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République Tunisienne Ministère du Développement Régional et de la Planification Stratégie d’amélioration de la gouvernance et du développement local en Tunisie Novembre 2012 1 Sommaire Partie I • Diagnostic • Cadre théorique du développement local Partie II • Démarche tunisienne • Les préalables à la mise en place de la stratégie du développement local Partie III • Processus d’élaboration des plans régionaux • Processus d’élaboration d’un modèle de gouvernance locale • Quel rôle assigner au MDRP? conclusion 2 Première partie 3 Diagnostic Culturels Conceptuels Économiques Défaillances du modèle actuel du développement régional et local Institutionnels Politiques 4 Institutionnels • La constitution, dont le texte a été suspendu suite à la révolution, est muette sur les régions. En effet, elle comprend un seul article qui régit les collectivités locales. Il s’agit de l’article 71qui stipulait que « Les conseils municipaux, les conseils régionaux et les structures auxquelles la loi confère la qualité de collectivité locale gèrent les affaires locales dans les conditions prévues par la loi ». • ce désintérêt constitutionnel relatif aux collectivités locales et régionales suggère la nécessité de constitutionnaliser la décentralisation. • Il n’existe pas de communes rurales en Tunisie ; 5 Culturels • De fait, il existe aujourd’hui une confusion entre gouvernorat et région dans l’esprit de la population. • Le citoyen ne s’identifie pas au découpage territorial actuel, or, la reconnaissance et l’identification est un préalable à toute motivation pour s’investir dans sa localité . 6 Politiques • La relation entre le gouvernement et les régions est du type « top-down » • Dans les faits, il n’y a ni décentralisation, ni déconcentration ; • Absence de transparence et de participation ; • Absence de réflexion de la région sur les problématiques des régions ; • Le conseil régional était composé des maires et des députés de la liste unique du parti - Insuffisances de la réglementation - Absence de démocratie locale (participation des populations) - Faibles coopérations décentralisées et internationales - Omniprésence et forte tutelle de l’Etat 7 Conceptuels • Développement régional / développement local : quelles similitudes et quelles différences ? • L’aménagement du territoire (Action réfléchie d’une communauté sur son territoire) n’existe pas ; • les villes/communes tunisiennes au même titre que le reste du territoire tunisien, ont bénéficié d’investissements publics à travers les programmes quinquennaux de développement élaborés à l’échelle nationale selon des logiques sectorielles pas assez territoriales, par les ministères techniques. Cette programmation s’est effectuée sans référence particulière à des stratégies d’aménagement et de développement des villes et des régions, ni prise en considération des priorités (multi sectorielles) qui seraient propres à ces territoires. 8 Économiques • • • • • • • • • • • • Les critères de découpage administratif ne se basent pas sur des données économiques ; La fiscalité locale est embryonnaire Les régions de l’intérieur du pays témoignent de plusieurs défaillances et limitations dues à de longues années d’abandon pendant lesquelles les fruits de la croissance ont été inéquitablement distribués en faveur des zones côtières. Il s’en est découlé des taux de chômage parmi les jeunes diplômés largement au dessus de la moyenne nationale, des structures publiques (hôpitaux, écoles…) non performantes Des enjeux urbains municipaux dépassants les limites communales Dysfonctionnements urbains et étalement urbain portant atteintes à l’environnement Faible attractivité / rayonnement des villes Fragilités des dynamiques économiques locales Rôles limité des acteurs locaux Rôle prépondérant des agences nationales (SONEDE, ONAS,..) Manque de cohérence et de coordination des investissements publics à l’échelle des agglomérations Implication timide du secteur privé Peu de progrès en matière de coopération internationale 9 Économiques • Faiblesse des moyens financiers (dépendance financière vis-àvis de l’Etat ; faiblesse des ressources propres ; timidité des politiques d’emprunt ; services publics de plus en plus externalisés sans réelle maîtrise de cette politique…); • Inadaptation des ressources humaines (faible capacités techniques des élus ; sureffectif des CL ; faible proportion de cadres …) 10 Économiques A titre d’illustration : la situation précaire des municipalités Une chute substantielle des recettes propres des communes de 37 % entre 2010 et 2011, couplée à la titularisation massive de plus de 8000 agents , soit une hausse des dépenses de fonctionnement de 37 MD ont fait exploser le budget de fonctionnement des municipalités. La quasi-totalité des communes se sont retrouvées dans l’impossibilité de payer les salaires et d’assurer les services essentiels. Ceci s’est traduit, en partie, par le doublement du montant des impayés entre 2010 et 2011 atteignat 202 MD ( soit l’équivalent de 79% des recettes). 11 Économiques Evolution des recettes propres des municipalités durant la période 2005-2011 450 403,9 400 345,7 350 308,7 300 359,6 323,7 277,7 253,9 250 200 150 100 50 0 2005 12 Les origines du développement local Démarche globale de mise en mouvement et en synergie des acteurs locaux pour la mise en valeur des ressources humaines et matérielles d'un territoire donné, en relation négociée avec les centres de décision des ensembles économiques, sociaux et politiques dans lesquels ils s'intègrent. Paul Houée, 1989 13 Les origines du développement local Plusieurs définitions. Certaines mettent plutôt l’accent sur des éléments techniques, d’autres insistent sur la volonté des acteurs et donc sur des aspects plus politiques: Perception « technique » : Le développement local est un processus qui vise à améliorer la situation d’un territoire des points de vue économique, social, environnemental et culturel à partir de l’analyse des intérêts, des besoins et des initiatives des différents acteurs locaux (publics et privés) et par la mise en place d’actions cohérentes et concertées entre ces acteurs. 14 Définitions (suite) Perception « politique » :le développement local est la volonté politique de certains acteurs de changer la situation du territoire sur lequel ils vivent en entamant un processus et des actions en vue de construire, par leurs efforts conjoints avec le reste de la population, un projet d’avenir du territoire intégrant les différentes composantes économiques, sociales et culturelles et en articulation avec les autres niveaux de décision et d’action. 15 Quatre notions principales : Un processus endogène Qui s’inscrit dans Un territoire et conduit à Un projet global L’extérieur en articulation avec 16 Principes et pratiques de l’appui au développement local Mécanismes Processus endogène, un territoire, un projet , l’extérieur Les principes •Rendre les communautés actrices et responsables de leur développement • Mobiliser les ressources locales pour la mise en œuvre des initiatives • Renforcer la concertation entre acteurs locaux Les axes d’intervention •Le renforcement des capacités des acteurs locaux: planification locale, montage de projets locaux, •Le co-financement des initiatives de développement, via des fonds de subvention locaux, à travers des instances locales de gestion •La définition et la mise en œuvre de procédures de décision et de gestion transparentes. 17 Deuxième partie 18 Démarche tunisienne • Prélude « Les politiques de décentralisation et la gouvernance démocratique locale s’inscrivent dans le cadre institutionnel de l’Etat, contribuent à sa réforme ainsi qu’à légitimer l’action publique »(Charte Européenne de la Coopération en matière d’Appui à la Gouvernance Locale). une quête de la légitimité de l’action 19 publique …Une démarche qui doit aboutir à À long terme Faire émerger des logiques territoriales porteuses de dynamiques d’acteurs À moyen terme Renforcer la capacité des CPL pour assurer leur propre développement et mieux s’intégrer dans l’économie nationale À court terme Appliquer une approche territoriale aux diagnostics régionaux et communaux et susciter une approche stratégique 20 Un Développement Régional et local d’Essence Démocratique Résultats aboutir à des plans de développement régional qui émanent des régions, qui tiennent compte des potentialités et spécificités des différents gouvernorats et qui sont le résultat d’une concertation entre les différents acteurs de développement. objectifs Les CL s’approprient les politiques de développement de leur région afin de maximiser leur réussite et leu impact Principes Le principe de solidarité entre les régions est fortement encouragé afin d’atténuer les inégalités existantes, de palier aux disparités géographiques et démographiques et de promouvoir une redistribution plus égalitaire des 21 richesses nationales Les réformes préconisées Valorisation des acquis en termes de développement régional Ajustements législatifs Gouvernance administrative locale Suivi évaluation de l’efficience Politiques sectorielles Mise en place d’un système d’information géographique Implication de la société civile 22 Ajustements législatifs • Procéder à des propositions claires pour une révision constitutionnelle comme point de départ d’une nouvelle gouvernance locale, ceci revient à prévoir un statut de la région dans la constitution ; • Créer un Code des Collectivités Locales qui stipule les rôles et missions de la collectivité locale ; • Elaborer un cadre juridique de lutte contre la corruption ; • Mettre en place les cadres légaux et règlementaires appropriés ayant pour objectif de formaliser les partenariats entre le gouvernement, les autorités locales, les prestataires de services publics et privés et les organisations de la société civile 23 Valorisation des Acquis en termes de Développement Régional • Investigation approfondie de la politique de développement régional entreprise en 50 ans ; • Investigation approfondie des différentes études relatives aux régions et au développement régional ; • Préparation de matrices SWOT (Forces, Faiblesses, Opportunités, Menaces) pour chaque gouvernorat en Tunisie ; • Préparation d’une analyse stratégique par secteur (potentialités, faiblesses, idées de projets) • Pour chaque grande région en Tunisie ; Evaluer l’impact des incitations fiscales et financières. 24 Gouvernance Administrative Locale et Découpage Administratif • • • • • • • • • Proposer un projet de découpage régional à travers la délimitation de REGIONS ECONOMIQUES et la définition de PÔLES DE DEVELOPPEMENT INTEGRE ; Mise en place de mécanismes de représentativité des régions au niveau du MDRP; Définition des transferts de compétence de l’Etat vers les régions ; Revoir les attributions du gouverneur telles que définies par la loi ; Proposer la nomination du gouverneur selon les nouvelles attributions ; Evaluer les directions régionales ; Définir les tâches et rôles des directions régionales; Proposer une restructuration des structures régionales ; Evaluer les besoins nécessaires des régions et des localités 25 Politiques Sectorielles • Adopter un Plan de mise à niveau social et économique des régions. Ce Plan nécessite un ou plusieurs fonds spécifiques (fonds de mise à niveau social et économique, fonds de solidarité régionale). Les ressources financières nécessaires à l’alimentation du Fonds de mise à niveau restent à définir ainsi que tous les autres critères relatifs au fonctionnement du Fonds. • Assurer la convergence des régions vers une moyenne nationale en termes d’accès aux soins de santé, éducation, infrastructures routières et transport public. • Adopter un plan d’appui à l’autofinancement à travers la création d’un Fonds d’Appui à l’Autofinancement ; • Elaboration du Marketing territorial couvrant l’ensemble des gouvernorats ; • Améliorer l’accès aux populations les plus défavorisées et les plus vulnérables aux services essentiels à travers des politiques favorables (tarification spéciale, subventions…) ; Encourager les mécanismes de microcrédit avec l’objectif de faciliter l’investissement dans les infrastructures de base au niveau des collectivités ; Fixer les normes pour la protection et la gestion durable des écosystèmes et des ressources naturelles applicables aux activités de production et de prestation de 26 services. • • Implication de la Société Civile • • • • • Renforcement des capacités des organisations de la société civile afin d’acquérir les compétences nécessaires à la participation aux propositions mentionnées ci-dessous. Reconnaitre les organisations de la société civile comme partenaires actifs du développement en vue de les impliquer dans le processus de gouvernance locale et dans l’élaboration, la planification, la budgétisation et le suivi évaluation des politiques. La mise en place d’un cadre de référence pour la définition des critères et conditions devant êtres respectés par les associations pour qu’elles puissent s’intégrer dans le dispositif consultatif ; Instaurer la tenue de consultations quadripartites entre les autorités locales, les organisations de la société civile, les prestataires de service et le gouvernement national et régional relatives à l’accès aux services de base, et ce, en vue de favoriser une culture de dialogue ; Encourager les partenariats entre les secteurs public, privé et les collectivités. 27 Système d’Information Régional Un Système d’Information Régional (SIR) s’annonce comme étant un outil incontournable de la bonne gouvernance locale. On ne peut concevoir des plans et schémas de développement si l’information (données, indicateurs…) ne sont pas disponibles. Par ailleurs, la transparence étant le socle même d’une nouvelle démocratie représentative et participative, les informations relatives aux actions et décisions des différentes parties prenantes se doivent d’être disponibles et facilement échangeables. 28 Suivi, Evaluation, Efficience et Renforcement des Capacités • Mettre en place un cadre de suivi des responsabilités ; • Mettre en place un cadre de suivi des performances des prestataires de services et des autorités locales comme condition à l’octroi d’assistance technique, renforcement des capacités… Adopter les mesures correctives à tous les niveaux (planification, programmation, application des plans de développement) ; Mettre en place des mécanismes de renforcement des capacités des employés de l’administration publique nationale et régionale ; • • • • • • • • Adopter des objectifs quantitatifs et qualitatifs annuels ainsi que des normes locales pour les services liés au développement régional ; Mettre en place un système d’évaluation d’impact des politiques et investissements ; Mettre en place des groupes de travail harmonisés dans chaque gouvernorat pour la réflexion autour de la gouvernance, les politiques de développement régional et le suivi des réalisations ; Evaluer les besoins pour une autonomie financière appropriée ; Prévoir de nouvelles taxes régionales et locales adaptées aux spécificités de chaque région ; Les transferts financiers de l’Etat vers les collectivités locales et leurs conditions 29 doivent clairement être inscrits dans la loi. Troisième partie 30 Pyramides d’élaboration des plans régionaux Gouvernement central Acteurs locaux Administration publique Secteur d’appui Entreprises privées Partis politique Société civile 31 En fonction du découpage administratif, on peut supposer l’acheminement suivant (un découpage à 3 niveaux) Processus de répartition régionale Plan de développement national = Des plans de développement régionaux + ajustements nationaux • Conseil régional 1 • Conseil régional 2 • Conseil régional 3... Processus de de répartition locale Plan de développement régional = Des plans de développement locaux + ajustements régionaux • Conseil municipal 1 • Conseil municipal 2 • Conseil municipal 3 … Processus d’unification régionale Plan de développement local = • Composantes de la société civile • Les commissions de développement locales • Population Processus d’unification locale 32 Le Processus d’Elaboration d’un Cadre de Référence de Bonne Gouvernance Locale Activation du modèle de gouvernance Élaboration du modèle de gouvernance locale Mise en place du modèle de gouvernance locale 33 Le démarrage du processus de mise en place d’un cadre de référence pour la bonne gouvernance locale représente un prélude nécessaire à toute réforme impliquant plus de décentralisation, de participation et de démocratisation 34 Mise en place d'un Modèle de Bonne Gouvernance Locale Ministères Structure de développement régional : les ODR Administrations publiques Sociétés civiles Les parties prenantes Gouvernorats Localités Régions Partis politiques Objectifs communs Participation Concertation Transparence Décentralisation 35 Élaboration du modèle de gouvernance Élaboration du modèle de gouvernance Ateliers de réflexion auprès des représentants régionaux Consultation de la société civile Cadre de référence pour la bonne gouvernance 36 Enquêtes de préférence Réunions régulières avec les structures régionales Dispositifs consultatifs Activation du modèle de gouvernance locale Outils Résultats • Système d’information régionale • Architecture administrative et législative adaptée • Plans de développement régionaux et locaux 37 Conclusion 38 Quel rôle assigner au MDRP La mise en place d’une architecture institutionnelle adaptée au modèle de gouvernance choisi en concertation avec les ministères concernés. L’objectif est de renforcer sur des bases juridiques claires les collectivités territoriales, selon les règles de bonne gouvernance locale: proposer des ajustements juridiques et l’adaptation des lois et règlements applicables aux conseils régionaux 39 et locaux. Suite Un travail approfondi sur la participation de la société civile (mapping des associations, renforcement des capacités…) et sa mobilisation à travers les dispositifs consultatifs et les mécanismes de dialogue et de concertation pour la conception de plans de développement régionaux ; 40 Suite La proposition d’un cadre institutionnel et législatif des collectivités locales ayant pour objet de légitimer et asseoir la démocratie participative et le processus de participation à la prise de décision, y compris un cadre juridique clair et propre à la société civile et aux dispositifs consultatifs des associations qualifiées auprès des conseils régionaux et locaux. 41 Il ne faut pas oublier que • Seules des autorités locales élues peuvent garantir une gouvernance démocratique et un développement local; • La décentralisation, et conséquemment le principe de subsidiarité, ne peut être effective que si l’autonomie des autorités locales est renforcée et qu’elles sont dotées de compétences et ressources suffisantes; • De nouvelles stratégies de développement territorial et local devront être élaborées de telle sorte à assurer un équilibre entre le développement économique, l’équité en termes d’accès aux services publics de qualité et les préoccupations environnementales prenant appui sur des cites dynamiques «satisfaits » et «satisfaisants ». 42 Merci de votre aimable attention 43