L`Aquitaine dans la "Nouvelle organisation territoriale de la

CONSEIL ECONOMIQUE,
SOCIAL et ENVIRONNEMENTAL
RÉGIONAL D’AQUITAINE
L’AQUITAINE DANS LA
« NOUVELLE ORGANISATION TERRITORIALE
DE LA REPUBLIQUE »
Rapport d’étape
Octobre 2014
1
SOMMAIRE
Introduction 5
I – La Région, d’une collectivité de mission vers une collectivité de gestion 8
I – 1 Panorama de la réforme territoriale
8
I - 1.a La réorganisation territoriale de la République : un thème récurrent
depuis la mise en place des lois de décentralisation
8
I - 1.b La réforme actuelle de l’organisation territoriale 8
I – 2 La place des Régions
10
I - 2.a Des missions initialement tournées vers le développement
des territoires et leur avenir
10
I - 2.b L’apport de la régionalisation 10
I - 2.c L’articulation de la Région avec les échelons supra et infra régionaux
11
II – Quelle place pour les Régions dans une nouvelle organisation
territoriale de la République ?
12
Les enjeux et les interrogations sur les compétences régionales résultant de la réforme
II - 1 Des mesures modifiant le cadre d’action 12
II - 2 Les évolutions des compétences et leurs conséquences
sur le nouveau territoire régional
12
- Schémas – Programmations
- Compétences régionales
II - 3 L’articulation avec l’action de l’Etat en région
2
13
16
21
III – Le nouveau périmètre régional : un facteur d’optimisation
et de développement de la démocratie ?
22
III - 1 Portrait des trois Régions
22
III - 2 Des interrogations et des préconisations
22
III - 2.a La question des économies générées par un regroupement des Régions
23
III - 2.b Vers une mutation en profondeur de l’institution régionale
23
- Le découpage régional : le défi de la taille et du nombre
- Une gouvernance à renouveler
- La construction des perméabilités des territoires et de leur identification culturelle
23
24
25
III - 2.c L’intercommunalité
26
III - 2.d Solidarité et égalité des territoires
28
III - 2.e La place de l’Etat dans la nouvelle organisation territoriale 29
III - 2.f La démocratie locale, les conditions d’exercice de la citoyenneté et
la place des CESER
30
Conclusion 32
Annexes
37
Déclarations des membres et groupes du CESER
47
3
4
Introduction
L
e Président du Conseil Régional a saisi le CESER d’Aquitaine par lettre du 28 avril 2014, pour
«recueillir le point de vue, les analyses et les réflexions de l’Assemblée Socioprofessionnelle »
d’Aquitaine sur les réformes engagées par le Gouvernement relatives à l’organisation territoriale
de la République. Une nouvelle lettre de saisine, signée le 07 juillet 2014, a été adressée au CESER par le
Président du Conseil Régional afin de tenir compte des nouveaux textes examinés par le Parlement.
Indépendamment de ces saisines, la 2ème assemblée régionale est dans son rôle lorsqu’elle
s’interroge sur le devenir des territoires au sein desquels ses membres exercent, au quotidien,
leurs activités professionnelles, syndicales, mutualistes, coopératives et associatives. Elle entend
donc assurer pleinement son rôle de contributeur au nécessaire débat public qu’appelle une
réforme territoriale d’envergure.
Le CESER considère tout d’abord que l’intérêt essentiel d’une telle réforme réside tant dans la
simplification des échelons politico-administratifs que dans la recherche d’une plus grande efficacité de
l’action publique et d’un renforcement de la citoyenneté. Il relève que beaucoup d’incertitudes persistent
quant aux textes qui seront finalement adoptés par le Parlement.
A ce propos, le calendrier imposé à cette réforme marque la volonté du Gouvernement d’aboutir
rapidement sans que les motifs de cette apparente précipitation soient clairement spécifiés. Ce
choix, qui dénote une approche technocratique et centralisée d’une organisation décentralisée de
la République (art. 1er de la Constitution) impose de fait des arbitrages autoritaires, aussi bien sur la
procédure d’examen parlementaire (procédure accélérée), que sur la proposition de délimitation ou de
regroupement des régions, ou sur les structures qui devront succéder aux Conseils généraux (fédération
d’intercommunalités notamment).
Si la légitimité de la représentation nationale et du législateur n’est pas contestée, l’objet même de
cette réforme et les objectifs affichés auraient mérité un plus large débat, s’appuyant sur une coconstruction dans les territoires, susceptible de favoriser une nécessaire appropriation par le citoyen
des enjeux de la gouvernance territoriale, dans un contexte marqué par un réflexe d’abstention croissant
aux élections.
Le CESER constate par ailleurs que la possibilité d’une consultation des citoyens introduit par la loi du
16 décembre 2010 a de fait été supprimée (art. L4122-1-1 et L4123-1). Rester figé sur des institutions est
dangereux, mais les bouleverser exige de prendre le temps nécessaire au débat en y associant l’ensemble
des citoyens.
Avant de faire part de ses constats, remarques, interrogations et propositions sur le contenu des textes
présentés, le CESER souhaite qu’avant l’adoption d’une nouvelle carte des régions et l’examen du projet
de loi relatif à la nouvelle organisation territoriale, soient clarifiés :
- la question du devenir de la République et de l’organisation des missions de l’Etat,
- la question des ressources des collectivités et de leurs moyens d’actions,
- la place et le rôle de la société civile dans le processus de prise de décision et la mise en œuvre des
politiques publiques,
- la question de la gouvernance.
Alors que le nouveau « mille et une feuilles » institutionnel auquel risque d’aboutir la réforme (si les
départements ruraux sont conservés et qu’une nouvelle structure fédérative des intercommunalités est
5
créée) ne va pas simplifier la compréhension de l’organisation institutionnelle par les citoyens, le
rôle et la place des services de l’Etat n’ayant pas, en préalable, été arrêtés, définis et précisés.
Contrairement à d’autres pays européens de culture politique différente l’Histoire de France
est marquée par l’héritage du colbertisme, du jacobinisme, du bonapartisme et du centralise
républicain. L’Etat, souvent omniprésent (quelques fois trop,…), s’est ainsi constitué en garant des
valeurs « LIBERTE, EGALITE, FRATERNITE » gravées sur le fronton des mairies. Même si elle n’a
pas toujours réussi à faire vivre ces valeurs pour la totalité de ses ressortissants, la République a
permis à ses habitants de disposer de protections élevées et d’un mode de vie apprécié par beaucoup.
L’Etat républicain s’est ainsi posé en garant de l’égalité et de la solidarité entre tous les citoyen(ne)s,
et de la présence sur l’ensemble du territoire de services publics accessibles à tous.
Le CESER réaffirme son attachement à ces principes et souhaite que, dans le cadre mondialisé du
développement des activités économiques comme dans celui de la construction actuelle de l’Europe,
le rôle et la place de l’Etat soient réaffirmés comme garants de l’unité nationale et de la solidarité.
Le débat a également porté sur un basculement possible d’un fonctionnement institutionnel, certes
perfectible mais plus que séculaire, basé sur un triptyque Communes/Départements/Etat vers un
triptyque Intercommunalités/Régions/Europe. Refusée par certains conseillers, et souhaitée par
d’autres, une telle évolution ne peut, en tous cas, être engagée sans débat devant et avec l’ensemble
de la population.
Par ailleurs, alors que les Collectivités locales sont les premières institutions publiques en matière
d’investissements réalisés, un effort financier sans précédent leur est imposé par le biais d’une baisse
massive des dotations d’Etat.
Tout en réaffirmant la nécessaire péréquation fiscale entre les territoires les plus riches et ceux
qui disposent de moins de ressources, le CESER s’étonne que des transferts de compétence entre
Collectivités et EPCI soient envisagés sans que la nature et le montant des ressources nécessaires
à la bonne gestion de ces compétences ne soient évoqués. En 2013, le précédent gouvernement
avait engagé une réflexion sur une réforme de la fiscalité nationale comme locale. Ce chantier est-il
interrompu ?
De même, alors que le gouvernement avait annoncé que le vote des réformes allait, notamment, par la
baisse du nombre des élus, entrainer des baisses des dépenses des Collectivités, le Parlement a voté
contre la réduction de ce nombre. Il est, de plus, illusoire de penser que, au moins dans un premier
temps, cette réforme entrainera une baisse des dépenses des Collectivités. Le CESER s’interroge sur
les conséquences qu’auront, en matière de gestion des services publics comme en matière de gestion
des personnels des Collectivités locales, la volonté affichée de baisser, à tous prix, leurs moyens
d’interventions.
La loi adoptée le 23 juillet portant sur la délimitation des régions et sur le calendrier électoral puis
le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République font l’impasse sur de tels
aspects que le CESER juge pourtant essentiels.
La question des conditions d’exercice de la citoyenneté n’est pas évoquée. Le précédent train de
réforme territoriale engagé à l’issue des élections présidentielles de 2012 devait comporter un volet
consacré à la démocratie locale. Cette réforme n’a pas abouti et la loi adoptée en juillet dernier marque
même un recul sur ce registre par la suppression de la possibilité de consultation des électeurs pour
tout projet de modification du découpage des régions.
Or, dans le prolongement des dispositions issues de la loi de réforme des collectivités territoriales
du 16 décembre 2010, prévoyant l’élection au suffrage universel direct des conseils communautaires
(métropoles, communautés de communes, communautés urbaines, communautés d’agglomérations),
6
le CESER estime qu’il aurait été opportun de renforcer les possibilités d’expression de la démocratie
locale (referendums d’initiative populaire sur une question d’intérêt territorial, capacité de saisine des
exécutifs locaux par les citoyens via pétition, démarches de co-construction de politiques publiques…).
En outre, si la loi adoptée en première lecture et le projet de loi à venir évoquent ponctuellement la
consultation des CESER (désignation du nom et du chef-lieu des nouvelles régions ou sur les schémas
régionaux), le rôle des corps intermédiaires ou de la société civile organisée à l’échelon territorial (tel la
place ou l’avenir des Conseils de développement à l’échelle des EPCI) ne sont même pas évoqués.
L’apport des citoyens organisés via leurs structures professionnelles, syndicales et associatives ou
mutualistes dans le fonctionnement quotidien de la société, doit être reconnu et affirmé comme étant
un facteur essentiel de la vie démocratique du pays. Cet apport ne se substitue pas à la responsabilité
des élus mais la complète et l’enrichit. Il est l’expression d’une conception moderne de l’élaboration
démocratique du « bien vivre ensemble » intégrant notamment la reconnaissance des partenaires
sociaux et responsables associatifs et favorisant ainsi leur pleine implication.
C’est pourquoi, dès cet avant-propos, le CESER demande, qu’avant de légiférer, le rôle et la place des
CESER soient affirmés comme une des expressions de la démocratie participative territoriale.
Indépendamment des appréciations portées sur la méthode utilisée comme sur le fond des projets
discutés au Parlement, le CESER souhaite contribuer positivement à ces débats en formulant des
propositions dont l’objectif est la recherche de l’amélioration de la vie des aquitains.
7
I – La Région, d’une collectivité de mission vers une
collectivité de gestion I – 1 Panorama de la réforme territoriale
I - 1.a La réorganisation territoriale de la République :
un thème récurrent depuis la mise en place des lois de décentralisation
Une dizaine de lois et réformes constitutionnelles ont permis, depuis l’acte fondateur des lois Deferre
de 1982-1983, d’inscrire la décentralisation dans l’organisation de la République. La suppression de
la tutelle de l’Etat sur la Région et le Département devenant autorités exécutives, le renforcement
de la coopération intercommunale, ou encore la modernisation de l’action publique territoriale et
l’affirmation des métropoles ont ainsi progressivement remodelé le paysage institutionnel et le rôle
des Collectivités territoriales.
Diverses missions et rapports ont parallèlement multiplié les propositions visant notamment à
simplifier l’organisation territoriale française.
L’annexe 1 rappelle l’ensemble de ces lois et propositions.
I - 1.b La réforme actuelle de l’organisation territoriale
Suite au vote, en janvier 2014, d’une loi dite de « modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles », le Parlement devait poursuivre ses travaux par l’examen de deux
projets de loi dits de « mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi, et de promotion de
l’égalité des territoires » et de « développement des solidarités territoriales et de la démocratie
locale ». Le calendrier parlementaire prévoyait un examen du premier projet en avril 2014 et du
second à l’automne 2014 et dans le courant de 2015.
Lors de son allocution le 14 janvier 2014, le Président de la République a souhaité l’accélération des
réformes. Après la modification de la composition du gouvernement, au printemps 2014, le Conseil
des Ministres du 18 juin 2014 a examiné deux nouveaux projets de loi : l’un relatif à « la délimitation
des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral », l’autre
portant « nouvelle organisation territoriale de la République »1.
1 Cette réforme est présentée par le Gouvernement comme le moyen de répondre à trois objectifs :
- la clarté : il s’agit de rendre plus lisible, par les citoyens mais aussi par les élus locaux, l’empilement des structures territoriales et
l’enchevêtrement de leurs compétences ;
- la compétitivité, en dépassant « des compétences insuffisantes et des périmètres étriqués ». Les nouvelles régions devraient avoir les
compétences nécessaires pour devenir de vrais moteurs de développement : soutien aux filières industrielles, formation professionnelle,
transports et déplacements, grandes infrastructures, aide aux entreprises, à l’innovation et à l’internationalisation ;
- la proximité : face à la taille insuffisante d’une grande majorité des communes, les intercommunalités, en se regroupant autour d’entités d’au
moins 20 000 habitants, doivent devenir le véritable échelon de l›action publique de proximité.
Il est attendu, à terme, de ces évolutions, des économies budgétaires (fin des doublons, fusions de structures, mutualisations de services
économies d’échelle, réduction du nombre de syndicats intercommunaux,…).
8
v Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et
départementales et modifiant le calendrier électoral Profondément modifié par le Sénat, le premier texte a été examiné, en juillet 2014, par l’Assemblée
Nationale. Ce projet a été adopté en première lecture le 23 juillet 2014. Il devra être examiné à nouveau
par le Sénat au cours de la session d’automne du Parlement. La nouvelle carte actée par l’Assemblée
nationale, ramène le nombre de régions de 22 à 13. Concernant les élections régionales et cantonales,
le gouvernement avait initialement prévu que ces deux scrutins seraient organisés le même jour,
en décembre 2015, afin de favoriser la participation et tenir compte de la nouvelle répartition des
compétences entre Régions et Départements qui résultera du second projet de loi.
Le Conseil Constitutionnel étant susceptible d’estimer que la tenue des élections départementales
(ex-cantonales) en décembre 2015 serait trop tardive, les élections départementales seront finalement
maintenues en mars 2015 tandis que les élections régionales devraient avoir lieu fin 2015.
Le nombre de conseillers régionaux est finalement constitué de l’addition du nombre des conseillers
régionaux des régions fusionnées. Selon l’article 6 du projet de loi modifié par l’Assemblée Nationale
en première lecture, la Région Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes compterait ainsi 183 Conseillers
régionaux. Il est aussi prévu que chaque département dispose au minimum de deux sièges dans
l’assemblée régionale.
Pour les élections départementales s’appliquera le nouveau mode de scrutin voté l’année dernière qui
consiste à élire pour chaque canton un binôme constitué d’un homme et d’une femme.
Le mandat des Conseils départementaux et des Conseils régionaux devrait prendre fin en mars 2020.
v Projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République
Ce second texte présenté en Conseil des Ministres le 14 Mai, sera examiné en novembre au Sénat puis en
décembre à l’Assemblée Nationale.
Diverses mesures sont annoncées :
- Les transferts de compétences des Départements vers les Régions et les intercommunalités
concernent notamment les transports interurbains au 1er janvier 2017, les transports scolaires
à compter du 1er septembre 2017, la voirie au 1er janvier 2017, les collèges au 1er septembre 2017.
Parallèlement, les intercommunalités verront leurs compétences s’étendre au détriment des Conseils
généraux qui devraient disparaître (ou voir leur rôle considérablement réaménagé) d’ici 2020.
- La clause de compétence générale est supprimée. S’y substitueront « des compétences précises
confiées par la loi » à chaque niveau de Collectivités. La portée de cette disposition est toutefois
limitée par les exceptions introduites à l’article 28 qui «fait des domaines de la culture, du sport et du
tourisme des compétences partagées ».
- Le rôle des régions est considérablement renforcé dans plusieurs domaines (développement
économique, aménagement et développement durable du territoire, développement touristique,
gestion des déchets, …) notamment par la définition de schémas prescriptifs.
L’autorité de la Région en matière économique vaut pour tous les acteurs à l’exception des métropoles,
avec lesquelles la Région doit négocier les règles applicables sur leur territoire.
- Le pouvoir réglementaire est reconnu à la Région dans le cadre de ses compétences. Il sera donné la
possibilité aux Régions de formuler des propositions d’évolution des lois et règlements en vigueur
ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de
l’ensemble des Régions.
- Les intercommunalités devront disposer d’une taille critique : 20 000 habitants au 1er janvier 2017
(au lieu de 5 000 actuellement).
9
Par ailleurs, le droit d’option pour les départements devrait être maintenu. Après 2016, les
départements pourraient demander à changer de région. Mais ces détachements seront difficiles car
ils sont soumis à l’assentiment des deux régions concernées. Cette condition vise à l’évidence à éviter
la dislocation de régions actuelles.
I – 2 La place des Régions dans la décentralisation
I - 2.a Des missions initialement tournées vers le développement des
territoires et leur avenir
Depuis leur création, les Régions se sont affirmées comme administrations « de mission », stratèges en
matière de développement économique et d’aménagement du territoire, et vecteurs d’investissements
productifs au sein des territoires.
Face aux nouveaux défis, l’administration régionale est confrontée à une double exigence :
- mailler le territoire et s’adapter à des réalités locales de plus en plus nombreuses, et donc très
diversifiées ;
- conserver autant que possible sa vocation initiale d’administration de mission, malgré une
prévisible inflation des tâches de gestion.
Quelle organisation la future administration régionale devra-t-elle prévoir dans cette double optique ?
Le précédent de l’organisation de la Direction de la Formation professionnelle en Aquitaine, depuis
une quinzaine d’années, pourrait apporter une piste de réponse. Elle propose en effet des services
déconcentrés avec les Missions formations-emplois, chargées d’établir localement des diagnostics
territoriaux dans chaque bassin d’emploi. Bâti notamment sur la base de ces études, le Plan Régional
de Formation déploie ainsi une offre de formation en lien avec l’expression des besoins économiques
et sociaux de chaque territoire.
La capacité de l’administration régionale à s’adapter à la taille du territoire et à assurer la proximité
et l’adaptabilité de ses politiques a pu ainsi être démontrée dans le domaine précis de la formation
professionnelle. L’administration régionale devra « muter » pour s’adapter à cette nouvelle donne,
pour répondre ainsi à l’exigence de proximité et rester fidèle à sa vocation d’administration de
mission.
Au-delà de cette vocation qui doit rester présente pour la Collectivité régionale, il ne faut pas pour
autant perdre de vue que l’inflexion en faveur de la gestion, tient à la nature même de certains
domaines de compétence transférés relevant plus du fonctionnement que de l’investissement. C’est
le cas de la compétence des lycées qui, après une phase de construction, fait face dans un second
temps à la gestion des Techniciens Ouvriers et de Service (TOS), phénomène qui s’accentuera avec la
gestion des TOS attachés aux collèges et des personnels en charge des routes.
I - 2.b L’apport de la régionalisation
Face à un transfert de compétences bien défini, une amélioration du service rendu et une meilleure
prise en compte des spécificités locales ont pu être observées. Les Collectivités en général ont en effet
eu la volonté de reprendre les compétences en améliorant la situation antérieure - parfois dégradée cela au prix d’un effort financier très important (qui pose par ailleurs la question du dynamisme des
ressources et de l’autonomie financière des Collectivités locales).
10
Ce ressenti au niveau local concerne, entre autres, les actions de la Région sur les TER ou encore de
l’ensemble des collectivités en faveur des établissements scolaires.
Le Conseil Régional a ainsi consenti un effort considérable en faveur du renouvellement du matériel
roulant. Depuis le 22 avril 2014 notamment, les TER « nouvelle génération », trains à haute-performance
énergétique et à haut niveau de confort, sont déployés sur l’ensemble du réseau, avec en corollaire le
remplacement systématique des trains anciens.
Concernant les lycées, les Programmes Prévisionnels d’Investissement (PPI) fixent depuis plus de 20
ans, les orientations de l’action régionale en la matière. Le Conseil Régional d’Aquitaine a ainsi procédé
à la construction - rénovation - restructuration des 154 lycées régionaux, soit plus de 2,5 millions de m².
A titre d’exemple, en 2013, près de 115 millions d’euros ont été consacrés à la construction des lycées en
Aquitaine.
I - 2.c L’articulation de la Région avec les échelons supra et infra régionaux
Le rôle des contractualisations a été fondamental tant pour les relations avec l’Etat qu’avec les
Collectivités infrarégionales, afin de déterminer les possibilités de cofinancement dans tous les
domaines. L’engagement dans la durée constitué par une contractualisation et une programmation,
représente un facteur de confiance et de pérennité des financements, sources du dynamisme et de
l’investissement.
Cette articulation devra être maintenue et développée d’autant que la bonne utilisation des fonds
européens est liée à une mise en œuvre en partenariat.
11
II – Quelle place des Régions dans une nouvelle
organisation territoriale de la République ?
Les enjeux et les interrogations sur les compétences
régionales résultant de la réforme
II – 1 Des mesures modifiant le cadre d’action
La clause de compétence générale
Le projet de loi prévoit une suppression de la clause de compétence générale, à l’exception des
domaines de la culture, du sport et du tourisme (ce qui pourrait inciter à relativiser l’impact de
cette mesure). Cette disposition participe d’une clarification des compétences entre les collectivités
locales et suppose, à terme, une perspective d’économie.
Elle présente toutefois un risque de cloisonner les porteurs de projets dans des logiques purement
sectorielles, conformément à des règlements d’intervention forcément spécialisés, au moment où
l’on prône une certaine transversalité des projets, qui participent d’une approche pluridisciplinaire.
Par ailleurs, elle ne doit pas donner lieu à un désengagement des pouvoirs publics, nationaux comme
locaux, dont les financements sont indispensables à la pérennité des projets des acteurs locaux,
associatifs et institutionnels.
Dans cet objectif de clarté et d’efficacité des aides publiques, il est nécessaire d’établir au préalable
un état des lieux sous la forme d’une conférence des différents financeurs, avec l’objectif de mieux
organiser leur articulation.
Le pouvoir réglementaire
La mise en place d’un pouvoir réglementaire fait l’objet d’un débat contradictoire entre la possibilité
d’une meilleure prise en compte des spécificités d’une région et les dérives possibles par la création
de situations différenciées et concurrentielles entre les territoires.
Le texte propose en effet de donner aux élus régionaux la capacité de formuler des propositions
d’évolution des lois et règlements en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les régions. Ces
propositions sont transmises au Premier Ministre.
II – 2 Les évolutions des compétences et leurs conséquences
sur le nouveau territoire régional
A ce stade des débats parlementaires et avant l’adoption des textes législatifs qui préciseront la nature
de la réforme et le périmètre final retenu pour l’Aquitaine, le travail proposé dans cette partie du
12
rapport vise en priorité à identifier les évolutions potentielles d’une part en termes de compétences et,
d’autre part, en dégageant les conséquences pour le nouveau territoire régional.
Ce chapitre aborde successivement les interrogations liées aux Schémas et programmations puis
aux différentes compétences régionales regroupées selon les grands objectifs des budgets du Conseil
Régional. Au regard de ces domaines, sont précisés certains enjeux de gouvernance. L’analyse reste
fortement interrogative tout en essayant d’identifier les opportunités et les risques, les enjeux et les
défis posés tant pour l’Aquitaine dans son périmètre actuel que dans un périmètre élargi.
v Schémas – Programmations
Les documents cadres que constituent les schémas (prescriptifs ou non prescriptifs) et les
programmations, correspondant à des visions pluriannuelles et stratégiques d’intervention, tiennent
un rôle essentiel dans la réforme envisagée.
v v Schémas
Le projet de loi précise que deux Schémas auront une valeur prescriptive :
○ Schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEI –
Article 2)
Pour organiser la mise en œuvre de la responsabilité de plein droit de la compétence du développement
économique régional, le projet de loi prévoit le mécanisme du « schéma prescriptif » permettant
d’éviter les écueils constitutionnels (principe de non tutelle d’une Collectivité sur l’autre,…). La Région
définit ainsi les orientations en matière de développement économique sur son territoire en adoptant
un Schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEI).
La construction de ce schéma va appeler concertations et collaborations très étroites notamment
avec la CUB. Le poids de la métropole régionale dans le développement économique et son rôle
d’entraînement vers l’ensemble du territoire régional actuel, et plus encore s’il est élargi, constituent
un défi pour la Région.
Quelle sera la volonté de la métropole bordelaise de s’inscrire dans cette perspective ? L’objectif visé
devrait être de faire bénéficier l’ensemble des territoires de la croissance générée par la dynamique
de la métropole. La structuration du territoire en espaces de proximité et en espace de transition
pour assurer les liens devra être recherchée.
○ Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT)
L’article 6 prévoit quant à lui l’élaboration par la Région d’un schéma régional d’aménagement et de
développement durable du territoire.
Le SRADDT devient un document présentant les orientations et regroupant différents schémas ou
plans sectoriels qui n’avaient pas auparavant de valeur prescriptive. Il devrait permettre l’aménagement
du territoire et la programmation des actions.
Le SRADDT est doté d’effets prescriptifs à l’égard des documents d’urbanisme (schémas de cohérence
territoriale - SCoT, plans locaux d’urbanisme - PLU) élaborés par les communes ou leurs groupements
compétents. Le plan régional de prévention et de gestion des déchets est intégré au SRADDT.
13
Dans la pratique, le SRADDT pourra-t-il être réalisé préalablement au SRDEI et au Schéma
Régional des Infrastructures, des Transports et de l’Intermodalité ? Compte tenu des négociations
et concertations concernant ces deux schémas, ne sera-t-il établi qu’en fin de la démarche ?
Le futur SRADDT régional, le(s) Schémas Régionaux de Cohérence écologique (SRCE) et la
stratégie régionale de gestion du trait de côte ne devraient-ils pas être intégrés ?
Au-delà de ces schémas prescriptifs, d’autres schémas s’inscrivent dans des modalités différentes.
○ Schéma Régional des Infrastructures, des Transports et de l’Intermodalité (SRITI)
Le Schéma dans sa nouvelle formule devra intégrer les routes et les transports scolaires non
urbains. Cela nécessite un renforcement de l’intermodalité dans toutes ses composantes.
Le Schéma adopté en juillet 2009 par la Région Aquitaine s’inscrit à l’horizon 2020 et n’a pas de
valeur prescriptive.
Si le projet de loi est adopté dans sa totalité, comment seront définies les priorités régionales et
comment sera construite la réflexion stratégique dans ce domaine ? S’inscrira-t-elle dans une
logique visant à retenir les modes de transport les plus pertinents et optimiser la rentabilité socioéconomique des investissements, tout en évitant les concurrences modales ? Comment s’exercera
l’articulation avec les transports urbains, en liaison avec la métropole et les intercommunalités ?
Quelle intégration et coordination avec les Plans de Déplacement Urbain (PDU), avec les obligations
en termes de transition énergétique ?
○ Schéma Régional Climat, Air, Energie (SRCAE)
Le projet de loi prévoit que la Région devienne l’acteur essentiel de la politique nationale de l’«énergie
et du climat », renforçant le rôle du SRCAE, outil de planification introduit par la loi Grenelle 2.
Comme il n’est pas opposable dans le cadre du document actuel, l’enjeu sera de renforcer la coconstruction avec les territoires infrarégionaux pour une cohérence avec les plans climat-énergie
territoriaux (PCET).
Dans une région élargie, l’appréhension des démarches de l’ensemble des territoires nécessitera un
travail conséquent afin de permettre la meilleure prise en compte des différentes caractéristiques
et potentialités des territoires. Dans la mesure où les schémas régionaux sont récents et leur durée
de vie théorique de cinq ans, cela laisse le temps de préparer cette nouvelle étape en intégrant
les implications de la prochaine loi sur la transition énergétique. C’est en effet à travers le volet
«Transition énergétique et les territoires » du projet de loi Transition énergétique que se situent les
réelles attentes et interrogations dans ce domaine.
Cette réforme peut-elle permettre d’accélérer la mise en œuvre de ces mesures ? Les moyens
incitatifs dont dispose la Région à travers les conditionnalités des aides qu’elle maîtrise (y compris
des fonds structurels européens) pour enclencher certaines actions relatives aux orientations
inscrites dans le SRCAE seront-t-il suffisants ? Quels seront les effets du SCRAE à côté du SRADDT
dont le contenu est prescriptif ?
○ Schéma numérique
Le projet de loi précise que si le SRADDT comprend un volet numérique, celui-ci tient lieu de schéma
directeur territorial d’aménagement numérique. Le schéma actuel aquitain vise à renforcer la
14
coordination entre les initiatives départementales, très actives sur le territoire régional tant pour la
couverture que par la nature des services publics proposés.
Quelle dimension prescriptive aura ce schéma régional ? Qu’en est-il de l’action des Départements
en Poitou-Charentes et en Limousin ? En cas de disparition des financements par les Départements,
de quelle ressource la nouvelle Région pourra disposer en la matière ?
○ Le schéma régional de cohérence écologique
Ce schéma en préparation au niveau de la région Aquitaine fera-t-il partie des schémas
complémentaires du SRADDT et aura-t-il une valeur prescriptive sur certains de ses aspects ?
Il est prévu que ces schémas soient soumis à l’approbation du Préfet : quel rôle dans cette approbation
au regard des complémentarités nationales et européennes ? Quelles articulations avec les régions
limitrophes ?
De façon générale, les délais que le projet prévoit permettront-ils aux acteurs d’engager sur le
nouveau périmètre régional une appropriation de ce nouveau cadre, et une construction d’une vision
stratégique régionale pour la contractualisation et les schémas à venir ?
v v Programmations
La démarche de programmation engagée depuis plusieurs mois pour les contrats de plan Etat-Région et
surtout pour les fonds européens est inégalement avancée.
Pour le Contrat de Plan Etat-Région (CPER), l’échéance de début 2015 apparait un impératif pour assurer
les cofinancements de l’Etat en cohérence avec le démarrage des programmes régionaux européens.
Qu’en est-il de l’engagement de l’Etat de contractualiser avec les Régions pour la période 2014 - 2020 ?
Quelles organisations des préparations de ces programmations et schémas ont été conduites dans
les régions Poitou-Charentes et Limousin ? Avec un périmètre à trois régions comment sera gérée
l’articulation entre des CPER présentant des différences ? La révision à mi-parcours prévue en 2017
aura-t-elle une dimension plus intégratrice ?
Programmes européens
Les régions Poitou-Charentes et Limousin sont classées dans les régions intermédiaires et à ce titre
bénéficient de financements spécifiques. Une comparaison des programmes régionaux sera utile afin
de déterminer l’intérêt et l’opportunité d’envisager une harmonisation ou adaptation.
Quel impact à leur intégration dans une région comprenant également l’Aquitaine au regard de ce
classement ?
Est-il envisageable d’avoir une simplification du circuit financier des fonds européens avec un
versement direct aux Régions?
15
v Compétences régionales
v v Objectif Développement économique - Emploi
Développement économique-Le projet de réforme reconnaît aux Régions la compétence sur le développement économique,
l’innovation et l’internationalisation.
L’article 1er supprime la possibilité de contribuer au financement d’opérations d’intérêt régional des
autres Collectivités et groupements en dehors de ses compétences. Il affirme le pouvoir règlementaire
reconnu à la Région dans le cadre de ses compétences. Les Régions disposeront de la possibilité de
formuler des propositions d’évolution des lois et règlements en vigueur ou en cours d’élaboration
concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des Régions. En
revanche, s’agissant du territoire de la métropole, les orientations en matière d’aide aux entreprises
sont adoptées conjointement par les instances délibérantes de la métropole et de la Région. A défaut
d’accord, les orientations adoptées par la métropole devront prendre en compte le Schéma régional.
Dans ce cadre, les compétences affirmées concernent le renforcement de la dynamique économique
régionale dans le nouveau périmètre, la diffusion du développement tiré par la métropole à l’ensemble
du territoire, la simplification pour les entreprises, le renforcement de la dimension structurante des
actions, le renforcement des pôles de compétitivité.
Toutefois, quelques interrogations subsistent : la concertation/complémentarité avec la politique
de développement de la métropole, l’articulation avec les Chambres consulaires, les ressources
financières en correspondance, l’articulation avec les agences régionales de développement en
Poitou-Charentes et Limousin.
Par ailleurs, l’Aquitaine dispose d’une politique d’innovation qui est au centre de l’action menée en
faveur du développement économique de la Région. L’écosystème d’innovation aquitain est riche
d’une articulation entre les laboratoires universitaires de recherche, les centres technologiques et
un ensemble de plates-formes technologiques.
Quelle est l’organisation en la matière dans les régions Poitou-Charentes et Limousin ? Quelles
relations entre les différents acteurs ? Quels moyens mobilisés ?
Les pôles de compétitivité constituent des leviers importants pour le développement de l’innovation
dans les domaines concernés. La structuration industrielle en Limousin et Poitou-Charentes est
susceptible de générer des complémentarités.
Comment renforcer les pôles et quelles complémentarités ? Des coopérations existent déjà et
pourraient constituer une base d’intégration et de renforcement de dynamique, de lien pour la
région élargie : par exemple, que peut représenter un rapprochement matériaux et céramiques avec
la région Limousin, le numérique dans la maintenance aéronautique avec Poitou Charentes ?
Quelle extension géographique des pôles aux régions intégrées ? Quelle diffusion des dynamiques
sur l’ensemble du territoire ? Comment assurer un renforcement des liens, créer des opportunités
sur ce territoire étendu ? Quelles organisations pour faciliter les appropriations par les acteurs ?
L’élargissement de la région aura un impact sur le financement d’opérations et le montage de dossiers.
16
Quels seront les relais ? Quelle sera l’articulation et l’intégration pour les services actuels et les agences
des régions intégrées ? Quels seront les rapprochements des politiques d’appui aux PME ? Quelle
facilitation des coopérations entre entreprises dans les régions Poitou-Charentes et Limousin ?
Apprentissage-Une étude de la Direction de l’Evaluation, de la Prospective et de la Performance (DEPP) démontrait en
2013 que 65 % des jeunes apprentis accèdent à l’emploi dans les sept mois qui suivent leur formation.
Au moment où le chômage des jeunes de moins de 25 ans dépasse les 23 %, il y a donc un fort paradoxe à
constater que le nombre de jeunes entrés en apprentissage a chuté de 8 % en 2013, passant de 300 000 à
276 000. La politique du Gouvernement en 2013 a créé des incertitudes dans les entreprises en matière
d’apprentissage. De plus, les difficultés pour les jeunes à trouver une entreprise d’accueil peut expliquer
ce dernier chiffre.
La fonction publique territoriale compte 234 métiers différents, en bonne partie accessibles au niveau
CAP, et offre un potentiel important de maitres d’apprentissage. Pourtant, elle n’a accueilli en 2013 que
9 100 apprentis. Il y a là un potentiel inexploité.
Pour y remédier, il conviendrait d’instaurer l’obligation pour les Conseils Régionaux de financer
la formation en CFA des apprentis recrutés en Collectivités locales, comme pour tous les autres
apprentis.
Bien que cette question ne soit pas directement en lien avec le contenu de la Réforme territoriale,
elle est un enjeu réel en matière d’emploi et relève d’une compétence régionale.
Agriculture, Pêche, Filière bois-Les trois régions ont un potentiel agricole important. Il est attendu de la réforme :
- un appui à l’agriculture de proximité et la poursuite des coopérations interrégionales engagées,
- un développement de nouvelles coopérations et un renforcement des coopérations existantes :
élargissement des bassins de production viti-vinicole, céréalier et de viande (bovine notamment)
à partir des spécialisations des régions respectives présentant des complémentarités, appuyées
notamment sur l’innovation comme dans la génétique par exemple,
- la poursuite des coopérations interrégionales engagées (Aquitaine/Midi-Pyrénnées,…)
Les interrogations et articulations portent sur les modalités de coopération avec les organisations
existantes, notamment consulaires.
En matière de pêche est souhaité le renforcement de la coopération avec Poitou-Charentes (la Côtinière)
et la cohérence du bassin de production Atlantique sud.
S’agissant de la filière bois, la nouvelle entité régionale devra travailler à l’élargissement du bassin de
production aquitain et la diversification des essences produites par complémentarité des massifs (pin
maritime, douglas, chêne…), au renforcement du pôle Xylofutur, à la complémentarité des filières de
productions industrielles appuyées sur les bois du massif permettant le renforcement de synergies.
Quel sera le poids de la logique « massif central » dans le fonctionnement et les enjeux portés par les
organisations professionnelles en Limousin ? Quel sera l’articulation des politiques forestières des
organisations professionnelles entre les différentes régions ?
17
Tourisme-La compétence tourisme reconnue à l’article 4 du projet de loi, est partagée avec les autres Collectivités
(chapitre 4 - article 28) dans le cadre d’une compétence générale reconnue à toutes les Collectivités.
La Région est désignée Chef de file chargée d’organiser les modalités de l’action commune. Elle
élabore dans ce cadre le projet de Schéma régional de développement touristique, en concertation
avec l’ensemble des Collectivités et leurs groupements.
Des interrogations demeurent sur les conditions d’intervention des Collectivités en faveur des
entreprises du secteur du tourisme et sur l’inscription de celles-ci dans le Schéma régional de
développement économique.
Les dispositifs d’aides aux entreprises du secteur du tourisme (ex : activités d’hébergement
telles qu’hôtellerie, hôtellerie de plein air, villages-vacances…) devraient être intégrés au Schéma
régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. Ce secteur
relevant de la compétence générale reconnue à chaque Collectivité, quelle sera, au-delà du chef
de filât régional, la place et l’intervention de chacun ?
v v Objectif recherche - Education
Enseignement supérieur, Recherche-Si le projet de loi n’enclenche pas de modifications de compétence pour l’enseignement supérieur, en
revanche le changement de périmètre va susciter des évolutions.
Quelle est l’implication des Conseils Régionaux dans les autres régions ? Les Universités
accepteront-elles un rapprochement avec l’autorité régionale aux dépens de l’investissement de
l’Etat ?
L’élargissement de la Région Aquitaine aux deux régions Limousin et Poitou-Charentes peut offrir
de nouvelles perspectives, surtout dans le domaine de la recherche. Les enjeux se situent dans la
capacité à mutualiser des moyens d’organismes de recherche (comme le CNRS, l’INSERM, l’INRA et
des laboratoires universitaires) sur des thématiques communes, de promouvoir de nouveaux projets
de recherche et renforcer les coopérations existantes. Le laser, le numérique, le littoral atlantique, la
qualité de l’eau, les matériaux, les transports ferroviaires, l’agriculture, figurent notamment parmi
les champs possibles de coopérations.
Quel avenir pour la Communauté d’Universités et d’Etablissements (CUE) en cours de négociation
entre les Universités des régions Limousin, Poitou-Charentes et Centre ? Quel rapprochement
entre la CUE Aquitaine en cours de constitution et les organismes universitaires et de recherche
du Limousin et de Poitou-Charentes ? Il n’existe pas de société de transfert dans les régions en
Poitou-Charentes et Limousin. Quelle extension de la Société d’Accélération du Transfert de
Technologies de la région Aquitaine (SATT Aquitaine) ?
Technologies de l’Information et de la communication-Quel peut être l’appui pour une meilleure desserte ? Face à un territoire étendu, l’accessibilité
dépend-elle du haut-débit partout ou bien d’autres technologies peuvent-elles être développées ?
Quelle adaptation aux besoins des territoires ? Comment les préciser ?
18
Jeunesse-L’expérience a montré qu’au-delà de leur compétence de gestionnaires des lycées, les Régions ont
développé en complément de l’Education nationale certaines politiques éducatives (exemple : Festival
lycéen ou Kiosques en Aquitaine).
En devenant également gestionnaires des collèges, les Régions deviendront la Collectivité dédiée à la
jeunesse, de 11 à 25 ans. Ce « bloc de compétences » Collège-Lycées apparait tout à fait cohérent :
- d’une part, il permettra d’initier de nouveaux projets éducatifs de développement de la citoyenneté,
d’accès à la culture et de promotion de l’égalité hommes/femmes,
- d’autre part, les Régions (compétentes sur la carte des formations, les plateformes de décrochage
scolaire et dorénavant coordinatrices du Service Public Régional de l’Orientation) interviendront
aussi en collège dans lesquels apparaissent souvent les premiers signes de décrochage scolaire.
v v Objectif Aménagement du territoire - Environnement
Transports – Infrastructures-Pour les transports, la Région va intégrer les transports routiers départementaux et scolaires (hors
métropole et intercommunalités), tout en pouvant déléguer l’organisation des transports scolaires à des
collectivités infrarégionales.
Des perspectives de simplification viennent de l’intégration du niveau départemental et la diminution
du nombre d’Autorités Organisatrices des Transports (AOT) pour les services mais une nouvelle
appréhension des besoins des territoires sera nécessaire en intégrant réellement les transports collectifs
routiers.
Le Schéma régional des Infrastructures, des Transports et de l’Intermodalité devra définir préalablement
les liaisons du réseau régional assurant ainsi la cohérence des projets. Avec un périmètre élargi, certaines
relations qui pouvaient paraître plus marginale dans la seule Région Aquitaine, pourraient trouver une
vocation plus structurante sur un territoire élargi (RN 21- Brive- Périgueux-Agen ?).
Les enjeux et interrogations sont multiples en la matière : quelles complémentarités et synergie,
dans ce nouveau périmètre, des transports scolaires, urbains, régionaux ? Quel conventionnement
des Régions Poitou-Charentes et Limousin avec la SNCF ? Quelle situation pour les matériels et les
réseaux ? Quel conventionnement pour les liaisons routières ?
Quelles cohérence et concurrence des investissements et équipements concernant les grands ports
maritimes de Bordeaux et la Rochelle participant d’une même région, restant sous la tutelle de l’Etat
mais accompagnés par une Collectivité régionale ? Quels leviers de la Région pour valoriser les
complémentarités ?
Cohésion du territoire régional-Autour d’un certain nombre d’actions communes en faveur du développement des territoires, les
périmètres d’action et les modes d’intervention diffèrent d’un Conseil Régional à l’autre.
De façon commune aux trois régions, la période actuelle voit la fin de la contractualisation 2008 - 2013,
et des travaux largement engagés pour de nouvelles politiques territoriales. Elle verra également la
mise en œuvre de la politique européenne de cohésion qui devrait permettre de favoriser l’effet levier
attendu des fonds européens dans les projets de territoire et d’organiser au mieux la synergie entre
fonds européens et régionaux.
Un volet territorial du futur Contrat de plan Etat/Région sera l’illustration d’une volonté partagée
19
avec l’Etat d’assurer un développement harmonieux du nouveau territoire. Le défi d’une nouvelle
politique territoriale sera notamment de réduire le risque d’isolement d’un territoire par rapport à cet
ensemble régional élargi et de créer des liens entre les composantes territoriales afin de contribuer
à un sentiment d’appartenance.
Quel sera le futur Contrat de Plan pour la nouvelle Région ? Quels moyens l’Etat engagera-t-il ?
v v Politiques communes
Coopérations-Les coopérations entre les territoires sont nombreuses et développées notamment entre les régions
actuelles (RTA, CESER de l’Atlantique,…). Des coopérations plus larges associant plusieurs régions
existent également. Dans ce domaine, deux enjeux apparaissent prioritaires : il conviendra de
préserver les coopérations efficaces établies avec des régions pour lesquelles il n’y a pas de fusion et
de gérer les territoires de marges et de proximité de ce périmètre élargi.
Une attention peut plus particulièrement être portée aux coopérations suivantes :
- les coopérations Atlantique : avec un territoire élargi, la dimension Atlantique déjà très présente
tant en Aquitaine qu’en Poitou-Charentes fait aussi partie de l’ancrage souhaité par le Limousin,
soucieux d’une ouverture maritime. Les deux premières régions sont directement concernées par
la Stratégie Maritime Atlantique européenne, porteuse d’un développement lié à la « croissance
bleue ».
- Espagne : la coopération sur le massif des Pyrénées s’est structurée autour des thématiques
du développement agricole, de l’innovation, du tourisme, de l’eau et de la préservation de
l’environnement. Face à l’étendue nord sud de la région élargie, la coopération avec les régions
espagnoles restera un enjeu déterminant face aux risques de sentiment d’isolement des territoires
les plus au sud avec le nécessaire ancrage du piémont pyrénéen.
- Communauté Autonome du Pays Basque (CAPB) : la constitution de l’Eurorégion concrétisée par
le Groupement Européen de Coopération Territoriale (GECT) Aquitaine - Euskadi a permis le
rapprochement de deux régions ayant des points communs importants et une frontière commune.
Quelle sera la concrétisation et la pertinence d’une extension de tous les domaines de coopération
bilatérale à ce nouvel ensemble ? Quelles sont à ce titre les stratégies et politiques des régions
Poitou-Charentes et Limousin ?
v v Les incertitudes sur certaines compétences transférées
Logement-L’article 1er du projet de loi, tout en supprimant la clause de compétence générale, ajoute aux
compétences exercées par les Régions celles de « l’accès au logement et de l’amélioration de l’habitat ».
Or, ces deux domaines relèvent déjà de compétences de l’État, des Conseils généraux et des communes
et/ou leurs groupements.
Le logement et l’habitat constituent de ce fait un ensemble régit par une compétence partagée, sinon
générale, dont il serait utile que le législateur précise les contours quant au rôle attendu de la Région,
les articulations avec les autres niveaux d’administration territoriale et avec l’Etat.
20
Est-ce une manière de préparer le terrain du transfert à la Région de certaines attributions
dévolues actuellement aux Conseils départementaux (ex : Plans Départementaux de l’Habitat, Plans
départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées) ?
Cette question est d’autant plus cruciale que le logement figure parmi les domaines couverts par
le nouveau Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire, auquel est
conférée une valeur prescriptive.
Par conséquent, le CESER appelle à ce que le législateur précise le contenu des compétences qui
seraient dévolues aux Régions en matière d’accès au logement et d’amélioration de l’habitat (qui
devrait inclure la rénovation énergétique) et leur articulation avec celles des autres Collectivités et
de l’Etat.
Culture, sport-Le CESER exprime sa crainte que ces compétences partagées ne soient traitées qu’à la marge du fait
du recentrage des compétences des différents échelons territoriaux, et en raison par ailleurs des
contraintes liées à la rigueur budgétaire.
Il préconise une évaluation plus précise des impacts de la réforme pour cette catégorie de
compétences.
II – 3 L’articulation avec l’action de l’Etat en région
Le rôle des Contrats de Plan Etat/Région (CPER) est essentiel pour une articulation cohérente des
missions de la Collectivité régionale avec l’action de l’Etat.
Le CESER s’inquiète des atermoiements de l’Etat dans l’élaboration du nouveau CPER et regrette
que le retard pris diffère l’engagement de programmes d’investissement pourtant plus que jamais
nécessaires.
L’Etat doit aussi adapter son administration à la nouvelle délimitation des régions, car la nouvelle
Collectivité régionale doit pouvoir développer une seule et même politique sur l’ensemble de son
territoire, au-delà des limites des Départements ou des anciennes régions. Comment imaginer que
la Région Aquitaine / Limousin / Poitou-Charentes puisse élaborer sa carte des formations avec trois
rectorats différents et trois DIRECCTE ?
21
III – Le nouveau périmètre régional : un facteur
d’optimisation et de développement de la
démocratie ?
III - 1 Portrait des trois Régions
Présentation générale
La future région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes rassemblerait 12 départements et compterait
5,7 millions d’habitants. De par sa population, elle deviendrait la deuxième région de l’Hexagone (hors
Île-de-France). Elle serait seulement devancée par Rhône-Alpes-Auvergne (7,8 millions d’habitants)
et serait au même niveau que Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon.
Cet ensemble constituerait aussi la plus vaste région française (84 000 Km2).
Concernant la future capitale régionale, la Communauté Urbaine de Bordeaux, avec 720 000 habitants,
arrive loin devant l’agglomération de Limoges qui dépasse les 210 000 habitants et celle de Poitiers
qui en compte 140 000.
L’annexe 2 propose un tableau comparatif des principales données en matière géographique,
démographique et d’équipement.
L’annexe 3 propose plusieurs tableaux comparatifs concernant :
- les budgets des trois Régions afin de comparer la place des différentes politiques relevant de la
compétence régionale, et d’analyser la structure de leurs ressources,
- divers ratios précisant les niveaux d’investissement, de fonctionnement et d’endettement,
- une projection des effectifs de la nouvelle Collectivité régionale, dans l’hypothèse d’un transfert des
Départements vers les Régions de l’intégralité des effectifs auparavant transférés de l’Etat vers les
Départements entre 2004 à 2010 (personnels des collèges et affectés à la gestion des routes).
Enfin l’annexe 4 est consacrée aux Départements du nouvel ensemble régional (présentation
générale, dépenses, ressources).
III – 2 Des interrogations et des préconisations
Compte-tenu des incidences considérables au plan socioéconomique ou organisationnel, mais
aussi de certains silences ou de certaines carences des projets de réforme actuels, la société civile
représentée au sein du CESER Aquitaine s’interroge quant à la faisabilité de cette démarche et à la
capacité de concrétisation de tels bouleversements institutionnels dans un temps extrêmement
court et contraint. Cette interrogation se pose sur plusieurs dimensions restées dans « l’angle mort »
en termes de démocratie territoriale et d’effectivité de la citoyenneté, d’absence d’évocation de la
réforme fiscale ainsi que de la place et du rôle de l’Etat.
22
III - 2.a La question des économies générées par un regroupement des Régions
Il est difficile de connaître avec précision l’impact financier réel d’un regroupement de régions. Il n’y a
en tout cas aucun consensus sur le sujet…
La mission sénatoriale Jean-Pierre Raffarin (UMP) - Yves Krattinger (PS) l’avait estimée entre 3 et
5 milliards d’euros par an. Un gain annuel de 12 à 25 milliards d’euros a été évoqué par André Vallini,
Secrétaire d’Etat à la réforme territoriale, pour l’ensemble de la réforme territoriale, autrement dit 5 %
à 10 % des 250 milliards d’euros que représente le budget des Collectivités locales.
Le secrétaire d’Etat se fonde notamment sur les conclusions du rapport Lambert-Malvy, « Pour un
redressement des finances publiques », qui a été remis au président de la République en avril. Les
économies proviendraient notamment de la réduction du nombre d’intercommunalités et mutualisation
avec les communes (7 milliards d’euros), de la stabilisation des effectifs de fonctionnaires territoriaux
pendant 5 ans (6 Md€), de la réduction des doublons de compétences Régions-Départements (1,8 Md€).
L’agence de notation Moody’s Investors Service estime au contraire que la réforme territoriale décidée
par le gouvernement n’aidera probablement pas les collectivités locales à atteindre leurs objectifs
budgétaires. Elle estime en effet que ces mesures ne font que redistribuer les coûts vers d’autres organes
de l’État. De plus, les économies générées par la réduction du nombre des collectivités territoriales
mettront du temps à se matérialiser et il n’est pas prouvé que les coûts baissent au final. Avec cette
réduction du nombre de Collectivités, l’agence redoute notamment de voir les salaires des personnels
moins bien payés s’aligner vers le haut sur les salaires supérieurs des employés d’autres Collectivités.
André Vallini l’a admis lui-même : il faudra plusieurs années pour atteindre le rythme des 10 milliards
d’économies par an. A titre d’exemple, la suppression des Conseils Généraux n’étant annoncée qu’à
l’horizon 2020, les 700 millions d’économies engendrées par leur regroupement avec les Régions ne sont
pas pour l’immédiat.
C’est effectivement dans la durée que la réforme pourra générer des économies, et une bonne
utilisation de l’argent public est une nécessité démocratique absolue.
Mais diminuer le montant des dotations de l’Etat, alors que la baisse des dépenses est loin d’être
acquise, ne risque-t-il-pas de conduire les collectivités, et notamment les Régions, à réduire le
montant de leurs investissements pourtant nécessaires au soutien à l’activité économique ?
III - 2. b Vers une mutation en profondeur de l’institution régionale
Le découpage régional : le défi de la taille et du nombre
La question de vastes régions a été largement débattue. Si de telles Collectivités peuvent permettre
de soutenir efficacement l’économie régionale, leurs effets pervers peuvent avoir des conséquences
néfastes du fait :
- de la réduction du rôle régulateur de l’Etat,
- de l’éloignement des élus vis-à-vis de la population,
- de la concentration de pouvoirs aux mains d’un ou plusieurs élus tout puissants,
- d’un risque de moindre solidarité.
On peut d’ailleurs s’étonner du flou de la notion, exprimée dans le premier projet de loi, de « taille
critique sur le plan géographique ».
23
Dans le cas de l’Aquitaine, le regroupement avec les régions Limousin et Poitou-Charentes, tel que
le prévoit le projet de loi relatif à la délimitation des régions, donnera lieu à un doublement de la
superficie de la collectivité régionale, qui atteindra dorénavant 84 059 km². L’Aquitaine / Limousin /
Poitou-Charentes deviendra dès lors la plus grande région de France, et l’une des plus grandes en
Europe.
Une telle évolution fait apparaitre deux difficultés potentielles, dont il faudra tenir compte :
- l’augmentation des distances infrarégionales : Châtellerault est distante d’Hendaye de 503km (soit
le même écart qui la sépare de Lille…)
- l’inévitable multiplication des territoires et des bassins de vie, qui développent tous des logiques
économiques, sociales et environnementales spécifiques.
De même, la région Aquitaine / Limousin / Poitou-Charentes comptera 5,74 millions d’habitants. Un
tel chiffre n’est pas sans conséquence pour l’administration régionale.
Si l’on regroupe les effectifs d’apprentis en 2014 dans les trois régions, on atteint le chiffre de 37 000,
alors que l’Aquitaine en compte 19 000 à l’heure actuelle.
L’Aquitaine gère aujourd’hui 154 lycées. L’intégration des personnels des lycées, suite à la Loi du 13
aout 2004 dite « acte 2 de la décentralisation », avait multiplié par cinq le nombre d’agents régionaux.
Quelle administration faudra-t-il mobiliser pour gérer en plus les 150 lycées de Limousin et Poitou
Charentes ? D’autant plus que le transfert de la gestion des collèges, prévu dans le projet de loi portant
nouvelle organisation territoriale de la République, viendra accentuer ce phénomène dans la mesure
où l’on dénombre 340 collèges aquitains et 290 issus de Limousin et Poitou-Charentes.
Au total, la nouvelle Collectivité régionale administrera directement plus de 900 établissements
scolaires. Quand l’on sait qu’un lycée mobilise en moyenne 20 agents, on peut légitimement
s’interroger sur la nature de cette nouvelle administration qui pourrait atteindre près de 20 000
agents à terme.
Ne faut-il pas craindre une forte augmentation des tâches de gestion qui pèseront majoritairement
dans le budget de la collectivité régionale au détriment de sa capacité à investir ?
La question de la future administration d’un territoire vaste et hétéroclite, ne nécessitera-t-elle
pas l’implantation d’antennes locales, dans chaque « ex-département » ou intercommunalité, afin
d’assurer une présence des services sur le terrain ?
Une gouvernance à renouveler
La création d’une grande Région pourrait être une opportunité pour promouvoir une démocratie
évoluée, plus ouverte aux initiatives citoyennes et débouchant sur des villages connectés, conciliant
pragmatisme opérationnel et solidarité entre régions.
Cela suppose d’éviter le jacobinisme régional au profit de la métropole bordelaise, le jeu des ambitions
personnelles et des influences corporatistes.
Ce nouvel espace devrait favoriser l’émergence de projets citoyens, sociaux, économiques et culturels,
novateurs, voire pionniers, s’appuyant sur de nouveaux paradigmes pour délimiter des régions
modernes et solidaires.
24
Les défis de la nouvelle gouvernance régionale devraient reposer sur plusieurs principes :
- Une gouvernance agile et fluide encourageant dynamisme et autonomie, ressources et réseaux pour
permettre la multiplication des micro-projets à fort impact social et économique.
- Une gouvernance qui innove en démocratie à tous les niveaux en impliquant mieux les acteurs
économiques et les partenaires sociaux.
- Une gouvernance qui s’appuie sur les nouvelles identifications en cours.
- Une gouvernance qui s’attaque aux nouveaux enjeux sociétaux.
N’aurait-il pas été opportun, comme l’envisageait le calendrier parlementaire à travers notamment
le projet de loi initial de « développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale », de
conduire jusqu’au bout ce processus législatif en interrogeant et en écoutant les citoyens ?
Le CESER appelle au maintien des articles dans le Code Général des Collectivités Territoriales
qui permettaient une modification des limites territoriales des régions par le détachement (ou le
rattachement) de départements sur une base volontaire et souhaite que la possibilité de consultation
des citoyens concernés soit également préservée.
La construction des perméabilités des territoires
et le respect des identifications culturelles existantes
La réorganisation proposée est appuyée sur une juxtaposition de territoires qui fonctionnaient
jusqu’alors séparément. Désormais réunis dans une même collectivité, une des premières tâches qui
incombera à la nouvelle entité régionale sera de faciliter la perméabilité entre les territoires afin de
construire progressivement une nouvelle identité géographique et culturelle.
Le risque de l’isolement d’un territoire par rapport à l’ensemble régional est réel. Le défi majeur de
la mise en œuvre de cette réforme sera d’assurer la diffusion des politiques et actions régionales à
l’ensemble du territoire.
Il sera nécessaire de construire des liens forts entre les composantes sociales et territoriales de la
nouvelle région afin de renforcer les sentiments d’appartenance et les proximités. Ce besoin devra
se faire dans le respect et le soutien aux identités fortes qui peuvent exister au sein de chaque région
actuelle.
Les spécificités reconnues à certains territoires au travers de conventions reconnaissant leurs histoires
propres devront être maintenues.
De même, il conviendra de débattre démocratiquement des nouvelles modalités de gouvernance qui
permettront de respecter ces spécificités dans un souci de solidarité et d’égalité.
25
III – 2. c L’intercommunalité
Le passage de 5 000 à 20 000 habitants comme seuil des intercommunalités implique une
restructuration complète des territoires.
Il est certain que l’intercommunalité, pour répondre aux missions que l’on attend d’elle, doit
atteindre une taille critique suffisante permettant une vision, autour d’un bassin de vie, d’enjeux
économiques et sociaux cohérents. Elle doit permettre, au-delà des limites de l’échelle communale,
une mutualisation des moyens et une solidarité territoriale. Dans les zones rurales en particulier,
l’intercommunalité apparaît fondamentale face à des communes qui disposent de peu de moyens.
Plusieurs arguments relativisent néanmoins le caractère nécessaire d’une montée en puissance de
l’échelon intercommunal :
- dans certains territoires peu peuplés, ce seuil plancher entraînera la création d’intercommunalités
très étendues, risquant ainsi d’éloigner encore davantage les citoyens de l’accès à certains services
d’intérêt général ;
- l’absence d’élection au suffrage universel direct des élus intercommunaux leur ôte une partie de
leur légitimité et peut constituer une régression démocratique ;
- l’intercommunalité pourrait ne pas être toujours en capacité d’assurer certains financements
importants dans le cadre de compétences qui lui seraient confiées, et auparavant assurés par le
Conseil départemental, en particulier en matière sociale.
Les Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale (SDCI)
La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 présentait trois objectifs :
achever la carte intercommunale, rationaliser les périmètres des EPCI à fiscalité propre, simplifier
la carte syndicale.
Les préfets des départements ont été chargés d’élaborer ces nouveaux schémas départementaux de
coopération intercommunale, dans le cadre d’une très large concertation avec les élus locaux. Au 1er janvier 2014, la recomposition est la suivante :
Nombre d’EPCI à fiscalité propre
Evolution 2014 / 2012
2012
2014
Aquitaine
173
132
- 24 %
Limousin
55
66
- 17 %
Poitou-Charentes
96
65
- 32 %
Total
335
252
- 25 %
Sources DGCL / PQA / Traitement par le Cabinet du CESER
La situation des intercommunalités de plus de 20 000 habitants est pour l’instant la suivante :
26
Nombre d’EPCI
Nombre d’EPCI
+ de 20 000 hbts
132
30
- Dordogne (24)
26
3
- Gironde (33)
37
12
- Landes (40)
24
5
- Lot-et-Garonne (47)
16
3
- Pyrénées-Atlantiques (64)
29
7
Limousin
55
5
- Corrèze (19)
20
2
- Creuse (23)
15
1
- Haute Vienne (87)
20
2
Poitou-Charentes
65
23
- Charente (16)
20
4
- Charente Maritime (17)
13
9
- Deux Sèvres (79)
13
5
- Vienne (86)
19
5
Aquitaine
L’adoption définitive de la loi du 17 janvier 2014 dite de « modernisation de l’action publique territoriale
et d’affirmation des métropoles » a également des conséquences sur la nouvelle collectivité régionale
puisqu’il existe sur son territoire, une métropole, celle de BORDEAUX créée par la Loi. Cet Etablissement
Public de Coopération Intercommunal (EPCI) dispose de compétences renforcées par rapport aux EPCI
classiques.
La métropole bordelaise sera ainsi compétente en matière de schéma de cohérence territoriale,
d’aménagement des gares, de logement, etc…, dans le ressort du territoire métropolitain. Elle pourra
disposer d’autres compétences par convention.
La loi dite de « nouvelle organisation territoriale de la république » prévoit, notamment, que les
orientations en matière d’aides aux entreprises, de soutien à l’internationalisation et d’aides à
l’investissement immobilier et à l’innovation, devront être adoptées conjointement par les instances
délibérantes de la métropole concernée et de la Région (article 2).
Le même projet de loi prévoit, dans son article 23, le transfert de compétences du département vers
la métropole (3 groupes de compétences si une convention est signée ou 7 compétences s’il n’y a
pas d’accord). Ces compétences sont relatives, pour l’essentiel aux actions sociales assurées par le
Département jusqu’à maintenant. L’entrée en vigueur du transfert des compétences devra être effective
au 1er janvier 2017.
Ce renforcement des compétences de la métropole donnera à celle-ci une « envergure budgétaire » et un
« poids économique » encore plus importants dans un contexte où, la métropole bordelaise exerce, déjà,
une grande attractivité.
Le CESER souhaite la mise en place d’une veille permettant de suivre la nouvelle configuration au 1er
janvier 2017 des intercommunalités.
Il souhaite que soit connu le plus rapidement possible les échanges entre la métropole et le
département de la Gironde concernant le transfert des compétences.
Il souligne que le poids démographique, universitaire et économique de la métropole bordelaise
pourrait, si des mesures de solidarité ne sont pas mises en œuvre, conduire certains territoires à
être les oubliés en matière de développement et de progrès social.
27
III - 2. d Solidarité et égalité des territoires
L’amélioration des services à la population
Une disposition du projet de loi vise à l’amélioration des services à la population. Pour ce faire,
elle prévoit (article 25) l’élaboration par le préfet de département d’un schéma d’amélioration de
l’accessibilité des « services au public sur le territoire départemental », en lien avec les EPCI et après
avis du Conseil régional et du Conseil départemental.
L’article 27 du projet de loi indique que « les maisons de service au public ont pour objet d’améliorer
l’accessibilité et la qualité des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics ».
Si le CESER souscrit à l’objectif affiché, il exprime ses réserves quant aux moyens envisagés par le
législateur. En effet, la disparition de divers services publics et d’intérêt général, notamment dans
les zones rurales, constitue un réel problème pour nombre de citoyens, outre qu’il alimente un
mouvement de désertification d’activités et génère des déplacements sans cesse accrus.
La réorganisation de la carte des EPCI portée par le projet de loi pourrait être l’occasion de proposer
de nouvelles formes d’organisation des services publics sur les territoires et de les rapprocher des
citoyens.
Or, la philosophie générale qui ressort des dispositions avancées fait plutôt craindre un
accompagnement du mouvement de déprise des services publics, dans un contexte clairement
affiché de réduction des dépenses publiques.
La loi dite de « Droit des Citoyens dans leurs Relations avec l’Administration » (DCRA), adoptée en
2000, comportait déjà des dispositions ouvrant la notion de service public à d’autres personnes
morales chargées d’une mission de service public (sans que cette possibilité n’ait d’ailleurs permis
de répondre aux carences de services de proximité dans certaines zones qu’elles soient rurales ou
urbaines).
Les nouvelles dispositions ne risque-t-elle pas d’accentuer ce mouvement ?
Si ces dispositions sont de nature à générer des économies d’échelle par mutualisation de moyens
(locaux, personnels), le CESER demande que cette nouvelle organisation des « services au public »
à l’échelle territoriale s’accompagne d’un maillage équilibré des services publics locaux dans les
territoires défavorisés, sans entrainer de coût supplémentaire pour le bénéficiaire des prestations.
Ce maillage devrait aussi prendre en considération la situation particulière des territoires ruraux et/
ou littoraux concernés par une population saisonnière significative.
Le CESER demande des explications quant à la nouvelle dénomination de « maisons des services
au public » remplaçant les « maisons des services publics ».
Il rappelle, dans le prolongement de ses travaux « services publics et territoires aquitains » que
les services publics sont aux yeux des citoyens une « source d’égalité et de solidarité ». Il souhaite
que les réformes engagées n’entrainent pas un « accroissement des inégalités entre les territoires
et entre les populations ».
28
La disparition des Conseils départementaux et la cohésion sociale
Dans l’attente des dispositions finales quant à la présence et au rôle des Conseils départementaux, le
CESER attire l’attention sur la situation et les perspectives du monde associatif, qui, très souvent, exerce,
au nom de la collectivité des missions de service publics. C’est tout particulièrement le cas des missions
sociales (jeunes, personnes âgées,…) dont les compétences relevaient des départements.
Là encore, la solution retenue devra attacher une importance particulière à la recherche d’une égalité
de traitement entre territoires pour les populations bénéficiaires de mesures sociales, considérant que
ces compétences renvoient à un devoir de solidarité nationale quel que soit l’organisation territoriale
finalisée (transfert de la compétence à la métropole, à une fédération d’intercommunalité et aux
départements « ruraux » ou à l’Etat).
Il est ainsi souhaité de cette réorganisation territoriale une particulière prise en compte de l’enjeu de
cohésion sociale, au même titre que les enjeux économiques, la construction proposée des textes de lois
ne reliant pas de façon suffisamment cohérente les dimensions économique et sociale.
Le CESER souhaite des explications sur la création d’une fédération d’intercommunalité susceptible
de prendre à son compte la « compétence sociale » jusqu’alors assurée par les départements.
Il demande que ce devoir de solidarité, entre territoires et entre citoyens, soit affirmé avec force.
III - 2. e La place de l’Etat dans la nouvelle organisation territoriale
Si chacun s’accorde à reconnaître l’apport de la décentralisation désengorgeant le niveau central et
facilitant une bénéfique gestion de proximité, la place de l’Etat est perçue comme étant de plus en plus
en retrait face à cette nouvelle configuration territoriale.
Le rôle de l’Etat doit pourtant être réaffirmé en matière d’aménagement du territoire - ceci dans une
vision globale de coordination et de respect des grands équilibres nationaux.
La refonte de la charte de déconcentration à l’étude, en vue notamment d’un élargissement des missions
et du renforcement des services au niveau départemental, devra prendre en compte le nécessaire
accroissement des moyens.
Ce rôle de l’Etat est d’ailleurs attendu non seulement en termes de garant de la solidarité et de la
cohérence territoriale, mais aussi en tant qu’acteur économique et social.
Il est et doit rester, notamment par la politique fiscale adoptée par le Parlement (Crédit d’Impôt
Recherche – CIR, Crédit d’Impôt Compétitivité Emploi – CICE, …) un acteur majeur sur l’ensemble du
territoire métropolitain. Par ses choix stratégiques politiques, scientifiques ou militaires (Aéronautique,
Pôles de compétitivité, Laser Mégajoule,…) il est en mesure de modeler durablement le pays.
L’Etat doit à la fois maintenir et renforcer sa présence sur le terrain non seulement sur le plan social
(acteur de l’égalité) mais aussi sur le plan de la recherche (financement des universités,…) et du
développement économique et social par les outils, notamment fiscaux dont il dispose.
Cet Etat stratège, garant de la cohérence territoriale doit continuer à jouer un rôle dans le développement
des territoires.
Enfin la question récurrente des ressources des Collectivités doit être posée. En 2013, le Premier
Ministre avait engagé une réflexion sur une réforme de la fiscalité. Plus que jamais, les Collectivités
29
locales, comme les EPCI, ont besoin de disposer d’une visibilité à long terme sur les moyens dont ils
peuvent disposer pour conduire à bien les politiques qui leurs sont confiées.
Le CESER rappelle le rôle majeur de l’Etat dans le développement du pays. Il souhaite que ce rôle
soit réaffirmé.
Il demande quel est l’état de la réflexion sur la réforme de la fiscalité et souhaite que cette réflexion
conduise à une réforme juste et acceptée de la fiscalité locale notamment.
III – 2.f La démocratie locale, les conditions d’exercice de la citoyenneté
et la place des CESER
La nouvelle organisation territoriale pose de réels enjeux de démocratie. Des régions encore plus
vastes et certains modes d’élection (fléchage des conseillers communautaires) exposent au risque
d’un recul de la démocratie de proximité.
La place de la démocratie participative reste posée et le CESER estime que les projets de loi en
discussion n’apportent pas de réponse quant à la possibilité de faire vivre la démocratie au plus près
des citoyens.
En effet, hormis dans l’exposé des motifs, il n’est pas fait mention, dans le projet de loi, de la place de
la société civile organisée dans la gouvernance locale. Il n’est question des CESER qu’à propos de l’avis
qu’ils seront tenus de rendre sur la désignation du siège des nouvelles régions, et sur le SRADDT.
Ces dispositions marquent un recul comparé à la loi d’affirmation des métropoles qui institue, à ses
côtés, un Conseil de Développement réunissant les représentants des milieux économiques, sociaux,
culturels, éducatifs, scientifiques et associatifs de la métropole.
A ce stade des travaux législatifs, rien n’est avancé sur la forme que prendra le dialogue territorial et
la démocratie sociale dans la future organisation régionale.
Le rôle de la société civile sur les territoires, par sa contribution au fonctionnement des systèmes
politiques, participe pourtant à l’équilibre de la région notamment à travers les différentes formes
de représentation organisée, tant au niveau régional (CESER) qu’au niveau infrarégional avec les
Conseils de développement.
Le législateur devrait se rappeler de la vision et de la plus-value concrète de ces instances sur l’analyse
des différents aspects de l’économie et de la société régionale ou locale. La réforme territoriale peut
être l’occasion de se réinterroger sur la représentation et la composition du nouveau CESER pour
pouvoir, dans le respect des missions qui lui sont données par la loi auprès du Conseil régional,
appréhender les nouveaux problèmes sociétaux et les mutations en cours.
Il faut réaffirmer à cette occasion que le CESER est la seule assemblée réunissant tous les acteurs de
la société civile d’un territoire. Il reste le creuset unique de dialogue et de confrontations d’idées qui
décloisonne et désenclave des compartiments entiers de la société traditionnellement imperméables
les uns aux autres.
Les annonces sur le financement des chambres consulaires est également de nature à inquiéter ces
acteurs de l’économie locale.
De façon générale, ce débat doit être l’opportunité de faire remonter les préoccupations des citoyens.
30
On attend ainsi de l’organisation issue de cette réforme une meilleure prise en compte des priorités
exprimées par les populations, en particulier celle de l’emploi.
Le CESER demande que le Conseil Economique, Social et Environnemental national (CESE) s’empare
d’une réflexion sur la nouvelle organisation territoriale et, particulièrement de la place de la
démocratie participative dans cette réforme, notamment celle des CESER.
Il souhaite que dès l’adoption de ce projet de Loi, le rôle et la place des CESER soient affirmés comme
une des expressions de la démocratie participative locale.
31
CONCLUSION
L
es saisines adressées par le Président du CRA et la volonté du CESER d’apporter sa propre
réflexion sur la réforme territoriale en discussion au Parlement ont conduit notre assemblée
à engager des travaux sur un temps très limité, format peu habituel pour une institution
dont la réflexion s’inscrit ordinairement dans un temps plus long et donc plus propice à un débat
approfondi. Le document présenté aujourd’hui est néanmoins issu de la réflexion de chaque
composante de l’assemblée des socioprofessionnels. Il est une synthèse des apports de chacun
qui a fait l’objet d’une discussion et d’une validation par le Bureau du CESER avant que la présente
conclusion soit soumise au vote de toute l’assemblée, constituant ainsi, et de manière exceptionnelle,
l’avis du CESER sur une réforme tout aussi exceptionnelle puisqu’elle devrait modifier le visage d’une
entité régionale dont procède l’existence même de notre assemblée.
Cependant, la poursuite au Parlement des débats sur les deux projets de loi qui portent la réforme en
cours confère à ce rapport présenté par le Bureau du CESER d’Aquitaine le statut de rapport d’étape
qu’il conviendra d’enrichir au fil de la discussion et de l’adoption des lois.
Aussi, au terme de l’examen de ce rapport et de ses annexes, le lecteur éprouvera peut-être la
frustration de ne pas y avoir trouvé toutes les réponses aux nombreuses questions qu’il soulève.
Mais un CESER n’est pas le CESE national dont les travaux ont davantage vocation à formuler des
recommandations dans un processus législatif en devenir. En pointant les nombreuses questions que
soulève le mode opératoire choisi par le gouvernement pour conduire cette réforme, notre assemblée
souhaite que ce travail aide l’exécutif régional à anticiper les défis qu’il lui faudra relever dans
sa mise en œuvre, mais elle espère aussi contribuer à l’élargissement et à l’approfondissement
du débat public que mérite une telle réforme. Cette démarche est apparue au bureau de notre
assemblée plus utile que la formulation hasardeuse de réponses définitives à ce stade d’élaboration
d’une réforme caractérisé par la persistance, voire l’accentuation, de nombreuses incertitudes.
En effet, si le projet de nouvelle répartition des compétences entre échelons territoriaux est connu
depuis le 18 juin dernier – date à laquelle le conseil des ministres a examiné le projet de loi relatif à
« la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier
électoral » et celui portant « nouvelle organisation territoriale de la République » – loin de gagner en
visibilité depuis cette date, les intentions gouvernementales sont au contraire apparues plus confuses
au fil des débats qu’elles ont suscités.
Il convient notamment de rappeler qu’à ce stade d’avancement du processus législatif le périmètre
géographique des régions n’est pas encore définitivement adopté, et garder en mémoire que
s’agissant de l’Aquitaine, ce périmètre a connu trois versions : une Aquitaine maintenue dans son
périmètre actuel, une Aquitaine fusionnée avec Limousin seul, et enfin une Aquitaine fusionnée avec
Limousin et Poitou-Charentes, qui constitue la version votée en première lecture par l’Assemblée
Nationale.
32
Or, compte-tenu de la nature même des compétences (présentes et futures) exercées par la Région, le
périmètre définitif dans lequel s’inscriront ses compétences n’est pas neutre. Son rôle notamment
en matière de développement économique, de formation, de soutien à la recherche, à l’enseignement
supérieur et à l’innovation oblige à apprécier la pertinence du redécoupage en lien avec les écosystèmes
qui caractérisent le territoire régional.
Une autre incertitude majeure concerne le devenir des départements. Après avoir annoncé leur
disparition, le gouvernement, confronté aux contestations exprimées par de nombreux conseillers
généraux et élus locaux, a indiqué qu’ils seraient maintenus dans les territoires ruraux sans que ceux-ci
aient fait l’objet d’une définition précise, qu’ils seraient transformés en fédération d’intercommunalité
là où il existe des « intercommunalités fortes » et qu’ils fusionneraient avec les métropoles sur les
territoires qui en sont dotés…
Or il va de soi que la formulation de réponses précises aux nombreuses questions que suscitent à la fois
le nouveau découpage régional et son articulation avec les autres échelons territoriaux requiert la prise
en compte de l’organisation territoriale de la République dans sa globalité.
C’est pourquoi le flou qui caractérise aujourd’hui la configuration d’ensemble de cette nouvelle
organisation territoriale ne permet pas à ce stade de formuler des réponses précises aux questions
soulevées.
D’autre part – et ce constat est encore plus problématique – la question des ressources est totalement
absente de la réforme en cours, ce qui rend très difficile d’apprécier la pertinence de la redistribution des
compétences en l’absence de propositions concrètes visant à renforcer la cohérence entre compétences
exercées et ressources affectées.
Enfin, il convient de garder à l’esprit que l’examen du projet de loi portant sur la redistribution des
compétences entre collectivités, avec notamment le transfert aux régions des agents départementaux
affectés aux collèges et à l’entretien des routes, ne commencera qu’en novembre prochain. Or c’est
seulement à l’issue des débats et du vote définitif de la loi qui n’interviendra pas avant plusieurs
semaines, voire plusieurs mois, que le contenu définitif de cette redistribution sera connu et que
le transfert de ces personnels sera confirmé. D’ici-là, il n’est pas à exclure que le débat parlementaire
donne lieu à l’adoption de divers amendements affectant le projet de redistribution des compétences
initialement porté par le gouvernement, et notamment son intention de supprimer la clause de
compétence générale à laquelle de nombreux élus locaux demeurent attachés.
Aussi, au-delà de la difficulté rencontrée pour avancer des propositions concrètes dans le contexte
d’incertitude qui vient d’être décrit, le CESER souhaite alerter sur une autre difficulté qu’il prévoit pour
les exécutifs régionaux et les cadres territoriaux qui auront à conduire l’élargissement du périmètre
régional : il s’agit de la difficulté à réaliser la réforme dans les délais annoncés. En effet, si le projet de
fusion entre Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin est confirmé en deuxième lecture, il ne restera
qu’environ douze mois aux trois collectivités pour engager cette fusion, et même beaucoup moins
entre le moment où la loi sur les compétences sera adoptée et la date d’entrée en vigueur du nouveau
périmètre géographique fixée au 1er janvier 2016.
Dans ces conditions, les délais fixés par le gouvernement pour la réalisation de cette réforme
apparaissent incompatibles avec le temps nécessaire à la réussite d’une fusion d’une telle ampleur.
Les services de la nouvelle Région devront en effet être constitués à partir des services de trois collectivités
régionales qui ont chacune leurs spécificités sur le plan de leur organisation administrative et des
ressources qui y sont affectées (moyens humains, systèmes informatiques, ressources financières, etc.).
Les orientations et priorités politiques définies par les exécutifs des trois Régions actuelles, bien que
compétentes sur les même domaines, ne sont pas identiques, notamment parce que les caractéristiques
géographiques, démographiques, économiques, sociales et environnementales des territoires sur
lesquels ils interviennent ne sont pas les mêmes, sans parler des contraintes budgétaires qui diffèrent…
33
Pour faire converger trois réalités régionales aussi différentes, il faut nécessairement du temps.
En matière de conduite de changements complexes, la précipitation constitue un facteur de risque
pour l’efficacité, voire la viabilité de l’institution concernée, notamment parce que la réussite d’un tel
changement requiert la mobilisation des personnels et donc leur adhésion à la démarche engagée.
Aussi, parce qu’à ce jour personne n’a de certitudes sur les compétences qui seront effectivement
transférées au terme du processus législatif, ni sur le périmètre géographique définitif des Régions,
ni d’ailleurs sur l’architecture générale de l’organisation territoriale qui résultera de cette réforme,
il est encore tout simplement impossible de définir le schéma cible auquel devra aboutir la fusion
prévue en l’état actuel de la nouvelle carte votée en première lecture à l’Assemblée Nationale.
La brièveté des délais interroge dès lors qu’il s’agit, outre la reconfiguration de l’administration
régionale à une nouvelle échelle, de faire émerger une nouvelle identité régionale avec toute la
dimension humaine et culturelle qui sous-tend nécessairement pareille entreprise.
Pour mémoire, nous rappellerons que l’invention des régions que nous connaissons actuellement
a pris 30 ans, de la création des circonscriptions d’actions régionale en 1955 à la naissance de
collectivités territoriales de plein exercice qui n’a été finalisée qu’en 1986 avec l’élection des
conseillers régionaux au suffrage universel. Ces trente années de gestation ont notamment permis
dans un premier temps de familiariser les acteurs territoriaux avec un nouveau périmètre
d’action publique qui ne correspondait pas à leur vécu. Leur association à la gouvernance de ce
nouveau périmètre par l’invention des Comités économiques et sociaux en même temps que la
création des établissements publics régionaux en 1972 a favorisé la reconfiguration des organisations
de la société civile à la « maille régionale ». Cette période qui a précédé l’existence des collectivités
territoriales « Région » a ainsi contribué à l’émergence d’une identité régionale qui n’allait pas de soi.
Aujourd’hui, cette identité est certainement plurielle, car issue d’identifications culturelles
infrarégionales multiples, mais la Région n’en constitue pas moins un territoire d’appartenance
reconnu par ses habitants.
Pour que les nouveaux contours de la Région ne demeurent pas une construction artificielle
déconnectée des forces vives du territoire, la fusion des trois régions, si elle devait se confirmer, devra
intégrer le volet indispensable de la connexion de la nouvelle administration territoriale avec
les réseaux d’acteurs territoriaux des champs de l’économie, du social, de l’environnement, de
la santé ou de la culture.
C’est pourquoi la perspective de la mise en place de la nouvelle région au 1er janvier 2016 interroge
aussi sur le risque d’affaiblissement, voire de perte, du lien entre la collectivité régionale et ces
acteurs dont la mobilisation constitue pourtant un ressort essentiel du développement territorial.
Si ce risque mérite une grande attention, c’est non seulement parce que le développement économique,
qui constitue une compétence centrale des Régions, ne peut être conçu sans l’implication effective des
femmes et des hommes qui font le territoire, mais également parce qu’au-delà de cette compétence,
la pertinence d’une réforme territoriale réside notamment dans sa capacité à mieux
« territorialiser l’action publique ». A cet égard, si la décentralisation a permis une déclinaison de
l’action publique intégrant davantage les réalités locales dans leur diversité, il semble aujourd’hui
qu’au-delà du transfert de compétences aux exécutifs locaux, cette « territorialisation » appelle
également une plus grande association des citoyens à la gouvernance territoriale.
Au-delà des CESER qui constituent une forme de contribution de la société civile à cette gouvernance,
les conseils de développement au sein des EPCI ou des pays en constituent d’autres modalités à ne
pas négliger, de même que divers dispositifs inventés parfois localement à l’échelle de certaines
communes.
34
A un moment où nous pouvons légitimement nous inquiéter de l’augmentation de l’abstention aux
élections, où la crise de confiance envers les institutions politiques constitue une menace réelle pour
la démocratie et les valeurs de la République, il aurait été souhaitable que la réforme engagée
comporte un volet favorisant la diffusion des formes innovantes de consultation, d’implication et
d’association des citoyens à l’élaboration de l’action publique.
Malheureusement, le projet présenté ne dit rien sur le sujet, et alors même que la décentralisation
procède de la volonté de rapprocher les lieux de décision du citoyen, la décision d’agrandir la taille des
Régions (la région issue de la fusion de l’Aquitaine avec Limousin et Poitou-Charentes fera la taille de
l’Autriche…) apparaît comme un facteur d’éloignement entre élus et électeurs.
Cet aspect de la réforme ne cesse d’ailleurs de nous interroger : pourquoi avoir fait le choix de partir
de la définition d’une nouvelle carte des Régions pour engager cette nouvelle étape de la réforme
territoriale ? La diffusion à quelques semaines d’écart de trois formats différents pour l’Aquitaine
donne en outre le sentiment que le redécoupage régional n’est sous-tendu par aucune réflexion de fond.
Par ailleurs, le choix de partir de la carte et de figer celle-ci dans des périmètres qui n’ont pas été discutés
a pour effet d’occulter des aspects déterminants pour la réussite d’une réforme dont nous avons dit en
introduction à ce rapport que son intérêt essentiel réside « tant dans la simplification des échelons
politico-administratifs que dans la recherche d’une plus grande efficacité de l’action publique et d’un
renforcement de la citoyenneté ».
La poursuite d’une telle ambition exige de prendre en compte la totalité des dynamiques territoriale
existantes ou potentielles. Dans un monde qui se complexifie notamment en raison de la croissance
exponentielle des flux d’information que permet le numérique, les dynamiques territoriales sont
de plus en plus polycentriques mais peuvent également plus facilement se structurer de façon
polymorphe en intégrant des axes géographiques multiples. Ces dynamiques, à la fois plus complexes
et porteuses de nouvelles opportunités, ne coïncident pas avec une logique d’enfermement dans
des limites territoriales figées, emboîtées les unes aux autres sur le modèle des poupées russes qui a
longtemps régi l’articulation des échelons d’action publique, du niveau local au niveau central national.
Si l’on considère les dynamiques territoriales de l’Aquitaine, on peut ainsi assez facilement
identifier plusieurs axes qui constituent autant de justifications possibles d’une démarche de
regroupement des régions.
Avec ses 250 kilomètres de côte océane, l’Aquitaine s’inscrit pour partie sur un axe de développement
territorial qui l’associe à Poitou-Charentes. Qu’il s’agisse d’aménagement du littoral et de prévention
des risques, de gestion de l’estuaire de la Gironde, de développement des coopérations dans les
domaines de l’industrie nautique, de la pêche, de la conchyliculture, du tourisme, des énergies marines
renouvelables, du transport maritime, on identifie bien l’intérêt d’un rapprochement entre les deux
Régions. Mais l’enjeu que représente aujourd’hui l’économie de la mer (la Blue economy de l’UE dans
le cadre de la stratégie 2020) appelée à un fort développement invite à penser cette dynamique de
développement au-delà de la seule coopération entre ces deux territoires et à y intégrer toute la façade
Atlantique de la côte basque au Cotentin.
C’est d’ailleurs tout l’enjeu de la politique de façade maritime Atlantique portée par la Stratégie Nationale
de la Mer et du Littoral (SNML) qui montre que tout ne peut être réglé par le seul redécoupage des limites
régionales existantes.
Si avec le Limousin les synergies peuvent sembler moins évidentes, nos collègues du CESER de cette
région ont toutefois relevé que c’est avec l’Aquitaine que ses flux de marchandises inter-régionaux
sont les plus importants (environ 1/5 des flux entrants et sortants). On peut également imaginer que
les compétences du Limousin en matière de céramiques techniques sont complémentaires de celles
de l’Aquitaine dans le domaine des matériaux composites pour développer ensemble des composites
35
à matrice céramique. Et l’existence d’un parc naturel partagé entre le Nord de la Dordogne et le Sud de
la Haute-Vienne illustre à un niveau plus local un autre aspect de la dynamique territoriale partagée
entre les deux régions.
Mais l’Aquitaine s’inscrit également sur un axe de développement particulièrement
dynamique avec Midi-Pyrénées. En matière économique tout d’abord, avec l’existence de deux
Pôles de compétitivité partagés (Aerospace Valley et Agri Sud-Ouest Innovation). En matière
environnementale, les enjeux croissants liés à la gestion de la ressource en eau et à la préservation
de sa qualité dans le contexte du réchauffement climatique justifient une action concertée entre
ces deux Régions qui représentent 75% du territoire couvert par le bassin Adour-Garonne dont la
gouvernance est confiée à un comité de bassin dont elles sont toutes les deux membres. En matière
d’aménagement du territoire et de prise en compte des spécificités des zones de montagne
et de leur piémont, les deux Régions sont nécessairement liées par la chaîne pyrénéenne dont
l’aménagement fait l’objet d’un schéma de massif des Pyrénées…
Enfin, parce que la société civile a aussi vocation à s’inscrire dans l’ambition d’une citoyenneté
européenne, notre assemblée entend rappeler l’importance des coopérations inter-régionales
transfrontalières avec l’Espagne, et particulièrement dans le cadre du GECT Aquitaine-Euskadi
qui illustre un autre axe de dynamique territoriale que le redécoupage annoncé ne devra pas
compromettre…
Cette énumération (non exhaustive) de quelques-uns des principaux axes sur lesquels se développent
les dynamiques territoriales qui font la vitalité de notre région montre l’importance des coopérations
territoriales et la nécessité de ne pas les enfermer dans des périmètres géographiques exclusifs.
Sur ce point, il convient de noter que le projet de réforme ne dit rien des modalités de renforcement
des coopérations inter-régionales qui mériteraient pourtant d’être encouragées.
Enfin, un autre enjeu de la réforme réside dans la préservation de la cohésion sociale sur tous les
territoires de la République à l’heure où apparaissent de nouvelles fractures territoriales. Celles-ci
appellent sans doute de nouvelles solidarités, notamment à travers une réflexion sur l’articulation
« urbain-rural », mais elles renvoient également au rôle de l’Etat en matière de politiques de
redistribution et de déploiement de ses services publics sur l’ensemble du territoire national.
Autant de questions qui auraient méritées d’être traitées dans le cadre de ce projet de réforme qui
reste malheureusement silencieux sur tous ces sujets et qui, du même coup, interroge quant à sa
capacité à rendre plus efficace l’action publique, à catalyser le potentiel de développement
du territoire aquitain et à mieux mobiliser l’intelligence créative de ses forces vives et de ses
citoyens.
Compte tenu du caractère exceptionnel de la réforme territoriale en cours le CESER Aquitaine a
décidé un mode opératoire ad hoc consistant en la mobilisation de toutes ses commissions pour
élaborer ce rapport d’étape dont la rédaction finale a été confiée à la commission « Finances
régionales et Territoires » sous la coordination du Bureau de l’assemblée.
En pointant un certain nombre de questions, difficultés et enjeux liés à la réforme, la conclusion
ci-dessus, élaborée à partir des nombreuses interrogations qui sont formulées dans ce travail
en écho aux discussions menées en commissions, constitue l’avis que le Bureau a soumis à
l’assemblée plénière.
Cet avis a été adopté à la majorité absolue lors de la séance plénière du 16 octobre 2014.
- 4 abstentions (MM. Guy RAMBAUD, Joël ANDRÉÜ, Pierre DAVANT et Stéphane LATXAGUE)
- 3 voix contre (MM. Jean-Pierre LEROY, Gilbert HANNA et Michel TISSINIER).
36
ANNEXES
Annexe 1
La réorganisation territoriale de la République :
un thème récurrent depuis la mise en place des lois de décentralisation
Annexe 2
Tableau comparatif des principales données en matière géographique,
démographique et d’équipement
Annexe 3
Budgets des trois Régions (Dépenses, ressources, ratios) ; effectifs
Annexe 4
Les départements du nouvel ensemble régional
37
ANNEXE 1
La réorganisation territoriale de la République : un thème récurrent
depuis la mise en place des lois de décentralisation
L’évolution de la place des Collectivités territoriales repose sur une série de lois et réforme
constitutionnelle qui remonte à de nombreuses années.
L’ « acte I » de la décentralisation - les lois Deferre de 1982-1983 - supprimait la tutelle de l’Etat sur les
collectivités locales et donnaient au Département et à la Région une autorité exécutive.
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale,
dite loi Chevènement, consacrait le rôle des établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI) à fiscalité propre à travers trois niveaux : les communautés de communes, les communautés
d’agglomération, les communautés urbaines.
L’ « acte II » de la décentralisation proposait à la révision constitutionnelle adoptée en 2003 à l’initiative
de Jean-Pierre Raffarin. Le texte consacrait le droit à l’expérimentation et accordait davantage de
compétences aux collectivités locales. Il ouvrait notamment la voie à des rapprochements entre deux
régions ou deux départements.
En 2008, dans son rapport pour « libérer la croissance », Jacques Attali allait plus loin. Il proposait de
« faire disparaître en dix ans l’échelon départemental », par le biais d’intercommunalités renforcées
pouvant attirer vers elles certaines des compétences exercées par les Départements.
En 2009, Édouard Balladur, président du Comité pour la réforme des collectivités locales, proposait
le passage à 15 régions en France métropolitaine. L’objectif était de donner davantage de poids
économique aux régions. Était ainsi envisagé un certain nombre de fusions entre régions mais aussi
la création de 11 grandes métropoles et la mise en place d’élus communs pour les départements et les
régions.
La loi du 16 décembre 2010, dite de « réforme des collectivités territoriales » affichait comme objectif
la simplification de l’organisation territoriale française (réorganisation autour de deux pôles :
Départements / Région d’une part, communes / intercommunalité d’autre part ; achèvement de
la carte de l’intercommunalité ; création des métropoles ; facilitation de la fusion des Collectivités
territoriales). Cette réforme était doublée d’une réforme de la fiscalité locale avec la suppression de la
taxe professionnelle à l’occasion de la loi de finance 2010, remplacée par de nouveaux prélèvements,
en particulier la Contribution Economique Territoriale.
En octobre 2013, la mission sénatoriale Jean-Pierre Raffarin (UMP) - Yves Krattinger (PS), estimait
qu’il faudrait des régions plus vastes en divisant leur nombre par deux, tout en préservant les
départements. Elle recommandait par ailleurs une révision complète des finances locales pour aller
vers « une véritable solidarité financière entre les collectivités ».
En janvier 2014, une première loi dite de « modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles » a été adoptée. Les principaux points à retenir sont :
- l’abandon du caractère facultatif de la création des métropoles : les métropoles de Toulouse, Lille,
Bordeaux, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes et Rouen seront automatiquement créées le
1er janvier 2015. Elles rejoindront Nice, qui a déjà le statut de métropole. La métropole de Lyon,
nouvelle collectivité territoriale, verra le jour à la même date, tandis que les métropoles de Paris et
Marseille - qui seront des établissements publics de coopération intercommunale - naîtront le 1er
janvier 2016.
- la création des Conférences Territoriales de l’Action Publique ;
- l’élection au suffrage universel direct des conseillers métropolitains (à l’horizon 1er janvier 2017).
38
ANNEXE 2
Tableau comparatif des principales données en matière géographique,
démographique et d’équipement
Les chiffres ci-dessous sont tirés de publications officielles (DGCL, INSEE,…). Ils n’ont pas de valeur absolue
et peuvent varier selon les sources.
Aquitaine
Limousin
Poitou-Charentes
Total
Superficie (km2)
41 308
16 942
25 810
84 060
Population (hab.)
3 254 000
741 000
1 777 000
5 772 000
Population dans communes de
+ de 10 000 hab.
38,7 %
31,9 %
23,7 %
Population de 60 ans et plus
26,5 %
30,3 %
28 %
78
43
68,7
(dernier recensement)
Densité (hab / km2)
Nbre de département
5
3
4
Métropole
48,1 %
Métropole
23,3 %
(moyenne) 68,3
12
(Dordogne, Gironde, Landes, Lot-etGaronne, Pyrénées-Atlantiques)
(Corrèze, Creuse,
Haute-Vienne)
(Charentes, Charentes- Maritime,
Deux-Sèvres, Vienne)
Nbre de communes
2 296
747
1 462
4 505
PIB 2011 (en Mds€)
87,5
17,3
43,5
148,3 (1)
26 734
23 168
24 386
(PIB moyen national
hors Ile de France :
26 385)
9,9
9,1
9,4
9,5 (moyenne)
PIB en € / hab
Taux de chômage (31/12/2012)
France métropolitaine
9,2
Bénéficiaire du RSA
70 950
14 613
40 837
126 400
Population en-dessous du
seuil de pauvreté
13,4 %
15,2 %
14,3 %
14,3 %
Nbre de lycées (publics/privés)
154
60
92
306
Nbre de lycéens
100 800
23 947
51 106
175 853
Nbre de collèges
347
88
209
644
Nbre d’apprentis
18 700
3 880
14 200
36 780
Nbre d’étudiants
106 100
21 128
46 932
174 160
1 490
984
717
3 191
157
81
80
318
40 500
6 000
9 700
56 200
23 068
13 161
19 797
56 026
socle (2012)
(964 € / mois)
Transports
Voies ferrées
Km de ligne TER
Nbre de gares
Nbre voyageurs moyen
par jour (2011)
Routes
Voirie départementale (Km)
Sources DGCL / ARF / traitées par le Cabinet du CESER Aquitaine
(1) Soit 7 % du PIB français (2032 Mds €). L’Aquitaine seule représente 4,3 % du PIB français.
39
ANNEXE 3
Les budgets des régions
Les dépenses
Ce tableau récapitulatif permet de comparer la place, dans les budgets de chaque Région, des
différentes politiques relevant de la compétence régionale.
La disparité de présentation des documents budgétaires et les périmètres différents, d’une Région à
l’autre, des politiques menées, ont incité au choix d’une source (DGCL) ayant homogénéisé le contenu
de ces différentes politiques.
Chiffres 2012
Aquitaine
(M€)
% du budget
de la région
Limousin
(M€)
% du budget
de la région
PoitouCharentes
(M€)
% du budget
de la région
% ensemble
des régions
de métropole
1 314
56 % du total
des 3 budgets
(2 352 M€)
407
17 % du total
des 3 budgets
(2 352 M€)
631
27 % du total
des 3 budgets
(2 352 M€)
Fonctionnement
726
55 %
296
73 %
458
73 %
64 %
Investissement
588
45 %
111
27 %
173
27 %
36 %
Services
Généraux
122
9%
40
10 %
68
11 %
7%
FP et
Apprentissage
270
21 %
78
19 %
143
23 %
19 %
Enseignement
342
26 %
85
21 %
160
25 %
22 %
Aménagement
des territoires
33
3%
10
2%
54
9%
5%
Environnement
11
1 % (1)
2
0,5 % (1)
19
3 % (1)
2%
Transports
264
20 %
82
20 %
64
10 %
22 %
Budget Total
(M€)
14,5 %
TER
14,5 %
15, 1 %
Action
Economique
152
12 %
50
12 %
53
8%
7%
Autres (Tourisme,
culture, sport,
coopérations,
communication…)
120
9%
59
14 %
69
11 %
15 %
Sources DGCL / ARF / Comité des Finances Locales / traitées par le Cabinet du CESER Aquitaine
(1) Ces chiffres ne sont pas révélateurs des actions et démarches inscrites dans les autres politiques des Conseils Régionaux et relevant, de
façon transversale, d’une dimension environnementale.
Commentaires :
- Il s’agit d’une comparaison portant sur le seul budget 2012 (Compte Administratif). Sur d’autres
exercices les priorités ont pu être différentes.
- Sous réserve d’un examen plus détaillé, la région Aquitaine semble affecter davantage de crédits
aux investissements que les deux autres régions. Les différences observées demandent une analyse
particulière en fonction du mode de gestion des interventions adopté par chaque Région (gestion directe,
externalisation,…).
- En matière d’aménagement du territoire, le Conseil Régional Poitou-Charentes a semblé, en 2012,
soutenir une politique plus volontariste que les deux autres régions.
- S’agissant de la politique des transports, les deux régions Aquitaine et Limousin ont affecté, en 2012, en
% du budget, des crédits plus importants que Poitou-Charentes.
40
Les ressources
Ce tableau permet d’analyser la structure des ressources du budget de 2012 de chacune des trois régions.
Compte tenu des pratiques sensiblement différentes d’une Région à l’autre, les chiffres retenus sont
ceux harmonisés par la DGCL dans son rapport sur « Les finances des Régions ».
Cette remarque amène à souligner le nécessaire travail qui devra être mené en matière
d’harmonisation des pratiques et des modes de présentation des documents budgétaires.
Attention : concernant la ligne Emprunt du tableau ci-dessous, il s’agit du recours à l’emprunt sur
l’année considérée et non pas la totalité de la dette. Ce chiffre n’est donc pas révélateur du niveau
d’endettement de la Collectivité.
Les ratios de la page suivante précisent ces notions, notamment celle de l’endettement.
Aquitaine
Limousin
Poitou-Charentes
Impôts
Fiscalité directe (CVAE, IFER,…)
et Fiscalité Indirecte (TICPE, carte grise)
43,8 %
38,9 %
41,9 %
Dotations
42,1 %
49,7 %
47 %
Emprunt en 2012
12, 2 %
8%
8 %.
25 € / hab
50 € / hab.
20 € / hab
1,9 %
3,3 %
3,1 %
Chiffres 2012
Annuité de la dette par habitant en 2012
Autres Recettes
Sources DGCL / ARF / traitées par le Cabinet du CESER Aquitaine.
41
Ratios financiers des Régions en 2012
Ces ratios sont calculés par la DGCL (sauf le ratio 6) qui les publie chaque année dans le document
« les comptes des collectivités locales ».
Le ratio 1 est constitué par le rapport Dépenses réelles de fonctionnement / Population et donne le
montant total des dépenses de fonctionnement en mouvement réel.
Le ratio 2 est constitué par le rapport Dépenses d’investissement / Population.
Le ratio 3 est constitué par le rapport Dette / Population et donne le niveau d’endettement d’une
collectivité.
Le ratio 4 est constitué par le rapport Dette / Recette réelle de fonctionnement = taux d’endettement.
Il mesure la charge de la dette d’une collectivité relativement à sa richesse.
Le ratio 5 représente la capacité de la Collectivité à financer l’investissement (Marge
d’autofinancement). Plus le ratio est faible, plus la capacité à financer l’investissement est élevée.
Le ratio 6 représente la capacité de remboursement de la dette en nombre d’années (encours de la
dette / épargne brute)
Ratio 6
Ratio 1
€ / hab
Ratio 2
€ / hab
Ratio 3
€ / hab
Ratio 4
Ratio 5
Aquitaine
220
62
139
43,6 %
75,7 %
1,6
Limousin
385
26
328
69,7 %
89,7 %
4,1
Poitou-Charentes
252
24
181
60,9 %
89,7 %
3,1
France métropolitaine
hors Ile de France
264
42
269
77,6 %
82,8 %
France
métropolitaine
257
40
287
85,5 %
85,5 %
(chiffre 2013)
(en nbre d’années)
Source : DGCL
Les ressources, notamment fiscales, des Régions devront être adaptées à leurs nouvelles compétences.
Celles-ci seront fixées par la loi de finances, après concertation avec leurs représentants élus.
Le Gouvernement doit engager une réflexion pour moderniser le système des dotations aux collectivités,
leur donner de la visibilité sur leurs ressources, et améliorer l’efficacité de la dépense publique.
Au-delà de l’organisation des territoires, de leur structuration, ce sont la nature et le montant des
ressources qui seront définies et attribuées aux différentes collectivités qui détermineront leurs capacités
d’initiative. Seules des pistes ont pour l’instant été évoquées et tout projet de réforme de la fiscalité locale
ou territoriale est absent du deuxième projet de loi.
L’évolution des ressources des Régions s’est caractérisée par une suppression progressive et quasi-totale
de tout levier fiscal, l’essentiel étant constitué de dotations ou compensations assurées par l’État et
généralement pré-affectées. Si une trop large autonomie fiscale des Collectivités présenterait le risque de
situations différentiées et concurrentielles entre les territoires, cette dépendance des budgets régionaux
vis-à-vis des ressources d’Etat est appelée à s’accentuer avec les nouveaux transferts de compétences
envisagés.
Quand sera abordée une véritable réforme fiscale ? Quelle péréquation entre Collectivités, quelle
autonomie de décision pour les élus ? Quelle visibilité financière par rapport à l’Europe?
Dans la perspective des transferts de compétences des Conseils Généraux vers les Régions et les
EPCI, il a semblé intéressant de s’intéresser également aux Conseils Généraux du nouvel ensemble
régional.
L’annexe 3, propose un tableau comparatif des principales données en matière géographique,
démographique, et d’équipement des douze départements concernés, ainsi qu’en matière budgétaire
au niveau national.
42
Effectifs
Le transfert vers les Départements et les Régions des agents « Techniciens, Ouvriers et de Service »
(TOS) anciennement agents de l’Etat, s’est opéré de 2004 à 2010. Il a entrainé une forte augmentation des
effectifs des deux Collectivités concernées (ces effectifs ayant faiblement augmenté depuis).
Le projet de loi portant « nouvelle organisation de la République » prévoit désormais le transfert des
personnels TOS des collèges et ceux des routes aux Régions (articles 8, 9 et 12 du projet de loi).
L’hypothèse, dans ce cadre, d’un transfert des Départements vers les Régions de l’intégralité des
effectifs auparavant transférés de l’Etat vers les Départements entre 2004 à 2010 amène aux projections
suivantes.
(Il s’agit de projections à partir de Chiffres 2010, les chiffres actualisés pour 2012 ou 2013 n’étant pas
disponibles).
Aquitaine
Limousin
Poitou-Charentes
Total
Effectifs Régions actuelles
(avec agents TOS Lycées)
4 000
1 600
2 700
8 300
Nombre d’agents TOS collèges
des Départements + Personnel
de gestion des routes
5 600
2 000
3 000
10 600
Total nouvelle Région
18 900
La nouvelle Collectivité régionale pourrait disposer d’un effectif de l’ordre de 20 000 agents.
43
ANNEXE 4
Les départements du nouvel ensemble régional
Chiffres 2012 (derniers chiffres disponibles)
Population
Population
dans les
Voirie
communes de départementale
+ de 10 000
en Km
hab.
Taux de
chômage
2012
Bénéficiaires
RSA socle au
31/12/2012
Nombre
de
collèges
Aquitaine
3 254 000
38,7 %
23 068
9,9%
70 950
347
Dordogne
415 168
13,8 %
4 960
11,4%
8 336
46
Gironde
1 463 662
52,2 %
6 482
10,3%
34 5611
133
Landes
387 929
22,9 %
4 220
9,8%
6 990
44
Lot et Garonne
330 866
22,7 %
2 960
10,6%
8 331
36
Pyrénées
Atlantiques
656 608
41,9 %
4 446
9,0%
12 682
88
Poitou
Charente
1 772 000
23,7 %
19 797
9,4%
40 837
209
Charente
352 705
17,1 %
5 078
10,8%
9 261
46
Charente
Maritime
625 682
22,9 %
6 083
10,8%
14 859
61
Deux Sèvres
370 939
23,4 %
3 963
8,0%
5 836
54
Vienne
428 447
30,3 %
4 673
8,5%
10 881
48
Limousin
741 000
31,9 %
13 161
9,1%
14 613
88
Corrèze
242 454
26 %
4 771
8,4%
3 224
30
Creuse
122 560
11,1 %
4 398
10,3%
2 522
19
Haute Vienne
376 058
42,5 %
3 992
9,8%
8 867
39
Métropole
23,3%
9,2 %
Sources DGCL « les chiffres des collectivités locales en chiffres 2014 » complétés par le CESER
44
Les ressources des Conseils Généraux
Dans la perspective des transferts de compétences des Conseils Généraux vers les Régions et les EPCI, il a
semblé intéressant de s’intéresser également aux ressources des Conseils Généraux dont une partie devra
être affectée aux Régions.
Les informations disponibles n’ont pas permis de préciser les ressources des 12 Départements concernés par
la nouvelle Région. Ceci devra faire l’objet d’une étude complémentaire ultérieure.
Chiffres 2013
(Source DGCL traitée par le Cabinet du CESER)
Contributions directes
Départements
(En milliards d’euros)
% du
total
Régions
(En milliards
d’euros)
19,18
4,44
11,58
-
q Produits des impôts économiques
7,60
4,44
- Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
7,36
3,80
0,24
0,64
22,34
8
- Droit de mutation titre onéreux
7,97
-
-Taxe de consommation sur les produits énergétiques
(ex-TIPP)
6,54
4,36
- Taxe spéciale sur les conventions d’assurance
6,63
-
-
2,11
- Taxe sur la consommation finale d’électricité
0,68
-
- Impôts et taxes d’outre-mer
0,16
0,62
-
0,74
- Taxe de séjour
0,009
-
- Taxes sur les remontées mécaniques
0,02
-
- Redevance des mines
0,01
0,002
-
0,16
q Taxe sur le foncier bâti
(Le produit des autres taxes « ménages » : Taxe d’habitation, Taxe sur le foncier
% du
total
non bâti, n’est pas perçu par les Départements et les Régions)
- Imposition forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER)
(La cotisation foncière des entreprises et la Taxe sur les surfaces commerciales
-TASCOM- n’est pas perçu par les Départements et les Régions)
Autres contributions directes et indirectes
(hors taxes liées à l’urbanisme)
- Taxe sur les cartes grises
- Contribution au développement de l’apprentissage
- Taxe sur les permis de conduire
- Autres
0,32
q Total des contributions fiscales
41,52
57 %
2,44
37 %
q Dotations de l’Etat
26,86
37 %
18,10
54 %
q Emprunt
4,13
6%
3,09
9%
q q q Total budgets
72,51
100 %
33,63
100 %
(hors taxes liées à l’urbanisme)
Au-delà du constat d’un appel à l’emprunt légèrement plus élevé par les Régions que par les Départements, on
observe une situation croisée entre les deux niveaux de Collectivité concernant la fiscalité (plus marquée dans
les Départements) et les dotations de l’Etat (proportionnellement plus importante dans les Régions).
Le transfert de la CVAE aux Régions semblerait pertinent compte-tenu de la vocation affirmée des Régions en
matière de développement économique.
S’agissant de la Taxe sur le Foncier bâti, des Droits de mutation à titre onéreux, le détail des taux d’imposition
pratiqués par chaque Département devra être recherché afin de mesurer les disparités entre départements.
45
Les dépenses des Conseils Généraux
Les dépenses de fonctionnement
des départements
Charges de personnel
Montant 2012
(en millions d’euros)
Structure 2012
Evolution*
2012/2011
Evolution*
moyenne annuelle
11 635
20,5%
2,6%
+4,2%
5 685
10,0%
-0,6%
-0,0%
941
1,7%
8,0%
-0,9%
37 067
65,3%
3,6%
+4,5%
Aides à la personne
16 390
28,9%
2,6%
+6,9%
Frais de séjour et hébergement
11 785
20,8%
9,0%
+4,2%
Contributions obligatoires
4 239
7,5%
1,6%
+2,9%
Participations
2 115
3,7%
-9,3%
-0,6%
Subventions
2 539
4,5%
2,4%
-0,7%
1 415
2,5%
0,9%
+8,4%
56 744
100,0%
3,0%
+3,9%
Charges à caractère général
Charges Financières
Transferts versés
Autres dépenses de
fonctionnement
Ensemble des dépenses
réelles de fonctionnement
Sources DGCL, Comptes Administratifs des départements. * Hors Mayotte
Ce tableau fait ressortir l’importance des frais de personnel, situation liée au poids des missions de
gestion de cette Collectivité, et des transferts en matière sociale. Les charges de personnel affecté à
cette compétence ajoutées au montant des aides versées dans ce domaine représentent plus de 50 %
des dépenses de fonctionnement des Conseils Généraux.
Les dépenses et recettes
d’investissements des départements
Dépenses réelles d’investissement
Montant 2012
(en millions d’euros)
Structure 2012
Evolution*
2012/2011
14 613
100%
-1,3%
3 038
21%
+1,2%
11 575
79%
-1,8%
dont dépenses d’équipements
6 695
46%
-2,4%
dont subventions d’équipement versées
4 491
31%
-1,9%
Recettes réelles d’investissement hors emprunts
6 780
100%
+1,7%
Produit des emprunts **
3 776
56%
+3,6%
Recettes d’investissement hors emprunts
3 004
44%
-0,1%
2 582
38%
-2,0%
1 000
15%
-5,4%
208
3%
+1,3%
Remboursement de dette **
Dépenses d’investissement hors remboursement de dette
Dont Subventions, dotations et fonds divers
dont FCTVA
dont DGE
Sources DGCL, Comptes Administratifs des départements.
** Hors Mayotte
46
DÉCLARATIONS
DES MEMBRES
ET GROUPES
DU CESER
47
Monsieur Jean-Louis BLOUIN
Association pour le Développement de l’Electronique et de l’Informatique dans le Sud-Ouest
C’est un bon rapport d’étape qui résume assez bien les informations techniques et les différentes
considérations préalables à une réflexion approfondie sur le devenir de nos territoires et sur
l’opportunité qui nous est offerte d’impacter ce que d’aucuns appellent « la Reforme territoriale ».
Le CESER est probablement l’une des instances dans laquelle le débat de la société civile prend
tout son sens. Il réunit la diversité et les talents nécessaires à faire évoluer les démocraties actives.
D’un autre côté, il me semble avoir perçu sa volonté d’être davantage reconnu comme porteur des
aspirations des gens et des organisations qui y sont représentés à divers titres.
Mais alors comment, peut-on obtenir davantage de considération et davantage d’influence sur la
démocratie territoriale, si nous nous contentons, dans notre avis d’aujourd’hui, de se plaindre de la
méthode de concertation, d’énoncer une litanie d’inquiétudes sur l’avenir, de lister tous les risques
du changement qui s’annoncent et pour finir de proposer du bout des lèvres, presqu’en s’excusant, de
notre audace, quelques principes méthodologiques généraux ?
Je sais bien que nos propos progressistes sont parfois considérés comme utopistes. Et alors? Nous
savons tous ici que l’utopie reste utopie que lorsque les Hommes n’en font pas des réalités. Alors,
au-delà de la juxtaposition de trois régions, de l’apparente nécessité de puissance et de leadership
stratégique, ou bien des très classiques expressions d’une optimisation de la dépense publique, au-delà
du sempiternel débat sur la suppression ou non des départements, parlons de la solidarité de proximité
et du rôle montant des associations, de la nécessaire frugalité des innovations technologiques,
de la préservation de notre terre par le soutien collaboratif à l’installation et au maintien, du
développement harmonieux des villages, des démarches bottom up et de la démocratie participative,
de la transversalité des solutions, de la priorisation de certains enjeux comme par exemple la côte
océane ou l’avenir de nos jeunes, des synergies et des coopérations entre les territoires, du partage
des richesses crées, de l’éducation humaniste tout au long de la vie, de l’autonomie décisionnelle et
financière des « pays », de la valorisation des cultures locales comme vecteur d’innovations sociales,
du statut de l’élu ou du développement des usages. Et parlons-en concrètement, en précisant notre
vision et en proposant notre projet d’une région élargie.
A travers ce document, et aussi dans cette enceinte, et malgré les craintes exprimées ci et là, je
perçois avec malice comme une folle envie de prendre cette réforme comme un terrain d’innovations
démocratique, sociétale, sociale et environnementale. Les idées et les solutions sont presque là à notre
portée, nous avons les talents et l’énergie pour les développer et les formuler. Soyons donc moins
timide et ayons de l’audace. Ne nous contentons pas de dire ce qu’on pense d’un truc déjà fait, imaginé
à Paris. Soyons contents de la chance qui nous est donnée de changer les choses, imaginons que nous
soyons avec nos amis du Poitou, des Charentes et du Limousin, prenons le pouvoir de cette réforme,
construisons ces nouveaux territoires grâce à notre intelligence collective, à notre connaissance du
terrain et à notre envie d’innovations sociétales.
Dans un premier temps, j’ai bien cru m’abstenir sur l’avis, et c’aurait été une erreur, car le travail n’est
pas fini. Aussi dans la perspective que j’énonçais ci-dessus, avec la conviction de l’esprit et de l’envie
du CESER à construire le demain de nos concitoyens, la passion d’un monde nouveau l’emportant, je
voterai cet avis.
48
Monsieur Michel FOURCADE
Comité Régional CGT
Monsieur le Président,
Chères et chers collègues,
Le groupe CGT tient à souligner le travail qui a été réalisé, dans des délais aussi brefs, pour assurer
l’expression du CESER sur le processus de réforme territoriale en cours de discussion au Parlement
dans un contexte particulièrement fluctuant sur le plan démocratique.
Il souhaite, en sus de la publication de cet avis et de ce rapport d’étape, exprimer son point de vue sur les
projets de Loi.
La CGT considère que ceux-ci ne peuvent répondre aux besoins des territoires et des citoyens qui les
composent.
La forme utilisée pour engager les réformes comme le fond des textes présentés ne sont pas acceptables.
Sur la forme, la méthode choisie du gouvernement ne permet aucune appropriation démocratique par
les citoyens.
Une modification aussi importante des liens institutionnels aurait dû être précédée d’une large
consultation publique associant les principaux acteurs de la société civile et notamment les organisations
syndicales de salariés. Au lieu de cela, le gouvernement a choisi de passer en force, négociant au coup
par coup avec les parlementaires pour faire adopter les articles de loi, malgré, souvent, l’opposition des
associations d’élus.
Cette méthode, appuyée sur un débat parlementaire accéléré, est antidémocratique alors que, si le
processus est conduit à son terme, c’est le cadre même des institutions républicaines qui sera bouleversé.
Sur le fond, les projets en discussion visent à mettre en avant une logique de concurrence entre quelques
territoires dits d’excellence comme la loi de janvier 2014 dite « d’affirmation des métropoles » le
préfigure. Plutôt que de privilégier la coopération, le développement équilibré et cohérant des territoires
en liant industrie et services publics, ce sont la compétition et la marchandisation qui sont privilégiées.
A ce propos, l’évolution de la notion de « Service Public » vers celle de « Service au Public » est significative
d’une volonté de vider le secteur public de ses prérogatives pour confier au secteur privé, donc payant,
des missions jusqu’alors assurées par la collectivité et ses agents dont la situation concrète, va être
bouleversée sans que soit pris le temps d’examiner leurs conditions de travail, leurs rémunérations et
que leurs mutations soient examinées dans le respect de leurs droits et garanties.
Cette logique est celle portée par la construction européenne actuelle, totalement assumée par le
gouvernement à travers notamment le « pacte de responsabilité », qui fait de la réduction de la dépense
publique (- 50 milliards d’euros dont 11 milliards pour les collectivités locales) l’alpha et l’oméga de la
politique économique et sociale du pays.
Notre organisation refuse cette logique qui, comme le relèvent de + en + d’économistes et d’organismes
internationaux, conduit à la misère pour le plus grand nombre et aux replis sur soi.
Cette vision de l’avenir des territoires, du pays et de l’Europe, la CGT la combat parce qu’elle va à l’encontre
des besoins des populations.
Consciente, plus que jamais, de la nécessité de construire cet espace démocratique, elle reste disponible
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pour soutenir tout processus, respectueux des peuples, qui aura pour objectif ce développement
équilibré et solidaire des territoires.
En attendant que ces conditions soient remplies, la CGT tient à exprimer son opposition résolue aux
textes actuellement débattus au Parlement ainsi qu’à celui qui a été adopté en janvier dernier
sur la création des métropoles.
Je vous remercie.
50
Monsieur Alain REILLER
Groupe FSU Aquitaine
Mmes et MM. les Présidentes et Présidents,
Chers collègues,
Pour la FSU, la nouvelle organisation territoriale est une réforme à l’envers et trop approximative :
une région ne peut être pensée qu’en fonction des missions qu’on lui accorde. La réorganisation des
services publics sur lesquels la France est construite n’a pas été présentée dans son ensemble et pose
maintenant trop de questions et d’incertitudes qui ne peuvent pas être laissées sans réponse avant tout
bouleversement.
Un projet de réforme territoriale nécessite de clarifier et définir la répartition des compétences utiles
aussi bien aux usagères-usagers qu’aux personnels, de clarifier la gestion financière et administrative,
de traiter les éléments de fiscalité et de péréquation financière entre régions, de respecter le pouvoir
des citoyennes et citoyens et de conforter le rôle et les missions des services publics et des personnels.
Or, ce projet :
• détériore la démocratie en éloignant la compréhension et les décisions des usagères-usagers ; il
éloigne du citoyen les rôles de l’Etat, des régions, des communautés de communes et des communes,
• il diminue l’accès aux services publics avec un réel glissement de leurs missions vers les grandes
entreprises privées grâce à l’extension territoriale des marchés, l’appui des directives européennes
sur la concurrence et la production intelligente. Ça commence par les bus. L’abandon de la
compétence générale va renforcer ce phénomène. Et les coûts pour les usagères-usagers vont quant
à eux augmenter,
• par aspiration créée par les métropoles, il va désertifier encore plus les zones rurales. Absence
de réforme fiscale, référence constante à la compétitivité, mise en concurrence, désengagement de
l’Etat notamment à travers le transfert d’une partie de son pouvoir règlementaire, n’ont jamais été
facteurs d’égalité. Les écarts de richesse sont le creuset des inégalités.
• il ne génèrera aucune économie réelle de la dépense publique puisqu’il ne s’agit que de transferts de
compétences. Les économies liées au nombre d’élus, sont dérisoires. Les mutualisations envisagées
n’entraînent que l’augmentation du chômage et l’appauvrissement des services rendus aux publics.
• il ne génèrera aucun gain pour les entreprises. Une simplification ou mutualisation des demandes
d’aides par les PME TPE entre régions peut être faite, mais sans que cela n’entraîne une réforme. De
toute façon, calquer une région sur une économie est illusoire et trop précaire.
• il détériorera la situation des agents de la Fonction Publique Territoriale dans un premier temps,
et celle des agents d’Etat ensuite dont les structures suivront inévitablement celles des régions.
Malheureusement, les annonces contradictoires, le flou sur leur avenir, l’absence d’un véritable
débat public, l’absence de concertation constituent un contexte anxiogène difficile à vivre. C’est la
suite des désastreuses RGPP-MAP. Si des rationalisations sont nécessaires, elles doivent se faire au
profit de la qualité, non pas comme d’habitude pour économiser des postes dans une production
intelligente…
Le rôle des régions en matière de formation est déjà très important mais rentre en concurrence avec une
formation initiale exigeante. L’ARF revendiquant « de travailler sur une chaîne complète de l’éducation à
partir du primaire » montre bien que les régions visent à piloter la totalité de la « compétence scolaire »,
ce que la FSU conteste. La formation des jeunes est du rôle de l’Etat.
51
Le service public n’est pas un fardeau, c’est un moyen de développement. Demandez au BTP privés !
Oui, la FSU aurait aimé une autre réforme. Elle s’opposera à toute nouvelle décentralisation de
missions de l’État et à toutes les tentatives de réduction des missions de solidarité sociale et
territoriale à travers la disparition des conseils généraux.
La FSU adhère en grande partie au rapport d’étape et à l’avis de synthèse. Mais la FSU insiste sur
l’avenir des agents Territoriaux et d’Etat garants de l’égalité et de la qualité pour tous.
Elle dénonce les délais trop courts où tout est fait dans l’urgence.
Je vous remercie
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Monsieur Élie PEDRON
Fédération Hospitalière de France / URIOPPS
Monsieur le Président, Madame la Présidente et Messieurs les Présidents de commissions, chers
Collègues,
Les membres du collège 3 souscrivent au rapport et à l’avis proposés par le bureau du CESER et remercient
le Président pour son avis et les membres de la commission 2 pour son excellent travail de synthèse.
Nous ne pouvons que regretter la méthode utilisée par le gouvernement concernant la réforme
territoriale proposée, en particulier la nouvelle carte des régions dessinée et imposée par l’Etat, sans
concertation avec la société civile représentante des forces vives qui font les territoires.
Nous considérons que pour réussir une telle réforme, avec laquelle, sur le principe, nous serions d’accord,
la prise en compte de l’avis des citoyens et des acteurs économiques, sociaux et environnementaux des
territoires aurait été une condition déterminante de la gouvernance de l’action publique.
La réforme territoriale qui est imposée ne clarifie pas suffisamment les compétences et les moyens
nécessaires des nouvelles régions sur des champs concernant la vie quotidienne des habitants tels que
la santé, les politiques sanitaires et sociales, la solidarité, l’environnement, le logement, les transports,
le sport, la culture, le tourisme… autant de secteurs où la société civile, les associations et les acteurs de
l’économie sociale sont fortement présents.
Nous ressentons une inquiétude générale concernant la réduction des moyens en ressources de l’Etat de
50 Milliards d’euros qui va impacter directement les Collectivités territoriales avec une baisse de plus de
11 Milliards, ce qui inévitablement aura des répercussions sur les investissements publics, l’emploi et les
services rendus aux populations, surtout les plus fragiles.
L’avenir des régions réside sans aucun doute dans un rapport stratégique au développement économique
mais les départements ou un échelon approprié de collectivité ont encore un rôle à jouer sur le terrain
de l’emploi car ils sont certainement les mieux placés pour développer une économie de proximité avec
en particulier la protection de l’environnement, les services à la personne, de solidarité.
Il demeure une forte interrogation sur la disparation future des départements compte tenu du rôle
important qui leur sont dévolues dans leurs compétences actuelles menaçant la cohésion sociale et les
services rendus aux habitants, avec une disparité inévitable entre les ruraux et les urbains, accentuée
sur certains territoires par la présence dès 2015 des métropoles.
Il nous semble indispensable de repenser des schémas cohérents au service des populations en phase
avec les services décentralisés de l’Etat.
L’Etat a une fonction de péréquation entre les territoires, il doit rester responsable de la cohésion sociale.
Je vous remercie de votre attention.
53
Monsieur Gilbert HANNA
Sud Solidaires 33
Monsieur le Président, Messieurs les conseillers,
A propos de l’avis de la réforme territoriale.
On partage les critiques et les doutes émis par des conseillers avec qui on partage des valeurs
démocratiques et les risques de passage en force de cette réforme.
On reconnaît l’excellent travail de synthèse des différentes commissions et la synthèse définitive par
l’avis proposé à la séance plénière du Jeudi 16 Octobre 2014.
Mon organisation syndicale Solidaires, malgré les réticences et les doutes sur la nécessité de cette
réforme et les différentes interventions des présidents de commissions porteuses d’un esprit critique
sur le manque de démocratie, votera contre cet avis.
En effet il manque dans cet avis non seulement la « dénonciation » de cette réforme pour des économies
budgétaires mais aussi l’absence d’une demande Claire sur l’organisation d’un référendum pour
engager véritablement un débat démocratique avec les citoyens et les élus de la République.
De plus les arguments avancés en faveur de cette réforme ne tiennent pas la route. Cf. les différentes
études critiques.
Il faut savoir sortir de la Germanolatrie.
54
Madame Camille BONNEAU
Union Régionale des Petites et Moyennes Entreprises
Le travail de l’ensemble des commissions avec leurs chargés de missions a permis de construire un
rapport conséquent et pertinent.
L’avis, comme le rapport, aurait pu aller plus loin. Effectivement nous sommes à une étape, un début flou
mais c’est justement l’occasion d’oser des propositions fortes pour pouvoir les débattre et les murir. Le
changement, même dans des conditions qui ne sont pas idéales, est une opportunité de rupture positive.
Nous, CESER, devons saisir cette opportunité dans la logique de mieux vivre ensemble qui nous anime.
55
Madame Jacqueline BRET
Groupe Force Ouvrière
Dans sa lettre de saisine du 7 juillet 2014 sur la nouvelle organisation territoriale, formulée à une
date où le périmètre de l’Aquitaine était provisoirement inchangé, le Président du Conseil régional
sollicitait la réflexion du CESER selon deux axes :
- comment rendre lisible et cohérent dans le contexte de réforme profonde le rôle, les articulations
et modes de coopération entre le bloc intercommunal, la Région, l’Etat, l’Europe ?
- comment les deux futurs schémas de la responsabilité des Régions, l’un pour le développement
économique, l’autre pour l‘aménagement durable des territoires, devront être élaborés en très large
concertation pour mieux asseoir leur légitimité et comment leur valeur prescriptive pourra être
mise en œuvre par la Région sans que celle-ci apparaisse comme une autorité de tutelle ?
Le groupe Force Ouvrière considère que les travaux menés en étroite collaboration par toutes les
instances du CESER, conseillers comme équipes des services, ont plus que largement répondu au
double objectif ainsi fixé.
Sur le premier point, nous ne pouvons que partager les inquiétudes et les interrogations soulevées
par le projet de réforme, son mode d’engagement et son manque de visibilité, avec tous les risques
d’échec qu’il comporte en germe.
Notre organisation syndicale s’est déjà prononcée, en soulignant les raisons pour lesquelles la
réforme lancée à la hussarde a toutes les chances d’aggraver les déséquilibres et de provoquer un
accroissement des inégalités territoriales. Avec les fusions de régions, les suppressions des conseils
généraux, les regroupements forcés des communes en intercommunalités de plus de 20 000
habitants et la métropolisation imposée, le tout associé à la réduction drastique des services et des
missions de l’Etat au niveau départemental, cette réforme ne peut que conduire à l’éloignement de
la puissance publique hors de portée des attentes et des besoins des usagers et plus globalement des
citoyens. Pour Force Ouvrière, la logique mise en œuvre remet en cause l’indivisibilité, la cohérence,
la lisibilité, l’unicité et, partant, l’égalité républicaine c’est-à-dire l’égalité de droit.
Pour répondre aux autres termes de la saisine et en élargir la portée compte tenu de l’évolution du
périmètre de la région, les commissions du CESER sont entrées dans le vif du sujet de la fusion prévue
des trois régions Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes qui ont, chacune, leurs spécificités, leurs
atouts et leurs différences.
Les travaux, dont le rapport et l’avis font la synthèse, ont approfondi les enjeux et les nombreuses
interrogations sur les compétences régionales résultant de la réforme, les évolutions de ces
compétences et leurs conséquences sur le nouveau territoire régional. A ce titre, les schémas et les
programmations comme l’ensemble des domaines d’intervention des régions ont été passés en revue,
en interrogeant pour chacun les éléments d’organisation, de développement et de complémentarité
de nature à s’intégrer dans la future entité. A titre d’exemple, en ce qui concerne la complémentarité
et le renforcement possible des pôles de compétitivité, la question a été posée d’un rapprochement
matériaux composites et céramique avec la région Limousin, numérique et maintenance aéronautique
avec la région Poitou-Charentes.
Sur le plan des coopérations avec des régions extérieures à la nouvelle entité, le rapport comme l’avis
insistent sur la nécessité d’en assurer la pérennité en en confortant l’efficacité et le dynamisme. La
question pourra se poser de la pertinence d’une extension des domaines de coopération bilatérale au
nouvel ensemble en interrogeant les stratégies des régions Limousin et Poitou-Charentes à ce titre.
La question de la nouvelle gouvernance a également été abordée, avec l’écueil à éviter d’un jacobinisme
56
régional au profit de la métropole bordelaise. De même, la place de l’Etat dans la nouvelle organisation
territoriale a été soulignée avec toutes les interrogations qu’elles suscitent aujourd’hui. Dans quelles
conditions pourront être réglées les situations des personnels et comment seront réorganisés les
services ? Quelle sera la place des CESER et leur rôle ?
L’ensemble des questions suscitées, leur nombre et leur complexité suffisent à démontrer, comme le
rappelle l’avis, que « les délais fixés par le gouvernement pour la réalisation de cette réforme apparaissent
incompatibles avec le temps nécessaire à la réussite d’une fusion d’une telle ampleur ». Il est également
évident que « faire émerger une nouvelle identité régionale avec toute la dimension humaine et culturelle
qui sous-tend nécessairement pareille entreprise » exige du temps, beaucoup de temps.
Alors, en dépit de nos très fortes critiques de fond et de forme sur le projet de réforme territoriale,
notre groupe souhaiterait pouvoir croire à l’engagement formulé dans le document sur les orientations
budgétaires 2015 de la Région Aquitaine : « ….Sans volonté d’imposer, nous chercherons ensemble à
trouver les moyens d’une fusion respectueuse des hommes, des territoires et de leur histoire. »
57
Monsieur Guy RAMBAUD
Groupe CFDT
La délégation CFDT ne peut que partager le constat fait sur les incertitudes concernant les modalités
et le contenu final de la Réforme territoriale annoncée. Si la période est marquée par les incertitudes
dans l’élaboration législative, la période est surtout marquée par les constantes en matière d’emplois
et en matière de blocage dans le dialogue social au niveau régional que ce soit dans les branches
professionnelles ou au niveau interprofessionnel.
En réponse aux questions posées par le Président Rousset dans les deux lettres d’autosaisine, en
particulier sur le comment devront être élaborés les schémas prescriptifs, la CFDT répond par un
passage obligé devant l’ensemble des acteurs, ce qui exige une activation forte du dialogue social
avec l’ensemble des partenaires sociaux et en particulier les personnels de la Fonction Publique
Territoriale et de la Fonction Publique de l’Etat.
A titre de symbole, il nous parait inacceptable et déraisonnable que la future instance gouvernementale
de la Région reconfigurée compte autant d’élus qu’elle en avait sur les trois régions qui la composent
actuellement. Nous affirmons notre incompréhension d’autant plus fortement que les économies de
gestion figurent dans les motivations de la Réforme...et que nous affirmons encore plus fortement
notre refus que les fonctionnaires territoriaux soient la seule variable d’ajustement.
La CFDT Aquitaine ne s’oppose pas à une évolution de l’organisation territoriale car les circuits actuels
d’examen de nombreux dossiers sont souvent trop longs et nuisibles à l’efficacité en raison d’un trop
grand nombre de financeurs potentiels. Mais la CFDT dénonce les modalités de la procédure en
cours. Elle demande que le Conseil Régional porte sa plus grande attention au respect des nombreux
acteurs concernés pour que l’exercice de son leadership institutionnel ne devienne pas la tutelle
évoquée dans le courrier du 7 juillet 2014.
La CFDT est attachée aux valeurs de la République...Mais il est légitime de s’interroger sur la
garantie de ces valeurs par les gouvernements successifs. Nous pensons que ces valeurs peuvent
être portées aussi efficacement par la Région et par une action coordonnée entre l’Etat, la Région, les
intercommunalités et l’ensemble des partenaires sociaux.
La CFDT a le sentiment que la conclusion du rapport qui nous est soumis pour avis comporte
beaucoup de réticences à l’évolution de l’organisation administrative des territoires et c’est pourquoi
nous nous abstiendrons.
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Monsieur Manuel DIAS VAZ
RAHMI et Association pour le lien interculturel, familial et social
Monsieur le Président,
Chers collègues,
Je tiens à remercier le Président Luc PABŒUF pour cet avis-conclusion et son introduction à nos débats
que je partage. Je remercie Bruno DUMAS, Michel FOURCADE et la commission 2 pour leur excellent
rapport de synthèse de nos commissions.
La réforme territoriale qui nous est imposée va avoir d’importantes conséquences sur l’organisation et
la représentation de l’organisation sociale professionnelle composant le CESER.
De ce fait, nous proposons que notre rapport soit largement diffusé et que nous organisions des temps
de débats et propositions autour de ces questions : défis, opportunités, enjeux.
Cette réforme devrait contribuer à renforcer la démocratie et la place des citoyens et acteurs de la société
civile dans l’organisation et la gouvernance des territoires et des politiques publiques.
Nous constatons un certain désintérêt, un manque de confiance d’une partie des citoyens envers les
institutions et les élus.
Cette situation peut représenter une réelle menace pour notre démocratie.
Restons vigilants face à la monté de l’abstentionnisme, des discours populistes de rejet, et d’un repli sur
soi défaitiste.
Je suis né dans un pays qui a souffert d’une dictature qui a duré près de 50 ans. Ces régimes arrivent vite,
s’imposent et il est par la suite difficile de s’en débarrasser pour rétablir la démocratie, le progrès et la
liberté.
Les associations que je représente au sein du CESER sont très attachées à la coopération interrégionale
et transfrontalière.
L’Aquitaine a depuis longtemps des coopérations avec la région voisine de Midi-Pyrénées, sur le massif
de Pyrénées, l’agriculture, l’agro-alimentaire, l’eau, la langue occitane, l’industrie aérospatiale…
Nous devons poursuivre ces coopérations et proposer des politiques et des programmes interrégionaux
sur ces grandes thématiques.
Nous souhaitons que soient également poursuivies et développées les coopérations interrégionales sur
l’Atlantique, et la coopération transfrontalière avec les régions d’Espagne et du Portugal dans le RTA et
notamment avec l’Euskadi, le CES du Pays Basque et le GETC.
Je vous remercie de votre attention et je voterai pour l’avis et le Rapport
Manuel DIAS VAZ
Président du RAHMI
59
Monsieur Roland FEREDJ
CIVB
Monsieur le Président,
Si j’ai partagé beaucoup de vos remarques ou critiques, je ne me retrouve cependant pas dans le ton
général de cet avis ni dans les arguments développés. Il est à sens unique.
- On nous parle de la précipitation avec laquelle le gouvernement aurait agi, mais c’est oublier les
travaux d’experts et de parlementaires qui depuis des décennies constatent le développement de
la bureaucratie paralysante du mille-feuille administratif français. Faut-il rappeler aussi que les
réformes «précipitées» ne sont d’ailleurs pas les moins réussies. En 1958, la France a changé de
république entre le mois de Juillet et celui de septembre.
- On se réfère à l’histoire pour discuter du périmètre de la nouvelle région aquitaine. A ce sujet je
recommande la lecture du roman de Clara Dupont-Monot sur Aliénor d’Aquitaine qui convaincra
que ce périmètre n’est pas plus aberrant qu’un autre.
- On nous parle du peuple quasiment sacrifié et notre ami Manuel Dias nous indique même que le
fascisme nous guette. Soyons sérieux, ce qui irrite le peuple - si tant est que l’on puisse parler en
son nom - c’est l’immobilisme du système qui condamne à la précarité ceux qui n’ont pas la chance
d’abord des statuts protecteurs.
- On nous dit que la démocratie est bafouée. Mais l’assemblée nationale n’est-elle pas l’outil même de
notre démocratie et d’ailleurs quelles solutions alternatives nous ont été proposées par l’association
des maires, des conseils généraux ou des régions? Aucune sinon le statu quo
- On prétend aussi abusivement que le texte ne parlant pas de coopérations interrégionales, celles-ci
seraient interdites. Tout devrait-il être écrit pour devenir possible?
Alors oui, il fallait qu’une décision d’autorité soit prise, imparfaite sans doute, mais ouvrant des
perspectives nouvelles pour des idées nouvelles. Rien n’interdit aux élus et aux «CESER» de saisir
cette opportunité rare d’une refondation pour faire réussir la réforme.
60
Monsieur Benjamin ROSOOR
Centre des Jeunes Dirigeants d’Aquitaine
Monsieur le Président
Chers collègues.
Je tenais à saluer moi aussi le travail de toutes les commissions pour ce rapport.
Pour compléter ce que viennent de dire mes collègues... la conclusion du rapport et donc cet avis ne
reflète pas assez les éléments de dynamique proposés par certains (certaines) de nos collègues.
Des éléments importants se trouve notamment sur deux pages : l’évolution de la gouvernance (page
24) et plus loin page 30 la place des CESER et donc du monde socio-économique dans cette nouvelle
organisation.
Cette réforme territoriale peut et doit être prise comme une formidable opportunité pour améliorer
l’expression de la société civile dans la démocratie de proximité. Alors si nous sommes là avec le rapport
de la «première étape», espérons que la seconde et les suivantes offriront une plus large place aux
propositions et idées nouvelles qui ne manqueront pas d’être exprimées dans cette assemblée...
Le CJD fera des propositions...
On peut voir cette réforme comme un risque... on peut aussi considérer et c’est notre point de vue que
c’est, si on se l’approprie, une magnifique opportunité.
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Madame Christine JEAN
Ligue de Protection des Oiseaux/Centres Permanents d’Initiative pour l’Environnement
Monsieur le Président,
Chers collègues,
Quelques remarques sur le rapport d’étape et l’avis qui nous sont soumis :
- Sur les modalités de mise en œuvre de la réforme territoriale
Dans le rapport, on regrette la précipitation et une « approche technocratique et centralisée » de la
mise en œuvre de la réforme territoriale.
Certes, il y a précipitation dans le calendrier, mais dans le même temps, « la réorganisation territoriale
de la République est un thème récurrent depuis la mise en place des lois de décentralisation », comme le
rappelle le rapport. Aussi, plutôt que de se limiter à dire qu’elle résulte d’une « approche technocratique
et centralisée », cette précipitation constatée ne doit-elle pas nous interroger sur les difficultés des
élus à aborder sereinement la question de la réforme territoriale ?
Ne doit-on pas également considérer que cette difficulté des élus est à l’origine de l’absence
d’organisation d’un débat citoyen, sachant que ceci est tout à fait regrettable car, comme le souligne le
rapport, « on a besoin d’une appropriation par le citoyen des enjeux de la gouvernance territoriale, dans
un contexte marqué par un réflexe d’abstention croissant aux élections ». Le débat citoyen est essentiel
dans ce domaine, comme dans beaucoup d’autres.
- Plus généralement sur le contenu du rapport et de l’avis
Cette absence de débat citoyen au niveau national et régional a comme corollaire un pseudo-débat
organisé au sein du Ceser dans des délais très courts (pas d’auditions, notamment). Comment
s’étonner dans ces conditions de la difficulté rencontrée au sein des commissions pour se positionner
sur un sujet complexe ?
Malgré le travail accompli, incontestable et important, le résultat est logiquement frustrant :
- un rapport comportant des critiques, des questions. On est sur la défensive et on propose peu.
Un exemple : dans le chapitre sur l’intercommunalité, on présente l’absence d’élection au suffrage
universel direct des conseillers communautaires comme un risque de régression démocratique.
Pourquoi alors ne pas proposer l’élection au suffrage universel de ces conseillers ?
- un avis non structuré (5 pages sans sous-titres) dont il est difficile de saisir le fil conducteur et les
idées fortes et qui comporte, me semble-t-il, des contradictions. Ainsi page 4, dans le rapport on
trouve un développement sur les dynamiques territoriales avec comme conclusion : « Si l’on considère
les dynamiques territoriales de l’Aquitaine, on peut ainsi assez facilement identifier plusieurs axes qui
constituent autant de justifications possibles d’une démarche de regroupement des régions ». Ceci
interroge sur l’existence d’un périmètre territorial pertinent et tend à démontrer qu’une approche
basée sur des régions équilibrées en termes de population et de poids économique n’est pas forcément
aberrante. Il ne faut pas sans doute pas confondre territoire de projet et limites administratives et un
élargissement du périmètre des régions ne sonne pas la fin des coopérations entre les territoires.
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Pour la LPO, la frustration est d’autant plus grande que l’on reste dans une approche principalement
axée sur une présentation classique des enjeux liés à l’activité économique qui relègue les autres
questions, dont les questions environnementales au second plan. Dans le rapport on trouve une
question ambigüe à propos du Schéma de cohérence écologique (SRCE) page 14 : « Aura-t-il une valeur
prescriptive sur certains de ces aspects ? ». Est-ce un souhait ou est-ce une crainte ? Je ne comprends
pas d’autres questions, car elles se posent même en dehors de l’absence de réforme territoriale. La
LPO est favorable à des régions plus grandes qui obligeront à rendre cohérents des SRCE qui ne le
sont pas aujourd’hui car relevant d’entités administratives différentes.
Malgré ma frustration que nous n’ayons pas été plus proactifs, et après avoir penché pour l’abstention,
je voterai cet avis car il concerne un rapport d’étape et j’espère que la poursuite de notre réflexion
nous amènera à formuler des propositions concrètes.
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Notes
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