Action 2. Les réseaux de villes. Contourner la polarisation

Action 2. Les réseaux de villes.
Contourner la polarisation métropolitaine par le réseau
La métropole polarise le développement en son sein ou dans ses alentours immédiats. Sa
taille et la spécificité de ses fonctions sont des facteurs attractifs qui conduisent à un
drainage de l’activité. Les villes moyennes ne bénéficient pas de ces économies
d’agglomération du fait d’un niveau de fonction trop limité, corollaire de leur place dans la
hiérarchie. Mais si la polarisation est difficile de façon globale, la ville moyenne recèle
souvent quelques fonctions qui rayonnent au-delà de son rang. Comment trouver des
moyens innovants de mettre en valeur ses fonctions spécifiques ? Ne peut-on pas imaginer
une dynamique qui s’affranchit de la continuité territoriale pour travailler des alliances
discontinues. L’objectif est ici de remédier au problème de la faible spécificité des fonctions
abritées par la ville moyenne du fait de sa position dans la hiérarchie. Il s’agit de contourner
la polarisation métropolitaine par une complémentarité réticulaire et négociée entre les villes
moyennes appartenant à un même système spatial solidaire.
Si, dans une relative proximité accompagnée par des relations aisées, on peut trouver dans
des lieux distincts plusieurs fonctions spécifiques qui donneraient à l’ensemble une qualité
de service supérieure, alors cet ensemble pourrait rivaliser, dans plusieurs domaines avec
les métropoles. Il s’agit donc de faire valoir les complémentarités urbaines des villes
moyennes proches pour organiser un accès aux services et aux biens de niveau supérieur
sans accès à la métropole. La politique des réseaux de villes mise en place dans les années
1990 en France sous l’impulsion de plusieurs initiatives locales et relayée par la DATAR peut
être considérée comme une innovation intéressante même si elle est aujourd’hui en sommeil
relatif. Nous nous sommes même interrogés récemment (Tesson Frédéric, 2004) sur le fait
que cet objet était peut-être trop innovant ce qui a peut-être conduit à sa mise en sommeil
ces dernières années.
L’expression : « réseau de villes » désigne la politique mise en place par la DATAR
(Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale) pour accompagner des
expériences favorisant l’alliance à distance entre maires, dans un objectif de développement
global et partagé au sein d’un territoire élargi. Le réseau de villes est donc au cœur de ces
paradoxes. Complètement inséré dans ce contexte, il est affiché comme une alternative à la
métropolisation et comme un des leviers de l’action en faveur du développement territorial.
Pour présenter cette politique nous nous appuierons sur plusieurs textes extraits de
publications scientifiques.
Ce sont des alliances qui revendiquent un positionnement face aux métropoles au sein d’un
système territorial (encart n°2)
Encart n°8. Partager le développement.
“L’avenir de ma commune ne se joue pas uniquement sur son territoire, ni même
dans la continuité de l’intercommunalité classique”
Ces propos émanent de l’adjoint au maire de Troyes et révèlent la prise de
conscience politique de l’importance de considérer le développement urbain au sein d’un
système territorial global et non plus uniquement dans le cadre restreint d’un territoire
politico-administratif hérité. Alors que le rapport Guichard préconisant le renforcement
métropolitain est encore dans tous les esprits, cette prise de position d’un élu de ville
moyenne, à la fin des années 80, n’est pas neutre. Aux “pôles de croissance”, les élus des
villes moyennes de Champagne-Ardenne répondent “secteur de croissance” et entendent
travailler ensemble à un développement partagé.
L’émergence simultanée d’un discours similaire en Poitou-Charentes, dans une
région également sous métropolisée et sous influence parisienne, ne fait que renforcer l’idée
que ce qui naît ici est amené à s’inscrire dans une démarche d’aménagement du territoire ;
un aménagement par le bas qui revendique les préoccupations d’équité, donc de
rééquilibrage du développement entre des métropoles largement favorisées et des villes
moyennes dont le développement ne va pas de soi.
in Tesson Frédéric (2000). « Réseau de villes », in La ville et l’urbain, l’état des
savoirs, PAQUOT Thierry, LUSSAULT Michel, BODY-GENDROT Sophie (dir.), Paris, La
Découverte, pp.255-264
Ces alliances peuvent s’affranchir des limites administratives héritées qui sont vécues
comme non fonctionnelles (encart n°3). On peut considérer que dans le système territorial
français cela constitue une innovation considérable.
Encart n°9.
Si ces deux expériences respectent encore le cadre régional,
les suivantes s’affranchissent de ces limites. Cette évolution n’est pas
surprenante dans la perspective d’une volonté de travailler sur un
territoire plus fonctionnel qu’institutionnel. De fait, le système à
l’intérieur duquel “se joue l’avenir de la commune” ne correspond pas
forcément au territoire départemental ou régional. On peut même
aller plus loin en affirmant qu’il y a peu de raison pour que ce soit le
cas surtout pour des villes moyennes en marge des territoires
régionaux. C’est sur la base d’alliances transrégionales, entre des
villes relativement éloignées de leurs capitales régionales
respectives, que sont nés, par exemple, des réseaux de villes entre
Pau, Tarbes et Lourdes ou entre Vitry-le-François, Saint-Dizier et
Bar-le-Duc.
Il s’agit donc autant d’un outil d’aménagement du territoire
national que d’une volonté affirmée des maires de se positionner
comme des interlocuteurs de l’aménagement du territoire au niveau
local et de dépasser ainsi le cadre de la région pourtant
statutairement détentrice de cette compétence. Mais il n’est pas
question pour autant de remettre en cause le découpage existant et
de partir à la recherche de l’optimum dimensionnel territorial qui
relève de la quête mythique [Ortiz, 1994]. Il s’agit surtout d’ouvrir le
champ des possibles en termes de coopération et de favoriser les
relations de non-éloignement, selon l’expression de X. Piolle, et
s’insérer dans un système territorial local.
in Tesson Frédéric (2000). « Réseau de villes », in La ville et
l’urbain, l’état des savoirs, PAQUOT Thierry, LUSSAULT Michel, BODYGENDROT Sophie (dir.), Paris, La Découverte, pp.255-264
Le réseau de villes est un outil né des villes moyennes, saisi par les villes moyennes, ou
plutôt intermédiaires (idée d’un seuil à franchir par la coopération) pour développer des
complémentarités fonctionnelles susceptibles d’attirer et surtout de développer (encart n°4).
Encart n°10. Franchir un seuil en jouant la carte
multipolaire pour compter dans la future Europe des villes
Les orientations actuelles de l’aménagement du territoire
tendent à valoriser les acteurs capables de construire un projet de
développement. L’élu, par cette coopération sur projet, espère
propulser sa ville à un niveau supérieur de la hiérarchie urbaine. Il
s’inscrit donc dans la logique de l’Etat. L’objectif est de franchir un
seuil, mais ce changement de catégorie est sensé s’opérer par la
coopération, la complémentarité des fonctions et la multipolarisation
plutôt que par le processus classique, mais moins immédiat,
d’agglomération et de polarisation. Franchir un seuil signifie aussi et
surtout obtenir et développer des fonctions urbaines spécifiques d’un
niveau supérieur à celui auquel ces villes peuvent prétendre. Il n’est
donc pas surprenant de constater que les maires qui se sont saisis
de cet outil administrent plutôt des villes moyennes. Mais le problème
n’est pas tant la taille de la ville que seuil visé. C’est ainsi que nous
avons préféré à “moyenne” le qualificatif “intermédiaire” pour désigner
ces villes dans la mesure où toutes se situent en deçà d’un certain
seuil de lisibilité. Pour Nantes, l’objectif est d’atteindre avec Rennes,
Brest, Le Mans et Angers une lisibilité européenne alors que pour
Saint-Dizier, associée à Vitry-le-François et Bar-le-Duc, la lisibilité
espérée est régionale. Les récentes créations de réseaux de
métropoles, comme le “diamant alpin” par exemple, poussent même
la logique plus loin en déterminant implicitement un seuil de lisibilité
planétaire.
in Tesson Frédéric (2000). « Réseau de villes », in La ville et
l’urbain, l’état des savoirs, PAQUOT Thierry, LUSSAULT Michel, BODYGENDROT Sophie (dir.), Paris, La Découverte, pp.255-264
Les leviers mobilisés sont identiques mais leurs traductions concrètes sont différentes
relativement au niveau de fonction déjà atteint (encart n°5).
Encart n°11.
Si on suit les théories classiques de l’analyse spatiale, le
franchissement d’un seuil passe par l’acquisition d’un niveau de
fonction supérieur. Ce niveau de fonction dépend de la taille des
villes concernées, cette dernière ayant des répercussions
classiquement observées sur la distance qui sépare les cités. De fait,
plus les villes alliées sont grandes, plus le niveau de fonction espéré
va être élevé et plus la distance entre les villes va être importante.
Pour autant, les préoccupations des villes, quelle que soit leur taille,
ne sont pas très différentes. En effet, de façon générale, les leviers
d’un développement global sont les mêmes pour toutes ces villes.
Pour faire bref on peut dire que les réseaux de villes se positionnent
sur quatre grands domaines : l’action économique directe (de façon
plus ou moins subsidiaire), les transports et la communication
(accessibilité), la formation (enseignement et recherche) et le salaire
urbain (culture, service à la personne et cadre de vie). On reconnaît
ici les leviers classiques, repérés comme tels, permettant d’attirer les
entreprises ou accélérer leur développement. La problématique ne
varie pas selon les échelles, la différence émane seulement de la
spécificité des fonctions auxquelles les villes aspirent. En matière de
formation, par exemple, là où un réseau comme AIRE 198 (Poitiers,
Niort, Angoulême et La Rochelle) travaille à la mise en place d’un
institut supérieur de l’image multisites de reconnaissance nationale et
de lisibilité européenne, les élus du Triangle (Saint-Dizier, Vitry-leFrançois et Bar-le-Duc) tentent de rendre cohérente leur offre de
formation supérieure courte (IUT et BTS), de la rapprocher de la
demande industrielle locale, voire d’attirer des premiers cycles
universitaires généralistes.
En répondant aux excès avérés de la concentration
métropolitaine par le développement multipolaire et concerté, cet outil
d’aménagement du territoire mobilise également un leitmotiv de cette
fin de millénaire : l’environnement. Les élus des réseaux utilisent, si
ce n’est la protection, du moins le respect de l’environnement comme
argument de promotion et de valorisation du territoire fonctionnel sur
lequel ils agissent. Ils considèrent que, face aux dysfonctionnements
des métropoles, le cadre de vie et la ruralité de leur hinterland font
partie des valeurs fortes constitutives du salaire urbain que ces
réseaux peuvent offrir.
in Tesson Frédéric (2000). « Réseau de villes », in La ville et
l’urbain, l’état des savoirs, PAQUOT Thierry, LUSSAULT Michel, BODYGENDROT Sophie (dir.), Paris, La Découverte, pp.255-264
On voit de l’innovation dans cet outil : il dépasse des cadres administratifs, bouscule la
norme polarisée, autorise la discontinuité,… mais l’aspect le plus innovant est à chercher
dans le mode de fonctionnement qui l’anime (encart n°6).
Encart n°12. Le réseau de villes comme outil innovant.
Le réseau de villes peut donc être considéré comme un outil
d’aménagement du territoire à la fois à l’échelle locale d’un système
territorial polycentré mais aussi à l’échelle nationale puisqu’il a
vocation à participer au rééquilibrage du développement entre les
métropoles et les villes moyennes. Mais en quoi le réseau de villes
constitue-t-il une innovation ? Et où se situe cette innovation ?
L’innovation dans le mode de fonctionnement
Plus que dans la réussite des réseaux de villes dont nous
verrons quelques exemples plus loin, l’innovation est surtout présente
dans le mode de fonctionnement que ces expériences développent.
Les réseaux de villes font entrer l’élu dans le monde du réseau.
Certes le politique est déjà un homme de réseau. Il sait parfaitement
jouer de ses carnets d’adresses politique et économique pour remplir
sa fonction. Mais ne s’agit-il pas là d’un fonctionnement d’appareil qui
s’apparente plus à un territoire hyper régulé et plutôt rigide ? Le
réseau de villes implique un raisonnement plus systémique que
sectoriel, donc plus global et plus souple. Le maire doit choisir ses
alliances et mobiliser les partenariats à l’intérieur d’un système qui
reste territorialisé mais qui dépasse le cadre politico-administratif
pour gagner en efficacité. On voit poindre ici une dimension du
réseau bien connue des sociologues que Juan [1991] définit comme
“une communauté potentielle d’action” en ajoutant que “ce qui unifie
l’action est le fait de l’acteur et de sa participation volontaire”. Ce
mode de fonctionnement novateur fait du réseau de villes une antistructure. Sans compétence légale, il ne peut être qu’une force de
mobilisation, de proposition et d’animation.
Ainsi, le terme réseau, employé dans l’expression “ réseau de
villes ”, prend tout son sens si on se saisit du concept dans sa
dimension sociologique induisant un mode de fonctionnement que
l’on peut qualifier de réticulaire. Mais ce dernier n’est pas donné,
certains maires engagés dans des réseaux de villes ne comprennent
pas toute la portée et tout l’intérêt de l’esprit que cet outil véhicule.
Cependant on peut voir, à travers quelques exemples, que les
réussites majeures de cet outil s’inscrivent bien dans cet état d’esprit.
in Tesson Frédéric (2000). « Réseau de villes », in La ville et
l’urbain, l’état des savoirs, PAQUOT Thierry, LUSSAULT Michel, BODYGENDROT Sophie (dir.), Paris, La Découverte, pp.255-264.
Application sur Pau
L’essai a été fait de travailler en réseau de villes avec les villes moyennes proches pour
négocier les concurrences et développer les complémentarités. Ainsi, l’expérience du réseau
de villes Pau-Tarbes-Lourdes a été lancée avec comme résultat effectif la mise en place d’un
aéroport commun aux 3 villes. Le partage des compétences pour l’accroissement de la
compétitivité du territoire est bien au cœur de l’action.
Evaluation
Cartographie à l’échelle « régionale », Pau, Tarbes, Bayonne des CA, CC, Pays, Pôles
Urbains, Aires urbaines.
En terme d’évaluation, force est de constater une panne de l’outil réseau de villes qui a bien
du mal s’imposer comme un nouveau mode de faire.
Encart n°13. Les réseaux de villes un outil trop innovant ?
…mieux comprendre comment cet outil « réseau de villes »,
novateur dans l’esprit, puisqu’il associe des élus dans la discontinuité
spatiale, va peut-être plus loin que n’est capable aujourd’hui de
l’envisager l’élu.
Pour illustrer ce « dépassement de l’acceptable », on peut
citer l’ancien maire communiste (ce n’est pas anodin) de Tarbes qui
disait «le réseau de villes Pyrénées Métropole (association de Pau,
Tarbes et Lourdes) sera celui des habitants ou ne sera pas». Cette
expression témoigne bien, à mon sens, de la confusion entre un objet
fondé sur une logique fonctionnelle, associant trois villes au sein d’un
espace qui fait système, trois villes à destins liés, et une logique
d’appropriation par les habitants qui prévaut dans les territoires que
les élus ne cessent de produire. Ici, alors même qu’il produisait du
réseau, qu’il évoquait les complémentarités, qu’il négociait les
concurrences avec ses homologues pour fabriquer un projet global, le
maire de Tarbes pensait appropriation et par là se référait
explicitement au modèle territorial. Le maire de Pau n’est pas en
reste dans la production d’un discours à contre temps. Lors des
élections municipales de 1995, alors qu’il allait se présenter une
nouvelle fois devant ses administrés, il envoyait une lettre à tous les
foyers palois et évoquait le réseau de villes en ces termes : «Pau est
leader du réseau de villes Pau-Tarbes-Lourdes». Il est
symptomatique de voir un maire éprouver le besoin de justifier d’un
choix de «politique extérieure» en invoquant un leadership totalement
en décalage avec la philosophie même des réseaux de villes qui
fonctionnent plus dans l’horizontalité que dans la verticalité. Ces deux
positions d’élus témoignent bien, à mon sens, d’une représentation
palpable de ce qu’ils considèrent comme un risque réticulaire face à
l’impératif territorial qu’ils sentent plus porteur politiquement.
Un dernier exemple intéressant nous a été fourni lors d’un
colloque organisé à Maubeuge en 1998. L’adjoint au maire de
Maubeuge, associé à l’agence de développement et d’urbanisme de
la Sambre, avait réuni plusieurs acteurs participant à des expériences
françaises de réseaux de villes ainsi que les maires de Valenciennes,
Cambrai et les bourgmestres de Mons et Charleroi, dans l’objectif de
mettre en place une dynamique de réseau de villes entre leurs cités.
Nous avons alors assisté à un débat entre les tenants d’une logique
réticulaire et le maire de Cambrai qui était opposé à cette approche et
plutôt favorable à une mobilisation de l’ensemble des acteurs pour
réclamer la création d’un département du Hainaut-Cambrésis. Ces
deux discours reposaient sur deux hypothèses distinctes les uns
voyaient dans le réseau le moyen de dynamiser un espace en
négociant au mieux l’offre locale et en trouvant des
complémentarités, les autres voyaient dans le département la
solution à un problème qui pour eux venait uniquement de
l’incohérence du territoire départemental, les plaçant sous la tutelle
de Lille dont les préoccupations sont autres…
Ces quelques exemples montrent bien à quel point un objet
novateur révèle, peut-être du fait de son caractère top innovant,
comment le spectre du territoire hante nos élus. De plus, force est de
constater aujourd’hui que le réseau de villes n’est plus réellement un
outil à la mode. Pourtant les actions de lobbying menées par les
réseaux existants regroupés en Club depuis 19957, ont donné lieu à
des textes (re)fondateurs8. Mais au final, les réseaux de villes,
présents dans le texte de loi de 1995 (LOADT) disparaissent de sa
révision de 1999 (LOADDT). La priorité à l’intercommunalité de
contiguïté affirmée dans la trilogie législative de 1999 et 2000,
relègue les velléités de réseaux de villes au second plan. Tout
concourt à faire de la continuité spatiale le mode de faire privilégié :
des territoires « pertinents » pour les contrats d’agglomération
(LOADDT), « continus et sans enclave », avec condition
d’intercommunalité pour la bonification de la DGF (loi relative à la
simplification et au renforcement de la coopération intercommunale),
des « schémas de cohérence territoriale » (loi SRU).
in Tesson Frédéric (2000). « Réseau de villes », in La ville et
l’urbain, l’état des savoirs, PAQUOT Thierry, LUSSAULT Michel, BODYGENDROT Sophie (dir.), Paris, La Découverte, pp.255-264.