LA RÉFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : L`impact

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LA RÉFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : L`impact
Promotion Robert Badinter
«2009-2011»
Cycle International Long
Master en Administration Publique
LA RÉFORME DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
L’impact sur le département et
le rôle du lobby départemental.
- Une étude d’étape -
Mémoire présenté par
M. Fabrizio Santo MICALIZZI
Sous la direction de :
M. Fabrice LARAT
Directeur du Centre d'Expertise et de Recherche Administrative (CERA)
Table de matières
Avant-propos................................................................................................................4
Introduction ..................................................................................................................6
I.
Institution importante en évolution depuis sa création, le département, est
contesté lors de la préparation de la réforme des collectivités territoriales. ..............10
A.
Le département, conçu de façon artificielle, s’est profondément ancré dans le
paysage administratif et identitaire depuis deux siècles. .......................................10
B.
Avec la décentralisation, le département gagne en importance et devient un
acteur public de proximité incontournable..............................................................16
C.
Le diagnostic actuel sur l’état de la décentralisation orientant la réforme des
collectivités. ............................................................................................................22
1.
La complexité de l’organisation territoriale et le besoin d’ériger des
métropoles. .........................................................................................................24
2.
Les dépenses des collectivités et la hausse des effectifs au sein de la
fonction publique territoriale................................................................................27
II.
L’évolution du projet de loi de réforme des collectivités territoriales du point de
vue des départements en prenant en compte les impacts possibles. .......................31
A.
La genèse du projet de loi issu des réflexions du Comité Balladur et de la
concertation avec les acteurs politiques.................................................................31
B.
Le nouveau conseiller territorial, un élu génétiquement modifié et un recul de
la démocratie locale ? ............................................................................................38
1.
Le nouveau mandat de conseiller territorial. ................................................39
2.
Un mode de scrutin contesté. ......................................................................43
C.
Une nouvelle répartition de compétences au détriment du département,
plombé par la suppression de la clause générale de compétence ? .....................50
1.
Les principes orientant une nouvelle répartition des compétences. ............50
2.
La question de la suppression de la clause générale de compétence.........54
D.
Les nouvelles métropoles et pôles métropolitains : une complexification
opportune de la structure administrative? ..............................................................58
2
1.
Les nouvelles métropoles, des EPCI XL......................................................58
2.
La métropole reçoit des compétences clefs.................................................61
3.
L’ impact de la création de la métropole sur les départements....................64
4.
Le pôle métropolitain - un outil spécifique....................................................65
E.
La fusion entre départements et la fusion de départements avec une région,
signes avant-coureurs d’une réduction du nombre de départements. ...................68
III.
Les associations des collectivités territoriales, notamment l’Assemblée des
départements de France (ADF), sont des lobbies institutionnels performants,
capables d’influencer le processus législatif de réforme des collectivités
territoriales..............................................................................................................72
A.
L’ADF est un lobby institutionnel puissant.......................................................73
B.
La stratégie de lobbying de l’ADF face à la stratégie du gouvernement. ........77
C.
Le Sénat constitue le relais d’influence majeur de l’ADF. ...............................84
Conclusion .................................................................................................................88
Bibliographie ..............................................................................................................91
Ouvrages généraux................................................................................................91
Ouvrages spéciaux.................................................................................................92
Documents et rapports officiels ..............................................................................95
Articles parus dans des revues scientifiques .........................................................98
Dépêches et articles parus dans des journaux et hebdomadaires.......................105
3
Avant-propos
« La démocratie ne naît pas des assemblées pour descendre sur le pays ; elle
sort du pays lui-même pour refluer dans les assemblées, elle s’impose aux
législateurs qui n’auront plus qu’à la formuler, ce sera l’œuvre de la législative et de la
Convention. 1» écrivit l’historien Georges Bourgin au début du XXe siècle. Il souligna
ainsi l’importance des territoires dans le développement démocratique du pays.
Ce lien entre le niveau local et le niveau national est bien présent dans la
culture politique française et dans son organisation institutionnelle. Le cumul des
mandats est l’une des expressions de cette présence. Le local, et au premier chef la
commune, est perçu comme un symbole rayonnant de la démocratie en France,
comme l’illustre un passage de Joseph Joffo : « Et puis un jour ils franchissaient une
dernière frontière. Alors, le ciel s’éclairait et la cohorte découvrait (…) un village tout
clair, aux toits rouges (…). Sur la maison la plus grande, il y avait une inscription :
Liberté, Égalité, Fraternité. Alors tous les fuyards posaient le baluchon ou lâchaient la
charrette, et la peur quittait leurs yeux, car ils savaient qu’ils étaient arrivés. La
France.2 »
La réforme des collectivités territoriales, initiée par le Président de la
République en 2008, touche par sa nature aux structures locales, notamment à la
commune, au département et à la région, qui ont développé au long de leurs histoires
institutionnelles respectives un caractère spécifique et même une micro-culture
politique propre. Le département, établi avec la Révolution, a acquis malgré sa nature
artificielle un ancrage fort dans l’organisation territoriale française.
Dans le cadre de ma scolarité à l’École nationale d’administration, j’ai effectué
mon stage du module ‘Territoires’ au conseil général du Nord de septembre 2009 à
février 2010. C’est là, au cœur de cette collectivité, que j’ai commencé à comprendre
le fonctionnement et les traditions de l’institution départementale qui, en ce moment
1
Bourgin Georges, « Les communaux et la Révolution française », Nouvelle Revue historique de droit
français et étranger, nov.-déc. 1908, p.713, p. 713.
2
Joffo Joseph, Sac de billes, Paris, J.-C. Lattès, 1973, p. 23.
4
précis de son histoire, se sentait menacée par le projet de loi relatif à la réforme des
collectivités territoriales. Impressionné par l’enjeu de la réforme et curieux
d’approfondir mes connaissances sur les collectivités territoriales françaises, l’envie
est née d’en faire le sujet de mon mémoire.
Si le lecteur jugeait, après avoir parcouru ce texte, que mon raisonnement ne
correspondait pas à l’interprétation dominante ou à la culture politique française, je le
prie de m’en excuser car mon analyse ne saurait parfois échapper à ma socialisation
politique allemande, bien différente par sa nature fédéraliste.
Ce travail marque l’aboutissement de dix huit mois de formation à l’École
nationale d’administration au sein de la promotion Robert Badinter (2009-2011) ; dix
huit mois, denses en expériences et riches en rencontres, qui m’ont profondément
marqué tant au niveau professionnel que privé.
Je souhaite exprimer ma profonde gratitude à l’Office allemand d'échanges
universitaires (Deutscher Akademischer Austauschdienst) qui a financé ma formation
et ce travail avec des fonds mis à disposition par le ministère des Affaires étrangères
allemand.
Enfin, mes plus sincères remerciements vont à mes chères camarades, Julie
Bonamy, Jihane Mabchour Alaoui, Thérèse Renault et Katharina Strecker qui ont relu
ce travail et m’ont apporté leurs précieux conseils.
Fabrizio Micalizzi
Gernsbach, le 14 mai 2010
5
Introduction
La réforme des collectivités territoriales a été engagée suite à de nombreuses
réflexions identifiant des sources d’inefficacité dans l’organisation territoriale de l’État
et évaluant leurs conséquences budgétaires. C’est ainsi principalement sous l’angle
de la compétitivité qu’elle a été abordée. S’ajoutent à cela des considérations sur les
implications démocratiques du manque de lisibilité des structures hautement
complexes pour les citoyens.
Face à ces constats, le président de la République a constitué en octobre
2008 un comité chargé d’établir une liste de propositions visant à réformer les
collectivités territoriales. A sa tête a été nommé l’ancien Premier ministre Édouard
Balladur. La décision de charger un comité transpartisan de l’élaboration de
propositions prouve que l’enjeu de la réforme est important. En remaniant les
compétences et le statut des élus locaux, toute réforme en la matière implique des
coûts politiques pour le gouvernement. Ceci est d’autant plus vrai si l’on tient compte
du cumul des mandats pratiqué par de nombreux parlementaires et surtout par un
grand nombre de sénateurs.
Les résultats du comité Balladur ont abouti d’abord au projet de réforme relatif
à la réforme des collectivités territoriales adopté par le Conseil des ministres le 21
octobre 2009. Il a été précédé par l’avant-projet de loi du 19 juillet 2009 qui servait de
base pour la concertation avec les associations d’élus et les groupes politiques.
Depuis, le projet de loi a passé la première lecture au Sénat qui a amendé plusieurs
articles. Ce projet de loi qui traite des changements institutionnels à apporter et qui
fixe les principes de la nouvelle répartition de compétences sera au cœur de notre
analyse.
Il échet d’ailleurs de rappeler que la réforme des collectivités territoriales a été
divisée en cinq lois distinctes. Au-delà du projet de loi cité et afin de mettre en place
le nouveau mandat de ‘conseiller territorial’ à l’horizon 2014, l’adoption d’une loi
organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des
6
conseils régionaux était nécessaire avant les élections régionales de mars 2010. Le
volet du projet de loi concernant le scrutin et le statut des élus a été évacué et sera
l’objet d’un projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au
renforcement de la démocratie locale, qui sera présenté en été 2010. De même, la
nouvelle répartition des compétences sera traitée dans une loi ultérieure. Au plus
grand mécontentement des associations des élus locaux, le volet financier de la
réforme a également été reporté. Par conséquent, notre analyse devra laisser en
suspens ces questions financières ainsi que les détails portant sur la répartition
concrète des compétences et le statut des élus locaux.
Nous avons opté pour analyser le projet de loi du point de vue des
départements métropolitains pour deux raisons. D’abord, le département est
l’échelon des collectivités territoriales le plus remis en question comme le prouve la
décision 260 de la commission pour la libération de la croissance française (dite
Attali) qui souhaite faire disparaître cet échelon dans les dix prochaines années.
Enfin, au cours des différentes étapes de décentralisation, le département a toujours
su gagner en importance malgré les contestations cycliques dont il est l’objet depuis
sa création. Par conséquent, il paraît particulièrement intéressant d’étudier en quelle
mesure le projet de loi actuel, qui prévoit le rapprochement du département et de la
région, changera le statut de la collectivité départementale.
Depuis le lancement de la réforme des collectivités territoriales par le
président de la République, le sujet suscite un débat public national relayé par la
presse écrite et audiovisuelle. En effet, la réforme concernera directement les élus
locaux et les employés de la fonction publique territoriale, ainsi que nombreux
acteurs de la société civile indirectement. Le professeur Verpeaux constate :
« l'ampleur des réactions illustre l'importance du sujet. Il est plus facile de réviser la
Constitution que de toucher aux collectivités territoriales. J'en étais persuadé avant
ces travaux ; je le suis encore plus aujourd'hui.3 » Quant au citoyen ordinaire, il sera
concerné par la réforme mais reste pourtant bien éloigné des questions de fond et ne
se voit confronté qu’aux arguments politiques et bien souvent politiciens, car la règle
démocratique veut que l’opposition mette en avant les points négatifs d’une initiative
3
« "Il s'agit moins de réduire le nombre de niveaux de collectivités que de les rendre utiles". Entretien
avec Michel Verpeaux et Hugues Hourdin », Actualités juridiques - Droit administratif, 2009c, p. 396
sq.
7
du gouvernement. Rare sont pour l’instant les analyses publiques indépendantes qui
cherchent à mesurer objectivement l’impact de la réforme.
Dans ce contexte, ce travail de recherche se veut une étude d’étape qui
s’arrête avec la ‘petite loi’ votée au Sénat le 4 février 2010. Nous nous interrogerons
sur l’évolution du projet de loi dans ses différentes étapes ainsi que sur son impact
sur les départements. Un volet supplémentaire de la problématique consiste à
identifier dans quelle mesure et par quels biais les ‘lobbies institutionnels’
(associations des élus locaux et spécifiquement l’assemblée des départements de
France (ADF)), influencent le processus de réforme, même en amont de la
procédure législative. Enfin, il est nécessaire d’intégrer à cette analyse la
contrepartie, à savoir les moyens mis en œuvre par le gouvernement pour faire
passer cette réforme.
Afin de répondre à cette problématique, ce mémoire doit, dans un premier
temps, situer le département comme collectivité territoriale dans l’histoire des
institutions publiques françaises issues de la Révolution (I.A.) jusqu’aux deux étapes
de la décentralisation (I.B.) avant de rappeler le diagnostic sur l’état de la
décentralisation qui a inspiré la réforme (I.C.).
Dans un deuxième temps, ce mémoire se propose d’examiner les différentes
dispositions du projet de loi qui concernent le département et d’analyser leur impact
possible. La genèse de la réforme issue des réflexions du comité Balladur et de la
concertation avec les acteurs politiques (II.A.) posera les bases de cette analyse
détaillée. Nous procédons à l’analyse du ‘cœur nucléaire’ de la réforme, à savoir la
création du nouveau mandat de conseiller territorial y compris l’état des discussions
sur son scrutin (II.B.). Ensuite, nous étudierons les principes orientant la nouvelle
répartition des compétences, y compris la question de la suppression de la clause
générale de compétence (II.C.), avant de traiter de la création des nouvelles
métropoles et pôle métropolitain pour compléter l’architecture territoriale en France
(II.D.). Enfin, nous aborderons la fusion entre départements et la fusion entre
départements et une région (II.E.).
8
Dans un dernier temps, nous mettrons en évidence l’influence du lobbying
institutionnel sur le processus législatif de la réforme des collectivités territoriales
effectué par l’ADF, devenu un lobby puissant (III.A.). En effet, l’ADF dispose d’une
stratégie de lobbying qui sera confrontée à la stratégie gouvernementale (III.B.). Nous
affirmerons pour clore ce mémoire que l’influence de l’ADF sur les processus
législatifs repose notamment sur le Sénat qui est son relais majeur (III.C.).
9
I.
Institution importante en évolution depuis sa création, le
département, est contesté lors de la préparation de la réforme
des collectivités territoriales.
A.
Le
département,
conçu
de
façon
artificielle,
s’est
profondément ancré dans le paysage administratif et identitaire
depuis deux siècles.
Bien que le terme de « département » soit utilisé pour la première fois par le
marquis d’Argenson dans un rapport remis au roi Louis XV4, la création du
département comme nous l’entendons aujourd’hui n’intervient que par le décret voté
par la Constituante le 22 décembre 1789 qui devient loi le 8 janvier 1790.
Cette innovation fut précédée, à la veille de la révolution, par des réflexions
autour des grands projets de décentralisation administrative de Turgot et de Necker,
dans la perspective d’un désengagement de l’État, grâce à des « institutions d’après
lesquelles la plupart des choses qui doivent être faites, se fassent d’elles-mêmes
suffisamment bien5 ». Ces projets profondément novateurs étaient axés sur trois
objectifs principaux : « décharger le gouvernement de responsabilités jugées
secondaires, mais trop contraignantes et inutilement compromettantes pour son
autorité ; améliorer l’efficacité de la gestion locale, en la rendant plus proche des
administrés ; stimuler le dynamisme national, en impliquant les citoyens dans la
marche des affaires publiques. 6»
Cette logique ne fut pas reprise par les membres de l’Assemblée constituante,
qui adoptèrent la proposition d’esprit cartésien de Thouret, laquelle prévoyait la
création de quatre-vingt départements de taille égale, nommés géographiquement.
La taille des départements fut fixée sur un critère de proximité: il devait être possible
4
Ce terme est conçu pour une répartition fiscale ou circonscription territoriale pour les Ponts et
Chausées. Vital-Durand Emmanuel, Les collectivités territoriales en France, Paris, Hachette (coll.
« Les Fondamentaux »), DL 2006, p. 19.
5
Cité selon Bacot Guillaume, « L'apport de Tocqueville aux idées décentralisatrices », in Guellec
Laurence (ed.), Tocqueville et l'esprit de la démocratie, Paris, Presses de Sciences Po (coll.
« Références »), 2005, p. 203–239, p. 221.
6
Ibid., p. 222.
10
de se rendre en moins d'une journée de cheval de n'importe quel point du
département à son chef-lieu. Ce raisonnement valait aussi en terme de sécurité
publique: les troupes de force publique devaient pourvoir atteindre, en partant du
centre et entre le lever et le coucher du soleil, tous les points de la circonscription,
même périphériques7.
Les intentions présidant à l’élaboration de cette loi étaient différentes de celles
qui prévalaient dans l’esprit des Lumières : « un nouveau découpage du territoire est
nécessaire et urgent, à la fois pour rationaliser l’administration en mettant fin à
l’enchevêtrement des divisions de l’Ancien Régime et pour éradiquer jusqu’aux
derniers vestiges des « privilèges », « coutumes » et « droits » des antiques
provinces, solennellement sacrifiés par les décrets de la nuit du 4 août ; ce
redécoupage est également nécessaire pour achever l’unification nationale, encore
imparfaite en 1789.8 » Comme l’a résumé le Président de la République lors de son
discours sur la réforme des collectivités territoriales : « Tout dans la création des
départements devait signer la rupture avec ce qui restait de féodal, d’inégal et de
singulier dans la France de l’Ancien Régime : leur taille devait être comparable, à
défaut d’être strictement égale ; leurs frontières devaient être géométriques plutôt
qu’historiques ; le nom de nos départements, géographique plutôt que culturel ; et
leur organisation uniforme, jamais particulière. 9»
En 1790, le département est doté d’une assemblée élue, nommée très vite
conseil général, d’un directoire exécutif qui est présidé par le président du conseil
général et un procureur général syndic élu qui représente le roi. L’action des
départements
est
essentiellement
conçue
comme
une
collaboration
à
« l’administration générale » du royaume10. Mais déjà avec la Constitution du
22 frimaire de l’an VIII (13 décembre 1799), le département est réduit à une simple
circonscription d’État, à l’instar des arrondissements communaux. C’est la loi du
7
Bazoche Maud, Département ou Région?, Paris, L'Harmattan, 2008, p. 58.
Dorigny Marcel, « J.-P. Brissot et la formation des départements: unité législative et pouvoirs
locaux », in Chianéa Gérard (ed.), Le département: hier, aujourd'hui, demain. De la Province à la
Région, de la centralisation à la décentralisation, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 1994,
p. 13–22, p. 13.
9
Sarkozy Nicolas, Réforme des collectivités territoriales. Discours de M. le Président de la
République, Saint-Dizier, 20.10.09, p. 1.
10
Auby Jean-François et Pontier Jean-Marie, Le Département, Paris, Economica, 1988, p. 9.
8
11
28 pluviôse de l’an VIII (17 février 1800), qui, en établissant le préfet et privant ainsi
le département de tous pouvoirs propres, s’avère véritablement déterminante.
Ce n’est que progressivement que le département prendra la forme d’une
collectivité locale : reconnue par un avis du Conseil d’État de 1834, sa personnalité
morale sera consacrée par la loi du 10 mai 183811. Ensuite, le caractère électif du
conseil général sera rétablit par la loi du 22 juin 1833 et des pouvoirs de décision
seront reconnus à cette assemblée par diverses lois (loi du 10 mai 1838, loi du
18 juillet 1866).
Avec la loi du 10 août 1871, considérée comme la « charte » de
l’administration départementale, le statut du département devient complet et
cohérent. Le suffrage universel pour l’élection du conseil général (un conseiller par
canton) est confirmé et les sessions se déroulent désormais en public. Néanmoins,
le conseil général peut être dissout par décret et le préfet conserve sa position
dominante dans le département12. Parmi les attributions départementales figurent la
gestion du domaine, les services d’assistance et d’hygiène, ainsi que la voirie
départementale. Le conseil général vote son budget y compris les impôts
départementaux et les emprunts sous réserve du contrôle de l’autorité centrale13.
Enfin, il peut délibérer sur toutes les questions d’intérêt départemental et émettre des
vœux portant sur toutes les questions économiques et d’administration générale.
Avec le temps, le département a gagné en légitimité et le principal reproche
qui lui était fait dès son établissement, à savoir d’être une collectivité artificielle alors
que la commune est une collectivité naturelle, s’est affaibli progressivement. D’autres
arguments seront mis en avant pour contester la pertinence de l’échelon
départemental. En particulier, sera mise en doute la capacité du département à
s’adapter aux besoins de l’État moderne et à répondre aux exigences du
11
Minot Eugène, Département, conseil général, décentralisation. Histoire et perspectives d'avenir,
Voiron, Paris, Éd. de "La Lettre du cadre territorial"; Assemblée des départements de France, 2000a,
p. 126.
12
La question du remplacement du préfet par un administrateur élu est néanmoins abordée lors du
débat parlementaire. Cette proposition est rejetée et ne se réalisera qu’en 1982. Le rapporteur de la
commission de décentralisation Waddington soutient ce rejet: « il y a beaucoup de questions qui
intéressent à la fois l’État et le département et dans lesquelles il serait fort difficile de faire la part de
chacun, sans donner lieu à des embarras sérieux, sinon véritables conflits. » Cité selon Auby JeanFrançois et Pontier Jean-Marie, Auby et al. 1988, op. cit., p. 17.
13
Ibid., p. 20.
12
développement. Ainsi, progressent à la fin du XIXè siècle les idées régionales, dont
les adeptes critiquent le département au nom de la région14. L’inadaptation du
département aux exigences de l’économie moderne et la nécessité d’un échelon
supérieur se concrétisent pendant la Première Guerre mondiale. En effet, le ministre
du commerce Clémentel favorise en 1917 la création de groupements économiques
régionaux au sein desquels les chambres de commerce et d’industrie sont incitées à
se réunir15. Cette dichotomie concurrentielle entre département et région restera au
rendez-vous de toutes les réformes de l’administration territoriale jusqu’à l’actuelle,
comme nous le verrons plus loin.
Le département acquiert enfin un statut constitutionnel avec la Constitution du
27 octobre 1946 qui stipule dans son article 87 : « Les collectivités territoriales
s’administrent librement par des conseils élus au suffrage universel. » Il sera ensuite
alimenté par la jurisprudence constitutionnelle16.
Nonobstant cette consolidation légale, certains hommes d’État souhaitent
l’établissement de la région ou un agrandissement des départements. La proposition
de Michel Debré en 1949 de créer 47 grands départements ou celle de François
Perroux de créer 10 régions, voire celle de choisir entre le département et la région,
préconisée par Valéry Giscard d’Estaing en 1975, en témoignent.
Au centre de ces initiatives se trouvent d’une part des préoccupations
économiques et stratégiques comme on peut le constater chez Pierre Mendès
France : « La région est une réalité économique, mais elle n’a trouvé jusqu’ici
aucune expression institutionnelle, aucun moyen d’action propre, aucun organe doté
de pouvoirs de décision (…). Comment les populations prendront-elles en main le
travail d’animation et de redressement, c’est le problème de l’organisation régionale.
La région économique française doit être à l’échelle des forces avec lesquelles elle
se trouvera demain en contact et en compétition. 17»
14
Ibid., p. 23.
Quillien Philippe-Jean, Les collectivités territoriales en 15 leçons, Paris, Ellipses (coll. « Concours
administratifs »), 2008, p. 13.
16
Alcaraz Hubert, « Le principe de libre administration des collectivités territoriales dans la
jurisprudence constitutionnelle du 28 mars 2003 », Revue française du droit administratif, 3, 2009,
p. 497–514, p. 497.
17
Mendès France Pierre, Pour une République moderne, Paris, Gallimard (coll. « Idées »), 1962,
p. 199.
15
13
D’autre part, le discours en faveur de la région associe le topos de la
modernité à la conception traditionnelle de l’enracinement dans un terroir à l’instar du
Général de Gaulle : « L'évolution générale porte, en effet, notre pays vers un
équilibre nouveau. L'effort multiséculaire de centralisation, qui fut longtemps
nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces
qui lui étaient successivement rattachées, ne s'impose plus désormais. Au contraire,
ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de sa puissance
économique de demain…18».
La référence aux anciennes provinces est faite expressément : « officiellement
ignorées les provinces n’ont pas cessé d’exister dans l’esprit et le cœur des
Français. En dépit de tous les déplacements, déracinements et brassages, il y a
toujours l’Auvergne et les Auvergnats, la Bretagne et les Bretons…
19
». En liant les
enjeux d’avenir à une collectivité perçue naturelle par son ancrage identitaire, le
retour à l’ancien devient la condition du nouveau.
Le projet de loi relatif à la création de régions et à la rénovation du
Sénat, soumis au peuple français par référendum en 1969, est interprété par les
conseillers généraux comme une menace potentielle pour les départements, et
l’opposition des élus locaux à ce projet sera quasi-générale. La défaite sera en partie
interprétée comme une victoire de ces élus et le département sort renforcé de
l’épreuve20.
Dans sa vue d’ensemble l’évolution du département ne s’est pas faite sans
heurts : selon V. Wright, le caractère conflictuel des débats sur la réforme de
l’administration territoriale est d’autant plus politique que la conception de l’État en
France repose sur l’idée de sa centralité et de son caractère intégrateur pour
l’ensemble de la société. Dès lors, toute question sur ses caractéristiques met en
18
Discours du Général de Gaulle prononcé à Lyon le 24 mars 1968. Cité selon Abonneau Josseline,
« Régions : une révolution inachevée », Le Figaro, 13.01.10, p. 18.
19
Entretien du Général de Gaulle avec Michel Droit, le 10 avril 1969. Cité selon Denquin Jean-Marie,
« Gaullisme et décentralisation », in Boutin Christophe et Rouvillois Frédéric (eds.), Décentraliser en
France. Idéologies, histoire et prospective, Paris, F.-X. de Guibert, 2003, p. 237–247, p. 246.
20
Auby Jean-François et Pontier Jean-Marie, Auby et al. 1988, op. cit., p. 24.
14
cause les grands fondamentaux du système institutionnel français21. Mais il convient
également de souligner que « le thème même de la réforme est très présent dans la
vie politique, depuis le XIXe siècle (…) et il s’articule autour de « grands chantiers »
récurrents semblant montrer tout à la fois la permanence du souci de réforme et la
difficulté de ruptures radicales. 22»
Ce bref rappel des évolutions du département depuis sa création nous montre
ainsi que son histoire est marquée par des améliorations successives de son statut
et une extension continue de ses pouvoirs et de ses moyens, et ceci avant même les
grandes réformes de décentralisation qui façonneront le département tel que nous le
connaissions aujourd’hui.
21
Albertini Jean-Benoît, Réforme administrative et réforme de l'État en France. Thèmes et variations
de l'esprit de réforme de 1815 à nos jours, Paris, Économica, 2000, p. 151.
22
Ibid., p. 150–151.
15
B.
Avec
la
décentralisation,
le
département
gagne
en
importance et devient un acteur public de proximité incontournable.
Les lois de décentralisation de 1982 et 1983 opèrent un changement
fondamental dans la conception de l’État en France, qui était largement contesté à
l’époque23. Selon la formule célèbre du Président Mitterrand « La France a eu besoin
d’un pouvoir central fort et centralisé pour se faire. Elle a besoin de pouvoirs
décentralisés pour ne pas se défaire ».
Il importe de garder à l’esprit la finalité explicite « pour ne pas se défaire » du
projet de décentralisation : ce dont il s’agit surtout, c’est de préserver l’unité et
l’indivisibilité de la République. Ce souci est commun à toutes les vagues de
décentralisation qu’a connues la France depuis la Révolution24. Ainsi, aussi le
Président Sarkozy souligne que la décentralisation n’était pas dirigée contre l’État
fort, mais contre l’excès de centralisation. Elle n’était pas dirigée contre l’unité
nationale, mais contre l’asphyxie des énergies locales25.
En se référant au rapport Piron sur l’équilibre territorial des pouvoirs, on peut
affirmer que la France est sortie « du modèle jacobin gouverné par l’administration
centrale parée des vertus de l’omniscience et de l’ubiquité. L’État se réforme sans se
transmuter en État fédéral ni même en État régionalisé. Mais le sentiment qui
domine, après presque une année de travaux, est celui d’un entre-deux, qui
caractérise la nature « semi-centralisée » ou « semi-décentralisée » du système
français. 26» De cette analyse, nous pourrions presque déduire un caractère sui
generis de l’organisation étatique française. Par conséquent, il convient de constater
que l’évolution française n’est guère, ou seulement avec beaucoup de précautions,
23
Yves Mény a mis en exergue qu’ « avec la décentralisation, les socialistes français ont réalisé
quelque chose que ni les gaullistes « tout-puissants », ni les giscardiens amis des notables n’avaient
été capables de faire au cours des vingt-deux premières années de la Ve République ». Cité selon
Bougrab Jeanette, « La décentralisation et la gauche », in Boutin Christophe et Rouvillois Frédéric
(eds.), Décentraliser en France. Idéologies, histoire et prospective, Paris, F.-X. de Guibert, 2003,
p. 249–264, p. 263.
24
Lebreton Gilles, « Régionalisme européen et décentralisation », in Boutin Christophe et Rouvillois
Frédéric (eds.), Décentraliser en France. Idéologies, histoire et prospective, Paris, F.-X. de Guibert,
2003, p. 275–305, p. 275.
25
Sarkozy Nicolas, Sarkozy 20.10.09, op. cit., p. 2.
26
Piron Michel, Rapport d'information sur l'équilibre territorial des pouvoirs (coll. « Rapport
d'information »), 2006, p. 12.
16
comparable aux démarches de régionalisation en Espagne ou en Italie qui sont
devenus des États régionalisés.
Au centre des lois Deferre27 se trouvent des éléments que l’on pourrait
qualifier de « petite révolution » de l’administration française. La région devient ainsi
une véritable collectivité territoriale reconnue par la loi. Les exécutifs du département
et de la région sont transférés du préfet à des élus respectifs, ce qui implique un
détachement définitif des collectivités de l’État. De surcroît, la tutelle administrative
et financière de l’État sur les collectivités territoriales est supprimée. Elle est
remplacée par un système de contrôle administratif et budgétaire a posteriori,
juridiquement encadré. Enfin, des multiples transferts de compétences sont effectués
tout en réaffirmant la clause générale de compétence et en garantissant une
compensation intégrale des charges transférées par l’État.
A partir de ces transferts qui devaient suivre le principe de « blocs de
compétence », même si ce dernier est parfois ignoré, on peut identifier les vocations
dominantes des trois niveaux de la décentralisation :
‐
« la maîtrise du sol (urbanisme) et la responsabilité des services ou
équipements de proximité pour les communes ;
‐
les missions de solidarité (aide sociale) et de péréquation (aide aux
communes) pour les départements ;
‐
la réflexion et l’impulsion en matière de planification et d’aménagement du
territoire, plus généralement le développement économique, pour les
régions.28 »
Il faut enfin rappeler que la mise en œuvre des lois de décentralisation fut
soumise à des contraintes politiques particulières. Elle devait être réalisée dans le
cadre constitutionnel en vigueur parce que toute révision constitutionnelle était
exclue du fait de l’hostilité du Sénat, à l’époque dans l’opposition. De surcroît,
l’approbation à l’Assemblée nationale dépendait de la conservation de la carte de
l’administration territoriale : « politiquement, il ne pouvait être question de
27
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des collectivités territoriales est suivie par une
quarantaine de lois et 300 décrets. Cf. Raséra Michel, La démocratie locale, Paris, LGDJ (coll.
« Systèmes »), 2002, p. 6–7.
28
Quillien Philippe-Jean, Quillien 2008, op. cit., p. 156.
17
subordonner le transfert de compétences à un regroupement préalable des
communes. 29»
Impulsé par le Président Chirac dans son message au Parlement du 2 juillet
2002 et mis en œuvre par son Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, l’acte II de la
décentralisation souhaite donner une « nouvelle architecture des pouvoirs » à la
France. Cette fois-ci, le législateur est en mesure de modifier la Constitution. De ce
fait la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 reconnaît solennellement le principe de
« l’organisation décentralisée » de la République (art. 1er de la Constitution).
Le principe de subsidiarité est ancré dans l’article 72 et stipule que « les
collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. » Toujours
dans le même article est introduite la notion de « collectivité chef de file » même si
cette dernière est assez restrictive : « (…) lorsque l'exercice d'une compétence
nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une
d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action
commune. » Cette limitation peut s’expliquer par la volonté
du législateur
d’empêcher la tutelle d’une collectivité sur une autre, conformément à la Constitution.
S’ajoute une nouvelle série de droits constitutionnels accordés aux
collectivités :
‐
droit à l’expérimentation, permettant de déroger à la dévolution légale des
compétences ;
‐
droit à l’autonomie financière, pour assurer un équilibre réel entre les
compétences transférées et les ressources nouvelles ;
‐
reconnaissance de la participation populaire, afin de développer des
mécanismes de démocratie participative.30
Le bilan de ces nouveaux droits est mitigé. Entre 2003 et 2008, pas un seul
référendum local basé sur l'article 72-1 n'a eu lieu ; seul un petit nombre de
consultations des électeurs a été effectué, sans que leur objet soit toujours légal. En
29
Ferstenbert Jacques, Priet François et Quilichini Paule, Droit des collectivités territoriales, Paris,
Dalloz (coll. « Hypercours Dalloz »), 2009, p. 44.
30
Vital-Durand Emmanuel, Vital-Durand 2006, op. cit., p. 15.
18
effet, il n’y avait pas d'initiatives des électeurs tendant à provoquer la consultation
des électeurs, ce qui traduit probablement une détermination inadéquate des besoins
des citoyens par le législateur. Comme le souligne Gérard Marcou : « la démocratie
directe est mal assimilée dans la culture politique française, laquelle demeure
dominée par le principe représentatif. 31»
Au-delà des changements constitutionnels, la loi du 13 août 2004 prône une
nouvelle répartition des compétences et procède à des transferts de compétences
importants. Sans prétendre à l’exhaustivité, le département reçoit des compétences
en matière de voiries élargies avec le transfert de certaines routes ; il devient
compétent pour créer, aménager, exploiter les ports maritimes de pêche, ainsi que
des infrastructures de transports non urbains des personnes ; le conseil général se
voit attribuer l’élaboration du plan d’élimination des déchets ; et le département a été
surtout conforté dans son rôle principal en matière d’aide et d’action sociales dont il
devient « chef de file »32.
Mais les critiques à l’égard de cette loi sont vives et la qualifient de
« catalogue hétéroclite, inspiré à la hâte par la décision politique, sans vision
d'ensemble. (…) Contrairement à ce que certains avaient espéré, les transferts de
compétences n'ont pas fait reculer la contractualisation entre collectivités publiques,
dans un système qui est toujours aussi complexe. 33»
Le pilotage de la réforme est lui aussi mis en question : « comme l'acte II de la
décentralisation a été lancé "sans un bilan approfondi des acquis et des
insuffisances de la période précédente", le tir n'a pu évidemment être corrigé. 34» La
clarification des compétences qui était censée conduire naturellement à une
meilleure gestion se présente comme un échec sur toute la ligne, comme l’affirmait
Philippe Séguin35, pour qui non seulement les réformes passées n'ont pas clarifié
l'enchevêtrement des compétences, mais ont même réussi l'exploit de l'aggraver.
31
Marcou Gérard, « Le bilan en demi-teinte de l'Acte II. Décentraliser plus ou décentraliser mieux? »,
Revue française du droit administratif, 2, 2008, p. 295–315, p. 301.
32
Le département élabore le schéma d’organisation sociale et médico-sociale et assure la
coordination des politiques gérontologiques. Il reçoit la compétence des aides aux jeunes en difficulté
et la gestion du fonds de solidarité pour le logement.
33
Ibid., p. 314.
34
Moreau Philippe, « Décentralisation: les objectifs n'ont pas été atteints », Les Echos, 28.10.09, p. 4.
35
Favre Hervé, « Décentralisation et superposition », La Voix du Nord, 28.10.09.
19
Pour autant, la même loi a donné lieu à une innovation intéressante car les
rapports entre déconcentration et décentralisation connaîtront un mode de
fonctionnement
nouveau.
En
effet,
la
complémentarité
entre
l’action
de
l’administration déconcentrée et de l’administration décentralisée est poussée à un
tel degré tel qu’on peut utiliser le néologisme « déconcentralisation » pour
caractériser ce nouveau mode. Dans le domaine des aides à la construction de
logements, dites aides à la pierre, par exemple, l’attribution relève de l’État, mais
celle-ci peut désormais être déléguée aux collectivités territoriales dans le cadre de
conventions
passées
avec
le
représentant
de
l’État.
« Ce
choix
de
la
déconcentralisation s’explique par la volonté de l’État de conserver la maîtrise du
financement du logement, tout en s’appuyant sur les collectivités territoriales pour
mettre en œuvre des politiques de l’habitat mieux adaptées aux réalités locales. 36»
De là, nous sommes amenés à nous interroger plus concrètement sur la place
du département issue de la décentralisation. De toute évidence, le département a pu
consolider son rôle en matière de solidarité qui offre « au conseiller général et au
canton, (…) une lisibilité pérenne par ces flux actifs de soutiens et d’actions. 37»
A l’appui de cette analyse, une étude montre que 64,8 % des élus
départementaux considèrent qu’ils sortent renforcés de la deuxième vague de
décentralisation38. La spécialisation du conseil général dans ses missions territoriales
et sociales est perçue comme un bon moyen de clarifier son identité et renforcer sa
légitimité politique (86% des conseillers généraux partagent cette opinion)39 surtout
face au conseil régional. Il est donc cohérent que, dans l’imaginaire des citoyens, la
région fait de la politique et le département de la gestion. Entre proximité et maîtrise
36
Ferstenbert Jacques, Priet François et Quilichini Paule, Ferstenbert et al. 2009, op. cit., p. 65.
Canobbio Éric, « La quadrature de l'hexagone: vers la fin des territoires politiques? », Hérodote,
135, 2009, p. 25–48, p. 40.
38
Roy Jean-Philippe, Être conseiller général au XXIe siècle, Orléans, les Éd. Demeter, 2008, p. 57.
L’auteur de l’étude déduit de ce résultat que les conseillers généraux considéraient, à juste titre, que
tout ce qui contribue à renforcer les compétences de l’institution est un affermissement de son
autonomie politique. À notre avis, il n’existe pourtant aucun lien logique entre le renforcement des
compétences et l’autonomie politique de l’institution. Au regard des discussions actuelles sur les
compensations financières des transferts de compétence, on pourrait même soutenir le contraire.
39
Ibid., p. 63–64.
37
20
de la complexité40, le département peut conforter son image de collectivité
essentiellement préoccupée du quotidien des Français41.
Si les conseillers généraux sont plutôt satisfaits de leurs attributions élargies,
le problème des compensations de compétences transférées persiste cependant,
notamment en ce qui concerne les dépenses sociales. Selon l'Association des
départements de France, il manque 3,8 milliards sur un budget total des
départements de 62 milliards en 200842. La suppression de la taxe professionnelle à
la fin de l’année 2009 a fortement inquiété les élus qui craignent de perdre leur
autonomie financière. Il en résulte que « le transfert de compétences est regardé le
plus souvent non pas comme une démarche engagée au profit des collectivités
territoriales mais plutôt comme un moyen pour l'État de se décharger des missions
qui peuvent être conduites par les autorités décentralisées.43 »
En conclusion, nous pouvons néanmoins constater qu’à travers des transferts
considérables, notamment en matière d’action sociale, le département a su acquérir
une place incontournable dans le millefeuille administratif comme acteur de
proximité. Au regard des évolutions des budgets départementaux (dépenses de
34,79 mds. € en 1996, 65,09 mds. € en 200844) on peut aisément constater le gain
en importance.
40
Cette définition de positionnement est conforté par le rapport Mauroy : « La commission estime
donc, dans la logique des lois de décentralisation, que le département est l’échelon pertinent pour
assumer des compétences qui nécessitent à la fois proximité et maîtrise de la complexité, impliquant
une échelle plus large que la commune ou l’intercommunalité. » Mauroy Pierre, Refonder l'action
publique locale. Rapport de la Commission pour l'avenir de la décentralisation, Paris, La
Documentation française (coll. « Collection des rapports officiels »), 2000, p. 44.
41
Perrin Bernard, « Réforme des collectivités locales: le souhaitable et le possible », Revue
administrative, 367, janv. 2009, p. 60–69, p. 61.
42
Crouzel Cécile, « Départements : le budget 2010 est un casse-tête », Le Figaro, 15.12.09, p. 23.
43
Rrapi Patricia, « Bilan des expérimentations prévues par la loi du 13 août 2004 : la difficile
introduction du concept d'expérimentation en France », La Semaine Juridique Administrations et
Collectivités territoriales, 52, décembre 2008.
44
Direction générale des collectivités locales, Les collectivités locales en chiffres 2010, Paris, 2010.
21
C.
Le diagnostic actuel sur l’état de la décentralisation
orientant la réforme des collectivités.
En France, le souhait de combattre la complexité administrative est ancien.
Déjà Sébastien Le Pestre de Vauban (1633-1707) constatait la complexité
administrative du royaume et son iniquité fiscale. En particulier, la critique de
l’architecture de l’espace institutionnel est présente au point que certains
observateurs affirment son caractère « consubstantiel d’un processus de révolution
structurelle permanente, qui n’a jamais cessé d’agir sur le fonctionnement des
territoires d’exercice de l’action publique et de la citoyenneté. 45»
Le débat autour de la complexité de l’administration territoriale comporte deux
volets principaux. Le premier vise les structures de l’organisation territoriale, y
compris la nécessité de rendre compte au fait métropolitain, reflétées par la
répartition des compétences (I.3.1). Le deuxième volet concerne la hausse des
dépenses des collectivités territoriales en considérant évidemment l’expansion de la
fonction publique territoriale (I.3.2).
La logique dominante du discours politique est de nature économique. En
effet, une série de rapports46 a pointé les coûts engendrés par la complexité de
l’administration territoriale, devenus un enjeu pour la compétitivité du pays. C’est à
partir de ce constat que le sujet s’est imposé à l’agenda gouvernemental, bien qu’il
ait été absent de la campagne présidentielle de 2007 et des programmes électoraux
pour des raisons de rentabilité électorale négative47. Mais les objectifs apparaissent
désormais clairement : effectuer des économies budgétaires, réduire le déficit et
l’endettement des collectivités territoriales ; stopper la hausse des emplois créés au
45
Canobbio Éric, Canobbio 2009, op. cit., p. 35–36.
Camdessus Michel, Le sursaut. Vers une nouvelle croissance pour la France, Paris, La
Documentation française, 2004.; Pébereau Michel, Rompre avec la facilité de la dette publique. Pour
des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale,
2005.; Richard Pierre, Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques
locales, 2006.; Lambert Alain, Les relations entre l'État et les collectivités locales. Rapport du groupe
de travail, 2007. et Attali Jacques, 300 décisions pour changer la France. Rapport de la Commission
pour la libération de la croissance française, Paris, La Documentation française, 2008.
47
Le Lidec Patrick, « Réformer sous contrainte d’injonctions contradictoires. L’exemple du Comité
Balladur sur la réforme des collectivités locales », Revue française d'administration publique, 131,
déc. 2009, p. 477–496, p. 478.
46
22
sein de la fonction publique territoriale. En bref : améliorer l’efficience dans la
production de services publics de proximité.
Cette conception managériale appliquée à la décentralisation se heurte
pourtant à la logique des élus locaux qui conçoivent les acquis de la décentralisation,
comme on peut l’observer dans les assemblées locales et au Parlement, surtout au
Sénat, bien souvent comme « un instrument de protection des libertés contre un État
envahissant.48 » De ce hiatus ressort la difficulté principale de toute réforme des
collectivités territoriales, la conciliation de ce qui apparaît économiquement
souhaitable et de ce qui est politiquement faisable.
Au delà des raisonnements économiques, la complexité de l’organisation
décentralisée pose aussi un problème en terme de démocratie. L’imputabilité des
décisions politiques et le contrôle démocratique effectif sont essentiels pour le bon
fonctionnement de toute assemblée décidant sur des affaires publiques. Or, les
responsabilités sont fréquemment brouillées par des compétences enchevêtrées et
par des financements croisés. En bref : l’électeur doit pouvoir comprendre qui fait
quoi. Par ailleurs, on ne peut que s’étonner que le Maire de Sceaux, Philippe
Laurent, essaie de balayer le problème de lisibilité en le limitant à sa dimension
pratique. Il constate que le Français qui « rencontre un problème de vie quotidienne,
(…) ne s’interroge pas longtemps sur le qui fait quoi : il va directement ‘à la mairie’, et
considère, à juste titre d’ailleurs, que c’est au maire, échelon de proximité, de se
débrouiller pour que le problème soit traité par le niveau d’administration idoine. 49»
La résolution des problèmes pratiques au niveau communal est bien entendu
important, mais ne permet pas de porter remède au manque de responsabilisation
politique des élus des différents échelons causé par l’opacité des structures
administratives.
48
49
Raséra Michel, Raséra 2002, op. cit., p. 7–8.
Laurent Philippe, Décentralisation: en finir avec les idées reçues, Paris, LGDJ, 2009a, p. 28.
23
1.
La complexité de l’organisation territoriale et le besoin
d’ériger des métropoles.
Pour illustrer la structure de l’organisation territoriale française beaucoup
d’orateurs recourent à des métaphores gastronomiques : millefeuille administratif,
pudding ou lasagne territoriale. Ces références gourmandes ne signifient pas
automatiquement une affection pour ces structures complexe, même si le sénateur
Jean-Claude Peyronnet a qualifié la simplification des structures de « serpent de
mer »50 ce qui traduit une certaine méfiance à l’égard de réformes visant une
réduction de complexité.
En 2010, la France métropolitaine compte 36 570 communes, 3 883 cantons,
2 611 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
(EPCI), 96 départements et 22 régions (y compris la Corse). Parmi les EPCI se
trouvent
16
communautés
urbaines,
181
communautés
d’agglomération,
2 409 communautés de communes et 5 syndicats d’agglomération nouvelle. De plus,
la France compte 15378 syndicats mixtes51.
Pour compléter l’image avec les multiples zonages formalisant de grandes
quantités de territoires spécifiques et fonctionnels, nous pouvons citer pour l’année
2009 encore 82 SCOT (Schéma de cohérence territoriale), 341 pays, 45 parcs
naturels régionaux, 9 parcs nationaux et un parc naturel marin, 379 pôles
d’excellence ruraux et 71 pôles de compétitivité, 354 aires urbaines ou 3 800 «
bassins de vie ».52
Si on décline cette situation pléthorique au niveau de la seule région NordPas-de-Calais, le résultat est tout autant significatif: 1 546 communes, 3
communautés urbaines, 11 communautés d'agglomération, 78 communautés de
communes, 2 départements (et 157 conseillers généraux), 1 région (et 113
50
Peyronnet Jean-Claude, « Réforme des collectivités territoriales: les communes en première
ligne », Actualités juridiques - Droit administratif, 2008, p.2089, p. 2089.
51
Direction générale des collectivités locales, Direction générale des collectivités locales 2010, op. cit.
52
Canobbio Éric, Canobbio 2009, op. cit., p. 35.
24
conseillers régionaux). Il paraît évident qu'il existe dans ces structures des
économies d'échelle à réaliser et des doublons à supprimer53.
Au vu de l’ensemble des chiffres, nous pouvons premièrement constater
qu’avec trois échelons de collectivités territoriales, la France ne se distingue pas de
la plupart de ses voisins européens. Pourtant, il faut rappeler que dans certains pays
voisins les régions ou collectivités assimilées exercent en général en lieu et place de
l’État la tutelle et le contrôle des autres collectivités locales54.
En second lieu, émergent deux spécificités françaises : le maintien du très
grand nombre de communes et, par conséquent, la mise en place d’une
intercommunalité complexe. 20 364 des 36500 communes sont habitées par moins
de 500 personnes. Il s’agit d’une différence marquante avec les autres pays
européens, comme l’Allemagne qui a su baisser son chiffre de communes à environ
14 000, l’Espagne et l’Italie à 8 000 etc.
Enfin, une disparité de taille entre les collectivités territoriales même d’échelon
différent peut être identifiée : la région Limousin contient 700 000 habitants quand le
département du Nord en compte 2,5 millions.
A ce défis de réduction de complexité s’ajoute un nouvel enjeu, à la première
vue contre-intuitif : la France a besoin d’un nouvel échelon, les métropoles. En effet,
d’une part, la montée en puissance du fait urbain qui demande la mise en œuvre de
politiques publiques intégrées n’a pas été suffisamment pris en compte et d’autre
part, la compétition entre les métropoles, européennes ou internationales, n’a cessé
de s’accentuer.
Le fait métropolitain tient d’abord compte du fait que, dans l’économie de
l’innovation, les métropoles sont le cadre pertinent du développement économique et
d’infrastructure à rayonnement international, comme les universités. D’ailleurs,
comme l’a souligné le Président Sarkozy : « Au XXIe siècle, on se développe par
53
Serra Dominique, « Mille-feuille et double langage », La Voix du Nord, 21.10.09.
Rémond Bruno, « 7 contes et légendes sur la décentralisation », La Lettre du Cadre Territorial, 391,
décembre 2009a, p. 14–18, p. 15.
54
25
réseaux qui ignorent les frontières et par bassins de population. 55». Cette affirmation
est partagée par des représentants du monde économique. Bruno Bonduelle met en
valeur le rôle de moteur de la métropole pour la région : « Les métropoles sont un
moyen exceptionnel de développer les régions et nous entendons jouer notre rôle
pour tirer les régions vers le haut. 56». Par cette fonction nous pourrions conclure que
la croissance du pays entier est tirée par les métropoles.
Afin de faciliter cette dynamique, la métropole doit être en mesure de mettre
en œuvre des politiques publiques intégrées et de « concentrer à un même niveau
local l’exercice de compétences structurantes, qu’elles soient communales,
départementales ou régionales afin d’éviter la fragmentation des intérêts sur le
territoire métropolitain.57 » Ainsi, les métropoles pourront mieux se présenter dans la
compétition avec leurs homologues européens et internationaux qui est une réalité,
même
si
certains
commentateurs
déplorent
« la
concurrence
capitaliste
mondialisée. 58»
Comme nous allons l’analyser au chapitre II, la création des métropoles,
ajoutée au souhait de renforcer des régions qui sont loin de peser politiquement,
institutionnellement et financièrement autant que leurs rivales européens, est
susceptible de mettre en question l’institution départementale. In fine, la suppression
du département peut être évoquée, comme le suggère le rapport Attali qui propose
sa suppression dans un délai de dix ans.
55
Sarkozy Nicolas, Réception avec les Maires de France. Discours de M. le Président de la
République, Palais de l'Élysée, 2009, p. 7.
56
AFP, « Réforme des collectivités : les chambres de commerce veulent des métropoles fortes »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/35961/decentralisation/reforme_collectivites_chambr
es_commerce_veulent_metropoles_fortes.htm (12.11.09).
57
Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, Étude d'impact. Projet de loi
de réforme des collectivités territoriales, Paris, 2009, p. 36.
58
Auguste François, « Impulser des pratiques participatives et un développement humain durable »,
L'Humanité, 12.12.09.
26
2.
Les dépenses des collectivités et la hausse des effectifs
au sein de la fonction publique territoriale.
Les sources de la motivation réformatrice du gouvernement est également à
rechercher dans la forte hausse des dépenses des collectivités territoriales. Ils ont
augmenté de 159,5 mds. € en 2003 à 207 mds. € en 200759, soit 47,5 mds. € en cinq
ans. Certes, il faut tenir compte des transferts de l'État prévus par la loi du 13 août
2004 à hauteur de 6 mds. € et de 5,9 mds. € au titre du transfert du RMI60, soit une
augmentation nette de 35,6 mds. €. « Depuis 1980, les dépenses des collectivités
locales ont augmenté de 20% en proportion du PIB, mis de côté tous les effets de la
décentralisation, a rappelé, fin janvier, Nicolas Sarkozy, concédant que l’État avait
une part de responsabilité dans cette dérive, c’est incontestable, par exemple en
fixant des normes excessives. 61»
Cette analyse est rejetée par d’acteurs importants ce qui est révélateur d’un
blocage politique. On dénonce une attitude « mensongère et malhonnête » du
gouvernement qui « nous dit que les collectivités locales seraient responsables du
déficit de la Nation et jetteraient l'argent par les fenêtres62», tandis que l’ADF comme
l’ARF ont renoncé à s’emparer de la thématique, estimant qu’ils n’ont « aucune
responsabilité. Les départements ne sont pas responsables du déficit de la
France.63» Comme le constate le chercheur Patrick Le Lidec : « Toute proposition
audacieuse en matière budgétaire menace de condamner l’entreprise réformatrice
toute entière, les parlementaires étant majoritairement portés à prendre la défense
des gestionnaires locaux (qu’ils sont aussi) et à rejeter l’entière responsabilité de la
59
En euros constant sur la base de 2000. CC, p. 17
Coûts des transferts chiffrés par l’ADF. Cf. Piffaretti Alain, « L'objectif est de dégager des
économies substantielles. Entretien avec Alain Marleix », La Gazette des communes des
départements et des régions, 2002, 26.10.09, p. 10–12, p. 12.
61
Brivet Xavier, « Le Comité des finances locales va examiner la situation des départements »,
http://infos.lagazettedescommunes.com/29612/le-comite-des-finances-locales-va-examiner-lasituation-des-departements/ (06.03.10).
62
Propos du député et président du conseil régional Michel Vauzelle. Cf. AFP, « Réforme des
collectivités : Michel Vauzelle va déposer un texte au Conseil Constitutionnel »,
http://www.lagazettedescommunes.com/RSS/36553/decentralisation/reforme_collectivites_michel_va
uzelle_va_deposer_texte_conseil_constitutionnel.htm (02.12.09).
63
Cossardeux Joël, « Le boycott des collectivités locales qui refusent de porter le chapeau », Les
Echos, 28.01.10, p. 3.
60
27
dégradation des finances publiques sur ‘l’État’, entité impersonnelle. 64» De plus, la
différenciation entre l’argent de l’État d’un côté et l’argent des collectivités territoriales
de l’autre est relative. Tout d’abord, l’État finance en grande partie les budgets des
collectivités et in fine c’est le contribuable, peu importe s’il s’agit du contribuable local
ou national, qui paye les dépenses publiques. Le chef de l’État semble décidé à faire
évoluer la mentalité, négatrice d’une coresponsabilité des collectivités territoriales
pour les évolutions budgétaires, pourtant bien ancrée : « Notre devoir est de faire en
sorte que la France cesse d'être le champion d'Europe de la dépense publique,
qu'elle soit locale, départementale, régionale ou nationale.65 »
L’analyse de la hausse des dépenses des collectivités territoriales doit tenir
compte des transferts de compétences intervenus, mais ne doit pas se limiter à cet
élément. Depuis 1998, les dépenses hors transferts de compétences ont connu une
croissance plus forte que le PIB (en moyenne + 3,1% par an [4,1% avec transfert]),
et expliquent à elles seules les deux tiers de l'augmentation constatée depuis dix
ans. De plus, les transferts de compétences ont été effectués pour l'essentiel vers les
départements et les régions. C’est toutefois le secteur communal qui est responsable
de la moitié de l'évolution des dépenses des collectivités66.
Les départements, comme les régions, déplorent régulièrement l’insuffisance
des compensations et des effectifs transférés pour permettre un bon fonctionnement
et une bonne gestion des compétences transférées. C’est la volonté légitime des
élus de rendre aux citoyens un service de meilleure qualité que l’État. Mais si les
élus décident d’améliorer les services liés à une nouvelle compétence, couverte par
le principe de libre administration, il est juste qu’ils assument également les coûts
qu’une telle décision entraine.
En revanche, les modifications législatives décidées par l’État (RMI puis RSA,
accueil des handicapés et personnes âgées, nouvelles normes, etc.) qui augmentent
indirectement les coûts de gestion des collectivités territoriales devraient être
intégralement compensées par l’État.
64
Le Lidec Patrick, Le Lidec 2009, op. cit., p. 485.
Sarkozy Nicolas, Sarkozy 2009, op. cit., p. 5.
66
Creyssel Jacques, « Le coût de l'organisation territoriale et de la décentralisation », Revue Politique
et Parlementaire, 1053, 2009, p. 87–94, p. 90.
65
28
Il faut ensuite considérer les dépenses non obligatoires des collectivités. Pour
les départements, 38% du total des dépenses en moyenne sont consacrées à des
actions qui ne relèvent pas, en théorie du moins, de leur compétence
(développement économique, culture, tourisme, etc.). Autant de domaines où les
conseils généraux ne se sont pas privés d'intervenir, doublonnant avec les autres
collectivités,
conséquence
de
la
clause
de
compétence
générale.
Proportionnellement, c’est le département du Nord qui consacre, avec seulement
20% de son budget, le moins de dépenses à ces compétences non obligatoires. En
effet, les régions et les départements dépensent environ 20 mds. € par an en
intervenant dans les mêmes domaines. L’enchevêtrement des
échelons, les
financements croisés et une gestion éclatée entre acteurs constituent des problèmes
cruciaux.
Outre ces éléments structurels, la hausse des effectifs au sein de la fonction
publique territoriale pose une difficulté majeure. L’enjeu apparaît clairement à la
lumière du rapport de la Cour des comptes sur « la conduite par l’État de la
décentralisation ». De 1980, soit avant l'acte I de la décentralisation, à 2006, après
l'acte II, les effectifs des collectivités territoriales sont passés de 1 million à 1,6 million
d'agents, ce qui correspond à une hausse de 62,8%. Le plus étonnant est que les
plus fortes hausses d'effectifs n'ont pas été observées dans les départements
(+28,5%) - la collectivité à qui ont été transférées le plus de nouvelles compétences mais dans les communes (+ 47,5 %) et les intercommunalités (+ 147 % !)67. Au lieu
de réduire leurs effectifs pour compenser la hausse des structures intercommunales,
les communes ont créé de nombreux «doublons». A titre de comparaison,
l’Allemagne a diminué drastiquement (environ -40%) le personnel dans les
communes depuis le début des années 1990. Cette diminution est due en partie à la
réunification. Il y a toutefois aujourd’hui moins d’agents communaux pour 1000
habitants en Allemagne (17) qu’en France (25), alors que dans les années 1990
c’était encore le contraire (respectivement 25 et 20)68.
67
Cour des comptes, La conduite par l'État de la décentralisation. Rapport public thématique,
27.10.09, p. 83.
68
Kuhlmann Sabine, « Une convergence des modèles administratifs locaux? Étude comparée de la
décentralisation en France et Allemagne », Pouvoirs locaux, 81, 2009, p. 81–85, p. 84.
29
Cette augmentation des effectifs territoriaux ne se traduit néanmoins pas par
une réduction corrélative des effectifs de l’État, témoignage de l'«incapacité de l'État
à se désengager des compétences transférées », comme l’a déclaré Philippe
Seguin69. La fonction publique d'État est ainsi passée de 2,1 millions d’agents en
1980 à 2,5 millions d’agents en 2006. Quatre cent mille fonctionnaires en plus, cela
représente un tiers du déficit structurel du budget de l'État.
Plus généralement, Philippe Séguin pointe une mauvaise gestion de son
personnel par l'État : «Résultat : les effectifs des services s'ajustent très peu à la
baisse de la demande ou des besoins, mais sont au contraire très réactifs aux
nouvelles sollicitations. Comme un yo-yo qui ne cesserait de monter et ne
descendrait jamais!70» Cette situation s’améliore pourtant lentement avec la RGPP et
le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux dans les services de l’État.
Entre 2003 et 2007, les effectifs de l'État (hors transferts opérés dans le cadre
de l’acte II de la décentralisation) ont ainsi légèrement diminué, alors que ceux de la
fonction publique territoriale (retraités des mêmes transferts) ont connu une nette
augmentation. En 2007 par exemple, les collectivités territoriales sont à l’origine de la
création annuelle nette de 40 000 agents (hors transferts), alors que l'État réduisait
ses effectifs de plus de 30 000 agents71.
En conclusion, face au déficit public une inversion de cette tendance s’impose.
A la chute du Second Empire, à ceux qui souhaitaient voir révoqués les
fonctionnaires ayant servi Napoléon III, Gambetta répondait que la France ne pouvait
constituer et rémunérer deux fonctions publiques. Ces propos correspondent à
l’analyse de Bruno Rémond : « Actuellement, sans cause ou objectif politique, ces
deux fonctions publiques existent et leurs structures ou leurs agents doublonnent
fréquemment. 72»
69
Cité selon Favre Hervé, Favre 28.10.09, op. cit.
Cité selon Auguste Olivier, « Effectifs de fonctionnaires : l'État pas si vertueux », Le Figaro,
17.12.09, p. 20.
71
Creyssel Jacques, Creyssel 2009, op. cit., p. 88.
72
Rémond Bruno, « Introuvable réforme! », Revue Politique et Parlementaire, 1053, 2009b, p. 20–33,
p. 28.
70
30
II.
L’évolution du projet de loi de réforme des collectivités
territoriales du point de vue des départements en prenant en
compte les impacts possibles.
A.
La genèse du projet de loi issu des réflexions du Comité
Balladur et de la concertation avec les acteurs politiques.
Le projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales (ci-après le
projet de loi) tel qu’il a été adopté par le Conseil des ministres le 21 octobre 2009 est
le résultat d’un processus de réflexion engagé par le Président de la République à l'
été 2008 : « Et je l’annonce, le grand chantier de la réforme de nos administrations
locales sera ouvert dès le mois de janvier prochain. Le moment est venu de poser la
question du nombre des échelons de collectivités locales dont le nombre et
l’enchevêtrement des compétences est une source d’inefficacité et de dépenses
supplémentaires. Mesdames et Messieurs, la compétitivité de notre économie est
capitale. Si nous voulons une économie compétitive nous ne pouvons plus lui faire
supporter un poids excessif de dépenses publiques. J’assumerai mes responsabilités
sur la diminution des effectifs et sur la réforme des échelons territoriaux français.
Cela fait trop longtemps qu’on en parle, maintenant on va agir, on va décider. 73» En
effet, le Président avait déjà en juillet 2007 ordonné à la ministre de l'intérieur,
Michèle Alliot-Marie, une pause dans l'octroi de compétences nouvelles aux
collectivités territoriales, afin de « rechercher les moyens de clarifier les
compétences des différents niveaux de collectivités locales en les regroupant par
blocs et en supprimant les redondances 74».
Au début du mandat présidentiel, le chantier de la réforme des collectivités
territoriales ne semblait pas être inscrit sur l’agenda des réformes de Nicolas
Sarkozy. Les gouvernements Fillon « 1 » et « 2 » ne comptaient effectivement pas
de secrétaire d’État en charge des collectivités territoriales jusqu’à la défaite de la
73
74
Sarkozy Nicolas, Discours de M. le Président de la République, Zénith de Toulon, 25.09.08, p. 7–8.
Marcou Gérard, Marcou 2008, op. cit., p. 295.
31
majorité aux municipales de 2008. Par la suite, Alain Marleix se voit attribuer le
portefeuille « local » et l’agenda gouvernemental porte un intérêt accru aux
collectivités territoriales. De plus, Nicolas Sarkozy analyse
la réforme des
collectivités territoriales comme une possibilité de sauver son statut de président
réformateur et « d'engager une bataille frontale avec la gauche qui règne sur la
quasi-totalité des régions. ‘Dans ce débat, où sont les conservateurs ? Où sont les
immobiles ? Qui augmente les impôts locaux ? Qui laisse déraper les dépenses de
fonctionnement ?’, s'exclame Frédéric Lefebvre, porte-parole de l'UMP, persuadé
que ce ‘sus aux élus’ rencontrera un écho positif à droite. 75»
La méthode choisie pour élaborer la réforme est le recours à un comité
indépendant, nommé par le Président de République. Cette démarche est de plus en
plus utilisée car elle présente des avantages politiques en ménageant les bénéfices
associés au volontarisme politique tout en minimisant ses risques. Selon Patrick Le
Lidec « elle constitue un moyen classique de tester la faisabilité de différentes
options de réforme, d’évaluer les rapports de force en présence, tout en externalisant
le risque inhérent à la gestion directe d’un dossier considéré comme délicat. Il s’agit
d’une modalité d’action appropriée à l’impératif de ‘bonne gestion’ du capital politique
du réformateur. Qu’un rapport commandité déplaise et le réformateur pourra s’en
désolidariser. Qu’il plaise et il pourra se l’approprier. Cette modalité préserve intacte
la capacité d’arbitrage du président, toujours libre de suivre les propositions qui lui
seront faites par le Comité, d’en endosser certaines, d’en amender ou d’en rejeter
d’autres. La composition pluraliste d’un Comité peut aussi se comprendre comme un
moyen de renforcer la légitimité du rapport qu’il produira et, ce faisant, d’accroître la
faisabilité ultérieure de la réforme. 76»
Pour assurer un bon fonctionnement et l’efficacité des délibération, Nicolas
Sarkozy nomme l’ancien Premier ministre Édouard Balladur, qui avait déjà présidé le
comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des
institutions de la Ve République, à la tête du comité pour la réforme des collectivités
locales. On peut d’ailleurs constater une identité de méthode. A l’instar du premier
comité, Édouard Balladur nomme Hugues Hourdin rapporteur général du nouveau
75
Fressoz Françoise, « M. Sarkozy suscite la crainte d'une recentralisation punitive », Le Monde,
17.11.09, p. 10.
76
Le Lidec Patrick, Le Lidec 2009, op. cit., p. 480.
32
comité, assurant ainsi une continuité de rédaction. La composition du comité reflétait
une approche transpartisane, en intégrant des membres importants du Parti
socialiste : Pierre Mauroy, sénateur et « père de l’acte I de la décentralisation » et
André Vallini, député et président du conseil général de l’Isère. Du côté de la majorité
étaient nommés Dominique Perben, député et Gérard Longuet, sénateur. Par ces
nominations, l’équilibre entre les deux assemblées était également garanti. 77
Or, en dépit des protestations de leurs responsables, les grandes associations
d’élus locaux n’étaient pas invitées à participer directement aux travaux du comité.
En effet, le Président Sarkozy était opposé à leur participation, craignant des
conservatismes et la défense de multiples intérêts particuliers. La recherche
volontariste de l’intérêt général est avancée comme motif pour écarter explicitement
les associations d’élus locaux susceptibles de porter leurs intérêts corporatifs78.
Les travaux du comité ont été bien encadrés par la lettre de mission du
Président de la République à Édouard Balladur. Les réflexions du comité étaient
limitées par une liste de sujets à aborder et orientées par des objectifs. En ce qui
concerne notre étude, les éléments suivants de la commande présidentielle sont
éclairants: « la clarification des compétences, entre collectivités mais également
entre l'État et les collectivités ; la simplification des structures, au niveau communal
et intercommunal, comme au niveau des départements et des régions ; la taille des
collectivités ainsi que la question des grandes métropoles ; et la question des élus
locaux et de l'écart entre les responsabilités qu'ils assument et leur gratification
(financière et autre)79 »
77
Verpeaux Michel, « Les enjeux de la réforme des collectivités locales », Revue Lamy des
Collectivités Territoriales, 44, mars 2009c, p. 71–77, p. 71.
78
Le Lidec Patrick, Le Lidec 2009, op. cit., p. 481.
79
« Création du comité pour la réforme des collectivités locales », La Semaine Juridique
Administrations et Collectivités territoriales, 44, octobre 2008.
33
Les bases du projet de loi se trouvent dans les résultats des travaux du comité
Balladur, rendus publics le 5 mars 2009. Le comité a bien identifié la force d’inertie
des arrangements institutionnels en France qui limite les marges des réformateurs.
Cette capacité conservatrice se base sur des élus qui, par le cumul des mandats
ainsi que par la composition et les prérogatives du Sénat, peuvent organiser une
fronde contre des réformes institutionnelles80.
C’est pourquoi, « les membres du Comité parient sur une logique d’adhésion
progressive des acteurs locaux à la réforme. L’élaboration de dispositifs hybrides est
censée ménager des transitions et créer les conditions d’un enrôlement des
parlementaires susceptibles, assurant leur conversion progressive à un nouveau
modèle territorial. 81» Par conséquent, le comité propose une stratégie en deux
étapes : Dans un premier temps, des changements législatifs limités mais
contraignants sont proposés et s’appliqueront aux institutions locales dès 2014. Dans
un deuxième temps, la généralisation des innovations plus ambitieuses sur une base
volontaire est favorisée par les moyens de l’incitation, notamment financière, et par
de nouveaux modes de scrutin créant une dynamique propre.
80
81
Nous aborderons ces mécanismes plus profondément au chapitre III.
Le Lidec Patrick, Le Lidec 2009, op. cit., p. 486.
34
Extraits des 20 propositions du Comité Balladur
N° 2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des
dispositions législatives de même nature que pour les régions.
N° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers
régionaux et départementaux ; en conséquence supprimer les cantons et procéder
à cette élection au scrutin de liste.
N° 8 : créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014, d’autres
intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut.
N° 11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau communal
(métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres
communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions.
N° 12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et
entre celles-ci et l’État.
N° 13 : prévoir, à l’occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer
toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services
ou parties de services déconcentrés de l’État qui interviennent dans le champ
de compétences des collectivités locales soient supprimés.
L’avant-projet de loi du 19 juillet 2009 (ci-après l’avant-projet de loi) a été
diffusé dans l’objectif d’engager une concertation et de recueillir les réactions des
partis politiques et des associations d'élus locaux. Cette concertation a en effet
apporté des changements majeurs dans le projet de loi. « Les réactions réservées
des élus, de l'opposition bien sûr mais aussi au sein de la majorité, ont repoussé son
adoption en Conseil des ministres. 82» Depuis son adoption en Conseil des ministres,
82
Verpeaux Michel, « Réforme des collectivités territoriales: le coup d'envoi? », Revue Lamy des
Collectivités Territoriales, 49, sept. 2009, p.3.
35
le 21 octobre 2010, le projet de loi est entré dans la procédure législative. Le Sénat a
terminé la première lecture en février 2010 et a voté le projet de loi amendé sur
beaucoup de points (ci-après la petite loi). Ces modifications par le Parlement sont
intégrées dans la stratégie du gouvernement qui témoigne régulièrement de son
ouverture au dialogue, comme en témoigne le ministre de l’intérieur, Brice Hortefeux,
dans un entretien : « Le Parlement enrichira notre texte. Cette réforme est l'une des
plus importantes de la décennie, c'est l'acte 1 de la clarification
et de la
simplification, après les actes 1 et 2 de la décentralisation. 83»
L’étude détaillée qui suit analyse de façon comparative les évolutions entre
l’avant-projet du 19 juillet 2009 et le projet de loi relatif à la réforme des collectivités
territoriales du 21 octobre 2009, ainsi que les amendements apportés en première
lecture au Sénat en se focalisant sur les dispositions concernant les départements et
leurs impacts possibles.
Nos réflexions ne sont que un point d’étape car la procédure législative n’est
qu’à son début, l’Assemblée n’ayant pas encore délibéré en première lecture. Deux
textes législatifs importants, l’un portant sur les modalités d’élection des nouveaux
conseillers territoriaux, l’autre sur la nouvelle répartition des compétences, sont
attendus pour l’été 2010 et le printemps 2011.
83
Piffaretti Alain, Piffaretti 26.10.09, op. cit., p. 12.
36
Le calendrier ci-après montre que les deux prochaines années seront encore
décisives pour fixer les contours définitifs de la réforme.
Le calendrier prévisionnel
Mars 2010 :
élection des conseillers régionaux pour quatre ans.
Juin 2010 :
début de l’examen parlementaire du projet de loi relatif
à
l'élection
des
conseillers
territoriaux
et
au
renforcement de la démocratie locale.
Juillet 2010 :
fin du débat parlementaire et adoption de la loi de
réforme des collectivités territoriales.
Mars 2011 :
élection de la moitié des conseillers généraux pour
trois ans (l’autre moitié a été élue en 2008).
Juillet 2011 :
début de l’examen parlementaire du projet de loi relatif
à la nouvelle répartition des compétences entre les
différents échelons de collectivités.
31 décembre 2011 :
limite pour établir un schéma départemental de
coopération intercommunale.
1er janvier 2014 :
achèvement
et
rationalisation
de
la
carte
de
l’intercommunalité.
Mars 2014 :
élection des nouveaux conseillers territoriaux siégeant
à la fois au département et à la région. De nouvelles
élections municipales auront lieu le même jour. Pour
la première fois, les conseillers communautaires
seront élus au suffrage universel en même temps.
37
B.
Le nouveau conseiller territorial, un élu génétiquement
modifié et un recul de la démocratie locale ?
La mise en place du conseiller territorial est la pierre angulaire de la réforme
des collectivités territoriales et qualifiée de «cœur nucléaire» ou d'«objectif premier»
dans l'entourage de Nicolas Sarkozy84. Elle donne lieu à un affrontement politique
clair. La gauche essaie de polariser un maximum autour de ce sujet et les élus
locaux qui seront affectés directement par cette disposition sont au mieux sceptiques
à son égard. Les débats au Sénat ont démontré de façon houleuse cette critique
systématique.
Selon le projet de loi, le conseiller territorial est définit comme un nouveau
mandat unique pour les élus qui siègeront à la fois au conseil général de leur
département et au conseil régional. Deux lignes de débat sont à distinguer et
structurent les paragraphes qui suivent.
Premièrement, le nouveau mandat repose sur un rapprochement souhaité
entre le département et la région et implique une réduction de l’effectif des élus
locaux dans l’ensemble, ainsi qu’un cumul de mandats institutionnalisé. Afin que ce
nouveau statut puisse être appliqué dès l’élection régulière d’une partie des
conseillers généraux en 2014, le législateur a dû raccourcir le mandat des conseillers
régionaux élus en mars 2010, ainsi que de la partie des conseillers généraux qui
seront élus en 201185.
Deuxièmement, ni le scrutin à appliquer à l’élection des nouveaux conseillers
territoriaux, ni le nombre et le redécoupage des cantons sont déjà clairement établis.
Avant les élections régionales, le gouvernement a souhaité évacuer ce volet sensible
qui n’est pas non plus apprécié par tous les représentants de la majorité
présidentielle. Il ne sera examiné qu'en juin 2010, avant l’adoption définitive de la loi
de réforme des collectivités territoriales.
84
Garat Jean-Baptiste, « La réforme territoriale devant le Parlement », Le Figaro, 20.01.10, p. 4.
Loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils
généraux et des conseils régionaux.
85
38
1.
Le nouveau mandat de conseiller territorial.
Selon l’exposé des motifs du projet de loi, le conseiller territorial « développera
à la fois une vision de proximité du fait de son ancrage territorial et une vision
stratégique en raison des missions exercées par la région. Sa connaissance du
mode de fonctionnement des structures des deux collectivités, de leurs compétences
respectives (…), lui permettra tout naturellement de favoriser une articulation plus
étroite de leurs interventions respectives afin d’éviter les actions concurrentes ou
redondantes sur un même territoire. »
Observateurs comme élus ont d’ailleurs témoigné d’une compétition de
niveaux entre les collectivités locales, chacune d’entre elles cherchant à donner à
son élu des possibilités d’enracinement86. Au niveau de la coordination politique, les
mentalités politiques ne facilitaient pas une étroite collaboration entre les deux
niveaux, comme l’a fait remarquer Nicolas Sarkozy : « Que l’on ne vienne pas me
dire que ce phénomène ne se produit que lorsque le département n’est pas de la
même couleur politique, dans le meilleur des cas, ils se parlent peu, dans le pire, ils
se concurrencent en permanence. 87» C’est la raison pour laquelle le Président
souhaite passer du mode de la concurrence à celui de la complémentarité entre ces
échelons. En gérant les deux assemblées, les conseillers territoriaux seront
naturellement enclins à décroiser les activités des deux strates et resteront vigilants
à ce que des doublons soient évités. Le nouveau mandat est donc conçu pour
contribuer à la simplification du millefeuille administratif. En même temps, il sera plus
intéressant et plus responsabilisant étant donné que les conseillers territoriaux
auront en charge à la fois leur région et leur département. Le Comité économique
social et environnemental se félicite ainsi du principe d'instaurer un interlocuteur
unique, quoiqu’il ne soit pas certain s’il apportera une amélioration en termes de
lisibilité88.
86
Sénateur Gérard Longuet. Sénat, « Compte rendu intégral. Séance du 19 janvier 2010. 59e jour de
séance de la session », Journal officiel de la République française, 4 S. (C.R.), 20.01.10, p. 273.
87
Sarkozy Nicolas, Sarkozy 2009, op. cit., p. 5.
88
« Réforme des collectivités territoriales : le processus de rénovation n'est pas suffisant selon le
CESE », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, 46, novembre 2009d.
39
L'idée d'un rapprochement du niveau départemental et régional est contestée
par l’opposition, ainsi que des associations d’élus régionaux et départementaux. En
effet, l’ADF et surtout ARF avec leurs présidents de gauche ont rejoint la ligne de
confrontation sur cette pierre angulaire de la réforme. Le sénateur Yves Daudigny
rappelait les différences d’approches dans les débats au Sénat : « Le rapprochement
du département et de la région repose sur un non-sens dans l’analyse de notre
fonctionnement. Couples s’il y a, et même ménages à trois, ce sont, d’une part,
l’ensemble constitué par les communes, les intercommunalités et les départements,
c’est-à-dire les collectivités de la proximité, des solidarités humaines et territoriales,
et, d’autre part, l’ensemble formé par les régions, l’État et l’Europe, c’est-à-dire le
niveau des grands équipements, de la stratégie, de la compétitivité. 89» En outre, la
gauche soupçonne la majorité de vouloir s’en prendre aux « contre-pouvoirs » qui
constituent selon eux les départements et régions majoritairement à gauche. Une
hypothèse qui est déclaré irrecevable par le gouvernement, qui insiste sur
l’alternance démocratique cyclique. De plus, le sénateur Jean-Patrick Courtois a
rappelé que l’idée du rapprochement de la région et du département n’était pas
uniquement une idée de la droite à l’instar des propositions d’Arnaud Montebourg
formulées début 200990 et de François Bayrou dans son programme pour les
élections présidentielles de 2002.
L’opposition accentue sa critique en attestant des états d’âmes et de la
schizophrénie du nouvel élu unique ou en le qualifiant d’« élu génétiquement
modifié »91. Il aurait naturellement tendance à favoriser son propre territoire, au
détriment d’une stratégie globale. En conséquence, la création de ce « futur corps
hybride des conseillers territoriaux » se terminera selon Pierre Mauroy « par une
recentralisation, à laquelle vous procédez en donnant aux préfets (…) un rôle plus
important encore. 92» Des propos exagérés pour leur effet rhétorique et sans
fondement en ce qui concerne les conseillers territoriaux puisque les préfets
n’obtiennent nul part plus de pouvoir sur les départements ou les régions. De même,
on peut s’étonner qu’un mandat cumulant deux fonctions laisse crier au scandale
dans un pays qui a une tradition unique en Europe du cumul des mandats. Bien sûr,
89
Sénat, « Compte rendu intégral. Séance du 21 janvier 2010. 62e jour de séance de la session »,
Journal officiel de la République française, 7 S. (C.R.), 27.01.10, p. 495.
90
Ibid., p. 525.
91
Ibid., p. 495.
92
Sénat, Sénat 20.01.10, op. cit., p. 278.
40
il est légitime de critiquer le cumul en général, mais il faut reconnaître que le système
français repose sur la capacité de ses élus nationaux, et notamment les sénateurs, à
avoir une double vision, à la fois locale et nationale. Disposant déjà de l’expérience
du cumul entre la vice-présidence d’un conseil général et d’un conseil régional, le
sénateur Alain Vasselle a souligné que « le cumul des deux fonctions ne m’a posé
aucune difficulté, il m’a permis de comprendre que les deux collectivités peuvent
exercer leurs compétences d’une façon globalement complémentaire.93 » En outre, le
ministre Michel Mercier a fait valoir que le Conseil de Paris assume quant à lui à la
fois la gestion et le fonctionnement de deux échelons de collectivité, la commune et
le département94.
Des objections plus pratiques portent sur le fonctionnement futur des deux
assemblées, qualifiées de byzantines par le sénateur Yves Krattinger. Il s’attend à
des jeux fort subtiles en esquissant un cas de figure avec un président du conseil
régional à droite et quelques présidents de conseils généraux à gauche: « Ce
président (…) de droite fera voter son budget par sa majorité (…) ce qui tombe sous
le sens. Toutefois, les représentants de tous les départements qui constituent la
région, notamment ceux dont la majorité aurait une couleur politique autre que celle
de l’UMP, ne seront pas forcément en accord avec le contenu du budget. Avec qui le
président négociera-t-il ? Dans le débat régional, respectera-t-il ces exécutifs
légitimement élus ? Qui informera-t-il en priorité dans ces départements dont
l’exécutif n’appartiendrait pas à la même majorité que la sienne ? 95». En effet, les
élus et les présidents des assemblées devront s’adapter á des nouvelles données et
faire évoluer leur culture politique. Ceci ne sera pas forcement négatif. Au contraire,
il pourra s’avérer propice de limiter ainsi les dérives de quelques présidents se
comportant en« barons féodaux».
Avant de passer aux problèmes posés par le nouveau mode de scrutin, nous
devions aborder l’argument du recul de démocratie que la création du conseiller
territorial et la réduction d’élus impliquerait. En effet, le gouvernement souhaite
diminuer l’effectif des 4 000 conseillers généraux et des 2 000 conseillers régionaux
93
Sénat, « Compte rendu intégral. Séance du 27 janvier 2010. 63e jour de séance de la session »,
Journal officiel de la République française, 8 S.(C.R.), 28.01.10, p. 587.
94
Sénat, Sénat 27.01.10, op. cit., p. 541.
95
Ibid., p. 502.
41
de moitié car leur existence n’est ni toujours comprise ni systématiquement utile96. Il
ne serait d’ailleurs pas envisageable de faire siéger tous les 6 000 élus à la fois aux
conseils généraux et aux conseils régionaux parce que cela signifierait un
accroissement excessif des effectifs pour les assemblées, notamment pour le niveau
régional. « Mécaniquement, l'ensemble des conseillers régionaux, c'est-à-dire de ces
conseillers territoriaux qui siègeront au conseil régional, va augmenter de 50% alors
que celui des conseillers généraux siégeant à l'assemblée départementale va
diminuer de 25%. 97»
Il est vrai que cette réduction pourrait être source d'économies. Mais comme
l’a souligné le Président Sarkozy, la réduction du nombre d’élus n’est pas une fin en
soin, ni un slogan d’estrade et si le conseiller territorial permettait une meilleure
organisation à un moindre coût, ce ne serait pas non plus une infamie98. Cette
disposition ne concerne de facto que près de 1 % des élus, face à 36 838 maires et
environ 492 000 conseillers municipaux, même s’ils comptent parmi les plus influents
au niveau local. Du côté de l’ADF, on dénonce l’argument « les élus coûtent cher »
et attend « que pour faire accepter cette réforme, le gouvernement sera conduit à
proposer une revalorisation substantielle des indemnités versées aux élus locaux. 99»
En conséquence, il n’y aura pas d’économies.
D’aucuns argumentent que les conseillers territoriaux, élus dans des
circonscriptions plus grandes, seront plus éloignés des maires, des élus municipaux
et surtout du citoyen. Cet éloignement entrainerait un recul démocratique. Le
phénomène serait d’autant plus prononcé que la professionnalisation serait
inévitable, la charge de travail étant déjà très lourde. Ainsi la sénatrice Bernadette
Bourzai critique : « Avec le cumul, la charge de travail de représentation de l’élu va
doubler. Savez-vous combien il y a de délégations ou de représentations officielles à
pourvoir dans une assemblée locale ? Pas moins de 250 pour le conseil général de
Corrèze et plus de 300 pour le conseil régional du Limousin, sans compter les
96
« Brice Hortefeux prépare la réforme des collectivités territoriales », La Semaine Juridique
Administrations et Collectivités territoriales, 28, juillet 2009b.
97
Colliard Jean-Claude, Fabre-Aubrespy Hervé et Le Gall Gérard, « Réforme des collectivités locales:
le nouveau mode de scrutin en question? Table ronde », Revue Politique et Parlementaire, 1053,
2009, p. 34–60, p. 35.
98
Sarkozy Nicolas, Sarkozy 20.10.09, op. cit., p. 5.
99
Lebreton Claudy, « Les fausses évidences de la réforme territoriale », Le Monde, 25.09.09, p. 22.
42
invitations quotidiennes ! (…) En effet, on n’a ni le temps ni le recul nécessaires pour
assumer des compétences qui relèvent effectivement de la vie quotidienne de nos
concitoyens.100 » Il est évident que la réduction du nombre d’élus entre département
et région aura des effets d’éloignement et d’augmentation de la charge de travail. En
revanche, dans les régions comportant une nouvelle métropole il y aura en même
temps un allégement des responsabilités. De plus, le sénateur Aymeri de
Montesquiou a fait remarquer que « la multiplication des élus locaux n’est pas un
gage de vitalité démocratique. J’en veux pour preuve les city councils des plus
grandes villes américaines, qui n’excèdent pas cinquante membres.101 » Un recul
démocratique n’est donc pas automatique. Il convient probablement d’adapter le
nombre de délégations et représentations des conseillers territoriaux afin qu’ils
disposent d’une marge de temps plus grande pour les rencontres directes avec les
citoyens.
2.
Un mode de scrutin contesté.
Alors que le comité Balladur favorisait encore un mode de scrutin inspiré du
scrutin dit « à fléchage » en vigueur à Paris, Lyon et Marseille (dit PML) pour la
désignation des membres du conseil municipal, c’est à dire un scrutin de liste
proportionnel à deux tours assorti d’une prime majoritaire, le gouvernement semblait
préférer pendant longtemps un scrutin mixte, qui aurait vu les zones rurales
conserver des cantons mais redécoupés, et les zones urbaines voter selon un scrutin
proportionnel de liste. Ce mode d'élection différencié présentant un risque
d'invalidation constitutionnelle, a été débouté pour un scrutin mixte à un tour avec
une partie proportionnelle102.
Figurant encore dans l’avant-projet de loi, les détails concernant les modalités
d'élection et le régime électoral ne se trouvent plus dans le projet de loi, mais sont
repris par un projet de loi séparé relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au
renforcement de la démocratie locale qui reprend les dispositions peu contestés de
100
Sénat, Sénat 27.01.10, op. cit., p. 506.
Sénat, Sénat 20.01.10, op. cit., p. 280.
102
« Des intentions simples, une application polémique et d'une extrême complexité », Le Monde,
18.09.09, p. 18.
101
43
l’avant-projet: la durée de mandat est fixée à six ans ; les assemblées se
renouvellent intégralement ; les élections ont lieu au mois de mars. Mais il reprend
également le scrutin contesté par l’opposition tout autant que par les ténors de la
majorité103.
Dans le cadre des cantons, 80 % des sièges attribués sont pourvus au scrutin
uninominal majoritaire à un tour. Les 20 % des sièges restants sont attribués, dans le
cadre du département, à des listes, avec application de la représentation
proportionnelle suivant la règle du plus fort reste. Ne sont ainsi pas admises à la
répartition des sièges les listes qui, au niveau du département, n’ont pas obtenu au
moins 5 % des suffrages exprimés en faveur des candidats non élus au mandat de
conseiller territorial dans chaque canton et rattachés à une liste.
Même si le sujet a été évacué pour l’instant et sera traité plus tard dans
l’année, la majorité sénatoriale sous la pression du Nouveau Centre a tenu à insérer
un article nouveau dans le projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales
affirmant que « Le mode d'élection du conseiller territorial assure la représentation
des territoires par un scrutin uninominal, l'expression du pluralisme politique et la
représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité ». Les
sénateurs ont ainsi souhaité fixer les principes fondamentaux de la future loi
électorale. Mais cette obligation n'a de valeur que politique et symbolique104.
Dans un souci de légitimer ce nouveau mode de scrutin, le gouvernement
renvoie parfois à un projet de la plume d’Étienne Weill-Raynal, collaborateur de
Vincent Auriol, ministre des Finances du Front populaire en 1936 et 1937 qui
prévoyait également un scrutin uninominal à un tour. En effet, il a défendu son
système jusqu’à la fin de ses jours sans convertir son propre parti. Dans certaines
interventions, on a entendu également une référence au système en vigueur en
Allemagne. Cette comparaison est fausse si elle se réfère aux élections fédérales
103
En tête Jean-François Copé, le président du groupe UMP, et Bernard Accoyer, le président de
l'Assemblée nationale. Quant au Sénat, son président, Gérard Larcher, considère qu'il n'y a « pas de
majorité » sur ce projet, actuellement. Cossardeux Joël, « Réforme des collectivités locales : un
chantier à hauts risques pour le gouvernement », Les Echos, 07.01.10, p. 6.
104
Verpeaux Michel, « Reforme des collectivités territoriales : le grand chantier progresse lentement »,
La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, 8, février 2010.
44
puisque les électeurs disposent de deux voix et que la part proportionnelle est
de 50 %.
Plus comparable est le scrutin dans l’État fédéré du Bade-Wurtemberg où les
électeurs disposent également d’une voix pour élire directement le député de leur
circonscription. Puis les élus par la partie proportionnelle (environ 40% des sièges)
sont également déterminés sur la base des ces voix. Une différence réside dans
l’attribution des sièges proportionnels pour laquelle il n’existe pas de liste régionale.
Sont élus les candidats des partis ayant droit à des sièges, dans l’ordre des meilleurs
scores proportionnels qu’ils ont su obtenir dans la circonscription où ils étaient
candidat105. Ce système est assez proche du scrutin proposé en France. Il pourrait
ainsi servir de modèle pour améliorer sa partie proportionnelle unissant un ancrage
territorial fort et l’élection de conseillers par proportion.
En France, les résistances à introduire le modèle suggéré par le
gouvernement sont importantes et se fondent en partie sur des considérations
constitutionnelles et en partie sur des arguments de culture politique.
Le système pose trois difficultés constitutionnelles qui méritent d’être
éclairées: le problème de la parité, un supposé principe fondamental qui ancrerait
constitutionnellement le scrutin uninominal à deux tours et l’équilibre démographique
cantonal.
Premièrement, la parité entre homme et femme est mise à l’épreuve. À l’heure
actuelle, les femmes sont représentées à 47 % aux conseils régionaux, élues au
scrutin de liste proportionnel. En revanche, le taux de féminisation des conseils
généraux s’établit à 12,3%. Dans 35% des conseils généraux siègent moins de trois
femmes, et trois n'en comportent aucune106.
Il est donc évident que le scrutin proposé avec sa petite partie proportionnelle
aura comme résultat un « recul colossal de la parité » comme l’a souligné la députée
105
Gesetz über die Landtagswahlen in Baden-Württemberg. Landtagswahlgesetz – LWG, 2009.
AFP, « Réforme territoriale : une progression de la parité, selon Alain Marleix »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/36369/decentralisation/reforme_territoriale_progress
ion_parite_alain_marleix.htm (12.11.09).
106
45
Marie-Jo Zimmermann dans une lettre adressée le 9 novembre à Nicolas Sarkozy107
et
« aura
pour
conséquence
quasi-mécanique
d'exclure
les
femmes
des
responsabilités départementales et régionales 108». Cet effet pose des problèmes
constitutionnels dans la mesure où la Constitution dispose dans son article premier :
« La loi favorise l’égal accès des hommes et des femmes. » Avec des projections
faites sur la base des élections cantonales de 2008, il y aura au mieux 20 % de
femmes parmi les futurs conseillers territoriaux109. La loi ne favorise donc
aucunement l’accès égal des hommes et des femmes à ce mandat, bien au
contraire.
Le gouvernement, mal à l’aise avec ce sujet, essaie de faire valoir qu’il y aura
des progrès considérables pour la parité à d’autres échelons : En effet, le projet de
loi prévoit que les élections dans les communes de 500 à 3 500 habitants se feront
au scrutin de liste et non plus au scrutin uninominal. Ces communes, au nombre de
13 360, comptent aujourd'hui 219 000 conseillers municipaux, dont à peine un tiers
sont des femmes. « A partir de mars 2014, la moitié de ces conseillers municipaux
seront des femmes, ce qui se traduira par environ 40 000 conseillères municipales
de plus », selon le secrétaire d’État Alain Marleix. En plus, les femmes pourront faire
une entrée massive au niveau de l’intercommunalité, « au moins 25 000 femmes
seront obligatoirement présentes dans les futurs conseils communautaires 110». Il faut
attendre pour savoir si à la lumière de la Constitution une telle compensation serait
possible. Le ministre de l’intérieur, Brice Hortefeux s’est en tout cas déclaré ouvert
«à toute proposition» pour assurer une meilleure parité, suivant les pistes de
«l'incitation» et de la «sanction» contre les partis ne présentant pas assez de
femmes111.
Deuxièmement, et c’est l'idée défendue par le professeur Guy Carcassonne,
le scrutin à deux tours serait un principe fondamental reconnu par les lois de la
107
Chemin Anne, « Un mode de scrutin qui devrait conduire à "un recul colossal de la parité" », Le
Monde, 17.11.09, p. 10.
108
AFP, « Réforme territoriale: "régression de la parité", selon les délégations aux droits des
femmes »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/36185/decentralisation/reforme_territoriale_regressi
on_parite_delegations_droits_femmes.htm (12.11.09).
109
Sénat, Sénat 27.01.10, op. cit., p. 524.
110
AFP, AFP 10.11.09, op. cit.
111
Garat Jean-Baptiste, « Hortefeux face à la bronca des élus régionaux », Le Figaro, 11.12.09, p. 3.
46
République. L'argument semble intéressant mais ne peut in fine pas totalement
persuader. Guy Carcassonne reconnaît « que les modes de scrutin relèvent de la loi
ordinaire et que la Constitution paraît la laisser libre d’adopter le système de son
choix », mais considère le scrutin uninominal à deux tours comme un principe
fondamental reconnu par les lois de la République s’imposant au législateur. Il
reconnaît des éclipses « en ceci que le Parlement a pu parfois passagèrement
adopter des modes de scrutins proportionnels ou plurinominaux. Non, en revanche,
dans la mesure où jamais un scrutin majoritaire uninominal à un seul tour ne vit le
jour. 112»
Le raisonnement ne peut pas convaincre car, comme l’a souligné Hervé
Fabre-Aubrespy, conseiller auprès du Premier ministre, le scrutin majoritaire à un
tour a existé, et existe encore sous la Ve République et a été examiné par le (…) le
Conseil constitutionnel. Il se réfère à la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie : « en
Nouvelle-Calédonie pour des partielles, système toujours en vigueur à l'heure
actuelle; et en Polynésie, il existait de 2004 à 2007 pour l'ensemble des conseillers
territoriaux en cas de vacance. » et rappelle que les soixante-sept députés élus en
Algérie en 1958 étaient également élus au scrutin majoritaire à un tour113. Et JeanClaude Colliard, membre honoraire de la Cour constitutionnelle, fait valoir que le cas
comparable de la règle de séniorité, qui prévoit en cas d’égalité des voix l'élection du
candidat le plus âgé, n’était selon l’examen en Conseil constitutionnel pas
suffisamment importante pour être qualifiée de principe fondamental114.
Enfin, la question de l'égalité démographique se pose. Dans le contexte d’une
élection départementale et régionale, il serait étrange que les électeurs d'un
département aient un effet de levier cinq ou dix fois plus important que les électeurs
du département d'à côté. Il s’agit d’un problème concret qui se pose de façon
sensible en région PACA où le département Bouches-du-Rhône domine par sa
population la région, notamment comparé aux les Alpes-de-Haute-Provence et
surtout aux Hautes-Alpes. Étant donné que la redéfinition des cantons n'impose pas
comme unique critère la démographie, à la différence des circonscriptions, le
112
Carcassonne Guy, « Régionales : le mode de scrutin proposé est anticonstitutionnel », Libération,
10.11.09, p. 20.
113
Colliard Jean-Claude, Fabre-Aubrespy Hervé et Le Gall Gérard, Colliard et al. 2009, op. cit., p. 49.
114
Ibid., p. 42.
47
gouvernement dispose d’une marge pour équilibrer la représentativité et pour
assurer également la représentation des territoires. Ainsi, le gouvernement pourra
respecter la promesse donnée au sénateur Jacques Blanc que chaque conseil
général comprendra au moins quinze conseillers territoriaux et sera donc représenté
à cette hauteur au conseil régional. Le ministre Michel Mercier a d’ailleurs rappelé
que le « secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales, s’est engagé
dès cet automne à l’Argentière - La Bessée, devant le congrès de l’Association
nationale des élus de la montagne, à ce que chaque département compte au
minimum quinze conseillers territoriaux. C’est sur ce chiffre que le Gouvernement
travaille. 115» Le problème est donc bien identifié et le gouvernement présentera
sous forme de décret une solution en conformité avec la constitution.
Les personnes soutenant le caractère non-fondé du scrutin uninominal à un
tour dans la culture politique française font valoir qu’il est douteux que ces scrutins,
« dont le Royaume-Uni et les États-Unis s’accommodent malgré tous leurs
inconvénients116 », puissent s’acclimater en France. Le président du conseil général
du Nord, Bernard Derosier déplore : « le tripatouillage est total avec la suppression
du deuxième tour, distinctif de la démocratie française depuis des décennies. Ainsi,
un candidat pourrait être élu conseiller territorial avec moins de 20 % des suffrages
dès lors qu'il serait placé en tête au tour unique. Or la France n'a jamais été une
démocratie bipartisane comme les États-Unis ou la Grande-Bretagne et le scrutin
majoritaire uninominal à un tour n'y est donc absolument pas transposable. 117». Il
exprime ainsi la crainte de beaucoup d’élus de gauche qui estiment qu’il s’agit d’un
« moyen de renverser les majorités locales de gauche. Le mode de scrutin envisagé
suppose un minimum d'éparpillement des voix et il faudra du temps pour qu'une
union de gauche parvienne à s'organiser pour un unique tour. 118»
Les petits partis sont en revanche préoccupés par le fait que le nouveau
scrutin serait trop favorable aux grandes formations et qu’ils perdraient les scènes
politiques où ils ont bien su s’ancrer. Ce qui pour Bertrand Maligner du CNRS est
même positif puisque le scrutin renforce la bipolarité UMP-PS et permet d'assurer
115
Sénat, Sénat 28.01.10, op. cit., p. 562.
Carcassonne Guy, Carcassonne 10.11.09, op. cit., p. 20.
117
Derosier Bernard, « Un piège politique redoutable », Le Monde, 17.10.09.
118
Gilman, « Le tour d'horizon du député Derosier », Nord Eclair, 13.11.09.
116
48
des majorités cohérentes en évitant des petits arrangements entre les deux tours119.
Tout est donc relatif. En tout les cas, le Président Sarkozy se pose, au moins de
façon rhétorique , au dessus des réflexions politiciennes : « L'expérience longue de
la vie politique qui est la mienne me fait dire que ceux qui pensent gagner une
élection en modifiant le mode de scrutin n'ont aucune expérience de la vie politique.
Par conséquent s'il est un sujet sur lequel le gouvernement fera preuve de
souplesse, c'est bien celui-ci.120 »
En conclusion, il convient de constater qu’il y a peu de sujet politique qui
émeuvent autant les élus que le débat sur des systèmes de scrutin les concernant
directement. Le citoyen reste pourtant neutre dans la mesure où il ne ressent pas un
« tripatouillage » abusif. La pondération des différents arguments portants sur les
éléments du scrutin n’est pas évidente et une solution objective n’existe pas. C’est
pourquoi le Président de la République devra certainement encore une fois arbitrer le
sujet en s’assurant du soutien de sa majorité en amont.
Dans quelle mesure et dans quelle direction le département évoluera avec
l’établissement du conseiller territorial est difficile à prévoir. Beaucoup d’arguments
soutiennent l’hypothèse que le mandat unique pourrait à terme pâtir des
concurrences politiques entre les départements et régions. C’est en effet une
conscience de leur complémentarité et un vrai esprit de coopération qui doit s’établir
entre les deux niveaux. Si les impulsions politiques communiquent cette logique, les
administrations suivront. Il reste donc à espérer que certains enchevêtrements et
doublons disparaîtront avec le temps sans créer des grands combats qui
emporteraient l’une ou l’autre partie d’une compétence, mais dans l’intérêt des
citoyens et des contribuables.
119
Mallet Claire et AFP, « La réforme des collectivités déclinée en quatre projets de loi distincts »,
http://www.localtis.info/cs/ContentServer?c=artVeille&pagename=Localtis%2FartVeille%2FartVeille&ci
d=1250259008033 (23.10.09).
120
Cité selon Mallet Claire, « Mode d'élection des conseillers territoriaux : les jeux restent ouverts »,
http://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/artVeille/artVeille&cid=1250259344657
(06.03.10).
49
C.
Une nouvelle répartition de compétences au détriment du
département, plombé par la suppression de la clause générale de
compétence ?
La nouvelle répartition des compétences s’inscrit dans l’objectif de la
simplification des structures administratives et est censée assurer une meilleure
lisibilité pour le citoyen, ainsi qu’une gestion plus efficace des compétences en les
décroisant et en responsabilisant les décideurs locaux. Elle tentera de rétablir la
cohérence qui était absente lors des transferts de compétences dès le début de la
décentralisation.
1.
Les principes orientant une nouvelle répartition des
compétences.
Étant donné qu’il s’agit d’une matière particulièrement complexe, le projet
prévoit qu’une loi ultérieure préparée dans un délai de douze mois à compter de la
promulgation de la loi121 au terme d'un « travail de révision général des
compétences122 » interviendra en la matière123. Le projet pose néanmoins les
orientations qui devront guider la préparation de la loi. Sont créées trois catégories
de compétences : les compétences exclusives, réservées à un seul niveau de
collectivité ; les compétences partagées, qui demandent une coordination autour
d’un chef de file ; et les compétences non attribuées par la loi, où une capacité
d’initiative est reconnue au département pour agir, en cas de défaut d’une législation
qui attribue la compétence à une autre collectivité et se justifie par un intérêt
départemental. En outre, la pratique des financements croisés doit être limitée aux
projets dont l’envergure ou le montant le justifie ou permet de répondre à des motifs
121
Le ministre Michel Mercier a rappelé au Sénat que: « le ministre de l’intérieur, en ouverture de la
discussion générale ici même, au Sénat, s’est engagé à le déposer dans les six mois. L’avant-projet
de loi sur les compétences vous sera transmis très rapidement pour que vous abordiez la deuxième
lecture du présent texte avec une vision globale de la réforme. » Sénat, Sénat 28.01.10, op. cit.,
p. 587.
122
Ce travail est de nature interministérielle et fera l’objet d’une concertation étroite avec l’ensemble
des associations nationales des élus. 2009, op. cit.
123
La méthode de répartition du travail législatif entre grands principes et répartition des compétences
concrètes est d’ailleurs identique à celle des lois de décentralisation des années 1982.
50
de solidarité ou d’aménagement du territoire.
La répartition se fera de toute évidence en tenant compte des dispositions
constitutionnelles, notamment dans le respect du principe de libre administration.
Etant donné les instrumentalisations idéologiques de ce concept, il convient de
rappeler tout d'abord que la libre administration renvoie à un ensemble de
compétences propres des collectivités territoriales. Par ailleurs, elle est juridiquement
interprétée comme la liberté de gestion dont les collectivités doivent pouvoir jouir.
Ceci implique que les collectivités disposent d'une réelle capacité de décision sur la
gestion de leurs affaires y compris des moyens propres nécessaires à l'exercice des
compétences attribuées124. À la lumière de la décision du Conseil constitutionnel125, il
ne
faut
surtout
pas
confondre
la
«libre
administration»
avec
le
«libre
gouvernement ».
Le nouvel article 72 paragraphe 2 de la Constitution : « Les collectivités
territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences
qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. » qui consacre le principe
de subsidiarité pourra également orienter les débats sur la répartition des
compétences, même s’il faut reconnaître que la « France ne relevant pas du modèle
de l'État fédéral, pas plus que de la forme de l'État régional, l'invocation du nouveau
principe de subsidiarité n'est pas parvenue à inverser la tendance établie, liée à la
nature unitaire de l'État. 126» A juste titre, on peut considérer qu’il « n’existe bien
évidemment aucun critère objectif permettant d’évaluer la compétence de tel
échelon, pas plus qu’il n’existe de critère objectif permettant d’arbitrer entre des
revendications opposées. Mais le simple fait de poser la question de la compétence
(…) suffit à organiser le débat d’une manière radicalement différente.127 »
124
Alcaraz Hubert, Alcaraz 2009, op. cit., p. 499.
Décision du 25 février 1982 n°82-137 DC, Loi relative aux droits et libertés des communes, des
départements et des régions, Rec. p. 38; RJC, p. I-117; JO du 3 mars 1982, p. 759. Cité selon Brosset
Estelle, « L'impossibilité pour les collectivités territoriales françaises d'exercer le pouvoir législatif à
l'épreuve de la révision constitutionnelle sur l'organisation décentralisée de la République », Revue
française de droit constitutionnel, 60, 2004, p. 695–739, p. 705.
126
Alcaraz Hubert, Alcaraz 2009, op. cit., p. 503.
127
Borraz Olivier, « Des pratiques subsidiaires vers une régime de subsidiarité? Les obstacles
institutionnels à l'introduction de la subsidiarité en France, à la lumière de l'exemple suisse », in Faure
Alain (ed.), Territoires et subsidiarité, Paris, Montréal, L'Harmattan (coll. « Logiques politiques »),
1997, p. 21–65, p. 27–28.
125
51
Les orientations données à la nouvelle répartition des compétences
s’éloignent du principe de répartition par blocs de compétences, parce que les
rédacteurs du projet de loi ont pris conscience du fait qu’un tel principe se heurte à
de grandes difficultés pratiques, comme l’a démontré l’historique des transferts de
compétences. Hugues Hourdin, rapporteur général du comité Balladur, confirme que
le « comité s'est assez unanimement écarté du mythe des blocs de compétences.
C'est une idée séduisante en théorie, mais cela ne fonctionne pas car le législateur,
ensuite, ne s'interdit jamais de prendre des législations spéciales qui y dérogent128.»
Le concept de compétences spécialisées retenu a été également proposé par le
rapport Lambert en 2007 qui souhaitait que les départements et les régions
disposent de compétences spéciales en lieu et place de la clause générale de
compétence. Ces compétences auraient été prescriptives, et donc opposables aux
autres niveaux, y compris aux interventions éventuelles de l’État129.
Il ne nous appartient pas, dans ces développements, de consacrer beaucoup
de place à la discussion détaillée des compétences individuelles. On se contentera
d’une présentation esquissée des enjeux. Premièrement, sont concernées les
compétences pour lesquelles tous les échelons de collectivités interviennent,
générant des imbrications considérables: culture, tourisme, sport et jeunesse.
Deuxièmement, existent des domaines d’un poids financier élevé, où les effets de
croisements sont importants notamment en termes de gestion: logement,
environnement, économie et développement. Troisièmement, les compétences pour
lesquelles le fonctionnement est unifié mais l'investissement donne lieu à des
interventions croisées parfois importantes: formation, enseignement supérieur et
recherche, ports et aéroports130. Il convient enfin de citer les compétences à faible
enchevêtrement : l’action sociale, l’éducation (même si on peut s’interroger sur le
partage des écoles secondaires entre département et région), les transports (à
l’exception du transport scolaire) et la voirie.
Concernant les financements croisés, le Sénat a supprimé la notion de « part
significative » qui était prévue par le projet de loi et qui devait assurer que le maître
128
2009, op. cit.
Lambert Alain, Lambert 2007, op. cit., p. 7.
130
Mallet Claire, « Brice Hortefeux maintient le cap »,
http://www.localtis.info/cs/ContentServer?c=artJour&pagename=Localtis%2FartJour%2FartJour&cid=
1250258878687 (12.11.09).
129
52
d'ouvrage en cas de cofinancement d'un équipement participait de manière
importante. L’avant-projet prévoyait même encore le seuil de 50% des financements
pour le maître d’ouvrage et suivait ainsi les préconisations des rapport Richard et
Lambert131 qui souhaitaient établir le principe « qui décide, paie ». Le Sénat a refusé
cette approche et a préféré la référence à la capacité du maître d'ouvrage à
participer. On peut donc légitimement se demander si la loi arrivera à contenir les
interventions multiples, ce qu’elle avait identifiées comme un objectif important.
Au centre de l’intérêt de beaucoup d’élus locaux se trouvait très vite la
question de savoir si les conseils généraux pourront encore intervenir pour aider les
petites communes, notamment en matière d’équipement, tel qu'expressément prévu
dans les articles L. 3232-1 et L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales.
Pourtant, cette question était dès le début caduque car même le comité Balladur ne
souhaitait pas la soulever132. Il y avait sans doute des considérations stratégiques
auprès des conseillers généraux et les exécutifs respectifs qui ont semé la zizanie
auprès des élus municipaux. D’ailleurs, le gouvernement a, à plusieurs reprises,
confirmé que le département conservera « le rôle (…) dans la solidarité avec les
communes rurales133 » que « ces principes sont inscrits dans la loi depuis les
premières lois de décentralisation, et personne n’envisage de les remettre en
cause. 134» Mais toutes ces affirmations n’ont pas suffit au Sénat qui a souhaité,
s'agissant toujours des financements croisés, amender le projet de loi en intégrant la
phrase suivante: le département « continuera à être identifié comme le lieu des
politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des
solidarités sociales et territoriales ».
131
Richard Pierre, Richard 2006, op. cit. et Lambert Alain, Lambert 2007, op. cit., p. 7.
Balladur Edouard, "Il est temps de décider". Rapport du Comité pour la réforme des collectivités
locales au Président de la République, 2009, p. 89.
133
Sarkozy Nicolas, Sarkozy 20.10.09, op. cit., p. 7.
134
Hortefeux Brice, Intervention de M. le Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités
territoriales. Congrès de l'Association des maires de France, Parc des expositions de la porte de
Versailles, 2009a.
132
53
2.
La question de la suppression de la clause générale de
compétence.
La disposition la plus contestée du projet du gouvernement était sans doute la
suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions.
La disposition visait à garantir que ces collectivités respecteraient dans les faits le
principe de spécialité et n’exerceraient plus que des compétences limitativement
énumérées par la loi. L’avant-projet de juillet prévoyait donc, en cohérence avec les
propositions du comité Balladur, la suppression de cette clause. Elle était défendue
dans un discours du Président Sarkozy : « C'est un système qui est fou parce que
naturellement, quand vous avez la compétence générale (…) et qu'un groupe de
pression, qu'une association vient vous voir, vous ne pouvez pas refuser. On m'a dit
– c'était même un débat entre nous : « La clause de compétence générale, ce n'est
pas important. » Si, c'est important, beaucoup plus qu'on ne le dit. 135» Mais face au
tollé des élus locaux et des risques d’inconstitutionnalité, le gouvernement a
réintroduit dans le projet de loi une clause générale de compétence modifiée,
appelée désormais capacité d’initiative.
Pour rappel, la clause de compétence générale du département se fonde sur
l’actuel article L.3211-1 CGCT issu de la loi du 2 mars 1982 « Le conseil général
règle par ses délibérations les affaires du département. Il statue sur tous les objets
sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et, généralement, sur
tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi. » Sur cette base, la
jurisprudence a reconnu au département une capacité à agir, sous réserve que la loi
n’ait pas expressément attribué la compétence à une autre collectivité et qu’elle
puisse justifier d’un intérêt public local. Le principe trouve son origine dans la loi des
10 et 29 août 1871 relative aux conseils généraux (D. 1871, IV, p. 102). Son article
48-5° disposait en effet que « le conseil général délibère sur tous les autres objets
sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements, et généralement sur
tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi ». Mais il convient de replacer
cette disposition dans le contexte des délibérations de l’époque, qui n’étaient
135
Sarkozy Nicolas, Sarkozy 2009, op. cit., p. 6.
54
exécutoires que si un décret n’en avait pas suspendu l’exécution dans un délai de
trois mois, y compris pour inopportunité136.
L’annonce de la suppression de la clause générale a suscité un vif débat sur
sa valeur juridique. Les uns considèrent qu’elle est de valeur constitutionnelle et ne
peut par conséquent être supprimée par une loi. D’autres la considèrent de valeur
législative, ce qui implique que le législateur peut à tout moment modifier ou
supprimer le contenu de la norme.
Parmi les arguments permettant de supposer une valeur constitutionnelle à
cette clause est avancée l’hypothèse que la compétence générale était un élément
central dans la définition des collectivités locales et qu'elle posait le critère de
distinction entre ces dernières et les établissements publics cadrés par le principe de
spécialité. De plus, elle est construite en « composante essentielle du principe de
libre administration des collectivités locales 137». Une construction qui se heurte à la
théorie du « noyau dur » régissant les compétences des collectivités territoriales,
défendu par Constantinos Bacoyannis qui a démontré que: « parmi les compétences
de chacune des collectivités territoriales, il n’y a qu’un noyau dur dont le transfert
vertical ou horizontal se heurterait au principe de sa libre administration ; le transfert
des autres compétences ne serait pas contraire à ce principe. 138» C’est dans cet
esprit qu’il est loisible à l’État de décentraliser ou de récentraliser en fonction de
l’intérêt public national dont il est le seul garant139. Un autre argument fait valoir que
l’introduction du principe de subsidiarité dans la Constitution en 2003 s’opposait
également à la suppression de la clause générale de compétence. Comme on l’a
indiqué avant, le principe reste assez flou et semble difficilement opposable en terme
de droit constitutionnel.
Plus fondée semble l’objection fondée sur l’article 4 de la charte européenne
sur l'autonomie locale (décr. n° 2007-679 du 3 mai 2007), ratifiée par la France, qui
136
Verpeaux Michel, « La clause générale de compétence, consécration ou remise en cause? »,
Revue Lamy des Collectivités Territoriales, 42, 2009a, p. 66–70, p. 67.
137
Mozol Patrick, « Rapport du comité Balladur : quelles perspectives de réforme des collectivités
locales ? », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, 13, mars 2009.
138
Bacoyannis Constantinos, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités
territoriales, Aix-en-Provence, Paris, Presses universitaires d'Aix-Marseille; Économica, 1993, p. 211.
139
Pastorel Jean-Paul, « Collectivité territoriale et clause générale de compétence », Revue du droit
public, 1, 2007, p. 51–87, p. 66.
55
stipule « les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour
exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou
attribuée à une autre autorité ». En effet, un pouvoir d’intervention au moins résiduel
est attribué aux collectivités. Bertrand Faure met à juste titre en exergue qu’ « il
faudrait une lecture particulièrement restrictive, négatrice même, des termes de son
article 4 pour ne pas y voir cette consécration de la compétence générale sur
laquelle la doctrine territorialiste s'était longtemps interrogée.140» Mais il convient
néanmoins de rappeler que les analyses juridiques du comité Balladur aboutissaient
au résultat que cette disposition ne faisait pas davantage obstacle à la suppression
de la clause générale141. Le comité fonda d’ailleurs son appréciation juridique sur
deux éléments, l'absence de jurisprudence constitutionnelle contraire et l'absence de
valeur constitutionnelle d'une telle clause.
Nonobstant certaines incertitudes juridiques, nous défendons l’hypothèse que
la réintroduction d’une capacité d’initiative trouve plutôt ses motifs dans un
raisonnement politique. La pression des élus locaux sur le gouvernement était
considérable et mobilisait également la société civile, en partie bénéficiaire de la
clause générale de compétences. Avec le sénateur Éric Doligé, nous partageons
l’avis selon lequel « il s’agit, pour certains, de pratiquer une politique de la peur,
visant donc à inciter à la ‘résistance’.142 » pourtant très efficace. Les milieux culturels
et sportifs ont notamment été mobilisés contre la suppression143. La rhétorique ne
connaissait à cet égard aucune limite comme en témoigne une citation de Jean-Paul
Huchon, vice-président de l'Association des régions de France: « Notre pays va se
tiers-mondiser. 144»
140
Faure Bertrand, « Le rapport du comité Balladur sur la réforme des collectivités territoriales:
bonnes raisons, fausses solutions? », Actualités juridiques - Droit administratif, 19, 04.05.09, p. 859–
865, p. 863.
141
Balladur Edouard, Balladur 2009, op. cit., p. 38–39.
142
Sénat, Sénat 20.01.10, op. cit., p. 294.
143
Un exemple pour le milieu sportif constitue l’intervention de Michel Brun, vice-président du CNOSF,
qui annonçait « Si, en vertu de la nouvelle répartition des attributions, on supprimait la clause générale
de compétence sans accorder aux régions et départements la compétence sport, les conséquences
seraient catastrophiques ». AFP, « La réforme territoriale pourrait faire perdre 1 milliard d'euros au
sport »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/35449/decentralisation/la_reforme_territoriale_pourr
ait_faire_perdre_1_milliard_euros_sport.htm (12.11.09).
144
« Réforme territoriale: La palme de la colère », La Gazette des communes des départements et
des régions, 2002, 26.10.09, p.7, p. 7.
56
Le ministre Michel Mercier a d’ailleurs confirmé l’influence des associations
des élus locaux en cette question: « Le Gouvernement a entendu leur souhait [celui
du groupe de la droite de l’ADF] de conserver une capacité d’initiative, laquelle
représente un élément de souplesse.145 » Cette capacité d’initiative de la région ou
du département ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non
prévues dans le cadre de la législation existante, qui ne sont donc pas attribuées à
une autre collectivité, dès lors qu’elles sont justifiées par l’intérêt local. Cette
définition reprend ainsi les limites de l’ancienne clause générale de compétence telle
qu’elles ont été définies par la jurisprudence et s’aligne sur les préconisations du
rapport Belot146. En conclusion, nous pouvons affirmer avec le professeur Verpeaux
que « chassée par la porte, la compétence générale semble ainsi revenir par la
fenêtre... 147»
145
Sénat, « Compte rendu intégral. Séance du 20 janvier 2010. 60e jour de séance de la session »,
Journal officiel de la République française, 5 S. (C.R.), 21.01.10, p. 334.
146
Belot Claude, Rapport d'information sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales
(coll. « Rapport d'information »), 2009, p. 191.
147
Verpeaux Michel, « Quelle répartition des compétences entre les collectivités territoriales et
l'État? », Revue Politique et Parlementaire, 1053, 2009d, p. 68–72, p. 72.
57
D.
Les nouvelles métropoles et pôles métropolitains : une
complexification opportune de la structure administrative?
1.
Les nouvelles métropoles, des EPCI XL.
Un changement majeur est intervenu dans la conception des métropoles :
l’idée de la métropole comme collectivité territoriale nouvelle telle que conçue par
l’avant-projet a été abandonnée. Elle est désormais établie comme EPCI à fiscalité
propre regroupant, sur la base du volontariat, plusieurs communes qui forment un
ensemble de plus de 450 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave.
Ce changement s’est préparé lentement, comme l'a reconnu le ministre de
l’intérieur : « Je n'ai jamais été convaincu par l'hypothèse de la métropole département que j'ai trouvé à mon arrivée place Beauvau et dont je sais qu'elle figure
dans le document de travail diffusé aux associations d'élus courant juillet. Je crois
que les métropoles ne doivent pas se construire en opposition aux départements et
aux régions mais bien dans une logique de complémentarité. Je n'adhère pas, en
particulier, à l'idée de transférer automatiquement l'ensemble des compétences
sociales des départements aux métropoles. 148» L’évolution était certainement
favorisée par le fait qu’il aurait été extrêmement difficile d’obtenir une majorité sur la
base initiale. L’approche avant-gardiste proposée par le comité Balladur n’a en effet
cessé de dépérir au fil des réécritures du texte par le ministère de l'Intérieur149. Pierre
Mauroy, qui s'était exprimé en sa faveur au sein du comité, se montre déçu par
l’arrangement et met en garde contre le fait que « nous ne passions à côté du
rendez-vous de l'Histoire par manque d'ambition et par une curieuse aversion pour
tout ce qui pourrait devenir plus grand, plus fort, plus puissant. 150»
148
Hortefeux Brice, Intervention de M. le Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités
territoriales. 79ème congrès de l'ADF, Clermont-Ferrand, 2009b.
149
Cossardeux Joël, « La réforme territoriale s'écarte de son objectif de simplification », Les Echos,
08.10.09, p. 6.
150
Mauroy Pierre, « La réforme territoriale, une "recentralisation" qui n'ose pas dire son nom », Le
Monde, 19.01.10, p. 19.
58
Une crainte qui semble partagée par le chef de file des sénateurs UMP,
Gérard Longuet, selon lequel : «On est en train de manquer le projet des métropoles
[…], ce n’est plus qu’un label pour un petit nombre de communautés urbaines.151» La
solution d'une « intercommunalité version XL » telle qu’elle se trouve dans la petite
loi conduit de facto à proposer aux communautés d’agglomération et aux
communautés urbaines existantes de taille suffisante un système dont les
mécanismes de financement et le type d’organisation seraient les mêmes
qu’aujourd'hui. On peut s’interroger sur les progrès et la valeur ajoutée ressortant
d'une telle réforme.
D’ailleurs, on peut s’étonner que la communauté urbaine persiste malgré le
nouveau statut de métropole ajoutant une couche au millefeuille administratif. Au
moins, pour des raisons de cohérence, le Sénat a baissé le seuil d’habitants pour les
communautés urbaines de 500 000 à 450 000 habitants et l’a donc établi à la même
hauteur que celui de la métropole. Avec Jean-Pierre Chevènement on peut
néanmoins affirmer que « les communautés urbaines n’ont plus de raison d’être et
doivent devenir des métropoles ou des communautés d’agglomération. 152» Cette
option est écartée car il existe huit autres communautés urbaines regroupant entre
264 657 (CU Grand Nancy) et 51 942 habitants (CU Alençon) qui ne pourraient pas
aspirer au statut de métropole et qui devraient être dégradés en communautés
d’agglomération.
Pour le moment, huit communautés urbaines sont éligibles au nouveau statut
institutionnel de métropole: Lyon, Lille Métropole, Marseille Provence Métropole,
Grand Toulouse, Nice – Côte d’Azur et Strasbourg. La population cumulée de ces
communautés urbaines s’élève à 6,4 millions d’habitants. Ainsi, près d’un français
sur dix pourrait être concerné par cette transformation administrative153.
L’évolution des réflexions au sein du comité Balladur a conduit à exclure de
plus en plus de villes au cours des délibérations. Pierre Mauroy rappelle que le
comité était parti de dix-sept villes, pour passer ensuite à quinze, à douze, à onze,
151
Auffray Alain, « Les champs de bataille de la réforme territoriale », Libération, 19.01.10, p. 10.
Sénat, « Compte rendu intégral. Séance du 2 février 2010. 65e jour de séance de la session »,
Journal officiel de la République française, 10 S. (C.R.), 03.02.10, p. 821.
153
Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, Ministère de l'intérieur, de
l'outre-mer et des collectivités territoriales 2009, op. cit., p. 37.
152
59
avant d’arriver à huit. Il juge le nombre arrêté « largement insuffisant pour répondre
aux exigences du développement urbain dans les prochaines années. 154»
Tableau :
Les
plus
importantes
d’agglomération en France
communautés
Communauté
Communauté
urbaine
d'agglomération
155
et
communautés
Nombre
Population
1 Lyon
57
1 219 111
2 Lille
85
1 110 035
3 Marseille
18
991 953
4 Bordeaux
27
680 973
5 Toulouse
25
617 576
6 Nantes
24
572 147
7 Nice
24
500 254
8 Strasbourg
28
457 928
9
Rouen
45
413 249
10
Toulon
11
403 743
11
Rennes
37
399 892
12
Grenoble
26
399 043
13
Saint-Étienne
43
392 041
14
Montpellier
31
378 879
15
Aix-en-Provence
34
340 270
16
Saint-Denis
8
309 860
17
Clermont-Ferrand
21
287 684
18
Orléans
22
274 833
19
Angers
31
272 333
20
Tours
14
268 800
20
265 483
21 Nancy
154
urbaines
155
22
Le Havre
17
259 114
23
Lens
36
259 763
24
Dijon
22
251 679
Sénat, Sénat 20.01.10, op. cit., p. 279.
Balladur Edouard, Balladur 2009, op. cit., p. 78.
60
Les chiffres présentés sont extraits du rapport du Comité Balladur qui s’est
fondé sur le recensement général de la population de 1999. Ils évoluent pour des
raisons d’accroissement naturel, ainsi que par l’intégration éventuelle de nouvelles
communes ou la fusion avec d'autres intercommunalités. Ainsi la communauté
d’agglomération de Montpellier a désormais gagné en importance et compte 412 070
habitants. Si son taux d’accroissement reste identique, elle atteindra le seuil des
450 000 en 2016 et pourra par conséquent accéder sur la base du volontariat au
statut de métropole156. Le président de l'Association des maires des grandes villes de
France, le maire de Grenoble, Michel Destot, n'a pas réussi à imposer l'idée d'une
fixation du seuil à 400 000 habitants. Il est lui-même demandeur du nouveau statut
pour Grenoble.
A la lecture des données sous un angle géographique, on s’aperçoit que la
liste des futures métropoles ne comporte pas de métropoles au centre de la France.
Ceci « correspond aux difficultés rencontrées par la politique d'aménagement du
territoire sur cette partie du territoire français située en dehors des façades
maritimes 157». À l’inverse, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur comprendrait trois
métropoles, celles de Marseille, de Toulon et de Nice.
2.
La métropole reçoit des compétences clefs.
La métropole est constituée pour conduire un projet d’aménagement et de
développement économique, écologique, éducatif et culturel de son territoire. A cet
effet, elle disposera de compétences élargies, dont certaines par transferts des
départements et des régions. Elle permettra de concentrer l’exercice de
compétences structurantes, qu’elles soient communales, départementales ou
régionales afin d’éviter la fragmentation des intérêts sur le territoire métropolitain.
Il n’est plus question qu’elle se substitue de plein droit, sur son territoire, au
département en reprenant toutes les compétences de ce dernier sur le territoire de la
156
Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, Ministère de l'intérieur, de
l'outre-mer et des collectivités territoriales 2009, op. cit., p. 38.
157
Verpeaux Michel, « Le rapport Balladur sur la réforme des collectivités locales, des raisons et de
solutions », Revue française du droit administratif, 2009b, p.407.
61
métropole comme prévu par le comité Balladur et l’avant-projet de loi. Le comité
aurait souhaité que les métropoles exercent la totalité des compétences
départementales (action sociale et médico-sociale, collèges, environnement...), car
tel était le meilleur moyen de répondre de manière concrète aux besoins des
habitants en zone très urbanisée et de réaliser des économies d’échelle. L’exemple
de Paris montre l’efficacité de cette formule158. Étant donné qu’ils ne se voient pas
attribuer le statut juridique de collectivité territoriale, le régime actuel des SDIS
restera sans changement et un nouveau partage de responsabilité entre
département et métropole sera obsolète.
Les prescriptions de la petite loi dépassent néanmoins les propositions du
rapport Belot. Celui-ci aurait souhaité définir un bloc minimal de compétences
obligatoires des métropoles à partir des compétences obligatoires des communautés
urbaines correspondant aux grandes fonctions métropolitaines et le dépasser par la
possibilité de délégations de compétences des départements, des régions et de
l’État aux métropoles159.
Outre les compétences transférées par les communes et la substitution aux
EPCI à fiscalité propre, la métropole reçoit de plein droit les attributions du
département seulement en matière de transports scolaires et de gestion des voies
départementales et non la totalité des compétences sur son territoire.
La métropole peut également, par transfert facultatif avec l’accord du
département, exercer la compétence en matière de collèges ainsi que tout ou partie
des compétences en matière d’action sociale. De même, les compétences de la
région en matière de lycées peuvent faire l’objet d’un transfert à la métropole si la
région en est d’accord.
Le Sénat a pris le soin de détailler le contenu des conventions facultatives afin
de préciser les conséquences du transfert sur la situation des personnels et de
prévoir la faculté de mutualiser les services entre niveaux de collectivités160. Ce mode
de transfert de compétences facultatif et volontaire aurait trouvé le soutien le plus
158
Balladur Edouard, Balladur 2009, op. cit., p. 79.
Belot Claude, Belot 2009, op. cit., p. 189.
160
Verpeaux Michel, Verpeaux 2010, op. cit.
159
62
vaste au Sénat car certains sénateurs, à l’instar de la sénatrice Éliane Assassi,
considèrent qu’« en vertu du principe de libre administration, aucun transfert ne peut
être imposé à la collectivité territoriale. 161» Il s’agit là, bien entendu, d’un argument
purement politique. Vu sous l’angle du droit, Constantinos Bacoyannis a démontré
dans son étude que: « parmi les compétences de chacune des collectivités
territoriales, il n’y a qu’un noyau dur dont le transfert vertical ou horizontal se
heurterait au principe de sa libre administration ; le transfert des autres compétences
ne serait pas contraire à ce principe. 162»
La probabilité que les départements ou les régions utilisent ce biais de
transfert facultatif reste faible. En effet, la possibilité de délégations de compétences
existe depuis les lois de décentralisation de 1983 et a été réaffirmée par la loi du 13
août 2004 : « Mais il est bien vrai que cette possibilité a été trop peu utilisée. 163»
Considérant qu’avec la perte de la clause générale de compétence et les transferts
obligatoires vers les métropoles, elles auront déjà assez perdu en influence et en
importance, il est peu probable que ces deux collectivités souhaiteront aller au-delà.
Un transfert facultatif signifierait en tous les cas qu’un transfert des moyens
financiers et des personnels pour l’exercice de la compétence serait nécessaire et
aura des conséquences durables sur les collectivités qui ne souhaitent pas devenir
des « collectivités moignons ».
Une formule hybride consisterait en la possibilité pour la région et le
département de transférer à la métropole, d’un commun accord avec celle-ci, tout ou
partie de leurs compétences en matière économique. A défaut d’accord dans un
délai de dix-huit mois, il serait prévu le transfert automatique d’un socle de
compétences économiques défini par le projet de loi (zones d'activités, promotion à
l'étranger du territoire et de ses activités économiques). Le Sénat a amélioré cette
procédure en cas d'échec du transfert conventionnel dans la mesure où il prévoit que
le préfet, en charge de proposer au président du conseil général ou régional et au
président du conseil de la métropole un projet de convention, devra préciser dans ce
projet l'étendue et les conditions financières de ce transfert ainsi que les conditions
161
Sénat, Sénat 03.02.10, op. cit., p. 791.
Bacoyannis Constantinos, Bacoyannis 1993, op. cit., p. 211.
163
« Un paysage institutionnel profondément renouvelé, à la mesure des enjeux de l'avenir et des
besoins de la population. Entretien avec Hugues Hourdin et Michel Verpeaux », La Semaine Juridique
Administrations et Collectivités territoriales, 11, mars 2009e.
162
63
dans lesquelles les services départementaux ou régionaux correspondants seront
transférés à la métropole. Si ce projet proposé par le représentant de l'État n’est
toujours pas signé après un délai d’un mois, la convention est établie par arrêté du
ministre chargé des collectivités territoriales.
3.
L’ impact de la création de la métropole sur les
départements.
En résumé, les dispositions concernant la création des métropoles auront un
impact considérable sur les départements, du point de vue des personnels qui
seraient d’abord mis à disposition puis transférés à la métropole, du point de vue des
biens, des droits et des obligations relatives aux compétences transférées et du point
de vue des ressources liées à l’exercice de ces compétences.
Les transferts de personnels s’effectueront comme lors des précédentes lois
de décentralisation, avec une période de mise à disposition suivie, après la
publication du décret de transfert de services, de l’affectation définitive de plein droit
dans la métropole. Les nombreuses inquiétudes des personnels des services à
transférer ont été stimulées par des élus locaux comme la sénatrice Éliane Assassi
qui affirme que les agents « savent que les transferts envisagés priveront les
collectivités de moyens et de compétences précieux au service des territoires et
engendreront
inévitablement
une
suppressions de services publics
164
externalisation,
des
privatisations
et
des
». Le Sénat a néanmoins jugé opportun de
rassurer les employés de la fonction publique territoriale en garantissant, comme il
est d’usage, que « les fonctionnaires conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du
régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que les avantages acquis en
application du troisième alinéa de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
165
» Des
mesures protégeant les non-titulaires ont également été prises : « ces agents
conserveront, à titre individuel, le bénéfice de leur contrat et les services qu’ils auront
164
165
Sénat, Sénat 03.02.10, op. cit., p. 792.
Ibid., p. 794.
64
accomplis dans la collectivité d’origine seront assimilés à des services accomplis
dans la métropole.166»
Face aux transferts de compétences conséquents vers la métropole les
interrogations de certains sénateurs demeurent. D’aucuns voient des départements
« pratiquement dépecés, vampirisés là où ces métropoles existent 167», malgré
l’allégement du catalogue de compétences transférées. Manifestement, cet argument
provient du camp des défenseurs ardus du statu quo. Plus fondé apparaît l’argument
selon lequel l’arrangement institutionnel n’aidera pas l’objectif de simplification du
millefeuille de l’administration territoriale. Au contraire, il « va engendrer de la
confusion, une France à plusieurs vitesses, à d’innombrables vitesses. (…) Selon les
départements ou les régions, il n’y aura jamais le même régime : nous serons donc
dans le flou le plus total.168» Effectivement, les options multiples entre transferts
facultatifs et délégations supplémentaires risquent d'engendrer une structure
pléthorique. De plus, certaines administrations départementales seront marginalisées
comme le département du Rhône : le Grand Lyon compte 1 250 000 habitants et le
département 1 550 000. La situation est comparable en Haute-Garonne : sur 1 186
000 habitants, 870 000 vivent dans l’agglomération de Toulouse169. Dans ces cas
spécifiques, il est problématique d’un point de vue démocratique que le conseil
général n’ait été consulté que ‘pour avis’ sur la création d’une métropole, la
démarche volontariste en vue de cette création appartenant aux élus municipaux.
4.
Le pôle métropolitain - un outil spécifique.
Au-delà du statut de la métropole, le projet de loi prévoit une coopération
renforcée entre territoires urbains, sur la base du volontariat, dénommé ‘pôle
métropolitain’. Selon la petite loi, ce pôle regroupe des EPCI à fiscalité propre
formant un ensemble de plus de 300 000 habitants, le projet de loi prévoyant encore
un seuil de 450 000 habitants. L’un des EPCI doit comporter plus de 150 000
166
Courtois Jean-Patrick, Rapport d'information sur le projet de loi de réforme des collectivités
territoriales (coll. « Rapport d'information »), 16.12.09, p. 78.
167
M. Pierre-Yves Collombat Sénat, Sénat 03.02.10, op. cit., p. 810.
168
M. Jean-Pierre Chevènement Ibid., p. 814.
169
Giblin Béatrice, « Attention, un train de réformes territoriales peut en cacher un autre! », Hérodote,
135, 2009, p. 3–24, p. 20.
65
habitants contre 200 000 habitants prévu initialement. Son mode de fonctionnement
est similaire à celui des syndicats mixtes et ne constitue pas une vraie nouveauté.
L’innovation est en effet limitée, l’apport se trouve dans la formulation de « l’objectif
visant
à
encourager
expressément
le
développement
des
territoires
périmétropolitains, la mise en réseaux de communautés dynamiques et reconnaitre
ces synergies volontaires par un outil spécifique. 170»
Ce projet répond à des demandes exprimées notamment par les élus de Metz,
de Nancy, d’Épinal et de Thionville, fédérés par le projet du « Sillon Lorrain » et a été
défendu par Gérard Collomb, sénateur-maire PS de Lyon et président de
l’Association des communautés urbaines de France (ACUF), qui « aurait largement
soufflé au gouvernement la rédaction des trois articles consacrés aux pôles
métropolitains. Cette formule, inspirée d'anciens travaux de la Datar, revient à
marginaliser davantage les métropoles. 171» Le pôle métropolitain permettra donc la
mise en place de métropoles dites multipolaires. Comme l’a expliqué le Président
Sarkozy : « L’enjeu est de permettre à des villes, pas nécessairement limitrophes,
non pas de gérer un territoire en commun dans toutes ses dimensions, mais de
mutualiser des moyens et des compétences pour le développement économique et
l’attractivité du territoire.172 » Le Sénat a néanmoins tenu à préciser que la création
des pôles métropolitains relève de l'initiative exclusive des collectivités locales, alors
que le projet de loi envisageait que la création puisse être décidée par arrêté du
représentant de l'État du département où siège l'EPCI le plus important173.
Le pôle métropolitain est constitué pour conduire un projet en vue
d’entreprendre des actions d’intérêt métropolitain en matière de développement
économique, écologique, éducatif, de promotion de l’innovation, d’aménagement de
l’espace et de développement des infrastructures et des services de transport. Le
Sénat a précisé la partie éducative en citant la recherche et l'université parmi les
actions envisageables et la compétence en matière d'aménagement de l'espace à
travers la coordination des schémas de cohérence territoriale. En outre, il a rendu
possible des actions dans le domaine de la culture.
170
Courtois Jean-Patrick, Courtois 16.12.09, op. cit., p. 83.
Cossardeux Joël, Cossardeux 08.10.09, op. cit., p. 6.
172
Sarkozy Nicolas, Sarkozy 20.10.09, op. cit., p. 11.
173
Verpeaux Michel, Verpeaux 2010, op. cit.
171
66
Les objections contre les pôles métropolitains sont du même ordre que celles
exprimées à l’égard des métropoles. D’aucuns craignent la perte de compétences du
département et de la région et d’autres mettent en avant la complexification du
millefeuille administratif.
67
E.
La fusion entre départements et la fusion de départements
avec une région, signes avant-coureurs d’une réduction du nombre
de départements.
Avec la procédure de fusion de départements proposée, il s’agit de mettre fin
à un vide juridique. A la différence des dispositions sur le regroupement des régions,
il n’existait pas de procédure similaire pour les départements. Cette souplesse était
également préconisée par le rapport Belot174. Pour l'instant, seul le législateur peut
opérer un tel regroupement.
Dans le projet de loi, qui reprend à l’identique les dispositions de l’avant-projet,
le regroupement doit reposer sur l’initiative de l’un ou de l’ensemble des conseils
généraux intéressés. Si le gouvernement estime qu’il y a lieu de poursuivre la
procédure, la consultation des électeurs résidant sur le territoire concerné par le
projet de regroupement est facultative si tous les conseils généraux se sont
prononcés en faveur du projet, obligatoire dans le cas contraire. Si une consultation
a été organisée, le regroupement ne peut être prononcé que si le projet a recueilli la
majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au
moins égal au quart des électeurs inscrits dans l’ensemble des communes
intéressées. Les voix sont donc comptabilisées sur l’ensemble du territoire des
départements souhaitant fusionner sans distinguer le résultat au sein de chaque
département concerné. La population d’un département plus petit en termes
d’habitants pourrait ainsi être mise en minorité par un plus grand département.
Lors de la phase d'initiative, il est possible qu’un conseil général décide
d'associer la population au processus, soit dans la cadre d'une consultation, soit
dans le cadre d'un référendum à caractère décisionnel. Ces deux outils diffèrent de
la consultation organisée par le Gouvernement qui garde dans tous les cas la
compétence et n'est lié ni par les votes des conseils généraux, ni par le résultat des
consultations d'électeurs. La fusion est décidée par un décret en Conseil d’État.
174
Belot Claude, Belot 2009, op. cit.
68
Le Sénat qui en majorité est favorable à cette disposition, a néanmoins souhaité
l’amender pour la rendre plus démocratique et cohérente.
Par conséquent, le dispositif de la petite loi garantit que le regroupement
n’aura lieu qu’avec l’accord unanime de chacune des collectivités concernées ou
celui de leur population respective afin d’éviter des « OPA inamicales ». De même, la
contrainte de délibération d’une demande de fusion dans un délai de six mois,
imposée aux autres départements concernés, est supprimée. L’enjeu peut en effet
se révéler de taille et ce délai aurait pu s’avérer insuffisant pour étudier l’ensemble
des conséquences d’une telle demande de fusion. Un consentement tacite supposé
à l’expiration de ce délai aurait de surcroît mis en question sa légitimité
démocratique.
Pour répondre à un problème soulevé par le sénateur - président du conseil
général de la Charente, Michel Boutant, un nouvel article règle une procédure de
changement de rattachement d’un département d'une région à une autre, comme
dans le cas de la Charente et du Limousin ou de la Loire-Atlantique et de la
Bretagne. « Le conseil général et les conseils régionaux concernés pourront donc
demander le rattachement à une région limitrophe, le gouvernement pouvant donner
suite à cette demande, ce qui signifie qu'il peut aussi refuser, en cas de délibérations
concordantes ou, à défaut, si les électeurs de chacune des collectivités concernées,
consultés sur ce point, se sont prononcés en faveur du rattachement à la majorité
absolue des suffrages correspondant au moins au quart des électeurs inscrits175 ».
Confronté à des nombreuses interrogations, Alain Marleix, secrétaire d'État, a
tenu à préciser à nouveau que « l’objectif du Gouvernement n’est absolument pas de
favoriser les fusions de départements. En revanche, celui-ci veut donner aux
départements qui souhaitent se regrouper les moyens de le faire, mais ce
uniquement bien entendu sur la base du volontariat. 176» La question d’une éventuelle
fusion entre départements apparaît de temps en temps dans la sphère publique
régionale. Les discussions en ce sens des départements de la Savoie et de la HauteSavoie illustrent qu’il ne s’agit pas d’hypothèses académiques.
175
Verpeaux Michel, Verpeaux 2010, op. cit.
Sénat, « Compte rendu intégral de la séance du 3 février 2010. 66e jour de séance de la session »,
Journal officiel de la République française, 11 S. (C.R.), 04.02.10, p. 901.
176
69
Le même constat vaut pour le souhait des départements du Haut-Rhin et du
Bas-Rhin de fusionner avec la région Alsace en créant une nouvelle collectivité
territoriale à statut particulier. Il est donc peu étonnant que Philippe Richert, le
président de la région d’Alsace, ait réussi à intégrer au texte de la petite loi la
possibilité d’unir le conseil général et le conseil régional pour créer une nouvelle
collectivité et constituer ainsi un «guichet unique» avec l’accord de la population. Le
projet de loi ne prévoyait en effet pas une telle démarche en se fondant sur l’avis du
comité Balladur qui préconisait : « Il n’y a pas lieu, en revanche, de prévoir de
dispositions particulières pour les fusions entre collectivités de différents niveaux
(…). Il ressort des termes mêmes de l’article 72, premier alinéa de la Constitution
qu’il revient au législateur d’y procéder, sans même d’ailleurs que l’accord des
collectivités existantes soit exigé. 177»
Les oppositions jacobines aux dispositions de regroupement restent vives.
Notamment, Jean-Pierre Chevènement s'exprimait pendant les débats au Sénat
dans ce sens. Il se moquait du projet alsacien en le qualifiant « de territoire d’outreterre entre Vosges et Rhin », à l’instar du statut de Mayotte. Pire encore, il attisait
des craintes bien ancrées mettant en garde le législateur qu’en ouvrant « la boîte de
Pandore des fusions et des regroupements départementaux et régionaux vous ne
réveilliez les vieux démons des régionalismes et des ethnicismes, contre lesquels la
République une et indivisible avait justement institué les départements ». Pour
soutenir ces propos, il se référait à la situation belge et espagnole sans hésiter à
évoquer une « scission de départements comme celui des Pyrénées-Atlantiques,
pour permettre la création d’un département basque sur lequel l’ETA ne tarderait
sans doute pas à exercer ses chantages178 ». C’est l’unité et l’indivisibilité de la
République comme valeurs suprêmes qui font hésiter certains sénateurs à approuver
cet article car le département a joué un rôle historique dans leur affirmation.
Mais au-delà de ces critiques idéologiques, se pose la question de la façon
dont les projets de fusions surmonteront le problème suivant: « le chef-lieu sera où?
(…) En effet, toute initiative visant à répartir équitablement les services, voire à
177
178
Balladur Edouard, Balladur 2009, op. cit., p. 68.
Sénat, Sénat 21.01.10, op. cit., p. 350–351.
70
dupliquer, ne répondrait pas à l'objectif recherché et ne saurait être prise en
compte. 179» Il existe également une crainte dans le camp favorable à la fusion qu'un
regroupement sur une base volontaire soit synonyme d'immobilisme. « Les élus
locaux sont par définition des conservateurs, qu'ils soient de droite ou de gauche »,
affirme Alain Tourret, ancien député et actuel vice-président de la région BasseNormandie et de l'Association pour la réunification de la Normandie180.
L’impact direct sur les départements sera faible. L’utilisation de ces nouvelles
dispositions dépendra d’un volontarisme politique accru auprès des décideurs
départementaux. Ils devront développer des projets cohérents et créer une
dynamique favorable à l’intérieur des départements concernés. Aujourd’hui, il semble
que seules les collectivités ayant déjà abordé au moins abstraitement un tel projet
pourront sonder l’opportunité d’avancer sur de nouvelles bases légales.
179
Perrin Bernard, Perrin 2009, op. cit., p. 62.
Boeuf Jean-Luc, « Quid de la réforme des collectivités locales? », Les cahiers de la fonction
publique, mai 2009, p. 23–25, p. 23–24.
180
71
III.
Les associations des collectivités territoriales, notamment
l’Assemblée des départements de France (ADF), sont des lobbies
institutionnels performants, capables d’influencer le processus
législatif de réforme des collectivités territoriales.
D’abord, il convient de définir le terme de ‘lobbying institutionnel’. Avec Frank
Farnel et à l’instar de la plupart des observateurs, nous définissons le lobbying
comme « une activité qui consiste à procéder à des interventions destinées à
influencer directement ou indirectement les processus d’élaboration, d’application, ou
d’interprétation de mesures législatives, normes, règlements et, plus généralement,
de toute intervention ou décision des pouvoirs publics.181 » Le terme d’ ‘institutionnel’
permet de mettre en valeur le caractère spécifique de ce type de lobby. Le lobby
institutionnel qui se distingue des lobbies classiques dans la mesure où il représente
lui-même des pouvoirs publics et dispose ainsi d’une légitimité accrue. Nous
considérons que les associations des élus des collectivités territoriales remplissent
cette définition.
En effet, les élus locaux français ont très tôt commencé à utiliser la loi de 1901
sur les associations pour fonder des structures de concertation et d’influence.
L’Association des maires de France (AMF), l’Assemblée des départements de
France (ADF) et l’Association des régions de France (ARF), notamment, ont acquis
un pouvoir réel182.
Pour rester dans le cadre de notre étude sur la réforme des collectivités sous
l’angle du département, nous limitons l‘analyse par la suite à l’ADF. Cette association
pluraliste réunit les présidents des 102 départements (58 à gauche et 44 à droite) et
est présidée par Claudy Lebreton (PS), président du conseil général des Côtesd’Armor. Par son influence de lobby institutionnel puissant, l’ADF a su développer
181
Farnel Frank J., Le lobbying, stratégies et techniques d'intervention, Paris, les Éd. d'Organisation,
1994, p. 21.
182
Chapsal Pierre, Les collectivités territoriales en France, Paris, Vuibert (coll. « Collection
Concours »), 2009, p. 85.
72
une stratégie efficace pour influencer le processus législatif en se servant notamment
de son relais majeur, le Sénat.
A.
L’ADF est un lobby institutionnel puissant.
La première fonction de l’ADF est de faire connaître au gouvernement la
position des départements sur tous les projets législatifs ou réglementaires qui
concernent leurs missions, compétences ou activités. Dans cette fonction, elle veille
à ce que leurs prérogatives soient respectées, notamment par l’État. Ensuite, l’ADF
défend les intérêts du département comme échelon de l’organisation territoriale.
Troisièmement, elle conduit un travail de concertation sur la mise en œuvre des
compétences transférées y compris leurs dimensions financières.
Ce travail permet non seulement de défendre les intérêts des départements
face aux autres acteurs, mais favorise également l’échange de ‘bonnes pratiques’ en
interne. Enfin, l’ADF est une « instance de liaison et de représentation avec toutes
les autres institutions et organisations de la vie économique et sociale 183».
Comme
lobby
d’avantages spécifiques
institutionnel,
184
l’Assemblée
des
départements
dispose
qui lui permettent de peser d’un poids plus important dans
les processus législatifs que ne le peuvent les lobbies ordinaires.
Quoique l’ADF ne dispose pas directement de moyens financiers importants, il
ne faut pas sous-estimer les moyens qu’elle peut activer indirectement, via les
budgets de communication de leurs membres, notamment, ou par sa capacité à
susciter des partenariats permettant de financer des études, comme celle réalisée
par KPMG en partenariat avec le groupe Caisse d'épargne sur l'évaluation des
impacts financiers d'une réforme de l'organisation territoriale185.
183
Minot Eugène, Département, conseil général, décentralisation. Compétences et rôle du Conseil
Général et de son Président, Voiron, Paris, Éd. de "La Lettre du cadre territorial"; Assemblée des
départements de France, 2000b, p. 72.
184
Les passages suivants sont inspirés par des propos qui se trouvent chez Hermel Laurent, Le
lobbying institutionnel. Au service des collectivités territoriales, Voiron, La lettre du cadre territorial
(coll. « Dossier d'experts »), 2000, p. 40. et Clamen Michel, Manuel de lobbying, Paris, Dunod (coll.
« Stratégies et management »), 2005, p. 68.
185
Mallet Claire, Mallet 22.09.09, op. cit.
73
D’autre part, l’accès à l’arène politique nationale est presque naturel car bon
nombres de présidents de conseils généraux cumulent leur mandat avec celui de
parlementaire (19 présidents de conseils généraux sont élus à l’Assemblée nationale
et 39 au Sénat186). S’ajoute un nombre considérable de conseillers généraux et viceprésidents présent au Palais Bourbon et au Palais du Luxembourg. Ainsi l’ADF
dispose de ‘ténors’ qui sont écoutés à tous les niveaux de l’État, y compris au
gouvernement, dont plusieurs membres ont assumé dans leur parcours politique des
responsabilités départementales. Ces faits facilitent l’accès à des arènes
relativement fermées où les réformes des institutions locales s’élaborent187.
À la différence d’autres lobbies, l’ADF n’est pas soupçonnée par les citoyens
de défendre des intérêts particularistes ou des objectifs économiques. Lorsqu’elle
met en avant des intérêts économiques, c’est pour la ‘bonne cause’. Elle dispose
donc d’une image favorable, dont la réalité peut toutefois différer.
Associant son influence politique au niveau national à ses compétences
importantes au niveau départemental, l’ADF dispose d’un accès facilité aux grands
médias. Comme échelon de proximité reconnu, le département traite les problèmes
quotidiens des Français, sujets de bon nombre de reportages médiatiques.
De plus, l’ADF est devenue un acteur incontournable dans des structures
spécialisées de concertation qui ont été établies suite à la décentralisation. Sous la
présidence du Premier ministre, elle participe à la conférence nationale des exécutifs
(CNE) et envoie des représentants au comité des finances locales (CFL), ainsi que
dans ses formations restreintes, la commission consultative sur l’évaluation des
charges (CCEC) et la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). Elle
dispose d’une relation privilégiée avec la direction générale des collectivités locales
(DGCL) qui « relaie aussi les protestations des élus locaux et constitue pour eux un
puissant avocat au plan interministériel. Lʼinfluence dont dispose le ministère de
186
Forray Jean-Baptiste et Fagnart Sylvie, « Le cumul des mandats, meilleure arme des associations
d'élus? », La Gazette des communes des départements et des régions, 16.11.09a, p.46, p. 46.
187
Le Lidec Patrick, « Chapitre 9: La réforme des institutions locales », Académique, 1, 2008,
p. 255–281, p. 257.
74
lʼIntérieur dans lʼÉtat repose assez largement sur cette relation privilégiée avec les
élus locaux.188 »
Par sa nature ʻinstitutionnelleʼ, lʼADF dispose également de moyens juridiques
pour défendre sa position. Ainsi Claudy Lebreton met en garde dans les débats sur
la réforme des collectivités territoriales: « Enfin, je n'exclus pas de porter cette affaire
devant le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel et la Cour de justice
européenne.189 »
Du fait de l’expertise de ses membres et avec son propre bureau à Paris,
l’ADF dispose de moyens d’étude et d’information. Néanmoins cette capacité mérite
être renforcée comme le propose le maire de Sceaux, Philippe Laurent : « Une autre
idée (…) est que les grandes associations d’élus aient l’intelligence de se doter d’une
structure commune d’observations et d’analyses techniques. Nous sommes, en effet,
extrêmement dépendants de l’État pour toute étude chiffrée ou toute simulation
lorsqu’une réforme est annoncée. 190»
En outre, l’assemblée des départements peut rapidement mobiliser ses
adhérents pour des actions d’envergure comme nous allons par la suite. Cette
mobilisation peut être relayée auprès de réseaux de la société civile qui touchent des
espaces sociaux variés à des échelles différentes. Dans l’esprit de Jürgen
Habermas, nous pourrions affirmer que les conseillers généraux réussissent à
contribuer à la formation du contexte périphérique de l’espace public par des flux de
communications informels, différenciés et mis en réseaux191.
Cependant, l’assemblée des départements doit composer avec certains
inconvénients qui limitent son poids et l’efficacité de ses actions.
188
Ibid., p. 257–258.
Moreau Philippe, « Une réforme territoriale jugée confuse, mal expliquée et non prioritaire », Les
Echos, 17.11.09, p. 5.
190
Laurent Philippe, « "Les collectivités locales dépensent trop…" un lieu commun parmi d'autres »,
Pouvoirs locaux, 83, 2009b, p. 53–59, p. 59.
191
Habermas Jürgen, Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des
demokratischen Rechtsstaats, Frankfurt a.M., Suhrkamp (coll. « Suhrkamp Taschenbuch
Wissenschaft »), 1998, p. 431.
189
75
La première limite réside dans le fait qu’elle doit représenter des intérêts
multiples qui peuvent être contradictoires. Ces intérêts contradictoires s’expliquent
par les différences entre les partis politiques d’une part, et par l’hétérogénéité des
départements de l’autre. En effet, les intérêts du département des Hauts-de-Seine,
du département du Nord ou du département Hautes-Alpes divergent forcément du
fait de leurs différences en termes de structure économique, de population ou encore
de géographie.
Les différences entre partis politiques sont également difficiles à gérer. Ainsi
existent au sein de l’ADF un groupe de présidents de conseils généraux de droite et
un groupe de gauche, chacun intervenant parfois séparément dans l’espace public.
Par conséquent, l’ADF dans son ensemble est de temps en temps forcée d’adopter
des positions ‘moyennes’ ou au contraire trop ‘tranchées’.
La deuxième limite ressort du même problème : l’inadaptation des positions
adoptées par l’ADF à la problématique spécifique d’un de ses membres. De plus,
existent des sujets qui ne touchent qu’une partie des adhérents. Le cas de la
création des métropoles que nous avons étudié en est une illustration
particulièrement pertinente. En effet, les départements du Centre, ne disposant
d’aucune ville pouvant aspirer au nouveau statut de métropole, sont plutôt
indifférents à ce sujet.
76
B.
La stratégie de lobbying de l’ADF face à la stratégie du
gouvernement.
En ce qui concerne la stratégie médiatique de l’ADF, il faut distinguer les
interventions conjointes de tous les présidents de conseils généraux et les
interventions faites par son président Claudy Lebreton.
Dans une motion192 signée par les 102 présidents de conseils généraux et
parue deux semaines avant le congrès annuel des conseillers généraux à la fin
octobre 2009, l’ADF insiste sur la nécessité d’un consensus sur la réforme des
institutions locales et sur leur intention de s’exprimer unanimement, toutes
sensibilités politiques confondues. Elle reprend par là un reproche qu’elle avait déjà
exprimé lors de l’instauration du comité Balladur où les représentants des grandes
associations des élus ont fortement protesté contre l’absence de leurs membres au
sein du comité. L’approche d’élaboration du projet de loi adoptée par le
gouvernement a été perçue comme non-consensuelle et le calendrier prévu ne
laissait pas beaucoup de temps pour intervenir. Or, les présidents de conseils
généraux ne sont pas satisfaits de l’ordre des différentes parties de la réforme et
souhaiteraient inverser la feuille de route gouvernementale : « Le préalable à toute
réforme est une réelle clarification des compétences. Elle concerne des relations
modernisées entre l’État et les collectivités locales, et entre les différents niveaux de
collectivités locales. » En outre, ils souhaiteraient associer le dossier le plus brûlant,
c’est à dire la réforme de la fiscalité locale, aux autres dossiers de la réforme qui
‘resteraient lettre morte’ dans le cas contraire. La motion démontre que les
présidents n’ont pu s’unir qu’au plus petit dénominateur commun qui met en avant
des sujets procéduraux, ainsi que les problèmes brûlants quant à la situation
financière des départements.
192
Assemblée des Départements de France, « Motion des 102 Présidents des Conseils généraux »,
http://www.departement.org/webdav/shared/internet/ACCUEIL/MOTION%20DES%20102%20PRESID
ENTS%20DE%20CONSEILS%20GENERAUX.pdf (10.11.09).
77
Il est révélateur que le congrès annuel de l’ADF193 ait pu conclure uniquement
sur les questions financières qui résultent des derniers transferts de compétences et
de la suppression de la taxe professionnelle. Même s’il s’agit de toute évidence du
sujet d’actualité le plus urgent, on peut s’étonner qu’il n’y ait pas eu de prise de
position commune concernant les volets de la réforme qui auront un impact direct sur
les départements comme la création du conseiller territorial où l’établissement de la
métropole. Ceci dit, il semble pourtant qu’un accord tacite entre les dirigeants des
départements existe qui cherche la défense du statu quo. Ainsi, l’ADF dénonce le
risque de fusion ou d’absorption des compétences propres au département dans
d'autres collectivités194. C’est dans cet esprit ‘conservateur’ que l’influence au Sénat
a été utilisée.
Nonobstant le manque de position commune tranchée, les interventions du
président de l’ADF sont marquées par une rhétorique polarisante. Il rejoint dans ses
propos son homologue de l’ARF, Alain Rousset, qui cherche avec un vocabulaire
dramatique l’affrontement partisan passionné sur le dossier de la réforme des
collectivités territoriales195. Claudy Lebreton affirme ainsi que le gouvernement veut
la mort du département196 et affirme : « C'est notre survie qui se joue. 197»
Outre les interventions publiques à l’issue des sessions des enceintes de
concertation et un travail médiatique professionnel comme en témoigne la reprise
des déclarations de l’ADF et de son président dans la presse, l’ADF sait dégager des
moyens supplémentaires pour renforcer le poids de ses interventions auprès des
décideurs politiques.
L’incitation de ses adhérents à faire voter, dans leur conseil général respectif,
des motions s’opposant aux éléments de la réforme des collectivités territoriales, en
constitue un exemple pertinent. Le contenu reprend un certain nombre de
revendications que nous avons déjà eu l’occasion d’aborder : Les départements sont
des territoires de proximité et de solidarité par excellence. Par conséquent, il faut
préserver une entière capacité d’initiative que seule permet la clause générale de
193
Assemblée des Départements de France, Résolution du 79ème Congrès, Clermont-Ferrand, 2009.
2009, op. cit.
195
Auffray Alain, Auffray 19.01.10, op. cit., p. 10.
196
Cossardeux Joël, « Nicolas Sarkozy donne le coup d'envoi de la réforme territoriale », Les Echos,
20.10.09, p. 6.
197
Mallet Claire, Mallet 22.09.09, op. cit.
194
78
compétence. La théorie, opposée au rapprochement du département et de la région,
du couple politiques de proximité d’un côté et politiques stratégiques et de
développement de l’autre est réaffirmée. Enfin, il faut préserver le scrutin uninominal
à deux tours198. Des motions reprenant, à quelques différences près, ce contenu, ont
été votées dans vingt-trois conseils généraux199. Mais il faut tout de même
reconnaître que, à l’exception de deux conseils généraux de droite, ces motions
n’étaient votées que dans des départements avec une majorité de gauche.
S’ajoute une série d’actions de communication sur place, comme celle du
président du conseil général de la Gironde, qui a inauguré au début de l’année 2010
un compteur inséré dans un panneau ‘Département en danger’ qui fait figurer la
somme qui, selon son opinion, représente la dette de l'État vis-à-vis du département.
Le président suit donc l’exemple de son homologue en Seine-Maritime, qui fut le
premier à mettre en place un grand compteur comparable en décembre 2009.
Plus offensive est l’opération du conseil général du Val-de-Marne, qui continue
son action "Le Val-de-Marne j'y tiens" basée sur une pétition déjà signée par quelque
30.000 Val-de-Marnais qui demande « le retrait de ces projets [la réforme des
collectivités territoriales] qui menacent de très nombreux services publics locaux ; le
respect de la liberté d’action des collectivités locales et des valeurs démocratiques et
républicaines qu’elles portent [ainsi que] le remboursement par l’État de sa dette
[présumée] de 400 millions d’euros à l’égard du Val-de-Marne. 200» Le président du
conseil général, Christian Favier, a réussi à mobiliser la société civile en invitant à
« manifester pour le retrait de ces projets dangereux » le 26 janvier devant la
préfecture du département201.
198
Les revendications citées sont issues de la résolution du conseil général de Seine-Maritime du 6
février 2009.
199
Aisne (PS), Alpes-de-Haute-Provence (PS), Aude (PS), Corse-du-Sud (UMP), Côtes d'Armor (PS),
Dordogne (PS), Drôme (PS), Haute-Garonne (PS), Gironde (PS), Hérault (PS), Isère (PS), Landes
(PS), Loire-Atlantique (PS), Lot (PS), Marne (UMP), Nièvre (PS), Oise (PS), Puy-de-Dôme (PS),
Haute-Saône (PS), Saône-et-Loire (PS), Seine-Maritime (PS), Deux-Sèvres (PS), Val-de-Marne
(PCF). Les textes des motions sont accessibles sur le site de l’ADF
(http://www2.departement.org/content/motions-adoptees-par-les-departements-sur-la-reformeterritoriale)
200
Cité selon le site web de la campagne. Cf. http://www.cg94.fr/petition
201
Mallet Claire, « L'arrivée au Sénat de la réforme des collectivités relance déclarations et initiatives
symboliques »,
http://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/artVeille/artVeille&cid=1250259335038
(06.03.10).
79
L’occupation de la préfecture à Albi par une soixantaine de maires du Tarn
dont le président du conseil général le 8 janvier 2010, a été l’action la plus
spectaculaire des ces derniers mois. Dans une résolution remise au préfet le
Congrès des maires exprimait ainsi des « inquiétudes par rapport au projet de
réforme des collectivités par ‘un acte symbolique’ 202».
Plus généralement, les conseillers généraux cherchent à mobiliser les acteurs
de la société civile en répandant l’idée que les subventions accordées par le
département pourraient être supprimées si la clause générale de compétence était
abandonnée. La mobilisation vise notamment le monde culturel et sportif et aboutit à
des déclarations de soutien de la position des départements, comme le prouve une
intervention de Jean-Michel Brun, vice-président du Comité national olympique et
sportif français (CNOSF) : « Si, en vertu de la nouvelle répartition des attributions, on
supprimait la clause générale de compétence sans accorder aux régions et
départements la compétence sport, les conséquences seraient catastrophiques 203».
En effet, l’enjeu est de taille : « le CNOSF, représentant auprès de l'État du
mouvement sportif national, s'inquiète, selon les estimations de son président Denis
Masseglia, pour le milliard d'euros attribué chaque année par les conseils régionaux
et généraux, notamment aux équipements sportifs. 204» Face à un tel mouvement le
sénateur Éric Doligé s’indigne à juste titre: « On y annonce à tous les clubs sportifs
et culturels la fin des subventions dont ils bénéficient actuellement. Pour ma part, en
tant que président de conseil général, je ne tiens nullement un tel discours, au
contraire. Il s’agit, pour certains, de pratiquer une politique de la peur, visant donc à
inciter à la ‘résistance’. C’est à mes yeux une provocation scandaleuse, qui montre,
s’il en était besoin, l’incapacité des intéressés à s’adapter ou à accepter les
évolutions. 205» Il y a là une donnée qui met en question l’image favorable des
départements. Il apparaît que des objectifs bien particularistes, voire partisans, sont
portés sous couvert de neutralité. En effet, le projet de loi ne préconise nulle part la
réduction des subventions aux activités sportives et culturelles.
202
Ibid.
AFP, AFP 11.09.09, op. cit.
204
Ibid.
205
Sénat, Sénat 20.01.10, op. cit., p. 294.
203
80
L’ADF essaie de surcroît d’occuper l’espace public en publiant et en exploitant
des sondages et études. Le cadre limité de ce travail ne nous permet pas de
procéder à analyse détaillée des sondages que nous mentionnerons par la suite à
titre d’exemple. Le sondage le plus récent, commandé auprès d’Ipsos, portait sur
l’attachement des Français à leur département et leur perception de la réforme des
collectivités locales en novembre 2009. Selon le chiffre le plus communiqué de ce
sondage, 82 % des Français sont attachés à leur département. Ainsi la revue ‘Le
Nord’, publiée par le conseil général du Nord et distribuée auprès d’un million de
ménages mensuellement, a communiqué ce chiffre sur la couverture206. Ensuite,
l'Union des conseillers généraux de France (UCGF) a mené une enquête207 auprès
des conseillers généraux, qui a été rendue publique le 28 octobre. 54,2% de
conseillers généraux interrogés sont défavorables à une évolution vers des
conseillers territoriaux. Dans l'hypothèse de la création des conseillers territoriaux,
une large majorité des conseillers généraux (65,7%) témoignent de leur attachement
au scrutin uninominal. Enfin, 60,3% s’opposent à la suppression de la clause de
compétence générale, considérée comme une grave atteinte à l'autonomie du niveau
départemental.
Le gouvernement oppose de son côté des sondages qui indiquent que 83%
des
Français
estiment
l’organisation
administrative
trop
compliquée,
75%
considèrent la répartition des responsabilités plutôt confuse, 71% approuvent la
nécessité d’une réforme du mode d'organisation des différentes collectivités
territoriales et encore environ 60% partagent l’avis qu'il y a trop d'échelons de
décision208. Ces affrontements de différents sondages n’ont guère d’implication
pratique mais les sondages restent des vecteurs importants pour l’occupation de
l’espace public et délivrent une légitimité conçue souvent comme neutre, bien qu’elle
soit sujette à des interprétations intellectuellement malhonnêtes.
La stratégie du gouvernement se situe sur un autre niveau et profite d’une
plus grande cohérence des intérêts. Le gouvernement utilise toutes les possibilités
206
« 82 % disent oui », Le Nord, déc. 2009.
AFP, « Une majorité de conseillers généraux opposés à leur transformation en conseillers
territoriaux, selon une enquête de l'UCGF »,
http://www.localtis.info/cs/ContentServer?c=artVeille&pagename=Localtis%2FartVeille%2FartVeille&ci
d=1250259041381 (10.11.09).
208
Hortefeux Brice, Hortefeux 2009, op. cit.
207
81
que lui confère sa maîtrise du processus législatif, à commencer par le choix de
s’appuyer sur les propositions d’un comité indépendant comme nous avons vu au
chapitre II.A. Avec la création du comité Balladur, le gouvernement a mis en place
une enceinte de décision qui lui semblait pertinente en a associant les acteurs les
plus proches de son projet de réforme. Cette capacité gouvernementale de manier
les arrangements d’élaboration de décision politique209 facilite la maîtrise des
résultats. Une maîtrise qui peut dépasser ce qui est admissible du point de vue de la
légitimité procédurale. Le témoignage de Pierre Mauroy au Sénat va dans ce sens :
« Durant un mois, nous avons pu penser que notre travail pourrait déboucher sur
quelques résultats. Ensuite sont venues des instructions, dont vous pouvez
certainement, mes chers collègues, deviner la provenance ! 210» L’exclusion des
associations des élus locaux a été justifiée par la présence des conservatismes et
des intérêts particuliers multiples : « La recherche volontariste de l’intérêt général est
avancée comme motif pour écarter explicitement les représentants des associations
d’élus locaux.211»
La consultation des associations ne s’est donc faite que sur base de l’avantprojet. Dans un calendrier serré, elle a ainsi permis d’anticiper les sujets de blocage
qui ont été adaptés pour assurer leur approbation, notamment auprès de la majorité
au Sénat. Suivant cette logique pragmatique, le statut de la métropole a été allégé et
la clause générale de compétence indirectement réintroduite par la capacité
d’initiative. D’autres sujets hautement controversés ont été ‘évacués’ comme la
question du scrutin pour les conseillers territoriaux. Enfin, le gouvernement a repris
des suggestions supplémentaires comme la possibilité de fusion entre départements
et une région.
Le travail de concertation a continué durant la première lecture du projet au
Sénat. Le secrétaire d’État, Alain Marleix, a fait remarquer l’intense travail de
concertation qui a permis d’intégrer les souhaits des associations d’élus locaux :
« Sur les 122 amendements retenus, 33 émanent de l'opposition. (…) Mais les
amendements les plus importants ont émané de la commission des lois du Sénat et
209
Une capacité déjà constatée par Frank Lee Wilson, un des premiers à analyser les phénomènes
de lobbying en France. Cf. Wilson Frank Lee, Interest-group politics in France, Cambridge, New York,
Melbourne, Cambridge university press, 1987, p. 261.
210
Sénat, Sénat 27.01.10, op. cit., p. 506.
211
Le Lidec Patrick, Le Lidec 2009, op. cit., p. 481.
82
plusieurs d'entre eux - notamment ceux qui concernent les métropoles et la
composition des conseils communautaires - ont été préparés avec certaines des
associations nationales d'élus locaux. 212» Le compromis avec les sénateurs est
d’autant plus important pour le gouvernement qu’il ne fallait « pas donner aux élus
locaux le sentiment d'une réforme autoritaire qu'ils risqueraient de sanctionner dans
les urnes. 213»
Face aux informations diffusées par les conseils généraux, le ministre de
l’intérieur a donné l’instruction par une circulaire aux préfets de tenir des conférences
de presse dans leur département pour informer sur la réforme des collectivités
territoriales. Cette instruction a été contestée au Sénat, mais le secrétaire d’État a
rappelé que, lors de l’élaboration de l’acte I de la décentralisation, le gouvernement
Mauroy avait eu recours aux mêmes moyens214. En termes de communication au
niveau national, certains observateurs ont parlé de ‘calinothérapie’ avec une nouvelle
distribution
des
rôles : « Quand
François
Fillon
s'attaque
aux
collectivités
dépensières et génératrices de toujours plus d'emplois publics, Michel Mercier,
ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, dit comprendre
‘l'inquiétude congénitale des élus locaux face au pouvoir central ‘. ‘Cela tient à notre
tradition jacobine’, jauge-t-il.215 »
Retenons donc que l’action de l’ADF souffre d’une absence de prise de
position ambitieuse portée par tous ses membres. Par contre, existe un accord tacite
sur la défense du statut quo. Confronté à l’influence exercée notamment par le biais
du Sénat que nous allons analyser maintenant, le gouvernement, grâce à sa maîtrise
de la procédure législative, est habile à faire avancer la réforme dans des délais
raisonnables et à éviter un blocage définitif.
212
Cité selon Beurey Thomas, « Le Sénat, rempart de la commune ? »,
http://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/artJour/artJour&cid=1250259438951
(06.03.10).
213
Perrault Guillaume, « Le Sénat, clé de la réforme territoriale », Le Figaro, 22.10.09, p. 3.
214
Sénat, Sénat 28.01.10, op. cit., p. 773.
215
Forray Jean-Baptiste et Fagnart Sylvie, « Réformes des collectivités. Le dessous des cartes »,
La Gazette des communes des départements et des régions, 16.11.09b, p.42, p. 42.
83
C.
Le Sénat constitue le relais d’influence majeur de l’ADF.
Selon l’article 24 de la Constitution, il incombe au Sénat d’assurer la
représentation des collectivités territoriales de la République. Ce rôle est conforté
symboliquement par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui accorde une
priorité au Sénat pour l’examen des projets de loi ayant pour principal objet
l’organisation des collectivités territoriales (article 39 alinéa 2 de la Constitution).
Cependant, cette disposition n’a pas d’impact juridique important car le Sénat « ne
se voit accorder ni le dernier mot, ni même l’égalité en ce qui concerne les projets de
loi concernant les collectivités territoriales : il se borne à en avoir la primeur. 216» Les
députés de l’Assemblée nationale sont donc libres d’amender les projets de loi
comme ils l’entendent. Techniquement plus important est le fait que depuis la
révision constitutionnelle, certains aspects essentiels de la décentralisation relèvent
de lois organiques, dont le régime d’adoption est plus exigeant puisque l’Assemblée
nationale ne peut surmonter un éventuel désaccord du Sénat qu’à la majorité
absolue de ses membres217. Les sénateurs sont conscients de leur pouvoir limité
qu’ils constatent à l’occasion de l’actuelle réforme des collectivités. Comme le dit
Hervé Maurey : « On a mangé notre pain blanc. Quand la majorité UMP de
l'Assemblée aura réintroduit les dispositions dont on ne voulait pas ici, ce sera
beaucoup plus difficile de revenir dessus. 218»
Outre ses travaux législatifs, le Sénat accomplit son rôle de ‘défenseur’ des
collectivités territoriales en exerçant le contrôle de l’action gouvernementale par des
nombreuses missions d’information sur des questions relatives à la décentralisation,
aux transferts de compétences et de ressources219.
Ensuite, la deuxième chambre est marquée par deux spécificités françaises
qui ont un impact structurel sur l’examen de projets de loi relatifs aux collectivités
216
Rihal Hervé, « Le statut constitutionnel des collectivités territoriales issu de la loi constitutionnelle
du 28 mars 2003: entre innovation et complexité », Revue française d'administration publique, 105106, janv.-fév. 2003, p. 219–234, p. 221.
217
Robbe François, « Le Sénat à l'heure des demi-réformes », Revue française de droit
constitutionnel, 56, 2003, p. 725–758, p. 737.
218
Roger Patrick, « Le Sénat a adopté la réforme des collectivités locales instituant la création du
conseiller territorial », Le Monde, 06.02.10, p. 8.
219
Chapsal Pierre, Chapsal 2009, op. cit., p. 84.
84
territoriales confortant l’influence des lobbies des élus locaux, notamment
départementaux.
La première spécificité du Sénat en France est l’élection indirecte de ses
membres par le collège électoral ancré dans le département. Sa composition conduit
à une surreprésentation des régions rurales et des petites communes, ce qui est
inévitable si chaque collectivité a au moins un délégué220. Ainsi, 95 % des grands
électeurs sont délégués des conseillers municipaux. Ces grands électeurs portent un
intérêt accru au département du fait de son rôle de garant de la solidarité territoriale,
qui s’exprime notamment par l’attribution de subventions considérables aux petites
communes. Par conséquent, pour le dire avec la formule de Georges Vedel, les
sénateurs sont des élus ‘du seigle et de la châtaigne’ qui doivent déjà avoir un statut
de ‘notable’ pour pouvoir être élu221.
Ce mode d’élection porte en soi des implications pour l’examen de projets de
loi touchants à l’architecture des collectivités territoriales car il affecte la composition
du collège électoral sénatorial. Ainsi il comporte des risques pour la carrière
individuelle de certains sénateurs et in extremis celui de changer les contours de la
majorité sénatoriale elle-même. Il existe donc un réflexe conservateur cherchant à
maintenir le statu quo. Nous appuyons la conclusion qu’en tire Patrick Le Lidec :
« Souvent présentée comme relevant de choix individuels et élevée au rang de
‘doctrine’, la préférence sénatoriale pour la conservation d’une architecture
institutionnelle privilégiant les pouvoirs communaux et départementaux constitue une
donnée structurelle.222 » Cette conclusion vaut en partie aussi pour d’autres sujets
d’intérêt des collectivités territoriales car « un sénateur peut difficilement se montrer
indifférent aux préoccupations de ses électeurs directs. 223» Claudy Lebreton a
résumé cette donnée structurelle à sa manière : « Il faudrait qu'ils soient fous, ou en
fin de carrière, pour voter contre leurs électeurs.224 »
220
Luchaire François, Conac Gérard, Prétot Xavier, Zacharie Clémence et France (eds.), La
Constitution de la République française, Paris, Économica, 2008, p. 712.
221
Garrigues Jean (ed.), Histoire du Parlement, Paris, A. Colin (coll. « Collection d'histoire
parlementaire »), 2007, p. 439.
222
Le Lidec Patrick, Le Lidec 2009, op. cit., p. 483.
223
Robbe François, La représentation des collectivités territoriales par le Sénat, Paris, LGDJ (coll. «
Bibliothèque constitutionnelle et de science politique »), 2001, p. 556.
224
Cité selon Moreau Philippe, Moreau 17.11.09, op. cit., p. 5.
85
Le deuxième mécanisme aidant les départements à acquérir de l’influence sur
les processus législatifs par le relais du Sénat est le cumul des mandats. Il y a des
différences de pratique du cumul entre les deux assemblées : à l’Assemblée
nationale siègent 270 maires, 19 président de conseil général et 6 présidents de
conseil régional; au Sénat, 118 maires, 31 présidents de conseil général et 4
présidents de conseil régional225. Les départements sont donc mieux représentés à
la deuxième chambre. Mais au-delà de ces chiffres, il ne faut pas oublier les ‘simples’
mandats de conseiller municipal, général ou régional. En effet, le cumul entre
mandat national et mandat local touche structurellement plus de 80 % des
parlementaires226.
Patrick Le Lidec affirme que dans « ces conditions, les parlementaires en
général ont tendance à se préoccuper tout particulièrement du sort des collectivités
qu’ils dirigent respectivement et à rechercher leur pérennité. Tout parlementaire
considère généralement que la (ou les) collectivité(s) au sein de laquelle(s) il siège,
et dont il tire des ressources, est pleine de vertus et qu’a contrario, les collectivités
concurrentes ne sont pas exemptes de maux. Avant d’être examinée sous l’angle de
la production de services collectifs destinés aux usagers, toute proposition de
réforme des collectivités locales est jaugée à l’aune de ses conséquences
potentielles sur les carrières des élus et nourrit des anticipations chez chaque
parlementaire, à raison du (ou des) mandat(s) qu’il détient. 227» Une critique qui
trouve sa continuation chez Bruno Rémond qui dénonce une ambiguïté de l’élite
politique : « les mêmes responsable politiques, quelle que soit leur inclination
idéologique se révèlent être tour à tour jacobins, lorsqu'ils sont ministres ou espèrent
le devenir, ou girondins, quand leurs mandats ne sont plus temporairement que
territoriaux.228 » En outre, nous pouvons attirer l’attention sur une autre facette du
cumul qui consiste dans le double discours de certains ‘cumulards‘ qui participent à
l’élaboration des lois au niveau national une moitié de la semaine et dénoncent l’État
envahissant qui porte préjudice à la collectivité territoriale le reste du temps.
225
Forray Jean-Baptiste et Fagnart Sylvie, Forray et al. 16.11.09, op. cit., p. 46.
Le Lidec Patrick, Le Lidec 2009, op. cit., p. 483.
227
Ibid., p. 483.
228
Rémond Bruno, Rémond 2009, op. cit., p. 31.
226
86
La critique de l’influence des associations des élus locaux a été portée par le
député René Dosière qui a dénoncé une dérive corporatiste et surnommé les
sénateurs ‘délégués d’élus locaux’229. Avec François Robbe230, nous pouvons en
donner pour exemple l’opposition du Sénat au renforcement et à la simplification de
la coopération intercommunale, y compris l’élection des conseils de communautés
urbaines au suffrage universel en 1999. Ce vote démontre le réflexe corporatiste,
assurant la défense des prérogatives des élus locaux tout en étant défavorable au
développement des droits des citoyens.
Tel que nous l’avons présenté, le Sénat constitue le relais majeur des élus
locaux et spécialement de l’ADF dans les processus législatifs les concernant car
l’élection et la carrière des sénateurs dépend du cadre départemental. Avec 31
présidents de conseils généraux et un grand nombre de conseillers généraux, les
positions des départements agrégées par l’ADF sont relayées à la deuxième
chambre. Le conservatisme structurel de l’ADF favorisant le statu quo est partagé
par le Sénat. S’ajoute une plus grande indépendance vis à vis des groupes politiques
que chez les députés. Ceci a aidé à faire évoluer le projet de loi relatif à la réforme
des collectivités dans le sens de l’ADF. Hormis les actions de communication
houleuse, les départements ont réussi à assouplir considérablement la réforme grâce
à des amendements portés par des sénateurs. L’influence de l’ADF jouait même
avant. Le gouvernement a pragmatiquement retouché entre l’avant-projet et le projet
de loi les dispositions pouvant créer un blocage au Sénat. Retenons provisoirement
qu’il semble extrêmement difficile de faire passer une réforme ambitieuse de
l’organisation des collectivités territoriales au Sénat sans que le système de
production des normes231 soit réformé au préalable.
229
Robbe François, Robbe 2003, op. cit., p. 738.
Ibid., p. 739.
231
Dans sa décision 260, le rapport Attali préconisait d’ailleurs : « La composition du Sénat devra tenir
compte des régions et des agglomérations. En s’inspirant de la composition de la délégation française
au Comité des Régions à Bruxelles (sur 24 membres, il y a 12 représentants des régions, et 12
représentants des départements et des communes), les sénateurs devront pour moitié être désignés
par les régions. » Cf. Attali Jacques, Attali 2008, op. cit., p. 197.
230
87
Conclusion
En initiant la réforme des collectivités territoriales, le gouvernement a affiché
l’objectif de simplifier l’organisation territoriale française. Sur ce point nous pouvons
conclure, à la lumière de notre analyse, que pour l’instant la réforme est en manque
d’éléments simplificateurs importants. Au contraire, trois nouvelles couches sont
ajoutées à la lasagne territoriale: la métropole, le pôle métropolitain et la nouvelle
commune. Le premier et le dernier complexifieront de façon considérable le paysage
administratif. Les transferts facultatifs à la métropole conduiront à des arrangements
disparates entre les huit métropoles. Le seul échelon qui sera supprimé par l’actuel
projet de loi est le pays au sens de la loi Voynet232, même si l’on peut prévoir que
l’achèvement de la carte intercommunale aura des retombées positives. Néanmoins,
nous pouvons réaffirmer qu’en France on crée des institutions, mais on ne les
supprime jamais.
La question de la simplification resurgira bientôt quand les détails du projet de
loi relatif à la nouvelle répartition des compétences seront connus. Il reste à craindre
que cette loi ne parvienne pas non plus à simplifier fondamentalement les attributions
des différentes catégories de collectivités territoriales. Rappelons à cet effet que les
propositions du comité Balladur à ce sujet n’étaient pas très ambitieuses, anticipant
le potentiel de blocage politique qui pourrait être occasionné par l’inertie des
dirigeants des collectivités. En outre, la réintroduction de la capacité d’initiative
pourrait aller à l’encontre du principe de spécialisation des compétences des
collectivités territoriales.
Cette étude d’étape a clairement démontré que le gouvernement a dû lâcher
du lest sur le projet de loi relatif à la réforme des collectivités territorial. Il a fait des
concessions importantes au lobby départemental qui a exercé son influence
232
Loi nº 99-533 du 25 juin 1999 dʼorientation pour lʼaménagement et le développement
durable du territoire et portant modification de la loi nº 95-115 du 4 février 1995 dʼorientation
pour lʼaménagement et le développement du territoire
88
notamment par le biais du Sénat qui est, en raison du cumul des mandats et de son
mode d’élection, en faveur du statu quo s’agissant de la question épineuse de
l’organisation territorial.
La liste des compromis à l’issue de la première lecture au Sénat est longue,
même si elle reste à être confirmée par l’Assemblée nationale. Pour l’instant, il
demeure possible que les députés reviennent sur certains amendements des
sénateurs. Les grandes lignes du compromis devraient néanmoins être respectées.
La menace de ‘vampirisation’ des départements par des métropoles érigées
en collectivités territoriales de plein droit a été contenue. Elles seront créées sous
forme d’’EPCI XL’ avec des compétences élargies, mais sans l’essentiel des
prérogatives du département. Par ailleurs, la clause générale de compétence sera de
facto conservée par le département grâce à la capacité d’initiative qui codifie la
jurisprudence ayant défini et limité la clause actuelle. Quant à l’allégement des
conditions permettant des financements croisés, il faudra attendre le retour du projet
de loi du Palais Bourbon pour s’assurer du maintien de la suppression de la ‘part
significative’ effectuée par le Sénat. La question des modalités du nouveau scrutin
pour l’élection des conseillers territoriales doit rester en suspens à l’heure actuelle
car elle sera réglée par une loi ultérieure. Ce que nous pouvons retenir
provisoirement est qu’une part importante destinée à représenter les territoires par
les cantons sera maintenue dans le nouveau scrutin. Ainsi, les actuels conseillers
généraux disposant d’une grande notoriété dans leurs cantons respectifs seront en
bonne position pour défendre leurs mandats.
Malgré cette liste de concessions de poids, le gouvernement a réussi à faire
passer le cœur de la réforme, à savoir la création de futurs conseillers territoriaux.
Ces derniers seront les garants du rapprochement du département et de la région.
Les élus siégeant à partir de 2014 dans les deux assemblées assureront, après un
délai d’adaptation, une gestion plus efficace des deux collectivités territoriales. Le
changement de paradigme de la concurrence à la complémentarité souhaité par le
gouvernement s’effectuera naturellement.
89
La question se pose de savoir si la création du conseiller territorial conduirait à
la mort du département. Beaucoup d’élus locaux et de sénateurs l’ont décrié dans les
termes les plus dramatiques. Sur la base de projet de loi que nous avons examiné, la
réponse à cette interrogation ne peut être que négative. Le département préservera
son statut et sera administré en respect de la libre administration par ses élus.
Nous pouvons toutefois nuancer cette réponse sur le long terme. En effet,
Édouard Balladur a laissé entendre qu’une ‘évaporation’ des départements dans les
régions serait, à terme, envisageable. Avec deux assemblées administrées par le
même corps d’élus, les résistances des élus contre une modification du statut du
département seront moins fortes à l’horizon 2024. Ainsi, la proposition de la
commission Attali visant à évaluer dans les dix ans à venir l’inefficacité du
département pourrait être retenue. Il semblerait que le gouvernement entend faire
évoluer l’organisation pragmatiquement en visant le long terme. En effet, à long
terme, une réorganisation plus radicale reste possible, le département devenant une
sorte d’organe décentralisé ou une circonscription de la région sous la tutelle de
celle-ci. L’attachement identitaire des citoyens à ‘leur’ département souvent avancé
par les défenseurs du département ne devait pas constituer un obstacle
infranchissable d’une réforme radicale, à condition que l’entité départementale
persiste sous une forme ou une autre. Une telle évolution nécessiterait
inévitablement une légitimité démocratique accrue et devrait être défendue lors des
campagnes présidentielles ou législatives futures.
90
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« 54,2% », Libération, 29.10.09.
« 82 % disent oui », Le Nord, déc. 2009.
Abonneau Josseline, « Régions : une révolution inachevée », Le Figaro, 13.01.10.
AFP,
« Alain
Rousset
(ARF)
veut
une
reprise
du
dialogue
avec
le
gouvernement »,
http://infos.lagazettedescommunes.com/28094/alain-rousset-arf-veut-une-reprise-du-dialogue-avec-legouvernement/ (06.03.10).
AFP, « Claudy Lebreton accuse Nicolas Sarkozy de « se défausser de sa responsabilité » sur les
déficits publics ».
AFP, « Daniel Delavaux (ADCF) appelle à une « une vraie ambition » de la réforme des collectivités »,
http://infos.lagazettedescommunes.com/28186/daniel-delavaux-adcf-appelle-a-une-une-vraieambition-de-la-reforme-des-collectivites/ (06.03.10).
AFP,
« La
colère
des
élues
enfle
contre
le
futur
scrutin
territorial »,
http://infos.lagazettedescommunes.com/2037/la-colere-des-elues-enfle-contre-le-futur-scrutinterritorial/ (06.03.10).
AFP, « La création du conseiller territorial ne modifie pas la règle du cumul des mandats »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/36288/decentralisation/la_creation_conseiller_territo
rial_modifie_pas_regle_cumul_mandats.htm (6.11.09).
AFP, « La réforme des collectivités n’est pas une critique des collectivités locales, selon Brice
Hortefeux »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/35829/decentralisation/la_reforme_collectivites_est_
pas_critique_collectivites_locales_brice_hortefeux.htm (12.11.09).
AFP,
« La
réforme
territoriale
pourrait
faire
perdre
1
milliard
d'euros
au
sport »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/35449/decentralisation/la_reforme_territoriale_pourr
ait_faire_perdre_1_milliard_euros_sport.htm (12.11.09).
AFP,
« Les
objectifs
de
l'État
non
atteints,
selon
la
Cour
des
comptes »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/36159/decentralisation/les_objectifs_etat_non_attein
ts_cour_comptes.htm (12.11.09).
AFP, « Michel Mercier défend la réforme des collectivités au congrès national de l'AMRF »,
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_collectivites_congres_national_amrf.htm (5.11.09).
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« Réforme
des
collectivités
:
"ça
va
secouer",
avertit
François
Fillon »,
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secouer_avertit_francois_fillon.htm (12.11.09).
AFP, « Réforme des collectivités : Jean-François Copé marque sa différence avec Sarkozy et Fillon »,
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ancois_cope_marque_difference_sarkozy_fillon.htm (02.12.09).
AFP, « Réforme des collectivités : Jean-Marie Bockel lance "le manifeste des territoires" »,
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arie_bockel_lance_manifeste_territoires.htm (19.11.09).
AFP, « Réforme des collectivités : Jean-Pierre Bel (PS) conseille à Sarkozy de se "méfier" du
dossier »,
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erre_bel_ps_conseille_sarkozy_mefier_dossier.htm (10.11.09).
AFP,
« Réforme
des
collectivités
:
la
gauche
attaque,
la
majorité
réplique »,
http://infos.lagazettedescommunes.com/28646/reforme-des-collectivites-la-gauche-attaque-lamajorite-replique/ (06.03.10).
AFP, « Réforme des collectivités : le débat sur le mode de scrutin est ouvert selon Jean-François
Copé »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/36693/decentralisation/reforme_collectivites_debat_
mode_scrutin_est_ouvert_jean_francois_cope.htm (02.12.09).
AFP, « Réforme des collectivités : le discours de Nicolas Sarkozy provoque soutiens et rejets »,
http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/36082/decentralisation/reforme_collectivites_discour
s_nicolas_sarkozy_provoque_soutiens_rejets.htm (12.11.09).
AFP, « Réforme des collectivités : les chambres de commerce veulent des métropoles fortes »,
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es_commerce_veulent_metropoles_fortes.htm (12.11.09).
AFP, « Réforme des collectivités : les dispositions électorales refusées par le Conseil d'État »,
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AFP, « Réforme des collectivités : les élus de montagne veulent le maintien de la compétence
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ontagne_veulent_maintien_competence_generale.htm (12.11.09).
AFP, « Réforme des collectivités : les sénateurs socialistes dénoncent l’inconstitutionnalité des projets
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http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/36199/decentralisation/reforme_collectivites_senate
urs_tres_interrogatifs_face_ministres.htm (12.11.09).
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AFP,
« Réforme
territoriale
:
une
progression
de
la
parité,
selon
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Marleix »,
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« Régions
et
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contre
la
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selon
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« Le
gouvernement
restera
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sur
les
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« Le
Sénat,
rempart
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la
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s'alarment
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la
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Beurey Thomas et Mallet Claire, « Le Parlement a définitivement adopté le texte sur la concomitance
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mandats…
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commencé
à
batailler
sur
le
conseiller
territorial »,
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« Des
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"stratégiques"
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