le maillon faible de la chaîne

LE MAILLON FAIBLE DE LA CHAÎNE:
Étude de deux organismes à but non lucratif
offrant des services à domicile en Saskatchewan
SOMMAIRE
Luc Thériault
en collaboration avec
Sandra Salhani
10 avril 2000
Social Policy Research Unit
Faculty of Social Work
UNIVERSITY OF REGINA
Regina, Saskatchewan, Canada
S4S 0A2
Ce projet est rendu possible grâce à l’appui financier du Fonds pour l’adaptation des services de santé de
Santé Canada. Les opinions exprimées ne représentent pas nécessairement celles des gouvernements
fédéral, provinciaux et territoriaux.
PROJET FASS SK123 - SOMMAIRE
Identificateurs du projet
Titre:
LE MAILLON FAIBLE DE LA CHAÎNE: Étude de deux
organismes à but non lucratif offrant des services à domicile.
1er Auteur:
Dr. Luc Thériault, Social Policy Research Unit, Faculty of Social Work, University of
Regina, Regina, Saskatchewan, S4S 0A2. Tél.: (306) 585-5448, Téléc.: (306) 585-4872,
Courriel: [email protected].
Contact:
Karen Knutson, Social Policy Research Unit, Faculty of Social Work, University of
Regina, Regina, Saskatchewan, S4S 0A2. Tél. : (306) 585-4117,: Téléc (306) 585-5408,
Courriel: [email protected].
Date:
Rapport final soumis au Secrétariat du FASS le 10 mars 2000.
Sommaire
La présente étude témoigne de l’intérêt que porte l’auteur principal à la contribution d’organismes du
secteur de l’économie sociale (ou tiers-secteur) à la prestation de services à la personne au Canada, sujet sur
lequel on connaît remarquablement peu de choses. La recherche découle aussi de l’intérêt que porte l’auteur
principal aux questions de santé.
Au chapitre de la santé, depuis plusieurs années, on voit se manifester une nouvelle tendance dans les pays
développés : certains soins de santé qui étaient traditionnellement dispensés dans des établissements de
soins actifs et de soins prolongés le sont désormais à domicile. C’est le cas au Canada. Cela explique tout ce
qui a été dit et écrit sur le besoin de mieux intégrer les soins et services à domicile dans le système de santé
canadien. Certains estiment qu’il y a urgence en raison du vieillissement de la population. Que ce soit le cas
ou non, cela risque, de toute façon, de devenir un défi pour au moins deux raisons importantes. D’une part,
la santé et les services sociaux relèvent de la compétence provinciale et les provinces, étant généralement à
court d’argent, ne peuvent (ou ne veulent) investir autant qu’il le faudrait dans le développement des soins
et services à domicile. D’autre part, le cadre législatif pour la participation aux frais des programmes par le
gouvernement fédéral (la Loi canadienne sur la santé et le TCSPS) est encore orienté vers un
hospitalocentrisme qui empêche Ottawa d’avoir beaucoup d’influence sur le développement des
programmes provinciaux de soins et services à domicile.
Le fait que bien des gens ne savent pas encore exactement ce qu’englobent les soins et services à domicile
ne fait qu’aggraver le problème. On envisage souvent ces services sous leur aspect médical (p.ex., les soins
infirmiers) quand, en réalité, ils couvrent toute une gamme plus étendue de services comme l’aide et
l’entretien ménagers. Ces services à domicile non-médicaux ou préventifs sont le maillon faible de la chaîne
des soins. Souvent, il ne sont pas couverts par le secteur public, en dépit de leur importance. Après tout,
comme l’a souligné une personne interrogée, « […] ça ne sert à rien qu’une infirmière se rende chez un
patient âgé pour lui changer son pansement si la maison est sale et que la chasse d’eau ne fonctionne
pas! ». C’est pourquoi nous croyons qu’examiner la prestation des services à domicile n’est pas sans
intérêt. Que ces services soient souvent administrés par des organismes à but lucratif nous ramène à notre
intérêt pour le tiers-secteur.
On voit de plus en plus le secteur de l’économie sociale comme un acteur important pour la prestation des
services à la personne. On entend généralement par économie sociale le monde des organismes
officiellement constitués, autonomes, démocratiques qui sont établis pour le bien de la collectivité ou
l’avantage mutuel de leurs membres. À ce titre, l’économie sociale chevauche d’autres concepts comme ceux
de tiers-secteur, secteur bénévole, secteur coopératif, organismes à but non lucratif et société civile. De
nombreux experts croient fermement qu’au cours des prochaines décennies, l’économie sociale sera appelée
à jouer un rôle vital dans la prestation des services de santé et des services sociaux. Pourtant, il n’existe que
relativement peu d’études exhaustives sur les organismes du tiers-secteur au Canada. L’absence de
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connaissances précises sur la portée, les ressources et le potentiel de l’économie sociale gêne les décideurs
qui déterminent comment les gouvernements peuvent le mieux stimuler la prestation de services dans ce
secteur.
- Objectifs et aperçu du rapport
Le rapport a permis d’effectuer le recoupement de renseignements provenant de diverses sources pour
mieux connaître les organismes à but non lucratif étudiés. Il se divise en cinq sections principales ou
chapitres. Le premier chapitre présente le cadre théorique général sous-jacent à l’étude, offre une brève
étude documentaire des services à domicile et fournit un contexte historique sur le rôle que jouent les
organismes du tiers-secteur de la Saskatchewan dans la prestation de ces services. Les objectifs précis de la
recherche sont décrits de la façon suivante à la fin du premier chapitre :
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Documenter les activités de deux organismes à but non lucratif qui participent à la prestation de
services à domicile dans les deux plus grandes villes de la Saskatchewan.
Évaluer si les clients sont satisfaits de la qualité, de la quantité, de l’étendue et de l’accessibilité des
services fournis par ces organismes à but non lucratif, et identifier les besoins qui restent non satisfaits.
Fournir des renseignements sur la prestation des services du point de vue des producteurs de services,
en mettant l’accent sur leur évaluation des conditions de travail.
Tirer des conclusions à propos des services actuels : comment les améliorer et où les situer dans le
continuum des soins de santé.
Identifier tout écart entre les services fournis par le secteur public et ceux qu’offrent ces organismes à
but non lucratif; faire des recommandations consernant les services absents, y compris la façon de les
fournir et les coûts associés.
Le second chapitre décrit brièvement les deux organismes. Le troisième chapitre, s’appuyant sur des
entrevues personnelles, analyse la façon dont les administrateurs de ces organismes perçoivent les
questions à résoudre et les défis à relever. Le quatrième chapitre donne la parole aux travailleurs en partant
d’une analyse des deux groupes de discussion. Le cinquième chapitre, qui est de nature quantitative,
présente un compte-rendu de la satisfaction des clients vis -à-vis des services utilisés. La conclusion
commence par la récapitulation des résultats de l’étude et le réexamen des objectifs initiaux de la
recherche. Elle retourne brièvement au cadre théorique sur l’économie sociale, avant de traiter d’une
limitation importante de la méthodologie. Elle présente, enfin, quelques recommandations. Les pages qui
suivent ci-dessous sont tirées de la conclusion de l’étude.
- Résultats
En Saskatchewan, les personnes de soixante-cinq ans et plus représentent plus de 14% de la population,
pourcentage le plus élevé du Canada. Comme on ne connaît pas bien leurs besoins en matière de services à
domicile, on risque de les sous-estimer. Dans ce contexte, notre recherche voulait explorer la contribution de
deux organismes à but non lucratif dans ce domaine.
Les organismes étudiés dans le rapport fournissent des services d’aide et d’entretien ménagers abordables
et fiables aux personnes âgées. Ils leur permettent ainsi de conserver leur autonomie et de jouir d’une
meilleure qualité de vie, et évitent ou retardent leur institutionnalisation. Il ne fait aucun doute que, sans ces
services, de nombreuses personnes âgées auraient de la difficulté à maintenir leur logement dans des
conditions salubres.
Notre recherche révèle que le financement que reçoivent ces organismes leur permet à peine de fonctionner.
Ils auraient besoins d’une assise financière plus solide et plus stable pour accroître considérablement leurs
activités. En raison de ce financement inadéquat, le personnel qualifié et dévoué, producteurs de services et
administrateurs compris, reçoit un salaire inférieur aux normes pour le travail accompli. Le comble, c’est que
le travail de ces organismes n’est pas très connu hors de certains cercles et n’est pas toujours reconnu par
les autorités publiques. On constatera aussi que des collectes de fonds ne suffiraient pas à résoudre les
problèmes de financement.
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Si les administrateurs et les employés s’accordent pour trouver le travail gratifiant – en raison de ce qu’il
apporte aux personnes âgées – ils reconnaissent aussi que c’est un travail ardu. Dans ce contexte,
beaucoup des personnes à qui nous avons parlé se préoccupent du fait que les organismes ne sont pas en
mesure d’offrir d’avantages sociaux à leur personnel. C’est un problème qui risque d’avoir une influence
négative sur la capacité des organismes à retenir du personnel de qualité – une des clés de leur succès.
Comme d’autres organismes à but non lucratif, ceux que nous avons étudiés servent de sites de placement
pour certains programmes d’apprentissage en milieu de travail. Les activités de formation qu’ils offrent sont
cependant très limitées et n’enthousiasment pas leurs administrateurs. Ce n’est pas que ces derniers ne
voient pas l’utilité de véritables activités de formation mais c ‘est que, d’une manière générale, ils n’ont pas
les moyens de les offrir.
Du point de vue de la prestation de services, une des grandes forces de ces organismes est d’utiliser un
système d’affectation des tâches qui ne repose pas sur l’ancienneté mais, au contraire, est axé sur la
continuité des services. Cela veut dire que, s’il le souhaite, le client peut presque toujours avoir le même
producteur de services. C’est une différence notable avec ce qui se passe dans le secteur public. Une autre
caractéristique intéressante de ces deux organismes est qu’ils travaillent en collaboration avec tout un
réseau de partenaires externes des milieux public, privé et du tiers-secteur. Les relations qu’ils entretiennent
avec ces partenaires ont de fortes chances de jouer un rôle clé pour leur avenir.
Beaucoup d’employés trouvent leur tâche difficile mais sont, malgré tout, fiers de faire partie intégrante du
réseau de soutien des personnes âgées. Certains employés se disent déçus de ne pas avoir plus d’heures de
travail. Certains font mention des problèmes de stationnement, du coût des transports et des horaires, ainsi
que des problèmes d’équipement. Ils abordent la question des salaires mais ne sont, dans l’ensemble, ni
très militants ni très exigeants. Ils se préoccupent plus de l’état de santé précaire et de la fragilité de
beaucoup de leurs clients, préoccupation qui n’est pas totalement étayée par les résultats du sondage
effectué auprès des clients.
Comme on pouvait s’y attendre, le sondage révèle que les femmes de près de quatre-vingts ans, dont
beaucoup de veuves, constituent le plus gros de la clientèle. Plus éduquées que le Canadien âgé moyen,
elles vivent le plus souvent seules et ont un faible revenu. Elles se disent en bonne santé, mais peut-être pas
aussi bonne que les autres aînés. Une proportion élevée de femmes (un tiers) semble recevoir peu d’aide,
sinon aucune aide, de sources informelles pour accomplir leurs tâches quotidiennes. Elles sont très
satisfaites des services (et des tarifs) des organismes à l’étude. Il faudrait pousser les recherches pour mieux
comparer ce taux de satisfaction à celui qu’obtiennent les services fournis par le secteurs public ou les
organismes privés à but lucratif.
- Relation à l’économie sociale
Ces organismes sont gérés de manière plutôt traditionnelle. S’il n’y a rien de mal ni d’anormal à cela, il n’y a
rien, non plus, de particulièrement novateur. L’économie sociale inclut des initiatives économiques d’ordre
associatif qui reposent sur l’autonomie, la solidarité et la citoyenneté, qui encouragent les principes de
gestion démocratique et donnent préséance aux services sur les profits. Comme beaucoup d’autres
initiatives de ce secteur, les organismes à l’étude ont des vies associatives relativement faibles il y a lieu de
se demander si elles font vraiment partie de l’économie sociale.
Il y a de bonnes raisons de rester optimistes et de croire, comme l’ont fait un grand nombre de personnes
interrogées, que ces deux organismes continueront de croître dans l’avenir. Il reste cependant que, comme la
plupart des initiatives de l’économie sociale, ils n’ont pas encore reçu tous les moyens, y compris le
financement, dont ils auraient besoin si on souhaite voir une percée de la « communautarisation » des
services préventifs à domicile en Saskatchewan.
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- Retour sur les objectifs
Plusieurs des objectifs originaux que l’on se proposait d’atteindre dans l’étude l’ont été avec succès. Les
chapitres II et III du rapport détaillent les activités des deux organismes. Le chapitre IV fournit des
renseignements sur la prestation des services du point de vue des employés et jette aussi de la lumière sur
leurs conditions de travail. De plus, le chapitre V fournit un profil des clients ainsi qu’une analyse
préliminaire du taux d’utilisation des services et de l’indice de satisfaction.
En conclusion, les clients estiment que le coût des services actuels est adéquat et se disent très satisfaits
de ces services. Par ailleurs, ce sont les seuls services d’aide et d’entretien ménager auxquels beaucoup
d’entre eux ont accès. Ces services semblent surtout venir s’ajouter à ceux du secteur public et sont en
concurrence avec certains services du secteur privé.
L’étude n’a bien pas aussi identifié les besoins non satisfaits des clients, en partie en raison d’un problème
technique lors de l’impression du questionnaire. Certains des renseignements recueillis semblent cependant
indiquer que beaucoup de personnes âgées souffrent d’isolement et que certaines ont besoin de services de
répit car elles risquent de se rendre malades en s’occupant de leur conjoint âgé chez elles. Il semblerait aussi
qu’il soit urgent d’inspecter certaines demeures du point de vue de la sécurité-incendie et que certains
clients aient véritablement besoin de soins personnels tels que des bains.
L’écart qui pourrait exister entre les services offerts par le secteur public et ceux offerts par ces deux
organismes à but non lucratif n’a pas non plus été clairement identifié. Cela tient en grande partie à une
lacune dans la méthodologie de l’étude.
- Principale limitation de la méthodologie
On pourrait traiter de plusieurs limitations méthodologiques, à commencer par les techniques de collecte
des données. Par exemple, aurions-nous dû faire des entrevues avec les producteurs de services plutôt que
des groupes de discussion? De façon similaire, aurions-nous dû former des groupes de discussion avec les
clients au lieu de faire une enquête postale? Chaque stratégie de recherche présente des avantages et des
inconvénients. De plus, on pourrait avancer qu’il aurait été plus utile d’opter pour une recherche par
hypothèses, plutôt que de mettre l’accent sur une recherches qualitative et une analyse statistique
descriptive. Tous ces points nécessiteraient une discussion très élaborée. Disons que dans son état actuel,
la plus grande limitation de l’étude est de ne pas s’être penchée assez sur les acteurs externes qui auraient
pu parler de la manière dont ils perçoivent ces organismes. Nous pensons ici non seulement aux acteurs du
secteur privé mais aussi aux districts de santé et autres agences du secteur public. Ce sont leurs opinions
qui font probablement le plus défaut dans le plan de l’enquête.
- Recommandations
Nous conclurons par quelques recommandations basées sur les leçons que nous avons tirées de l’étude.
Elles sont encore préliminaires mais nous nous sommes efforcés de les rendre aussi précises que possible.
Les trois premières s’adressent aux gouvernements et les autres aux organismes eux-mêmes. Cependant,
toutes les recommandations ne s’appliquent pas également aux deux organismes. Nous recommmandons :
• Que les ministères de la Santé fédéral et provincial reconnaissent le travail de prévention accompli par
ces deux organismes à but non lucratif et contribuent à leur financement pour qu’ils puissent étendre
leurs services et offrir une rémunération adéquate à leur personnel et à leurs administrateurs.
• Que les programmes de logement tels que le PAREL et le LAAA soient élargis pour inclure des clauses
qui permettraient aux organismes à but non lucratif offrant des services d’entretien ménager de
bénéficier d’un régime de faveur.
• Que l’on envisage de revoir les normes du travail en Saskatchewan pour que certaines des clauses
correspondent mieux à la réalité en ce qui a trait à la prestation de services à domicile par des
organismes à but non lucratif.
• Que, si leurs finances le permettent, les deux organismes explorent la possibilité d’offrir de meilleurs
avantages sociaux à leur personnel.
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Qu’au minimum, ces organismes explorent la possibilité d’améliorer la compensation non financière
qu’ils offrent à leurs employés en les encourageant à établir des relations sociales et des réseaux
d’entraide.
Que, dans la mesure du possible, ces organismes essaient d’offrir suffisamment d’heures de travail à
tous les producteurs de services à domicile.
Que, le cas échéant, ces organismes prêtent attention aux problèmes de leurs employés en matière de
transport, de stationnement, d’horaires et d’achat d’équipement.
Que ces organismes continuent à promouvoir de bonnes relations de travail entre le directeur exécutif et
les membres du conseil d’administration.
Que ces organismes évitent qu’il y ait un roulement trop élevé d’employés et d’administrateurs.
Que ces organimes cultivent leurs contacts avec des partenaires externes pour pouvoir continuer à
défendre les besoins des personnes âgées en matière de services.
Que ces organismes envisagent de prendre des mesures pour que leurs clients et leurs employés
participent à la gestion des services.
Que ces organismes envisagent, le cas échéant, de se servir d’un logiciel de planification pour améliorer
la répartition des tâches.
Que ces organismes envisagent d’offrir des cours de secourisme et de RCR à tous leurs employées qui
font des visites à domicile.
Que ces organismes continuent de s’améliorer au regard de leur réponse aux problèmes signalés par les
clients (troubleshooting).
Diffusion des résultats de l’étude
L’auteur principal a déjà présenté les résultats préliminaires de cette recherche lors de la 9e Conférence sur la
politique sociale canadienne qui s’est tenue à Montréal en juin 1999. Maintenant que le rapport final a été
soumis au FASS, au gouvernement de la Saskatchewan et aux deux organismes participants, il est désormais
possible de mettre sur pied une véritable stratégie de diffusion des résultats. Cette stratégie prendra
diverses formes. La priorité est de diffuser les résultats aux organismes partenaires du projet. C’est pourquoi
ces résultats seront présentés officiellement aux conseils d’administration du Regina Senior Citizens
Centre et du Saskatoon Services for Seniors, aux parties intéressées des districts de santé de Regina et
Saskatoon et au ministère de la Santé de la Saskatchewan.
Nous donnerons ensuite priorité aux milieux universitaires et professionnels. Nous tiendrons des
présentations publiques à l’Université de Regina (son unité de recherche en politiques sociales en organise
fréquemment), à l’Université de Saskatchewan ou à la Commission de recherche et de consommation des
soins de santé de la province (HSURC). Le rapport final sera publié par l’unité de recherche en politiques
sociales qui utilise, depuis longtemps, ateliers, médias, conférences et publications pour promouvoir
l’analyse des politiques sociales et les résultats de recherches. Les publications permettent d’avoir accès
aux conclusions des recherches de fond dans les domaines des politiques sociales et des services à la
personne. Elle servent de ressources dans les domaines de l’élaboration de politiques, de l’enseignement et
du travail d’information au sein de l’université et dans la communauté. Une version abrégée du rapport
formera ultérieurement un chapitre d’un livre sur le secteur des organismes à but non lucratif qui sera publié
par la School of Policy Studies de Queen’s University.
La diffusion ne se limitera pas à la Saskatchewan. Ses contacts permanents avec l’Université du Québec à
Montréal (UQAM) et le Centre de formation populaire (CFP) permettront à l’auteur principal de disséminer
efficacement l’étude dans le monde de l’enseignement et des ONG. Deux conférences internationales ont
déjà accepté des sommaires de la recherche. Il s’agit de la 4e Conférence de l’ International Society for
Third Sector Research (ISTR) qui se tiendra à Trinity College, à Dublin, en Irlande, du 5 au 8 juillet 2000 et
de la Conférence conjointe de la Fédération internationale des assistants sociaux et assistantes sociales et
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de l’Association internationale des écoles de service social (FIAS/AIESS) qui aura lieu à Montréal du 29
juillet au 2 août 2000.
En dernier lieu, les résultats seront diffusés aux étudiants dans les cours du baccalauréat et de maîtrise en
travail social de l’Université de Regina. Quand ce sera possible, l’auteur principal se servira aussi de ses
contacts avec les journalistes de Radio-Canada à Regina et à Saskatoon.
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REMERCIEMENTS
Cette étude a été financée par le Fonds pour l’adaptation des services de santé de Santé Canada et par
l’Initiative de recherche sur le secteur des organismes sans but lucratif de la Fondation Kahanoff.
Développement des ressources humaines Canada (DRHC) a accordé son soutien aux activités de diffusion
des résultats. Les auteurs tiennent à exprimer leur gratitude envers tous ceux et celles qui ont contribué au
projet. Nous aimerions remercier, en particulier, les administrateurs, employés et clients du Regina Senior
Citizens Centre et du Saskatoon Services for Seniors. Nous sommes très reconnaissants à Fiona Douglas
de l’unité de recherche en politiques sociales de l’Université de Regina, pour son aide administrative
continue. L’interprétation et les conclusions de l’étude ne représentent pas nécessairement les opinions de
Santé Canada, de la Fondation Kahanoff, du Regina Senior Citizens Centre ou du Saskatoon Services for
Seniors.
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