Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation
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Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation
Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation Résumé des enjeux Sécurité des produits, services aux consommateurs, responsabilité sociétale des entreprises, protection de l'environnement, de la santé ou de la vie privée, les normes touchent de plus en plus à des enjeux qui devraient interpeller les associations de consommateurs. Pourtant, ces dernières sont peu familières avec le monde de la normalisation. Le problème de la sousreprésentation des consommateurs dans les instances de normalisation et au sein des comités d'élaboration de normes pose des défis aux autorités et aux associations de consommateurs. Les travaux, les débats et les initiatives entrepris autour de la question de la représentation des consommateurs et la reconnaissance généralisée de l’importance primordiale de cette représentation constituent une rare opportunité; les associations de consommateurs devraient saisir cette occasion pour s’organiser afin d’investir efficacement ce champ d'intervention. La normalisation: un champ qui s'étend La normalisation est un processus visant à établir les exigences et les caractéristiques auxquelles doit satisfaire un produit, un service ou un procédé, pour assurer qu'il a les qualités requises à son emploi. Au fil des ans, des normes ont été adoptées, tant à l'échelle nationale qu'internationale, pour assurer que des appareils ou des équipements soient sécuritaires, qu'ils soient compatibles aux systèmes dans lesquels ils sont destinés à être utilisés, qu'ils soient de qualité, etc. Le champ d'application des normes déborde aujourd'hui le simple domaine technique. La normalisation touche désormais le management, la protection de l'environnement, de la vie privée ou de la santé, l'organisation du travail, la prestation de services, la résolution de litiges, etc. Les normes peuvent édicter des lignes directrices générales, par exemple pour l'adaptation des produits ou des services au vieillissement de la population, aux personnes handicapées, etc. Dans le contexte de la globalisation, où les États sont encouragés à réduire le poids de la réglementation sur les entreprises pour satisfaire aux impératifs du marché, la normalisation est présentée comme solution complémentaire à la réglementation ou même, comme solution de remplacement. Par exemple, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) considère que les normes internationales ne sont pas des obstacles techniques au commerce et que les gouvernements devraient les utiliser dans leur réglementation. De même, les grands ensembles économiques Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation Union des consommateurs page 2 comme l'Union européenne valorisent la normalisation internationale comme moyen d'harmoniser la réglementation entre nations1. Ainsi, des forums internationaux d'élaboration de normes jouent un rôle de plus en plus important pour les questions de consommation. Nous pensons bien sûr à l'Organisation internationale de normalisation (ISO), mais aussi à la Commission électrotechnique internationale (CEI) ou encore, au Codex Alimentarius, forum sous l'égide des Nations Unies, qui élabore les normes internationales en matière d'aliments. De même, au Canada, le Conseil canadien des normes (CCN) fait valoir l’importance de la normalisation en tant qu’instrument de réglementation, appuyant la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation (DCRR), et encourage tous les ordres de gouvernement à incorporer, par renvoi, les normes dans la réglementation2. La Stratégie canadienne de normalisation 2009–2012 fixe notamment l'objectif d'«encourager le recours à la normalisation pour favoriser la coopération en matière de réglementation et la réduction des obstacles au commerce»3. Selon le directeur général sortant de Consumers International (CI), Joost Marteens, «Les normes jouent un rôle central dans la protection des consommateurs»4. Un nécessaire équilibre dans la représentation La légitimité des processus de normalisation repose sur le fait que les normes sont élaborées en toute transparence et que leur élaboration est encadrée par les organismes formés des instances gouvernementales ou internationales de normalisation. La composition des comités techniques qui élaborent les normes doit assurer l'équilibre dans la représentation des différents groupes d'intérêts, soit l'industrie, les autorités publiques et les représentants des utilisateurs et de l'intérêt public. C'est dans ce dernier groupe que devraient être représentés adéquatement les consommateurs. La transparence, la représentation équilibrée et l'atteinte d'un consensus raisonnable font partie des exigences de la normalisation, selon les règles du Conseil canadien des normes5 et, ailleurs dans le monde, notamment au sein de l'Organisation internationale de normalisation (ISO)6. 1 Consumers International, Decision Making in the Global Market: Trade, Standards and the Consumer Governance in the International Organization for Standardization (ISO) and the International Electrotechnical Commission (IEC), Bruce Farquhar, June 2005 2 Conseil canadien des normes, Rapport annuel 2009-2010, p. 5, ISBN 978-0-920360-51-4, juin 2010 3 Conseil canadien des normes, Stratégie canadienne de normalisation (SCN), p. 4, ISBN 0-920360-66-1, janvier 2009 4 ISO Focus, octobre 2010, p. 4. 5 Conseil canadien des normes, Exigences et procédures relatives à la demande, à l’élaboration, à l’approbation à la préparation et au maintien des Normes nationales du Canada, CAN-P-2F, mai 2006. 6 ISO/IEC Guide 59, Code of good practice for standardization, 1994 Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation Union des consommateurs page 3 Ainsi, le Plan stratégique 2011-2015 d'ISO évoque en ces termes l'importance de l'enjeu d'une représentation équilibrée : Le concours actif de l’industrie, des gouvernements, des consommateurs et d’autres parties prenantes au processus d’élaboration des normes ISO est essentiel et assure la pertinence, la qualité et l’utilisation des normes ISO. Au travers des membres nationaux, l’ISO garantit l’engagement de toutes les parties prenantes, facilite leur participation à l’élaboration des normes et valorise leur contribution7. Ainsi, la mise en place de cadres et processus de participation basés sur le consensus des acteurs et l'équilibre des intérêts représentées est essentielle à la crédibilité de la normalisation. La sous-représentation des consommateurs Or, de nombreux travaux, au Canada et à l'échelle internationale, notamment deux recherches de l'Union des consommateurs8, font état de la sous-représentation des consommateurs dans les processus de normalisation, tant au Canada qu'à l'échelle internationale. En entrevue dans le magazine d'ISO, M. Marteens de CI souligne: Le manque de représentation des consommateurs, tant au niveau international qu’au niveau national dans des domaines techniques qui sont importants pour la protection du consommateur, est largement reconnu. Pour s’assurer que les normes sont crédibles, représentatives et utiles, l’ISO et ses membres devront continuer de chercher des moyens de garantir la représentation des consommateurs. Ces derniers doivent participer efficacement au niveau national et au niveau international, tant sur le plan politique que sur le plan technique9. En 2005 et 2006, le Groupe de travail sur la représentation des consommateurs, sous l'égide du Comité sur les intérêts des consommateurs et du public (CICP) du Conseil canadien des normes (CCN), s'est penché sur les obstacles à une plus grande participation des consommateurs en normalisation. Il a passé en revue les recherches sur le sujet et les initiatives d'évaluation de l'état de la participation des consommateurs. Des initiatives semblables ont été menées au sein d'ISO et de Consumers International. 7 Plan stratégique de l’ISO, 2011-2015. http://www.iso.org/iso/fr/iso_strategic_plan_2011-2015.pdf - en ligne 21 février 2011 - ISBN 978-92-67-20542-7 8 Union des consommateurs - Pour une plus grande participation des consommateurs aux processus de normalisation (2005 – révisé 2006) et Les consommateurs et la normalisation: des intentions à l’action (2006). 9 ISO Focus, octobre 2010, p. 4. Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation Union des consommateurs page 4 Le problème du déséquilibre dans la représentation est reconnu. Plus spécifiquement, nous pouvons tirer de ces travaux certains constats : • au plan national aussi bien qu'international, les consommateurs sont généralement sous représentés, tant dans les comités d'élaboration de normes que dans les diverses structures de gouvernance en normalisation; • le manque de ressources financières est l'une des principales causes de cette sousreprésentation, à tout le moins pour ce qui est des associations sans but lucratif représentant les consommateurs; • une part importante de la représentation qui doit être celle des consommateurs est assurée par des citoyens bénévoles, à qui sont généralement remboursés les frais de transport et de séjour, le cas échéant; • la représentation des consommateurs par de simples citoyens, qui ne sont rattachés à aucune organisation, pose un problème de représentativité et de reddition de compte. Ces personnes ne représentent qu'elles-mêmes et ne sont pas redevables à qui que ce soit; • les organismes d'élaboration de normes (OEN) font face à un problème de relève au Canada, avec le vieillissement de leur bassin de bénévoles représentant les consommateurs; • la majorité des associations de consommateurs du Canada, pour leur part, bien que conscientes des enjeux de plus en plus importants autour de la normalisation, connaissent en général assez mal les acteurs, les procédures, l'objet des travaux et le langage propre à ce domaine. Elles auraient un effort important d'apprentissage à faire comme préalable à toute implication soutenue en normalisation; • la sous-représentation des consommateurs fait en sorte que les associations de consommateurs ont peu d'influence sur le choix des priorités et l'élaboration des plans de travail des instances qui gouvernent la normalisation. Dans un contexte où les normes sont présentées comme une solution de rechange à la réglementation, il devient primordial pour les associations de consommateurs de développer un pouvoir d'influence politique sur la normalisation; • même au sein d'instances qui ont spécifiquement le mandat de traiter des enjeux de consommation, comme, au plan canadien, le Comité sur les intérêts des consommateurs et du public (CICP) du Conseil canadien des normes (CCN) ou, au plan international, le Comité pour la politique en matière de consommation (COPOLCO) d'ISO, les règles déterminant la composition des structures n'assurent pas une participation adéquate ou majoritaire des associations de consommateurs. Des thèmes qui interpellent les consommateurs Parmi les sujets récents ou à venir qui ont fait ou qui pourraient faire l'objet de travaux de normalisation et dont les enjeux devraient interpeller tout particulièrement les consommateurs, mentionnons : • responsabilité sociétale des organisations (ISO 26000); • sécurité des produits de consommation; • protection de la vie privée; • protection de l'environnement; • santé; • services financiers (ISO/TC 68); • nanotechnologies; • commerce transfrontalier de produits usagés; Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation Union des consommateurs • • • • • • • • • • • • • • • page 5 puces à radiofréquence (RFID); étiquetage des denrées alimentaires (Codex Alimentarius); étiquetage éco-environnemental; efficacité énergétique et énergies renouvelables; commerce électronique; commerce éthique; satisfaction de la clientèle et codes de conduite (ISO 10001) résolution externe de conflits (ISO 10003); centres d'appels de service à la clientèle; garanties des biens de consommation; facturation des services de réseau; rappel de produits; sécurité, performance et rendement environnemental des véhicules routiers; tourisme; services funéraires. Joost Marteens de CI poursuit : Les organisations de consommateurs doivent surmonter de nombreux défis, notamment le manque de ressources humaines et financières, mais aussi la nécessité de déterminer quelles sont les priorités parmi les questions toujours plus nombreuses liées à la protection du consommateur, comme la sécurité, l’accès, la performance, la durabilité et la confidentialité. (…) L’ISO a reconnu la nécessité d’actions positives en faveur de la participation de groupes sous-représentés, comme les consommateurs et les pays en développement, afin de produire des Normes internationales consensuelles et pertinentes. La concrétisation de ces actions est à mes yeux décisive pour la crédibilité et l’utilité des normes, au niveau international certes, mais aussi au sein des organismes nationaux de normalisation10. ISO 26000 – Un modèle de participation à étendre? Ce caractère décisif d'une représentation équilibrée pour assurer la crédibilité d'une norme a conduit ISO à adopter des règles particulières dans le cas des travaux internationaux sur la norme ISO 26000, portant sur la responsabilité sociétale des organisations. Pour assurer une représentation la plus équilibrée possible, la formation des comités ne s'est pas faite sur la base des délégations nationales des pays membres, comme c'est le cas habituellement, mais en fonction de six catégories d'acteurs, dont les représentants des consommateurs. Joost Martens commente ainsi cette façon de faire innovante: «ISO 26000 est le résultat du débat mondial le plus crédible et le plus intégré qui ait été tenu sur les normes relatives à la conduite responsable. La norme plonge ses racines dans un consensus équilibré engageant plusieurs parties prenantes. On ne saurait sous-estimer l’autorité que cela lui confère11. » Le précédent créé au sein d'ISO par la formule retenue lors de l'élaboration de la norme 26000 réanime tout le débat sur la nécessité, dans l'avenir, de poser des actions concrètes pour améliorer la représentation des consommateurs dans les processus de normalisation. 10 11 ISO Focus, octobre 2010, p. 4. ISO Focus, octobre 2010, p. 5. Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation Union des consommateurs page 6 ANEC – La Voix européenne des consommateurs en normalisation La Voix européenne des consommateurs en normalisation, l'ANEC (Association européenne pour la coordination de la représentation des consommateurs dans la normalisation), organisme fondé en 1995, présente un modèle d'organisation susceptible de corriger, du moins en partie, plusieurs des obstacles mentionnés plus haut à une plus grande participation des associations de consommateurs dans la normalisation. Cet organisme non gouvernemental et sans but lucratif est dirigé par une assemblée générale (AG) réunissant les représentants des associations de consommateurs de la trentaine de pays membres de l'Union européenne. Dans chaque pays, les associations participantes désignent un représentant à l'ANEC. L'AG élit un comité de direction formé de neuf membres. Le secrétariat général, basé à Bruxelles, compte une dizaine d'employés. Le budget annuel de l'ANEC est d'environ 2,3 millions $ CA (2009), provenant à 95 % d'une subvention de l'Union européenne. L'ANEC, à l'échelle européenne et dans certains forums internationaux de normalisation, assure, au nom de ses associations membres, une veille stratégique sur les enjeux de normalisation et une influence politique sur les priorités des organismes d'élaboration de normes, en plus de coordonner la représentation des consommateurs. Elle permet également de faire la jonction entre les instances de normalisation et les associations de consommateurs européennes, et ainsi développer l'expertise de ces dernières face aux enjeux de normalisation. Pour un nouvel organisme canadien La création d'un organisme canadien du type de l'ANEC, chapeauté par les associations de consommateurs du pays, permettrait de travailler concrètement à résoudre certains des problèmes identifiés plus haut et, globalement, à assurer une meilleure participation des consommateurs aux travaux de normalisation, ce qui donnerait aux normes et à la normalisation une plus grande légitimité et une meilleure conformité avec l'intérêt des consommateurs. Parmi les attentes que les associations de consommateurs pourraient avoir à l'égard d'un nouvel organisme spécialisé en normalisation, en vue d'atteindre l'objectif général d'une meilleure représentation des consommateurs en normalisation, mentionnons : 1 2 3 4 une meilleure appropriation des connaissances de base des acteurs, des processus et des enjeux de la normalisation par les associations de consommateurs participantes, connaissances qui sont nécessaires à une participation effective des associations de consommateurs aux travaux de normalisation; une meilleure concertation des associations de consommateurs du Canada et une meilleure influence politique autour des enjeux liés à la normalisation; une meilleure capacité à influencer les parties prenantes en vue d'élaborer des mécanismes permettant d'assurer un financement adéquat de la participation des consommateurs à la normalisation et ainsi, favoriser un meilleur équilibre dans la représentation; une meilleure capacité des associations de consommateurs du Canada à assurer une veille permanente autour de ces enjeux et à influencer l'élaboration des priorités en matière de normalisation, tant sur la scène nationale qu'internationale; Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation Union des consommateurs 5 6 page 7 une meilleure capacité des associations de consommateurs du Canada à agir en concertation avec les associations de consommateurs des autres pays, notamment sur les questions de normalisation; une meilleure représentation des consommateurs dans les travaux de normalisation au Canada et sur la scène internationale, par la coordination de la représentation, la formation et l'encadrement des représentants et la mise sur pied de mécanismes de reddition de compte par les représentants; Même si, pour quelque raison, ce nouvel organisme ne devait finalement pas voir le jour, l'exercice de réflexion autour de cette idée constitue une occasion pour les associations de consommateurs du pays et les autres parties prenantes de mieux comprendre les enjeux autour de la sous-représentation des consommateurs en normalisation et d'envisager d'autres pistes d'action, notamment en vue d'une meilleure concertation. Un modèle panaméricain? La création d'un nouvel organisme canadien pourrait également ouvrir la voie à une plus grande concertation entre les associations de consommateurs des Amériques et, à plus long terme, amener la création d'une organisation panaméricaine de consommateurs spécialisée en normalisation, au même titre que l'ANEC sur le plan européen, ou à tout le moins, d'un forum de concertation sur ces questions entre les associations de consommateurs des Amériques. Des travaux en ce sens ont déjà été faits par Consumers International - Caraïbe et Amérique latine, avec le soutien du Canada. Ces travaux ont notamment permis de constater l'intérêt des groupes de consommateurs de l'Amérique du Sud pour les questions de normalisation et le besoin d'une plus grande concertation. Quel modèle? Dans le modèle d'organisation adopté par l'ANEC, la représentation nationale se fait sur la base d'un délégué par pays. La création d'une organisation canadienne ne pourra évidemment pas se baser sur un tel modèle. Même au plan régional ou provincial, les disparités entre les provinces et les régions quant au nombre et à l'importance des associations de consommateurs, font en sorte qu'il n'est pas réaliste de viser une représentation égalitaire par région ou par province. Le modèle d'organisation devra aussi prendre en compte la différence entre l'Europe et le Canada sur le plan de la population, de la taille des associations de consommateurs et des ressources financières disponibles. Pour viser l'atteinte d'une masse critique viable, il nous semble opportun de privilégier un modèle qui ouvre à la plus large participation possible, malgré le fait que ce modèle puisse induire un déséquilibre régional, notamment un poids prédominant du Québec et de l'Ontario. La nouvelle organisation pourra, dans ses objectifs stratégiques, viser à assurer pour l'avenir une meilleure représentation des régions ou des provinces sous représentées. Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation Union des consommateurs page 8 De même, le nouvel organisme devra mettre en place des procédures pour contrer la barrière linguistique, étant donné qu'une part importante des travaux de normalisation se fait en anglais et que, par ailleurs, beaucoup d'associations de consommateurs du Québec ne pourront pas participer si le français n'est pas aussi utilisé. Toujours en vue d'atteindre une masse critique viable, les parties prenantes devraient aussi examiner la possibilité d'inclure, parmi les groupes membres du nouvel organisme, ou d’y affilier, d'autres organisations non gouvernementales œuvrant dans des domaines connexes à celui de la consommation, par exemple, celui de l'environnement. Le Réseau canadien de l'environnement (RCE), avec ses quelque 600 groupes membres, peut certainement être une source d'inspiration en vue de l'élaboration d'un modèle viable d'organisme de consommateurs en normalisation. Le RCE s'occupe en effet de réseautage, de communication et de coordination de la représentation entre les ONG environnementales membres. Finalement, la réflexion autour du modèle d'organisation devra bien évidemment prendre en compte les besoins financiers de départ et à long terme de l'organisme à créer, et identifier des pistes viables de financement. Nous pouvons dès le départ présumer que, étant donné les moyens très restreints des associations de consommateurs canadiennes, le financement ne pourra pas provenir de leurs propres sources ni des enveloppes de subvention auxquelles elles peuvent avoir accès pour le financement d'autres activités.