Le régime de l`acte administratif face à l`électronique

Le régime de l’acte administratif face à l’électronique
Gérard Marcou
Professeur à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne
[email protected]
Les technologies d’information et de communication occupent depuis longtemps déjà
une place centrale dans les réformes administratives, et déjà au début des années 80 la
diffusion du minitel avait permis d’introduire diverses applications tournées vers
l’amélioration du service rendu à l’usager1. Pourtant, les progrès réalisés dans les capacités et
la simplicité d’utilisation de la micro-informatique, puis de la communication électronique, et
les potentialités sans précédent de l’internet conduisent à un changement fondamental dans la
nature des applications qu’il est possible d’envisager dans les rapports entre les citoyens et les
services publics. Quelles sont les implications de ces changements sur le droit administratif ?
Selon le relevé de décisions du CIRE du 15 novembre 2001, « l’Etat se donne pour
objectif que soit proposé en ligne, d’ici à 2005, l’ensemble des démarches administratives des
particuliers, des associations et des entreprises, ainsi que des paiements fiscaux et sociaux »,
et en particulier : 1) « accéder simplement et rapidement à toutes les informations, et à une
aide personnalisée sur les services publics et ses démarches administratives » ; 2) « effectuer
en ligne et de manière sûre toutes les démarches avec les services publics », en dehors de
celles qui, par leur nature, exigent un déplacement ; 3) « accéder à ses démarches passées et
stocker en ligne, à son gré et en toute sécurité les résultats dématérialisés issus de ces
dernières » ; 4) « exercer en ligne son droit d’accès et, le cas échéant, de modification des
informations le concernant détenues ou échangées avec les administrations ». Des progrès
déjà importants ont été déjà réalisés dans cette direction : Le portail « Service-Public.fr »
donne accès à 80 téléservices, dont 30 qui sont accessibles sur l’ensemble du territoire
national, et à environ 1100 formulaires administratifs2.
Or la plupart des téléprocédures conduisent à l’émission d’un acte administratif, qu’il
s’agisse de la délivrance d’un document administratif, d’une autorisation, telle qu’un permis
de construire ou l’admission à concourir pour les candidats à un concours administratif, ou
d’une imposition. L’identification des implications des nouvelles technologies de
l’information sur le régime juridique de l’acte administratif au travers des téléprocédures nous
renseignera donc sur le sens et la portée de celles-ci pour le droit administratif.
En réalité ne sont réellement concernés, au stade actuel, que les décisions
administratives individuelles et les contrats, dont il sera question plus tard3. Les actes
réglementaires, nationaux ou locaux, et les décisions non réglementaires (déclarations d’utilité
publique, actes de classement…) ne sont pas mentionnés dans le programme gouvernemental.
Pourtant, de même que l’internet peut faciliter le dialogue social dans les services publics,
comme cela est annoncé, il peut aussi faciliter le débat public ; certaines expériences ont
d’ailleurs déjà eu lieu en ce domaine, comme la consultation organisée par le ministère de
l’économie et des finances sur la réforme des marchés publics en 1998, ou l’ouverture du
forum sur le site de la commission du débat public.
En revanche, les applications des téléprocédures à de nombreuses démarches
administratives qui conduisent à des décisions administratives individuelles permettent des
1
Voir par exemple le dispositif « Administration à votre service » en 1983 et 1984, et le « livre blanc » du
secrétariat d’Etat chargé de la fonction publique et des réformes administratives (1984).
2
Selon les commentaires contenus dans le relevé de décisions.
3
Voir la contribution de Didier Loth, ci-après.
1
observations significatives. Il faut y ajouter les procédures soumises au régime de la sécurité
sociale. Si les téléprocédures posent certains problèmes juridiques nouveaux au droit
administratif, on constate que c’est le régime de l’acte administratif qui s’impose aux
téléprocédures plutôt que l’inverse. Elles conduisent donc à certaines adaptations plutôt qu’à
un nouveau droit administratif, comme on serait parfois tenté de le déduire de la nouveauté
des technologies. Ces problèmes portent essentiellement sur la dématérialisation de la
procédure (I) et sur les conditions de la régularité externe de l’acte (II).
I.
La dématérialisation de la procédure
Les technologies d’information et de communication conduisent en effet à la
dématérialisation au moins partielle des procédures auxquelles elles s’appliquent. Mais cette
dématérialisation intervient à un moment où les procédures administratives, longtemps
soumises aux seules règles dégagées par la jurisprudence, sont aujourd’hui de plus en plus
largement soumises à des dispositions posées par le législateur ou le pouvoir réglementaire.
La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec
l’administration en est l’illustration la plus récente (B. Delaunay : 2000, 1191-1238), pour ce
qui est des textes à vocation générale.
Jusqu’à maintenant, seule l’administration fiscale et la sécurité sociale ont
complètement dématérialisé certaines procédures, portant sur des déclarations obligatoires et
sur le règlement de l’impôt, ou sur la transmission des feuilles de soin. Cela représente déjà
un grand nombre de procédures. Mais en dehors de celles-ci, la dématérialisation n’est que
partielle dans les procédures conduisant à une décision administrative individuelle, et porte
essentiellement sur la demande.
Si l’introduction des téléprocédures reste le plus souvent une prérogative de l’autorité
administrative, celle-ci reste soumise aux principes généraux du droit, et en particulier au
principe d’égalité. Leur progrès suppose une évolution législative en ce qui concerne la
protection des données personnelles.
A) L’introduction des téléprocédures
Le rapport Carcenac (2000 : 20-21) distingue quatre degrés dans la dématérialisation
de la procédure administrative : 1) la mise en ligne de formulaires qui doivent être imprimés,
remplis et acheminés par voie postale à l’administration ; 2) la transmission électronique à
l’administration du formulaire rempli par l’usager, les pièces justificatives devant être
acheminées par voie postale ; 3) l’usager a accès à l’ensemble des données liées à sa
déclaration de revenus, quelle que soit l’administration qui les détient, et plus généralement à
l’ensemble des informations le concernant que détient l’administration ; la procédure peut
alors être entièrement dématérialisée jusqu’à la décision finale ; 4) ce processus est généralisé
à tous les acteurs de la vie économique, et peut, par exemple, ordonner par l’extranet bancaire
la transmission à l’administration des données nécessaires à l’imposition de plus-values
mobilières après en avoir validé le montant. On pourrait étendre en théorie ce quatrième degré
aux domaines les plus variés, à partir du moment où les document ou les informations à
produire existent sur un support électronique ou sont numérisables. En réalité, seuls le premier
et le deuxième degré connaissent pour le moment un développement important, tandis que le
troisième degré ne semble connaître d’application que pour la fiscalité des entreprises.
L’introduction des téléprocédures relève dans une large mesure du pouvoir
discrétionnaire de l’administration. Elle se rattache au pouvoir d’organisation du ministre ou
2
du chef de service, et au pouvoir d’adaptation des services publics, en raison duquel
l’administration a le pouvoir de modifier les conditions techniques ou matérielles selon
lesquelles le service public est assuré4. Cela explique la variété des expériences que l’on peut
relever, de la part des collectivités locales, des préfectures et des services déconcentrés de
l’Etat notamment, et auxquelles renvoie le portail « Service-Public.fr »5. Il n’en va
différemment en matière fiscale qu’en raison de l’article 34 de la Constitution selon lequel
« la loi fixe les règles concernant… les modalités de recouvrement des impositions de toute
nature », et de même en matière de sécurité sociale, dans la mesure où les modalités
envisagées affectent les « principes fondamentaux … de la sécurité sociale »6. Il a également
été jugé que la retransmission électronique des documents nécessaires à la constatation des
soins et à leur remboursement pouvait être imposée par les partenaires conventionnels aux
médecins généralistes ayant choisi d’exercer sous le régime conventionnel7.
Toutefois, les consultations prévues par un texte et auxquelles certaines décisions
individuelles sont subordonnées ont pour effet de rendre impossible l’extension des
téléprocédures au-delà du stade de l’introduction de la demande.
En outre, les principes généraux du droit, et notamment le principe d’égalité, limitent
le pouvoir discrétionnaire de l’administration
B) Le respect des principes généraux du droit
Selon le rapport Lasserre (2000 : 103), l’apport des NTIC est de permettre
l’introduction de nouveaux services interactifs, et non de substituer les téléprocédures aux
autres modes d’accès à l’administration ; on peut s’attendre en effet à ce que les citoyens
continuent de recourir durablement aux voies traditionnelles s’ils le préfèrent. Le défi est donc
celui de l’« accès pluriel » à l’administration. L’usager a le choix du mode d’accès, mais la
pluralité des modes d’accès prévient le risque d’exclure les personnes qui n’ont pas d’accès à
Internet, ou de rendre à celles-ci plus difficile l’accès à l’administration (M.-F. Lemaître :
2001, 630). L’introduction des téléprocédures est donc tournée vers l’amélioration du service
rendu aux usagers et non pas simplement vers l’allégement de la charge de l’administration.
Ajoutons que dans les systèmes complexes les redondances sont une sécurité indispensable.
En cas de défaillance d’une procédure les autres permettent de répondre aux besoins les plus
urgents en attendant la remise en service de la première.
La jurisprudence a déjà dégagé des règles, qui, sur la base du principe d’égalité,
concourent à assurer un « accès pluriel » à l’administration. Dans un avis sur une question de
4
CE 10 janv. 1902 « Cie nouvelle du gaz de Deville-lès-Rouen », GAJA, Dalloz, 13ème éd. 2001, n°9 ; et surtout
CE Sect. 27janv. 1961 « Vannier », rec. p.60, concl. J. Kahn à propos de la suppression d’un standard de
diffusion des émissions de télévision, AJDA 1961, p.74, chr. J.-M. Galabert et M.Gentot.
5
Par exemple : la procédure de délivrance du permis de chasse dans la Haute-Vienne, la demande de carte grise
ou de certificat de non-gage dans 7 départements, la déclaration d’incinération de déchets végétaux dans la
commune de Guiras (Ardèche), ou encore la carte à puce de la commune de Blois pour l’accès des usagers aux
différents services publics communaux et l’application simple de la politique tarifaire de la ville (ex. cité dans le
rapport Lasserre, 2000, p.122)…
6
Par exemple : depuis la loi de finances rectificative pour 1999 du 30 décembre 1999 (art.41 : CGI : art.1649
quater B quater et 1695 quater), les entreprises réalisant plus de 100 millions de francs de chiffre d’affaires hors
taxes ont l’obligation de souscrire par voie électronique leur déclaration d’impôt sur les sociétés, et d’acquitter la
TVA par télérèglement ; d’autres procédures sont facultatives pour les entreprises (CGI : art.1649 quater B bis),
et les particuliers peuvent de même opter pour la souscription en ligne de leurs déclarations auprès de
l’administration fiscale (CGI : art. 1649 quater B ter, issu de la loi de finances rectificative pour 1999, art.23).
Depuis 1996, les caisses d’assurance-maladie ont l’obligation de délivrer à tout bénéficiaire de l’assurancemaladie une « carte électronique individuelle inter-régimes » -- la carte Vitale (code de la sécurité sociale : art.
L.161-31).
7
CE 14 avril 1999 Sect. 14 avril 1999 « Syndicat des médecins libéraux et autres », rec. p. ; CE Sect. 10 nov.
1999 « Syndicat national de l’industrie pharmaceutique et autres », rec. tables.
3
droit posée par le tribunal administratif de Rennes, le Conseil d’Etat a jugé que méconnaissait
le principe d’égalité une procédure d’inscription à certaines filières d’une université qui
reposait exclusivement sur le minitel et qui retenait les candidatures dans l’ordre
chronologique des connexions effectives : « une telle procédure méconnaît le principe de
l’égalité de traitement entre ces candidats, eu égard aux conditions d’équipement télématique
et informatique des intéressés, aux possibilités techniques de connexion et aux différences qui
en résultent dans les conditions d’acheminement de leurs appels vers le serveur télématique de
l’université »8. En revanche, le ministre de l’éducation nationale « n’a pas fait une
appréciation erronée des exigences de la bonne marche des services chargés d’organiser un
concours » en prévoyant que les inscriptions au CAPES devaient s’effectuer « en règle
générale » par minitel, et à défaut pas un dossier préimprimé établi par l’administration,
n’autorisant ainsi aucune autre forme d’inscription9.
Le recours à une téléprocédure peut justifier un allégement des exigences à conditions
qu’elles ne constituent qu’une simple facilité et ne portent pas atteinte au principe d’égalité.
C’est ce qu’on peut déduire de la décision du Conseil constitutionnel du 27 décembre 2001 à
propos de l’article 6 de la loi de finances pour 2002 : à la différence de ceux qui transmettent
leur déclaration de revenus par voie postale, ceux qui la transmettent par voie électronique ne
sont pas tenus de joindre le justificatif de la réduction qu’ils demandent au titre des cotisations
syndicales versées, ce qui était contesté par la saisine au nom du principe d’égalité. Selon le
Conseil, « la disposition critiquée a pour simple objet de favoriser la déclaration de revenus
par voie électronique ; elle ne dispense pas de la production de ces pièces lors d’un contrôle
fiscal ultérieur ; ainsi, elle n’est pas contraire au principe d’égalité »10. Ledit article 6 prévoit
d’ailleurs que la réduction est remise en cause si le contribuable ne peut justifier du versement
de la cotisation déclarée.
Ce cas met en évidence l’une des difficultés majeures que soulève l’extension des
téléprocédures, qui est celle de la communication des pièces justificatives portant les données
nécessaires à l’aboutissement de la procédure.
C) La communication des données
L’une des solutions consiste à reporter à un stade ultérieur de la procédure, ou à
l’hypothèse d’un contrôle, la justification des conditions auxquelles est subordonnée une
décision administrative. Cela revient à fonder sur la confiance, jusqu’à preuve contraire, la
relation entre l’administration et le citoyen (M.-F. Lemaître : 2001 : 628). En réalité, le
développement des applications des NTIC conduira plutôt au renforcement des contrôles qu’à
leur relâchement.
C’est cette orientation qui a inspiré le décret n°2000-1277 du 26 décembre 2000,
lequel a supprimé la fiche individuelle d’état civil et de nationalité française, ainsi que la fiche
familiale d’état civil, qui étaient exigées dans un grand nombre de démarches administratives.
La suppression de cette pièce, qui est remplacée par la simple présentation d’une autre pièce
ou sa photocopie, ouvre en fait la voie à une autre solution, plus ambitieuse, qui consiste à
partir des informations déjà détenues par les administrations, mais suppose de résoudre les
problèmes posés par la protection des données personnelles.
A court terme le rapport Lasserre (2000 : pp.131-132) recommande que les
administrations ainsi que les autres services publics soient invités à fournir sous forme
électronique, lorsque l’usager en fait la demande, et sous une forme qui en garantisse la
8
CE Sect. Avis 15 janvier 1997 « M. Gouzien », n°182777.
CE Sect. 28 juil. 2000 « M. Le Besco », rec. tables. Cet arrêt rattache aussi nettement l’introduction d’une
téléprocédure au pouvoir d’organisation.
10
CC 2001-456 DC, 27 déc. 2001, cons.14, JO 29 déc. p.21159.
9
4
confidentialité et l’authenticité, les pièces justificatives, telles que les factures d’électricité ou
de gaz, qui sont utilisées comme justificatifs de domicile. Les données relatives à l’état-civil
pourraient aussi être inscrites sur une zone protégée de la carte Vitale. Une autre solution
serait de donner aux citoyens accès aux données les concernant détenues par certains services
publics afin de les produire dans le cadre d’autres procédures avec des garanties
d’authenticité.
En réalité le problème n’est pas technique mais politique et juridique. La coopération
entre les administrations par la mise en réseaux de leurs ressources permettrait à
l’administration de collecter elle-même les données nécessaires à la plupart des procédures
engagées par un citoyen, mais à un coût élevé pour les libertés publiques. Comme le rappelait
le rapport Braibant en 1998 (version htm p.4), « l’ouverture de certains services ou prestations
à l’ensemble des personnes résidant en France, y compris les étrangers en situation irrégulière,
serait privée de toute portée si les informations nécessaires à leur bénéfice étaient
communicables au service de police ». Il en résulte le stockage des données doit respecter un
principe de destination, qui limite les échanges d’informations entre fichiers relevant de
finalités distinctes à des cas précisément défini par la loi.
Au contraire les solutions envisagées par le rapport Lasserre tendent à assurer au
citoyen la maîtrise des informations le concernant. Des exemples existent déjà. Ainsi les
procédures de la Direction générale des impôts d’échanges de données informatisées (EDI) et
d’échange de formulaires informatisés (EFI) avec les entreprises donnent au redevable accès
aux données archivées le concernant et valisées par lui, et par la procédure dite de « rejeu », il
peut s’assurer de l’existence de données ou en vérifier le contenu11. La préfecture de la HauteVienne, qui offre plusieurs téléprocédures, propose aux usagers de constituer un compte de
données personnelles dont ils ont seul l’accès pour alimenter les procédures qu’ils engagent.
Mais dans ce dernier cas, le site indique, comme dans d’autres départements, que la
transmission des données personnelles n’est pas sécurisée, ce qui en limite considérablement
l’intérêt. En revanche les procédures par minitel continuent d’offrir une confidentialité
totale12.
Cette orientation semble être celle retenue, à une plus large échelle, par le CIRE. Il est
envisagé de proposer d’ici à 2005 à chaque usager un site personnalisé « mon.servicepublic.fr » qui lui permettrait de gérer en ligne l’ensemble de ses relations avec
l’administration, à partir du site « Service-Public.fr ». Mais les données personnelles devraient
être protégées par le principe de destination, et le site personnalisé ne stockerait pas les
données relatives à des démarches administratives spécifiques. La mise en place de ce
système est lié à l’introduction d’une care de signature électronique du citoyen (ou de
plusieurs) ; les deux dispositifs doivent faire l’objet d’un débat public au cours de l’année
2002.
Quoiqu’il en soit le progrès de l’administration électronique suppose la
dématérialisation des données indispensables à chaque procédure administrative.
II.
La régularité externe de l’acte
Les décisions administratives individuelles qui ont comporté l’utilisation d’une
téléprocédure restent soumises aux règles générales de la procédure administrative, qu’il
s’agisse de celles qui ont été développées par la loi, ou de celles qui ont été dégagées par la
jurisprudence, sous réserve des dispositions particulières qui leur seraient applicables en
11
http://www.impots.gouv.fr/e_services/tele_tva/accueil_teletva.htm
Voir notamment le site du CROUS pour la souscription en ligne d’une demande de logement étudiant ou
d’une bourse d’étude.
12
5
raison de cette téléprocédure. L’évolution récente du droit administratif a favorisé la prise en
compte progressive des problèmes nouveaux posés par les le téléprocédures. On peut le
vérifier en examinant la demande et les communications avec l’administration, les règles
relatives à la décision, et la signature électronique.
A) La demande et les communications avec l’administration
Toute procédure administrative peut être engagée soit à l’initiative du demandeur, soit
à l’initiative de l’administration.
Remarquons tout d’abord que l’administration ne peut pas imposer à une personne une
téléprocédure en dehors des cas où la loi le prévoit, et qu’en particulier aucune disposition ne
permet à l’administration qui prend l’initiative d’une procédure d’avoir recours à un procédé
électronique ; il en est ainsi même pour l’administration fiscale, semble-t-il, envers les
professionnels. L’administration dont donc en pareil cas avoir recours à la voie postale. En
revanche, la personne intéressée devant être mise à même de présenter des observations
écrites quand l’autorité administrative prend l’initiative d’une décision qui doit être motivée
(L. n°2000-321, 12 avril 2000 : art.24), rien n’interdit à cette personne d’avoir recours à la
voie électronique pour présenter ces observations, compte tenu des termes très généraux de
l’article 16 de la même loi, mais l’initiative de l’utilisation de cette technique n’appartient
qu’à la personne intéressée : « Toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai
pour présenter une demande, déposer une déclaration, exécuter un paiement ou produire un
document auprès d’une autorité administrative peut satisfaire à cette obligation au plus tard à
la date prescrite au moyen d’un envoi postal, le cachet de la poste faisant foi, ou d’un procédé
télématique ou informatique homologué permettant de certifier la date d’envoi (…) ». Mais
cela ne saurait faire obstacle à son droit de demander à présenter des observations orales
(art.24). C’est la première fois qu’une disposition législative règle de manière générale la
certification de la date d’accomplissement d’une formalité administrative, et il est d’autant
plus remarquable qu’elle s’applique aussi à l’accomplissement de cette formalité par voie
électronique. C’est la date de la réception de la demande qui commande le point de départ de
l’acquisition d’une décision implicite13.
Il résulte également de l’article 16 que la personne peut introduire sa demande par la
voie électronique également, si elle le souhaite, comme indiqué ci-dessus, mais le simple
courrier électronique ne suffit pas ; cela vaut également pour les recours administratifs,
compte de la notion de demande que la loi définit14. Un tribunal administratif avait déjà jugé
que l’avis d’envoi par courrier électronique d’une réclamation électorale n’établissait pas que
la mairie avait bien reçu le message dans le délai de cinq jours prévu par la loi15. L’exigence
posée par l’article 16 permettrait de garantir la date du message électronique, mais les
modalités d’application en sont renvoyées à un décret en Conseil d’Etat qui n’est pas encore
publié. En attendant ce décret la transmission électronique de formulaires disponibles en ligne
est limitée à des procédures qui ne comportent pas de délais ou de dates limites, ou à la
transmission postale de formulaires imprimés par l’usager à partir d’un site administratif. Du
moins le décret n°99-68 du 2 février 1999 fait-il obligation aux administrations et
établissements publics de l’Etat d’examiner les demandes présentées par les usagers au moyen
de tels formulaires, dûment renseignés et n’ayant subi aucune altération (art.4). Ce décret pose
13
La réception par l’autorité destinataire pour une décision implicite de rejet ; la réception par l’autorité
compétente pour une décision implicite d’acceptation (art.20)..
14
L. n°2000-321, 12 avril 2000, art.16 : « Sont considérées comme des demandes au sens du présent chapitre les
demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées aux autorités
administratives ». V. sur ce point B. Delaunay (2000), p.1224.
15
TA Nantes, 7juin 2001 « Elections municipales de Maisdon-sur-Sèvre », Petites Affiches, n°159, 10 août 2001,
p.27, concl. S. Degommier p.25.
6
le principe que les formulaires nécessaires à l’accomplissement d’une démarche auprès d’une
administration ou d’un établissement public de l’Etat sont tenus gratuitement à la disposition
du public sur le site « Admi-France », devenu « Service-Public.fr », ou d’autres sites publics
accessibles par internet, et inscrits sur la liste des sites habilités par arrêté du Premier ministre.
Les sites habilités reproduisent la disposition de l’article 4 précité, et le lien avec « ServicePublic.fr » doit apparaître en tête des pages consacrées aux formulaires des sites habilités16.
Ces dispositions doivent assurer l’information de l’utilisateur ; il faut espérer que leur absence
éveillerait sa méfiance…
Les nouvelles dispositions paraissent bien orientées part un principe implicite selon
lequel c’est l’usager qui a la liberté de choisir de communiquer par voie électronique, sous
réserve des garanties que doit comporter si nécessaire cette communication, et en dehors des
cas où la loi l’impose (comme en matière fiscale pour certaines entreprises). En effet, le
nouvel article 4 de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 (L. 2 avril 2000 : art.7, 4°) prévoit que la
communication d’un document administratif peut s’exercer par « la délivrance d’une copie
sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou sur papier au choix du
demandeur… , et le décret n°2001-493 du 6 juin 2001 pris pour l’application de la loi du 12
avril 2000 précise que toute personne demandant copie d’un document administratif peut
obtenir cette copie soit sur papier, soit sur un support informatique identique à celui utilisé par
l’administration, soit par messagerie électronique, puis il précise : « le demandeur souhaitant
obtenir copie sur support informatique ou par messagerie électronique est avisé du système et
du logiciel utilisés par l’administration » (art.1er). La formule utilisée confirme que le choix
du support appartient au demandeur, ce qui est cohérent avec le fait qu’il doit supporter le
coût de la reproduction (art.2).
Le choix de la voie électronique ne décharge pas l’autorité administrative de son
obligation d’accuser réception de la demande, conformément à l’article 19 de la loi du 12
avril 2000. Mais rien n’indique si, étant saisie par voie électronique, l’autorité administrative
peut envoyer son accusé de réception également par voie électronique. En fait, le décret
n°2001-492 du 6 juin 2001 relatif à l’accusé de réception n’indique pas sous quelle forme cet
accusé de réception doit être envoyé au demandeur. On pourrait en déduire que
l’administration est libre de choisir la voie postale ou la voie électronique, lorsque le
demandeur a lui-même adressé sa demande par voie électronique. Mais la solution inverse est
plus vraisemblable : en effet, l’article 19 de la loi relatif à l’accusé de réception ne comporte
pas une disposition symétrique à celle de l’article 16 précité sur le recours à un procédé
télématique ou informatique homologué, s’agissant de la demande. Cette solution est aussi la
plus sûre, eu égard aux conséquences qui s’attachent à l’accusé de réception : en effet, les
délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande si l’accusé de réception ne
lui a pas été transmis.
Toutefois, l’accusé de réception n’est pas délivré « lorsque la demande tend à la
délivrance d’un document ou au service d’une prestation prévus par les lois et règlements
pour laquelle l’autorité administrative ne dispose d’aucun autre pouvoir que celui de vérifier
que le demandeur remplit les conditions légales pour l’obtenir » (D. n°2001-492 : art.3,2°).
Comme, en réalité, la plupart des téléprocédures concernent de telles demandes, la portée de
l’incertitude juridique qui affecte le mode de transmission de l’accusé de réception est réduite.
En revanche, lorsqu’il est nécessaire, l’accusé de réception peut ouvrir le dialogue
électronique entre le demandeur et l’agent chargé du dossier. Selon la loi du 12 avril 2000,
16
Circulaire du 7 octobre 1999 relative aux sites internet des services et établissements de l’Etat, par.2.1.5, JO
12 oct. p.15167. La circulaire du 31 décembre 1999 relative à l’aide aux démarches administratives sur l’internet
demandait à tous les ministres et secrétaires d’Etat que tous les formulaires correspondant aux démarches
administratives de leur compétence soient mis en ligne avant l’été 2000, et publiait une charte de mise en ligne
(JO, 7 janv. 2000, p.279).
7
« toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse
administrative de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui le
concerne… » (art.4, al.1er). Le décret n°2001-492 précise que l’accusé de réception mentionne
« la désignation, l’adresse postale et, le cas échéant électronique, ainsi que le numéro de
téléphone du service chargé du dossier » (art.1er, 2°). Le demandeur peut alors s’adresser au
service par courrier électronique. Mais en dehors du cadre formel prévu à l’article 16 de la loi
pour la communication électronique, il est probable qu’on ne puisse reconnaître aucune portée
juridique à ce message, ni davantage à la réponse éventuelle de l’agent, sur lequel ne repose, à
cet égard, aucune obligation précise ; la situation est tout à fait comparable à celle d’un
échange téléphonique. En pratique cette communication est utile, mais il est sans doute
préférable que le droit de la procédure administrative l’ignore.
B) Les règles relatives à la décision
Du point de vue de la régularité externe de l’acte, les règles concernées par le recours à
l’électronique se rapportent à la compétence de l’auteur de l’acte et à la publicité. Les règles
relatives à la motivation des décisions administratives individuelles ne sont pas affectées par
le recours à une téléprocédure.
En effet, avec comme sans l’électronique, l’acte administratif fait par une autorité
incompétente est illégal. Or, la communication électronique avec l’agent chargé du dossier en
peut rien changer à la façon dont les compétences sont distribuées dans l’organisation
administrative. Il y aurait un risque pour la sécurité juridique si la facilité nouvelle des
communications entre l’auteur de la demande et l’agent chargé du dossier conduisait le
demandeur à confondre l’agent chargé du dossier et l’autorité de décision compte tenu des
délégations de signatures.
La distinction est clairement faite par la loi du 12 avril 2000 et elle s’impose aux
téléprocédures. Selon cette loi, sont des « autorités administratives » « les administrations de
l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les
organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service
public administratif » (art.1er). En outre, l’article 4 alinéa 2 précise que « toute décision prise
par l’une des autorités administratives (…) comporte, outre la signature de son auteur, la
mention en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». Ces mentions
sont importantes puisqu’elles doivent permettre à l’intéressé, s’il conteste la décision, de
rechercher si l’auteur de la décision avait bien compétence pour la prendre. Cette question ne
soulève un problème particulier aux téléprocédures que dans l’hypothèse où la publicité de la
décision est effectuée aussi par voie électronique.
Une telle hypothèse se présente rarement aujourd’hui. Toutefois, la question de savoir
si une publicité par voie électronique est suffisante s’est déjà posée. Le Conseil d’Etat a jugé
que la seule diffusion de la liste des candidats déclarés admissibles à un concours par un
serveur télématique ne constituait pas, dans les circonstances de l’espèce, une mesure de
publicité suffisante pour faire courir le délai de recours contentieux à l’égard des tiers17. Cet
arrêt suggère que le juge administratif vérifie qu’une publicité par voie électronique est
suffisante pour les destinataires de la décision.
Le développement des téléprocédures devrait conduire à ce que l’émission des actes
administratifs, ou tout au moins de certains d’entre eux, ainsi que leur publicité soient
numérisées. Mais un progrès dans ce domaine suppose que soient mis en place des dispositifs
de signature électronique sécurisée.
17
CE Sect. 18 févr. 1994 « Ministre d’Etat, ministre de l’éducation nationale et de la culture c/ Mme Wrobel »,
rec. tables p.
8
C) La signature électronique
Il s’agit d’authentifier l’auteur de la demande de l’auteur de l’acte dans le cadre d’une
procédure administrative dématérialisée.
La question de la signature électronique est une question reconnue comme très
importante pour le développement des NTIC dans les relations d’affaires, bien au-delà ce
qu’on appelle le commerce électronique. Une directive du Parlement européen et du Conseil
du 13 décembre 1999 a fixé un cadre communautaire pour les signatures électroniques18 ; une
loi n°2000-230 du 13 mars 2000, qui a transposé la directive en droit français, a étendu à
l’écrit sous forme électronique les règles relatives à la preuve par écrit en matière civile, et
introduit la signature électronique (nouvel art.1316-4 C. civ.) ; le décret n°2001-272 du 30
mars 2001 détermine les conditions de fiabilité de la signature électronique (C. Charbonneau
et F.-J. Pansier : 2001 ; Y. Brulard et P. Fernandez : 2001).
Sans entrer dans le détail rappelons que la signature électronique « consiste en l’usage
d’un procédé fiable d’identification garantissant son lien avec l’acte auquel elle s’attache »
(C. civ. : art. 1316-4, al.2), et que le décret a pour objet de définir les conditions de fiabilité en
raison desquelles la fiabilité de la signature sera présumée jusqu’à preuve contraire.
La directive s’applique aussi au secteur public. Elle indique dans son exposé des
motifs que « les signatures électroniques seront utilisées dans le secteur public au sein des
administrations nationales et communautaires et dans les communications entre lesdites
administrations ainsi qu’avec les citoyens et les opérateurs économiques… » (cons. 19), et
prévoit que les services de certification soient fournis par une entité publique (cons. 12).
Selon la directive, les Etats membres peuvent soumettre l’usage des signatures dans le secteur
public à des « exigences supplémentaires éventuelles » (art.3.7)19.
Le décret organise un dispositif de certification par un tiers des dispositifs de création
de signature électronique, et limite à la signature électronique sécurisée20 la présomption de
fiabilité (art.2)21. Les services du Premier ministre chargés de la sécurité des systèmes
d’information certifient les dispositifs sécurisés de création de signature électronique, après
une évaluation réalisée par un organisme agréé (art.3). Un comité directeur de certification
auprès du Premier ministre contrôle la mise en œuvre des procédures d’évaluation et de
certification (art.4).
La mise en œuvre de ces dispositions devrait conduire à créer une signature
électronique sécurisée pour toute personne investie du pouvoir de signer des actes
administratifs au nom d’une autorité administrative au sens de l’article 1er de la loi du 12 avril
2000, ce qui signifie que toute délégation de signature devrait s’accompagner désormais de la
création d’une signature électronique sécurisée. Cela rendra possible de numériser la publicité
des actes administratifs, notamment la notification des décisions administratives individuelles,
à condition que les bases juridiques du recours à cette technique soient créées, ce qui n’est pas
le cas actuellement.
18
JOCE L 013, 19 janv. 2000, p.12.
Elles ne doivent s’appliquer qu’aux caractéristiques spécifiques de l’application concernée, être objectives,
transparentes, proportionnées et non discriminatoires, et ne pas constituer un obstacle aux service transfrontaliers
pour les citoyens.
20
Un dispositif sécurisé de création de signature électronique doit garantir que les données de création de
signature électronique 1) ne peuvent être établies plus d’une fois et que leur confidentialité est assurée ; 2) ne
peuvent être trouvées par déduction et que la signature électronique ne peut être falsifiée ; 3) peuvent être
protégées de manière satisfaisante contre toute utilisation par des tiers. Il doit également n’entraîner aucune
altération du contenu de l’acte à signer (D. 30 mars 2001 : art.3).
21
Selon Y. Brulard et P. Fernandez (art. cit.), le décret du 30 mars 2001 va au-delà de ce qu’exige la directive et
pourrait faire naître des difficultés contentieuses en présence de signatures électroniques répondant aux
prescriptions de la directive mais non conformes aux conditions de fiabilité plus exigeantes posées par le décret
(p.14).
19
9
En ce qui concerne les citoyens, le dispositif technique de base pour la signature
électronique dans le cadre de procédures administratives existe déjà : c’est la carte
électronique individuelle interrégimes (carte Vitale) créée par le code de la sécurité sociale
(art. L.161-31). En effet, cette carte contient, outre le volet médical, différentes données,
parmi lesquelles de données techniques permettant d’assurer la « fonction de signature » et
d’authentifier la carte en tant que carte d’assurance-maladie et en tant que « carte propre à une
personne déterminée » (art. R.161-33-1). Le rapport Carcenac (proposition 32) recommande
que pour les usagers des services publics la signature électronique soit permise avec la carte
Vitale 2, qui devrait devenir, à condition que soit assurée son interopérabilité applicative, un
« instrument générique de signature électronique ». Toutefois, il convient de trouver le bon
équilibre entre la protection des données personnelles et la simplification de l’accès des
citoyens à l’administration. Le CIRE du 15 novembre 2001 a annoncé qu’une réflexion
interministérielle soumise à débat public serait menée au cours de l’année 2002 sur la mise en
place d’une ou plusieurs cartes de signature électronique du citoyen22.
*
*
*
Cet examen bien trop rapide d’une question neuve et complexe autorise quelques
remarques finales.
Sans doute ne faut-il pas s’étonner que certaines questions restent sans réponse,
comme celle relative aux conditions selon lesquelles la numérisation de l’émission et de la
publicité des actes administratifs, sans exclure la forme papier, pourraient être assurées.
En second lieu, l’évolution du droit administratif moderne, davantage tournée vers la
prise en compte des intérêts des personnes privées, et tendant à formaliser des procédures
protectrices paraît en phase avec les besoins de l’administration électronique. Aucune des
questions que nous avons rencontrées ne paraît nécessiter des révisions fondamentales dans
l’ordre du droit administratif. En d’autre termes, et pour reprendre une expression à la mode,
le droit administratif français est « soutenable » face aux défis de l’électronique.
Enfin, il ne suffit pas de dire que la réforme de l’Etat a besoin des nouvelles
technologies d’information et de communication. Il convient de souligner que le
développement de celles-ci a besoin du droit administratif pour garantir qu’elles seront bien
mises au service des citoyens et pour définir le bon équilibre entre l’intérêt général et la
protection des droits des personnes, ce qui est la vocation du droit administratif.
Sources
Braibant G. (1998), Données personnelles et société de l’information, Rapport au Premier
ministre sur la transposition en droit français de la directive 95/46, La Documentation
Française.
http://lesrapports.ladocfrancaise.gouv.fr/BRP/9840008/0000.htm
Brulard Y. / Fernandez P. (2001), « Signature électronique : la réforme aura-t-elle accouché
d’une ‘souris’ ? », Les Petites Affiches, n°213, 25 octobre, pp.8-15, et n°214, 226 octobre,
pp.4-9.
22
Relevé de décisions, par. 1.1.2.
10
Carcenac T. (2000), Pour une administration électronique citoyenne. Méthodes et moyens,
Rapport au Premier ministre, La Documentation française.
http://lesrapports.ladocfrancaise.gouv.fr/BRP/014000291/0000.pdf
Charbonneau C. / F.-J. Pansier (2001), « La signature électronique, signature sous
surveillance (à propos du décret n°2001-272 du 30 mars 2001) », Les Petites Affiches, n°69, 6
avril 2001, pp.3-9.
Delaunay B. (2000), « La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations », RDP, n°4, juillet-août, pp.1191-1238.
Lasserre B. (2000), L’Etat et les technologies de l’information et de la communication. Vers
une administration « à accès pluriel », rapporteurs Ph. Chantepie, O. Japiot, J.-Ph. Mochon,
L. Sorbier, La Documentation Française, p.122.
http://lesrapports.ladocfrancaise.gouv.fr/BRP/004000954/0000.pdf
Lemaître M.-F. (2001), « Téléprocédures administratives : le pari de la confiance », AJDA,
juil.-août, pp.628-633.
Secrétariat d’Etat auprès du Premier ministre chargé de la Fonction publique et des réformes
administratives (1984), Administrations portes ouvertes. La bureaucratie en question, Livre
blanc réalisé par Jean Châtain, La Documentation Française.
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