l`unité dans la diversité – le programme `Un Seul ONU`, le Haut

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Réforme humanitaire: une promesse réalisable?
RMF 29
L’Unité dans la diversité – le
programme ‘Un Seul ONU’, le Haut
Commissariat et le Rwanda
par Tim Maurer
Le Rwanda est l’un des huit pays-pilotes choisis pour
tester le concept ‘Un Seul ONU’. À l’heure actuelle ce pays
appauvri et marqué par les déplacements de population est
confié à pas moins de 16 agences des Nations Unies. Le
défi posé au programme ‘Un Seul ONU’ est donc immense
pour lutter contre l’inefficacité, la fragmentation et la
concurrence interorganisation en matière de ressources.
« L’Unité dans la diversité » - tel est le
slogan et le principe fondamental de
l’équipe ‘Un Seul ONU’ au Rwanda. En
avril 2007, toutes les agences résidantes
et certaines non-résidantes de l’ONU se
sont accordées sur un calendrier ambitieux
pour mettre en place les volets programme,
le budget, la direction et l’administration
du plan ‘Un Seul ONU’, approuvé
par le gouvernement du Rwanda.
Quel est l’effet de cette réforme sur les
personnes concernées par l’HC, dans
un pays qui accueille près de 50 000
réfugiés (majoritairement d’origine
congolaise) et qui est encore marqué
par son propre passé, face à la situation
créée par le génocide de 1994 ?
UNHCR/Tim Maurer
Le camp
des réfugiés
à Kigeme,
Rwanda
2006.
Une fois introduite la réforme ‘Un Seul
ONU’, certains de ses effets pourraient
améliorer sensiblement la protection des
réfugiés. Ainsi, elle pourrait permettre de
créer des nouveaux systèmes nationaux
en matière de droit d’asile, d’implanter
des mécanismes de suivi efficace en ce qui
concerne le retour des personnes déplacées
et de prévenir réellement les nouveaux
mouvements de réfugiés. Dans les cas de
déplacement prolongé, telle la situation
au Rwanda, il existe très manifestement
un lien entre les questions pointues tenant
aux réfugiés et le développement en
général. Pour réussir à établir des solutions
durables, en particulier en matière
d’intégration locale, il faudrait pouvoir
travailler avec des stratégies à long terme.
Il faudrait renforcer le lien entre les projets
de développement et l’assistance aux
réfugiés, pour réduire les divergences
entre les différents services auxquels
chaque individu peut faire appel – en
effet, ces différences peuvent contribuer à
déclencher et à entretenir les ressentiments
interraciaux et la xénophobie des
communautés alentour. Le programme
‘Un Seul ONU’ pourrait resserrer la
coordination et la coopération entre le
HCR et les autres agences des Nations
Unies. Ainsi, la question des restitutions
foncières devrait être confiée à un groupe
thématique chapeautant plusieurs agences
telles le PNUD, la FAO et le HCR. De
même, la réforme ‘Un Seul ONU’ offre des
opportunités dans les secteurs eau/santé,
VIH-Sida, environnement et éducation : en
créant des synergies inter-agences, le HCR
pourrait se focaliser sur la valeur ajoutée
par chaque agence via son expertise
spécifique et éviter ainsi la duplication.
Au Rwanda, la ‘famille des Nations Unies’
a déjà mis en commun ses politiques de
sécurité. Autre domaine déjà identifié pour
accroître encore plus l’efficacité de l’action
RMF 29
coordinateur résident des Nations Unies à
Kigali, a souligné que la réforme se fonde
sur certains principes : « la propriété,
les avantages comparatifs, l’efficacité
maximum et la responsabilité ». Mais dans
quelle mesure les agences, maintenant
réunies sous ce chapeau unique,
pourront-elles prendre en compte les
droits réservés à des groupes spécifiques
comme les réfugiés et les demandeurs
d’asile ? On ne sait pas encore comment
certains garde-fous, tels le principe de
non-refoulement, pourront être garantis
UNHCR/Tim Maurer
: le partage des combustibles, des moyens
de transports, des garages et des bureaux.
À l’heure actuelle, il est impossible de
faire un usage commun de ces ressources
puisque le HCR, à Kigali, est à quelques
kilomètres de distance des quartiers des
autres agences. En réunissant ces quartiers,
aussi bien dans la capitale que sur le
terrain, on pourrait optimiser le travail
des Nations Unies, réduire des frais et
intégrer le travail d’équipe dans le travail
quotidien. La réduction des duplications
et des frais transactionnels inter-agences
Réforme humanitaire: une promesse réalisable?
permettrait plus de transparence, et la
logistique, l’administration et la gestion
financière seraient harmonisés et le travail
basé sur les résultats serait plus visible.
‘Un Seul ONU’ : un danger
pour la protection ?
La réforme ‘Un Seul ONU’ comporte
également un certain nombre de risques,
particulièrement en matière de neutralité
et d’impartialité. Dans le cas de le HCR,
ceci concerne particulièrement son
mandat spécial fondé sur la Convention
de 1951 et le Protocole de 1967, ainsi
que son indépendance pour garantir
la protection des personnes risquant
d’être refoulées. Plus largement, ceci
concerne en général le fondement de
toute action sur les droits de l’homme.
Lors de la cérémonie de signature du plan
‘Un Seul ONU’, Moustapha Soumaré,
à l’avenir, sachant que le processus est
placé sous la férule du gouvernement.
Pour que cette propriété gouvernementale
ne compromette pas l’impartialité et la
neutralité des Nations Unies, il sera crucial
d’intégrer systématiquement les principes
dégagés par la Charte, les conventions
internationales et le droit international.
Le plan ‘Un Seul ONU’ dresse un tableau
visionnaire : « Le système des Nations
Unies au Rwanda est placé sous le signe
de la charte des Nations Unies et la
Déclaration universelle des Droits de
l’Homme ainsi que des sept conventions
fondamentales ». En réalité, beaucoup
dépend de la manière dont le directeur
du programme ‘Un Seul ONU’ remplira
ses attributions, et du rôle que les droits
de l’homme joueront dans ce système une
fois que le coordinateur résident aura
pris ses fonctions à la tête du groupe. Au
bout du compte, si l’on veut préserver la
neutralité des Nations Unies, il ne faut
cesser de rappeler aux gouvernements
leurs responsabilités et les obligations
fondamentales qui leur échouent en vertu
des traités internationaux et du droit
coutumier international. Dans ce contexte,
si les Nations Unies parlent d’une seule
voix, par l’intermédiaire du directeur ‘Un
Seul ONU’, elles pourraient avoir plus
de poids qu’une seule agence exprimant
une inquiétude ponctuelle. Ainsi, là où le
Conseil de Sécurité a dénoncé à plusieurs
reprises le recrutement d’enfants soldats
dans les camps de réfugiés au Rwanda,
le système ‘Un Seul ONU’, qui renforce
les moyens d’action, pourrait produire
des résultats plus efficaces sur le terrain.
Vu l’histoire très variée des Nations
Unies au Rwanda, il serait essentiel que
la réforme ‘Un Seul ONU’ soit un succès
dans ce pays : ce serait un signal très fort
et une avancée cruciale, non seulement
pour le Rwanda mais pour toute la région
des Grands Lacs, qui a bien besoin de
progrès dans ce domaine. La réforme
est soutenue par la communauté des
bailleurs de fonds, qui se sont maintenant
unis pour réclamer, via le processus de
la Déclaration de Paris , une plus grande
transparence, une optimisation des actions
engagées et une meilleure responsabilité
des fonds. La barre est placée haut. Le
succès dépendra de la capacité interne
des Nations Unies et de sa volonté de voir
dans ce processus une chance générale
pour l’ensemble du système plutôt que
pour une seule agence. Mais veiller tout
particulièrement à intégrer les droits
de l’homme dans cette réforme. C’est
aux Nations Unies de montrer si elles
sont capables de s’unifier ou si elles
risquent finalement de se marginaliser.
C’est aux Nations Unies de faire en sorte
que la réforme One soit un succès.
Tim Maurer (tim.maurer@fu-berlin.
de), étudiant en sciences politiques à
l’Institut Otto-Suhr de politologie de
l’Université libre de Berlin, a été stagiaire
à le HCR à Kigali en 2006 et à Genève.
Les opinions exprimées dans cet
article reflètent la position privée de
son auteur et non pas nécessairement
celle des Nations Unies.
1. ‘One UN: ‘Delivering as One’ in Rwanda;
Concept Paper’, Office of the Resident Coordinator,
April 2007. www.undg.org/docs/7100/
070405%20One%20UN%20Concept%20Paper%20%20Signing%20version.pdf
11
Le camp
des réfugiés
à Kigeme,
Rwanda
2006.