernière conception. Le CCRE s’est positionné en faveur d’une
distinction, en fonction de la performance énergétique de l’installation. Une formule a été
établie, permettant de calculer le rendement énergétique des installations, qui, à partir
d’un certain seuil, sont considérées comme réalisant de la valorisation énergétique. Ce
seuil est pondéré en fonction, notamment, des conditions climatiques.
La collecte séparée des déchets organiques
La directive encourage sa mise en œuvre mais ne la rend pas obligatoire.
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2. Implications de cette directive pour les collectivités sur plusieurs axes : atteinte
des objectifs chiffrés, collecte séparée et bio-déchets (Emmanuel DEBATY)
Au premier abord, les aspects contraignants de la nouvelle directive ont inquiété les
collectivités locales notamment sur les moyens techniques et financiers de leurs mises en
œuvre. Or, après plusieurs révisions et navettes de la directive, nous avons constaté que
les contraintes économiques et de faisabilité technique étaient systématiquement mises
en balance avec les principes généraux de protection de l’environnement (exemple :
Article 4 de la Directive cadre européenne)
Reims Métropole est une communauté d’agglomération située en Champagne-Ardenne.
Elle regroupe six communes et compte prés de 215 000 habitants.
La ville de Reims comptabilise à elle seule, 198 000 habitants. Sa densité est très forte
avec 87 habitants/km2. Elle est constituée de 49 % d’habitat vertical et 50 % d’habitat
social.
REIMSMETROPOLE assure dans ces statuts l’élimination des déchets ménagers et
assimilés. Il convient par contre de rappeler qu’une la collectivité n’a aucune d’obligation
légale de collecter ces déchets assimilés, ce qu’elle réalise quand même dans la plupart
des cas.
Dans le respect des ces compétences, REIMSMETROPOLE assure comme principales
missions la pré-collecte de 90 000 containers et de composteurs individuels, la collecte
ménagère au porte à porte, du verre en point d’apport volontaire et de DASRI (2 à 3
tonnes/an collectés).
Elle gère 4 déchetteries visitées par quelque 220 000 administrés chaque année.
Reims Métropole est également bien dotée en sites de traitement. Elle compte une usine
de valorisation énergétique dont le taux de rendement s’élève à 65 %. Celle-ci est équipée
d’un réseau de chaleur et sa mise en service date de 1989.
La Communauté d’agglomération est également équipée :
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d’un centre de tri neuf ;
d’un centre de valorisation des mâchefers;
de deux centres de stockage en dehors de son territoire mais à proximité;
d’une plateforme déchets verts ;
d’une déchetterie commerçants-artisans ;
d’une usine de valorisation énergétique supplémentaire dans le département.
Reims Métropole collecte ainsi 100 000 tonnes de déchets par an. Elle ne dispose pas
d’un dispositif de collecte de bio-déchets séparé, mais son taux de valorisation avoisine
tout de même les standards européens. Par conséquent, les préconisations de la directive
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en la matière ont inquiété la communauté d’agglomérations qui craignait de voir sa filière
désorganisée. Finalement, la directive n’introduit pas d’obligation formelle de mise en
œuvre d’une collecte séparée. Reims Métropole assure un taux suffisant de valorisation
énergétique lui permettant de respecter les dispositions législatives.
Enfin, l’agglomération de Reims Métropole n’atteint pas aujourd’hui les objectifs fixés par
la directive en matière de recyclage des déchets ménagers, puisqu’elle affiche un taux de
45 % et que ce sont au moins 50 % du poids des déchets ménagers collectés qui
devraient être recyclés à terme. Néanmoins, les avis divergent s’agissant du calcul de ces
déchets et ce qu’il convient de prendre en compte pour l’obtenir. La directive reste floue
en la matière.
3. Ce qu’envisage le Grenelle de l’environnement sur les déchets (Anne LABORIE)
Le projet de loi « Grenelle 1 » a été adopté quasi à l’unanimité à l’Assemblée Nationale le
22 octobre 2008 et, en ce qui concerne les déchets, il prévoit :
• la prise en compte du principe de la hiérarchie de la gestion des déchets ;
• de diminuer de - 15% d’ici 2012 des déchets partant en incinération ou en
décharge ;
• de diminuer de - 5kg/an/hab d’ordures ménagères et assimilés pendant les 5 ans
prochains ;
• d’amener à 35 % en 2012 et 45 % en 2015 le taux de recyclage matière et
organique des déchets ménagers et assimilés (ce taux = 24% en 2004) ;
• d’amener à 75 % dès 2012 le taux de recyclage matière et organique des déchets
d’emballages ménagers et les déchets d’entreprises (hors BTP, agriculture, agroalimentaires, …) ;
• une fiscalité dissuasive pour les décharges, les incinérateurs et les produits
fortement générateurs de déchets, le produit de cette fiscalité étant utilisé pour des
actions de prévention et de valorisation matière ;
• l’intégration (d’ici 10 ans) d’une une part variable (poids des déchets, nature …)
dans la redevance et taxe d’enlèvement d’ordures ménagères ;
• le développement de collectes sélectives particulières pour les déchets d’Activités
de Soins à Risques Infectieux des ménages, les déchets du BTP, les déchets
organiques, les déchets dangereux des ménages et assimilés, les déchets
d’équipement électriques et électroniques des ménages ;
• pour les emballages , l’extension du financement par les contributeurs aux
emballages ménagers consommés hors foyer et la portée de la couverture des
coûts de collecte, de tri et de traitement à 80 % des coûts nets optimisés ;
• des contributions financières des industriels aux éco-organismes modulées en
fonction de critères d’éco-conception ;
• des signalétiques et consignes de tri harmonisées ;
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• un cadre renforcé pour la gestion des mâchefers, des boues de station d’épuration,
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…;
la réduction maximale du suremballage ;
l’encouragement de la méthanisation et du compostage des déchets
fermentescibles ;
une justification du dimensionnement strict des installations de traitement
thermique et de stockage, la capacité de traitement thermique et de stockage
devant correspondre à 60 % des déchets au maximum ;
des plans de gestion des déchets du BTP et des diagnostics préalables aux
chantiers de démolition ;
Quant au Projet de loi « Grenelle 2 » qui vient d’être transmis au Conseil d’Etat, il
envisage notamment comme dispositions relatives aux déchets :
la récupération gratuite par pharmacies des déchets d’activités de soins
perforants des particuliers. ;
l’intégration d’informations sur sols pollués dans les documents d’urbanisme ;
l’élaboration de plans de gestion des déchets de ports maritimes ;
des diagnosticd avant démolition relatifd à la gestion des déchets ;
le tri sélectif / collecte sélective pour les quantités importantes de déchets
composés majoritairement de matières organiques. ;
L’élaboration de plans départementaux des déchets de chantiers et de TP. ;
dans les plans départementaux d’élimination des déhets ménagers et
assimilés : des objectifs ambitieux de prévention à la source, des objectifs de tri
et de valorisation ; une limite aux capacités d’incinération et d’enfouissement, en
cohérence avec l’objectif de valorisation de 40 % des déchets produits sur le
territoire ;
L’intégration d’une évaluation du gisement dans l’étude d’impact d’installation
d’incinération ou de stockage de déchets ménagers et assimilés (avec limitation
de la capacité de traitement annuelle).
III. Conclusion (Philipe DELOIRE)
Il s’agit d’un sujet au cœur de l’actualité, qu’il convient donc de suivre de près pour en
apprécier les évolutions. La priorité réside aujourd’hui dans la responsabilisation de tous
les acteurs, à tous les niveaux : Etats, les citoyens, les industriels, les collectivités, etc.
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