Mobilisations locales

Mobilisations locales pour une démarche zéro déchet
« Ce qu’il faut savoir »
« Quoi et où chercher pour agir plus efficacement »
La présence fiche s’adresse aux associations et collectifs qui œuvrent pour la promotion
d’une société « zéro déchet, zéro gaspillage ». Elle vise à transmettre des informations
pertinentes et utiles pour atteindre cet objectif, face à un contexte règlementaire dense
et parfois déroutant en particulier lors du lancement d’une mobilisation.
Cette fiche vise à diffuser un savoir qui permette à chaque groupe, sans considération
de sa localisation en France, d’orienter ses recherches vers des éléments importants
tout en ayant à l’esprit certaines informations leur permettant de rendre leurs
revendications et arguments les plus pertinents possibles.
Sommaire
1 - Le point de départ : la hiérarchie des modes de traitement des déchets
2 - Quelles sont les collectivités publiques compétentes ?
3 - Obtenir des données chiffrées pour mieux connaître le territoire
3.1 - Les documents de planification
3.2 - Les autres documents utiles
4 - Le financement du service public de gestion des déchets
4.1 – La taxe d’enlèvement des ordures ménagères
4.2 – La redevance d’enlèvement des ordures ménagères
4.3 – Le cas de la redevance spéciale
5 - Les autres éléments à connaître
a.
La taxe sur les déchets réceptionnés dans une installation de
traitement, versée aux communes
b.
Collecte et valorisation des biodéchets
c.
Qu’est-ce qu’un déchet ultime ?
d.
Quelles obligations concernant la mise en place des collectes
sélectives ?
1
www.zerowastefrance.org
1. Le point de départ: la hiérarchie des modes de traitement des
déchets
La démarche zéro déchet, zéro gaspillage trouve sa transcription juridique dans
l’article L541-1 du Code de l’environnement, lequel établit clairement ce qui est
communément appelé la « hiérarchie des modes de traitement ».
D’origine légale et théoriquement contraignante, cette hiérarchie fait primer la
prévention (1) et la réduction (2) des déchets. Viennent ensuite la réutilisation et le
réemploi (3), puis le recyclage (4), et en dernière solution la valorisation énergétique
(5) et l’élimination, essentiellement incinération et mise en décharge (6).
A l’heure actuelle, trop de moyens financiers et techniques demeurent mobilisés,
concernant la gestion des déchets, au profit de l’élimination. Trop peu le sont donc
pour soutenir les solutions alternatives privilégiées par la hiérarchie des modes de
traitement.
Afin de se positionner par rapport à une politique locale de gestion des déchets, il
convient donc de bien connaître cette hiérarchie, qui constitue à la fois le repère de la
démarche Zero Waste, mais aussi la loi applicable sur le territoire français.
2. Quelles sont les collectivités publiques compétentes ?
Les deux acteurs locaux principaux de la gestion des déchets ménagers et assimilés
sont les communes et les intercommunalités (communautés de communes,
communautés d’agglomération, communautés urbaine, Métropoles ou encore
syndicats divers). Ces deux entités se partagent les compétences essentielles de
collecte et de traitement des déchets, de sorte qu’il convient, pour chaque localité, de
se renseigner sur les modalités de cette répartition (consulter en particulier les statuts
des structures intercommunales).
En application de la loi du 7 août 2015 dite « loi NOTRE », les intercommunalités
devraient, d’ici 2017, concentrer toutes ces compétences, mettant fin aux difficultés
tenant à cette identification de la collectivité compétente pour chaque mission. En
attendant, l’étude au cas par cas s’impose.
L’opération de collecte étant une première étape fondamentale conditionnant la suite
de la gestion des déchets (en particulier la bonne séparation des flux), la collectivité
compétente (commune ou intercommunalité) dispose de l’outil qu’est le « règlement
de collecte » (article L2224-16 du Code général des collectivités territoriales), qui
permet au Maire ou au Président de l’intercommunalité compétente de « régler la
présentation et les conditions de la remise des déchets en fonction de leurs
2
www.zerowastefrance.org
caractéristiques » (fréquences, collectes sélectives, etc.). Il s’agit donc d’un document
essentiel à se procurer, et communicable aux administrés.
3. Obtenir des données chiffrées pour mieux connaître le territoire
3.1 - Les documents de planification
L’élaboration d’une stratégie Zero Waste repose sur une connaissance préalable des
données du territoire concerné (flux de déchets, performances de tri, collectes
sélectives organisées, exutoires disponibles, etc.). Plusieurs documents publics
permettent d’obtenir un panorama de la gestion locale des déchets.
3

Le premier retrace les données nationales, à savoir les « chiffres-clés » publiés
régulièrement par l’ADEME.

Le deuxième est le « plan départemental de prévention et de gestion des
déchets non dangereux », élaboré par chaque département. L’ambition et le
caractère contraignant de ces plans dépendent directement du portage
politique qui en est fait, et des objectifs que se fixe le département concerné.
Dans tous les cas, le plan permet de connaître les flux, les exutoires et les
projets des collectivités pour les années à venir. La compétence relative à la
planification locale a été transférée aux régions par la loi du 7 août 2015, qui
ont théoriquement jusqu’à février 2017 pour se doter d’un tel plan. Nous
encourageons les militants locaux à se tourner dès à présent vers leurs Conseils
régionaux afin de suivre l’élaboration de ce document, et d’influer afin qu’il soit
le plus ambitieux possible (actions et moyens de prévention ambitieux, limites
aux installations d’éliminations, etc.).

Le troisième, à l’échelle la plus pertinente, est le « programme local de
prévention des déchets ménagers et assimilés », élaboré par toute collectivité
territoriale compétente en matière de collecte des déchets. En ce sens, chaque
commune ou intercommunalité assurant effectivement la collecte les déchets
ménagers et assimilés est censée être couverte par un tel document (voir le
contenu obligatoire aux articles R541-41-9 et suivants du Code de
l’environnement).
www.zerowastefrance.org
Ces documents de planification s’articulent en général autour de trois fonctions
principales qui consistent en une étape de diagnostic, de fixation d’objectifs, et de
prévision des mesures à mettre en œuvre.
Les plans locaux ou régionaux constituent autant d’outils permettant de mieux
connaître les problématiques de chaque territoire. Ils constituent également des
opportunités pour influer sur les collectivités en particulier au moment de l’élaboration
ou la révision, par exemple en intégrant la commission consultative créée par la
collectivité à cette occasion.
3.2 - Les autres documents utiles
Comptabilité analytique
Le service public de prévention et de gestion des déchets fait l'objet d'une
comptabilité analytique réformée par la loi de transition énergétique du 17 août 2015.
Dans les six mois qui suivent la clôture de l’exercice concerné, le maire ou le président
de l'établissement public de coopération intercommunale présente, respectivement,
au conseil municipal ou à l'assemblée délibérante un rapport annuel sur le prix et la
qualité du service public de prévention et de gestion des déchets. Ce rapport annuel
permet de connaître au mieux la réalité de la gestion des déchets, et en particulier les
coûts, au sein de chaque collectivité (voir le contenu du rapport à l’annexe XIII du Code
général des collectivités territoriales).
Mode de gestion du service public
Il convient également de se renseigner sur les modalités de gestion du service public :
la collecte et le traitement des déchets sont-ils assurés en régie, ou externalisés via des
marchés publics ou délégations de service public ? A ce titre, les contrats signés par les
personnes publiques constituent des documents administratifs auxquels les
administrés ont un droit d’accès et de communication. Il est donc important de
connaître les dispositions contractuelles qui lient les collectivités, ainsi que les
éventuels avenants aux contrats également autorisés par délibération des conseils
municipaux ou syndicaux.
De plus, lorsque des services publics sont gérés par la voie de la délégation de service
public (collecte ou gestion d’installations de tri ou traitement), le délégataire doit
remettre avant le 1er juin à l'autorité délégante un rapport comportant notamment
les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la
délégation de service public et une analyse de la qualité de service (article L1411-3 du
Code général des collectivités territoriales).
4
www.zerowastefrance.org
Comptes des sociétés privées
Enfin, d’une manière générale, il est possible d’acheter les comptes détaillés des
sociétés privées via le site internet « www.infogreffe.fr ». Cela peut être
particulièrement intéressant pour connaître la situation financière des exploitants
d’incinérateurs ou de centres de stockage.
4. Le financement du service public de gestion des déchets
La majorité des collectivités compétentes financent la gestion du service public des
déchets par la perception d’une redevance (redevance d’enlèvement des ordures
ménagères ou REOM) ou d’une taxe (taxe d’enlèvement des ordures ménagères ou
TEOM).
Si la TEOM est indexée sur la valeur locative des biens et donc déconnectée de la
quantité de déchets produite, la REOM permet une meilleure adaptation de la
facturation (calculée par exemple compte tenu de la surface des locaux, du nombre de
personnes au sein du foyer, etc.).
La tarification dite incitative constitue une autre modalité de facturation qui indexe
une fraction de la facture finale sur la quantité de déchets produite, et présente
plusieurs effets positifs (incitation à la prévention et amélioration notable des
performances de tri notamment).
En attendant une généralisation souhaitable de la tarification incitative sur tout le
territoire, il convient de vérifier les modalités de financement du service public au sein
de chaque collectivité, et en particulier l’équilibre des comptes.
4.1 – La taxe d’enlèvement des ordures ménagères
La TEOM, « destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement
des déchets », est majoritairement utilisée au sein des collectivités locales, et son
régime est fixé aux articles 1520 et suivants du Code général des impôts.
La jurisprudence administrative rappelle régulièrement que son taux « ne doit pas être
manifestement disproportionné par rapport au montant des dépenses, tel qu'il peut
être estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux » (CE, 31 mars 2014,
n°368111). En effet, le budget de gestion des déchets est abondé par des recettes
« non fiscales » extérieures et en particulier par les éco-organismes. La TEOM perçue
5
www.zerowastefrance.org
auprès des usagers ne fait donc que « compléter » le manque au budget global évalué
chaque année. Au final, le montant total des recettes (fiscales et non fiscales) doit
correspondre au coût de gestion sans l’excéder manifestement.
Ainsi, il a été jugé qu’un excédent de 2.5% du montant total des recettes par rapport
au coût réel du service public entache d’illégalité la délibération approuvant le budget,
ce pourcentage « excédant manifestement » le besoin de financement nécessaire. Il
est, sur ce fondement, possible d’obtenir l’annulation des délibérations annuelles
fixant le taux de TEOM devant être perçu l’année suivante.
4.2 – La redevance d’enlèvement des ordures ménagères
La REOM fonctionne selon un mécanisme similaire. En effet, la redevance implique la
qualification de ces missions de « service public à caractère industriel et commercial ».
L’article L2224-1 du Code général des collectivités territoriales prévoit expressément
que « les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial [...] doivent
être équilibrés en recettes et en dépenses ». Il découle de ces dispositions que, comme
pour la TEOM, le montant de REOM perçu ne peut manifestement excéder le coût réel
de la gestion des déchets.
Nous conseillons donc aux militants locaux de suivre les débats budgétaires ainsi que
les délibérations aboutissant au vote des recettes de la collectivité concernant la
gestion des déchets. Ces délibérations sont au demeurant des documents
administratifs communicables aux administrés.
Il est à noter que la loi du 29 décembre 2015 précitée a également eu pour effet
d’autoriser, à titre expérimental, l’institution d’une part incitative à la TEOM dans une
ou plusieurs parties du territoire des collectivités, pour une durée de cinq ans. Il s’agit
là d’une opportunité à saisir, en particulier au sein des collectivités les plus réticentes à
mettre en place une tarification incitative.
4.3 – Le cas de la redevance spéciale
Jusqu’à la réforme introduite par la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative
pour 2015 (article 57), l’introduction d’une « redevance spéciale » pour la prise en
charge des déchets dits « assimilés » (déchets des commerces et entreprises
présentant des caractéristiques et quantités similaires aux déchets des ménages) était
obligatoire au sein des collectivités financées au moyen de la TEOM. En effet, en
6
www.zerowastefrance.org
l’absence de toute indexation sur les quantités produites par la TEOM, et au regard des
plus grandes quantités de déchets produites par les commerces et entreprises, la
redevance spéciale visait à ne pas faire porter le coût de collecte et traitement de tous
ces déchets issus des commerces aux seuls ménages.
Très peu de Communes respectaient cependant cette obligation, pour des raisons
techniques et parfois électorales vis-à-vis des commerçants locaux. La loi précitée a
donc pour effet de régulariser cette pratique illégale et l’instauration d’une redevance
spéciale est désormais facultative.
Nous conseillons cependant aux militants locaux de continuer leurs efforts pour
promouvoir l’instauration d’une telle redevance, tant au regard de l’efficacité de cette
mesure sur la prévention et le recyclage, que s’agissant de la justice fiscale au sein des
collectivités.
7
www.zerowastefrance.org
5. Les autres éléments à connaître
a. La taxe sur les déchets réceptionnés dans une installation de traitement, versée
aux communes
b. Collecte et valorisation des biodéchets
c. Qu’est-ce qu’un déchet ultime ?
d. Quelles sont les obligations concernant la mise en place des collectes sélectives ?
a. La taxe sur les déchets réceptionnés dans une installation de
traitement, versée aux communes
Il convient de garder à l’esprit que les communes peuvent avoir un intérêt à l’accueil
d’un incinérateur ou d’un centre de stockage sur leur territoire.
En effet, en application de l’article L2333-92 du Code général des collectivités
territoriales, toute commune « peut, par délibération du conseil municipal, établir une
taxe sur les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets
ménagers et assimilés [...], ou d'incinération de déchets ménagers, installée sur son
territoire et non exclusivement utilisée pour les déchets produits par l'exploitant ».
Cette taxe, qui est due par l’exploitant de l’installation, est versée aux Communes et
non aux intercommunalités, et est plafonnée à 1.5€ la tonne entrant dans
l’installation.
Cette taxe, souvent méconnue, constitue pourtant une source de revenus importante,
notamment pour les communes rurales et faiblement peuplées qui accueillent des
centres de stockage (plusieurs dizaines voire centaines de milliers d’euros chaque
année). Cette mesure, initialement prévue pour dédommager la collectivité accueillant
une installation polluante, devient parfois un véritable frein à la mise en place d’une
démarche ambitieuse de réduction à la source des déchets, puisque cela revient à tarir
une ressource non négligeable du budget communal.
Il s’agit donc d’une information à connaître dans le cadre des rapports qu’un collectif
militant peut entretenir avec la municipalité en place.
8
www.zerowastefrance.org
b. Collecte et valorisation des biodéchets
En application de l’article L. 541-21-1 du Code de l’environnement, les personnes qui
produisent ou détiennent des quantités importantes de déchets composés
majoritairement de biodéchets sont tenues de mettre en place un tri à la source et
une valorisation biologique ou, lorsqu'elle n'est pas effectuée par un tiers, une
collecte sélective de ces déchets pour en permettre la valorisation de la matière. Des
seuils quantitatifs précis ont été prévus de sorte à soumettre progressivement les gros
producteurs à cette obligation de tri à la source. Ce seuil est depuis le 1 er janvier 2016
fixé à 10 tonnes de biodéchets produits par établissement et par an, en application de
l’arrêté du 12 juillet 2011.
Ainsi, de nombreuses cantines, restaurants, marchés ou usines de l’agroalimentaire
sont soumises à une obligation de tri à la source de leurs biodéchets et de valorisation
matière, dès lors qu’elles produisent plus de 10 tonnes de biodéchets par an.
Il s’agit là d’une mesure précise et obligatoire dont le non-respect constitue une
infraction pénale, la sanction pouvant aller jusqu’à deux ans d'emprisonnement et 75
000€ d'amende (article L541-46 du Code de l’environnement).
Au-delà des sanctions pénales, il s’agit surtout d’une opportunité, pour les collectivités
locales compétentes, de structurer la filière relative aux biodéchets (collecte adaptée,
exutoires suffisants, partenariats économiques, etc.), en parallèle de l’obligation issue
de la loi de transition énergétique, imposant d’ici à 2025 de donner une « solution »
de tri à la source des biodéchets pour tous les producteurs, y compris les ménages.
Cette solution de tri à la source induit l’inutilité des usines de tri mécano biologique
(TMB), lesquelles doivent être « évitées » en application de la loi.
c. Qu’est-ce qu’un déchet ultime ?
L’article L541-2-1 du Code de l’environnement prévoit très clairement qu’il n’est
possible d’éliminer ou faire éliminer dans des installations de stockage de déchets, que
des déchets « ultimes ». Cette obligation, claire en son principe, est largement vidée
de son sens par la définition même qui est donnée d’un déchet ultime par la loi. En
effet, est « ultime » un déchet qui n'est plus susceptible d'être réutilisé ou valorisé
dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par
extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou
dangereux. Les autorités publiques et entreprises privées se reposent largement sur
ces « conditions techniques et économiques du moment » pour retarder l’amélioration
9
www.zerowastefrance.org
de leurs pratiques, et cesser la mise en décharge de certains déchets qui pourraient
être évités, réparés ou réemployés.
Il convient donc de connaître cette subtilité avec laquelle jouent souvent les
exploitants de centres de stockage, afin de leur montrer que les conditions techniques
et économiques du moment sont d’ores et déjà tout à fait favorables à d’autres
solutions de traitement des déchets plus vertueuses.
Il peut ainsi être pertinent de photographier de l’extérieur à l’aide d’appareils
suffisamment puissants les déchets stockés, afin de pointer précisément ceux qui
pourraient faire l’objet d’un autre traitement plus pertinent. Cela permet également
de pré-constituer des preuves en cas de contentieux futur.
d. Quelles sont les obligations concernant la mise en place des
collectes sélectives ?
L’Union européenne impose des objectifs chiffrés de recyclage et de tri à la source de
certains flux de déchets aux Etats membres. Néanmoins, dans le droit français, aucune
disposition n’impose expressément aux collectivités locales d’organiser une ou
plusieurs collectes sélectives des déchets auprès des ménages.
En effet, l’article L2224-16 du Code général des collectivités territoriales prévoit que
« le maire peut régler la présentation et les conditions de la remise des déchets en
fonction de leurs caractéristiques. Il fixe notamment les modalités de collectes
sélectives et impose la séparation de certaines catégories de déchets, notamment du
papier, des métaux, des plastiques et du verre, pour autant que cette opération soit
réalisable d'un point de vue technique, environnemental et économique ».
Le règlement de collecte constitue une information importante à connaître pour un
collectif local militant. Néanmoins, si l’absence de tri est de plus en plus rare en France,
la mise en place d’une telle collecte sélective n’est pas obligatoire juridiquement.
10
www.zerowastefrance.org