Schleswig Holstein FR

PARLEMENT DU LAND DE SCHLESWIG-HOLSTEIN (landtag) - document 17/112
16e période législative
Recommandation de décision
9 décembre 2009
de la commission des affaires européennes,
conformément à la deuxième phrase de l'article 17(2) de la constitution du land (Landesverfassung LV)
et à la deuxième phrase de l'article 14(1) du règlement intérieur (Geschäftsordnung-GschO)
Avis du landtag de Schleswig-Holstein sur le "Livre blanc du Comité des régions sur la
gouvernance à multiniveaux".
Le landtag est invité à adopter la décision suivante:
1.
Définition du concept "gouvernance à multiniveaux" à la lumière du livre blanc
Depuis les années 70, on constate un changement de perspective dans l'analyse des questions
européennes. Si dans le cadre des travaux menés précédemment, l'accent a été placé avant tout sur
l'explication du processus d'intégration (par exemple l'achèvement du marché intérieur), par la suite,
l'impact de l'intégration sur les questions internes à l'État a de plus en plus gagné en importance. La
gouvernance à multi niveaux reprend les points de vue des deux perspectives. En Allemagne, la
responsabilité de l'intégration incombe à l'État fédéral et aux länder, et -comme l'a démontré
récemment la cour constitutionnelle dans sa décision sur le traité de Lisbonne- elle concerne les
parlements, c'est-à-dire le Bundestag et les parlements des différents länder (landtage).
La capacité de l'Union à remplir ses missions et à atteindre les objectifs communautaires dépend de
son organisation institutionnelle, mais surtout de la manière dont elle élabore ses politiques. L'action
de l'Union européenne demande une légitimité suffisante qui n'est véritablement obtenue que lorsque
tous les acteurs du système à plusieurs niveaux (États, collectivités territoriales) apportent leur
contribution, en interagissant avec la société civile. Le concept de gouvernance à multi niveaux sera
fructueux uniquement si les collectivités locales et régionales sont des partenaires à part entière du
processus.
La gouvernance à multiniveaux n'est pas seulement un élément structurel, mais englobe également des
processus politiques et des mécanismes de coordination entre les différents niveaux et en leur sein
(gouvernance en réseau). Ce n'est que par une compréhension du fonctionnement des systèmes à
plusieurs niveaux que l'on pourra illustrer correctement la complexité réelle des processus politiques
européens:
•
L'enjeu de la gouvernance à multi niveaux se situe dans la complémentarité entre la
gouvernance institutionnelle et la gouvernance partenariale (gouvernance en réseau).
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•
La gouvernance à multi niveaux est un modèle d'action politique.
•
Le respect du principe de subsidiarité (niveaux de compétences) et la gouvernance à multi
niveaux (interaction politique) sont indissociables.
•
La gouvernance à multiniveaux implique une approche territoriale des stratégies en matière de
développement, et non plus uniquement une approche sectorielle.
2.
L'impact du traité de Lisbonne sur les régions
Le traité de Lisbonne, qui est entré en vigueur le 1er décembre 2009, apporte des progrès considérables
pour l'Europe et ses régions, à savoir:
−
−
−
−
la reconnaissance de l'autonomie régionale et locale,
le système d'alerte précoce pour contrôler la subsidiarité,
le droit de recours du CdR en cas de violation du principe de subsidiarité,
la cohésion territoriale en tant que nouvel objectif de la politique structurelle.
En Allemagne, la responsabilité en matière d'intégration, qui découle du traité de Lisbonne, incombe à
l'État fédéral et aux länder qui accompagnent activement l'intégration européenne, dans le cadre des
pouvoirs législatifs dont ils disposent. L'exercice, par les länder, de la responsabilité en matière
d'intégration qui, selon le droit constitutionnel en vigueur, intervient à travers la participation au
Bundesrat, doit permettre à leurs parlements respectifs de faire entendre leur voix de manière
appropriée, en tant qu'acteurs de la législation du land. Cela vaut notamment pour les domaines
fondamentaux des compétences des länder, par exemple les écoles, l'autonomie locale, les services
d'intérêt général, la culture et la radio, etc.
Il appartient aux länder d'élaborer les règles de la législation du land de manière à garantir que le
landtag puisse, face au gouvernement du land, faire entendre sa voix de manière appropriée, afin de
pouvoir exercer sa responsabilité en matière d'intégration.
Dans cette optique, il convient de renforcer considérablement le rôle et les droits des parlements dans
ce processus. Le livre blanc du CdR soutient cette approche (voir pages 10 et 12 du livre blanc
du CdR).Mise en place d'un système d'alerte précoce au niveau régional
Dans la perspective de la mise en œuvre de la loi accompagnant le traité de Lisbonne, il conviendrait
de trouver un moyen qui d'une part respecte les règles de la cour constitutionnelle fédérale et, d'autre
part, ne compromette pas la capacité d'action du gouvernement fédéral sur la scène internationale.
Dans ce contexte, il est de plus en plus important de surveiller à un stade précoce les intentions de l'UE,
tant au niveau fédéral qu'à celui des länder, d'évaluer leur impact potentiel et de participer activement
au processus décisionnel, et ce dès la phase qui précède l'élaboration législative.
L'article 22(1) de la constitution du Schleswig-Holstein oblige le gouvernement du land à informer à
un stade précoce et de manière complète le landtag, notamment sur la participation au Bundesrat, la
coopération avec le niveau fédéral, les länder, d'autres pays, les organisations internationales, en
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particulier l'Union européenne et ses organes, lorsqu'il s'agit de questions revêtant une importance
essentielle. Conformément à l'article 22(3), ce point est réglementé par une loi.
La loi d'information parlementaire (Parlamentsinformationsgesetz - PIG) permet de mettre en œuvre
les dispositions de l'article 22(3) de la constitution du land. L'objectif de la loi d'information
parlementaire est de renforcer les droits de participation du parlement, de manière à ce qu'il puisse
exercer une influence adéquate sur les questions qui concernent le land, le niveau fédéral et les
politiques européennes. Le devoir d'information, garanti par la constitution, correspond à l'intention de
l'État d'envisager tous les dossiers importants du land dans le cadre d'une responsabilité commune du
parlement et du gouvernement.
Les expériences engrangées jusqu'à présent en ce qui concerne la mise en œuvre de l'article 9 de la loi
d'information parlementaire montrent que l'enjeu est en fait la capacité des länder à agir au niveau
européen, c'est-à-dire la possibilité de faire valoir leur point de vue sur les questions européennes, tant
au sein de l'État qu'au niveau de l'UE. La clause de réexamen à l'article 10 prévoit que l'on examine, à
mi-parcours de chaque période législative, l'opportunité de modifier la loi, à la lumière des expériences
concrètes. Il sera procédé à une telle vérification à la lumière du traité de Lisbonne, de la décision de
la cour constitutionnelle sur le traité de Lisbonne et du livre blanc du CdR sur la gouvernance à
plusieurs niveaux.
Dans le sillage du livre blanc sur la gouvernance à multi niveaux, le parlement du Schleswig-Holstein
mentionne la possibilité de créer, en étroite coopération avec le gouvernement du land, un système
d'alerte précoce qui permettrait à la région de participer activement à l'élaboration des politiques au
niveau de l'UE. Dans ce contexte, dans le cadre des discussions à mener avec tous les acteurs
concernés et en accord avec ceux-ci (groupes politiques, commission chargée des affaires européennes,
commissions spécialisées, gouvernement du land ou d'autres länder), les mesures suivantes ont été
formulées:
−
revoir la loi sur l'information parlementaire en étroite coopération avec le gouvernement du land
(par exemple, accès du landtag à la base de données du Bundesrat, évaluation à un stade précoce
des initiatives et actes juridiques européens par rapport au landtag);
−
demander l'accès au système électronique pour assurer le suivi des projets d'actes législatifs
européens en cours d'élaboration (conformément à la recommandation figurant en page 10 du livre
blanc du CdR- participer au réseau de monitorage de la subsidiarité du CdR;
−
accompagner l'élaboration des politiques au niveau européen avant même la phase législative, de
manière à exercer une influence le plus tôt possible (fixation de priorités thématiques et, le cas
échéant, partage des tâches avec d'autres länder faire participer le gouvernement/parlement du land
aux consultations du CdR relatives aux évaluations de l'impact économique, social, financier et
territorial de documents européens en cours d'élaboration remettre en rapport de manière ciblée les
sièges qui sont alloués au parlement et au gouvernement du land pour le 5e mandat du CdR, et la
commission des affaires européennes,- augmenter les effectifs de la représentation du land à
Bruxelles à travers l'administration du landtag;
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2.2
faire en sorte que le niveau régional soit représenté au sein de la COSAC (Conférence des organes
spécialisés dans les affaires communautaires des Parlements nationaux des États membres de
l'Union européenne).
Mieux légiférer (qualité et rapidité, déréglementation, minimisation des charges
administratives)
La nécessité de réduire la charge administrative et de supprimer la bureaucratie inutile occupe une
place très importante dans la stratégie de l'UE "Mieux légiférer". En août 2007, la Commission
européenne a créé le groupe de haut niveau (GHN) de parties prenantes indépendantes sur les charges
administratives. Ce groupe, présidé par M. STOIBER, compte 15 membres et s'est vu confier un
mandat de trois ans (jusqu'en août 2010) pour conseiller la Commission sur la mise en œuvre du
programme d'action sur la réduction des charges administratives. Selon les estimations, il est possible
de réduire les coûts administratifs de 25% d'ici 2012. Cela aurait des effets économiques considérables
sur l'économie européenne, du fait d'une augmentation du PIB de 1,4%.
Le CdR a un statut d'observateur dans le groupe de haut niveau de parties prenantes indépendantes
dans le domaine des charges administratives. Il s'engage expressément en faveur d'une réduction des
charges administratives, tant pour les collectivités territoriales que pour les entreprises. Un certain
nombre de ses propositions ont été reprises dans l'avis final que le groupe de haut niveau a rendu le
8 juillet 2009: insistance sur le principe de subsidiarité dans le domaine de la politique structurelle et
de cohésion, limitation des devoirs d'information, seuils pour les projets de petite envergure, définition
des différentes exigences procédurales en lien avec la politique régionale et la politique de
concurrence.
Le landtag de Schleswig-Holstein estime que le fait de mieux légiférer, en respectant les exigences qui
en découlent pour la qualité et la rapidité du processus, ainsi que la déréglementation et la réduction
des charges administratives sont un instrument essentiel pour améliorer l'acceptation des normes
juridiques de l'UE par le citoyen, sur le terrain. Cela suppose que des efforts comparables soient
déployés à tous les échelons du système européen à plusieurs niveaux et que, dans l'esprit d'une plus
grande légitimité démocratique, les collectivités territoriales européennes à pouvoirs législatifs rendent
compte à l'UE des expériences engrangées dans les régions (par exemple en ce qui concerne la
directive sur la faune, la flore et les habitats naturels, la directive sur les services, les mesures dans le
domaine de la politique de l'énergie et du climat) (voir page 28 du livre blanc du CdR).
Le landtag du Schleswig-Holstein estime que le groupe de haut niveau de parties prenantes
indépendantes est un instrument adapté pour mieux légiférer au niveau européen et formule à cet égard
les propositions, le cas échéant, les commentaires qui suivent:
−
−
le CdR devrait s'engager en faveur d'un renouvellement, par la nouvelle Commission, du mandat
du groupe de haut niveau de parties prenantes indépendantes;
dans le cadre d'un partenariat à part entière, le statut du CdR devrait passer de celui d'observateur à
celui de membre du groupe;
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−
2.3
il conviendrait de soutenir la proposition du CdR d'envisager la mise en place d'un groupe de haut
niveau des collectivités territoriales qui contribuerait aux travaux du groupe Stoiber, à travers le
CdR (page 28 du livre blanc). (La direction de ce groupe devrait être confiée au président d'une
collectivité territoriale à pouvoirs législatifs).
La mise en œuvre de la politique européenne: une tâche parlementaire
Souvent, les décisions du Conseil dessinent simplement le cadre des règles d'exécution de la
Commission. Ces règles d'exécution complètent les actes juridiques du Conseil ou les mettent en
œuvre. Pour garder un certain contrôle sur les dispositions juridiques de la Commission européenne, le
Conseil a élaboré des lignes directrices relatives à l'adoption de règles par la Commission européenne.
La Commission européenne doit présenter les projets de ses actes juridiques à des comités de
représentants des États membres avant qu'ils ne soient adoptés. Le terme "comitologie" (comités
consultatifs, administratifs ou de réglementation) désigne les différentes procédures dans ces cas.
Comme le montre l'exemple de la politique structurelle européenne, les bases juridiques englobent les
articles 158 à 162 du traité CE (qui correspondant aux articles 174 à 178 du traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne), les règlements du Conseil sur les fonds structurels européens
et le fonds de cohésion, ainsi que les règlements et directives adoptés par la Commission européenne
pour mettre en œuvre les fonds structurels. Le niveau fédéral représente la position allemande à
Bruxelles, dans les organes du Conseil et de la Commission européenne compétents en matière de
politique structurelle européenne.
La mise en œuvre des fonds structurels intervient à travers des programmes opérationnels dans
lesquels la stratégie de promotion de la région concernée est décrite.
Dans le cadre de ces programmes, les länder prennent des décisions sur la distribution interrégionale
des régions subventionnées et des subventions, ainsi que sur l'élaboration des programmes. La
définition de ces orientations concernant le développement régional et l'utilisation de ressources
limitées entre également dans le cadre les compétences des parlements régionaux, ce qui permet ainsi
d'ouvrir un champ d'action pour l'influence parlementaire.
Afin de permettre aux gouvernements des länder et aux parlements des länder de prendre part aux
affaires européennes, il conviendrait de reconnaître non seulement la participation à l'élaboration des
politiques européennes, mais aussi à leur mise en œuvre, en tant que mission gouvernementale et
parlementaire.
Dans le livre blanc sur la gouvernance à multiniveaux, la participation des parlements à la mise en
œuvre des politiques européennes n'est pas mentionnée.
2.4
L'importance de la dimension territoriale pour les régions
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À l'heure actuelle, quelque 95 000 collectivités territoriales de l'Union européenne disposent de
compétences globales dans des domaines clés tels que la formation, la protection de l'environnement,
le développement économique, l'aménagement du territoire, les transports, les services publics et la
politique sociale. Pour que cette diversité soit soumise à l'obligation d'avoir une unité européenne, de
plus en plus de projets sont élaborés dans le domaine de la cohésion territoriale des macrorégions (par
exemple les stratégies régionales pour les grandes régions: stratégie de la mer baltique, stratégie pour
le bassin méditerranéen, stratégie pour la région du Danube).
Le parlement du land de Schleswig-Holstein partage la conception du CdR selon laquelle la cohésion
territoriale, qui devient avec le traité de Lisbonne une compétence partagée, doit être présente dans
toutes les politiques sectorielles et devenir une incarnation de la gouvernance à multiniveaux.
Les différents parlements dans la région du sud de la mer baltique ont reconnu cette évolution très tôt
et ont par exemple créé le forum parlementaire de la mer baltique méridionale en 2004. L'objectif du
forum parlementaire est de renforcer la cohésion territoriale, sociale et économique de la Communauté
par un rapprochement des anciens et des nouveaux États membres au sein de la macrorégion "mer
Baltique méridionale". Les membres de ce forum sont les parlements régionaux des régions côtières de
Kaliningrad, Voïvodie de Varmie-Mazurie, Poméranie, Poméranie occidentale, MecklembourgPoméranie-Occidentale, Hambourg et Schleswig-Holstein. Le forum parlementaire développe des
recommandations d'actions politiques pour la mer Baltique méridionale et les intègre dans les
différentes consultations de l'UE (par exemple la stratégie pour la mer baltique, la politique maritime
intégrée, le paquet énergie).
Dans le cadre de la gouvernance à multiniveaux, il serait souhaitable:
−
de pouvoir intensifier la coopération entre les niveaux européens et le forum parlementaire de la
mer baltique méridionale (les contributions à la consultation ont conduit jusqu'à présent à une
impasse, il n'y a pas de réaction directe de la Commission européenne);
−
de pouvoir gagner pour les sessions annuelles dans la région de la mer baltique méridionale des
orateurs européens de haut niveau pour une participation sur le terrain;
−
de mieux pouvoir mettre en rapport les travaux du groupe interrégional "Régions de la mer
Baltique" au CdR et ceux du groupe correspondant au PE avec les travaux des acteurs sur le
terrain (par exemple le forum parlementaire mer baltique méridionale), de manière à élaborer des
politiques européennes optimales pour la dimension territoriale des macrorégions.
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3.
Commentaires sur différentes propositions choisies dans le livre blanc
Le programme Erasmus des élus locaux et régionaux (page 12 du livre blanc du CdR):
Dans la région de la mer baltique, la coopération parlementaire transfrontalière s'exerce au sein du
landtag du Schleswig-Holstein, dans le cadre de la Conférence parlementaire de la mer Baltique, du
forum parlementaire de la mer baltique méridionale et de la coopération germano-danoise. Le landtag
dispose d'un siège au CdR, au Congrès des communes et régions d'Europe et au sein de la commission
de la mer du Nord en tant que sous groupe régional de la conférence des régions périphériques
maritimes d'Europe.
Le processus décisionnel devient souvent plus difficile en raison des différentes structures
gouvernementales et administratives des pays qui participent à ces instances ou forums internationaux,
mais aussi en raison des différentes langues et cultures (politiques). Un projet pilote concernant un
programme Erasmus pour les élus devrait également tenir compte avant tout du niveau communal. Il
conviendrait d'associer les différents acteurs de la société civile ainsi que les acteurs de la formation et
de la formation professionnelle.
Le Groupement européen de coopération territoriale (GECT) (p. 31 et suivantes du livre blanc
du CdR):
Le landtag du Schleswig-Holstein partage la conception du CdR selon laquelle le GECT peut être un
instrument approprié pour améliorer le potentiel de la coopération territoriale dans les régions
frontalières. La perspective de consolidation du GECT et la révision de son règlement incitent le
Comité des régions à formuler des propositions pour optimiser la valeur ajoutée de cet instrument.
L'accord de partenariat entre la région du Danemark-du-Sud et le Schleswig- Holstein stipule entre
autres que le développement de la région devrait viser la création d'un espace économique et de travail
commun et transfrontalier. En ce sens, l'instrument du GECT pourrait être pertinent pour la
coopération germano-hongroise. L'assemblée régionale germano-danoise et son secrétariat (bureau
régional) pourraient être des partenaires importants pour les propositions à élaborer par le CdR. La
région frontalière entre l'Allemagne et le Danemark se prêterait bien à un "espace public de
communication, d'information, d'analyse, de recherche et de mise en commun de l'expertise".
Bernd Voß
Président
Fiche CdR 10809/2009 DE-MLD/cm