note d`orientation strategique de promotion des filieres agricoles au

REPUBLIQUE DU BENIN
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MINISTERE DE L’AGRICULTURE, DE L’ELEVAGE ET DE LA PECHE
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NOTE D’ORIENTATION STRATEGIQUE DE
PROMOTION DES FILIERES AGRICOLES AU BENIN
Octobre 2011
I. Contexte et Justification
1. Les Orientations Stratégiques de Développement (OSD, 2006-2011) adoptées par le
Gouvernement mettent un accent particulier sur la nécessité de : « promouvoir le renouveau
économique par la mise en place d’un environnement économique et institutionnel de norme
internationale et la diversification de la production, en particulier dans le domaine du monde rural ».
Le souci ainsi exprimé est d’accroitre les exportations et de réduire progressivement la vulnérabilité
de l’économie aux chocs externes en opérant dans deux directions : (i) la diversification agricole
basée sur l’approche filière et (ii) le développement des grappes de projets à effet d’entraînement.
Par ailleurs, la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP, 2011-2015)
considère à juste titre le secteur agricole comme l’un des plus importants leviers de lutte contre la
pauvreté.
2. En effet, le secteur agricole constitue la principale source de création de richesse. Plus de 60% des
actifs masculins et 35,9% des actifs féminins réellement occupés exercent une profession agricole.
Ainsi, la contribution du secteur au PIB est de l’ordre de 34,3%. La production végétale y est
prépondérante et intervient en moyenne pour 24,1% tandis que les productions animale et
halieutique y contribuent respectivement pour 5,9% et 4,2%1. Mais, en dépit des potentialités
(disponibilité de terres cultivables et de main d’œuvre, réseau hydrographique fourni, les ressources
pastorales, etc.) dont dispose le secteur, il reste confronté à d’énormes difficultés marquées par : la
forte dépendance des aléas climatiques, le nombre limité des exploitations de grande taille, le faible
taux d’utilisation d’intrants spécifiques et d’équipements agricoles mécanisés adéquats, la non
maîtrise de l’eau, la faible transformation des produits agricoles, le taux élevé des pertes post
récolte, le faible accès au marché et le mauvais état des voies de dessertes rurales, etc. A ceci
s’ajoute la contre performance que connaît ces dernières années la filière coton, filière d’exportation
dont l’économie nationale reste fortement tributaire.
3. Pour surmonter ces contraintes et améliorer la contribution du secteur à la réalisation de la vision
de faire du Bénin une puissance agricole, un processus de réflexions concertées entre tous les
acteurs du monde agricole et rural a été engagé et a conduit à l’élaboration du Plan Stratégique de
Relance du Secteur Agricole (PSRSA). Le PSRSA considère dès lors la promotion des filières
comme l’axe majeur à partir duquel le secteur agricole contribuerait à la mise en œuvre des
nouvelles orientations ci-dessus rappelées.
4. La promotion des filières agricoles repose sur la démarche ‘’chaîne des valeurs ajoutées (CVA)’’ qui
prend en compte tous les maillons de la production, de la transformation, de la conservation et de la
mise en marché et procède du renforcement des liens d’affaires entre les différents acteurs
(producteurs
primaires,
fournisseurs
d’intrants,
transformateurs,
équipementiers,
commerçants/exportateurs, prestataires de services, etc.). Les potentialités et dynamiques locales
1
INSAE cité par PSRSA (2006)
2
ainsi que le partenariat public-privé actif sont aussi des facteurs déterminants de la promotion des
filières.
5. Les effets et impacts attendus de la promotion des filières doivent s’exprimer de façon significative
et visible à travers des indicateurs liés à une disponibilité plus grande des denrées de grande
consommation sur les marchés locaux, la réduction de la facture alimentaire relative aux
importations de denrées alimentaires et une plus forte présence sur les marchés extérieurs des
produits agricoles et dérivés de bonne qualité marchande dont le niveau de compétitivité assure
des revenus substantiels aux acteurs professionnels et à l’Etat.
6. L’analyse de la situation actuelle sur le plan de la sécurité sanitaire, alimentaire et nutritionnelle et
de la formation des revenus permet de porter le choix sur les filières agricoles telles que : le maïs,
le riz, l’igname, le manioc, les cultures maraîchères, l’ananas, l’anacarde, le coton, le palmier à
huile, la viande, le lait, l’œuf et les poissons/crevettes, tout en restant ouvert à d’autres spéculations
en fonction des opportunités nouvelles de marchés, autres besoins de substitution et des
spécificités des communes.
7. La promotion des filières intègre les neuf axes stratégiques du PSRSA relatifs (i) au renforcement
de la disponibilité et de l’accessibilité aux semences de qualité, (ii) au renforcement de
l’accessibilité aux autres intrants, (iii) à la mise en place de financements adaptés et accessibles,
(iv) à la mécanisation des activités agricoles adaptée et accessible, (v) à l’amélioration de l’accès
aux connaissances professionnelles et aux innovations technologiques, (vi) au développement et
opérationnalisation des aménagements agricoles, (vii) à la sécurisation et gestion de l’accès aux
fonciers, (vii) à la facilitation de l’accès aux marchés et (ix) à la professionnalisation des
exploitations de type familial et Promotion des grandes exploitations et de l’entrepreneuriat
agricoles.
La présente Note d’Orientation fait suite à la table ronde sur le secteur agricole tenue les 15 et 16
octobre 2009. Elle vise à identifier sur la base de critères objectifs, les filières leviers et les approches
adaptées à leur promotion. Elle permet de guider les choix des actions opérationnelles de promotion
retenues dans le PSRSA et devant contribuer à l’atteinte des objectifs de ce plan, à savoir : (i)
contribuer à la croissance et à la sécurité alimentaire et nutritionnelle à travers une production efficace
et une gestion durable des exploitations et (ii) assurer la compétitivité et l’accès des productions et
produits aux marchés. Dans ce cadre, la mise en place d’un organe chargé de la sécurité sanitaire des
aliments ainsi que des infrastructures appropriées s’imposent.
II. Priorisation et approches de promotion des filières agricoles
2.1. Les groupes de filières retenues
Le PSRSA a fait l’option de la promotion de treize filières agricoles sur la base des critères 2
essentiellement économiques, permettant d’identifier celles qui contribuent non seulement à l’atteinte
des deux objectifs spécifiques du PSRSA, mais aussi qui ont un effet d’entrainement sur d’autres
filières. Ces critères au nombre de cinq (5) sont :
2
Confère document de priorisation des filières agricoles
3
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
la contribution de la filière à la sécurité alimentaire et nutritionnelle ;
la contribution de la filière à l’amélioration de la croissance économique ;
la contribution de la filière à l’amélioration des revenus des ménages ;
le degré d’intégration de la filière dans la structure de l’économie béninoise;
le développement équilibré et durable des régions.
Les critères ci-dessus, permettent de classer les treize filières retenues en trois groupes :

Groupe 1 : Le manioc, le maïs, l’igname et la viande.
Ce groupe apparait comme celui qui :

Répond le mieux aux cinq critères ;
Atteint le plus grand nombre de ménages pauvres ;
Permet de maintenir le cap de la sécurité alimentaire et nutritionnelle ;
Offre plus d’opportunités pour la transformation agroalimentaire ;
Permet de réduire le déficit au niveau de la balance commerciale (réduction de la facture
alimentaire).
Groupe 2 : le coton, le lait, les œufs, les cultures maraîchères, l’ananas et les poissons/crevettes.
Ce groupe de filières permet d’atteindre les objectifs en terme de :
-

Amélioration de la qualité alimentaire et nutritionnelle des populations tout en réduisant la
facture alimentaire (lait, poisson, cultures maraichères) ;
Accès aux devises (ananas, crevettes, coton) ;
Utilisation optimale des unités agro industrielles existantes pour le coton.
Groupe 3 : Le riz, le palmier à huile et l’anacarde.
Ce groupe de filières permet de :
-
Réduire la facture alimentaire (riz et palmier à huile) ;
Rentrer des devises.
2.2. Nécessité d’une priorisation
En tenant compte des limites des Ressources disponibles, des possibilités d’obtention des résultats à
court terme et des orientations de développement du Gouvernement, il est important de retenir des
filières leviers ayant des coûts d’opportunité et avantages comparatifs élevés pour le démarrage du
PSRSA.
Eu égard à tout ce qui précède, il est recommandé de porter le choix sur les filières ci-après :
 Sécurité alimentaire et nutritionnelle : maïs, manioc, riz, viande, poisson ;
 Produits d’exportation : ananas, coton, crevettes.
Toutefois, il est important de poursuivre les actions déjà engagées au niveau de certaines filières telles
que : les cultures maraichères, l’anacarde et le lait.
4
Les filières prioritaires retenues offrent des avantages spécifiques qu’il convient de mettre en exergue. Il
s’agit entre autres de :
 le maïs, le manioc et leurs dérivées sont :
des produits vivriers de forte production et consommation au Bénin (alimentation
humaine, provenderies, brasseries et autres),
o des produits à forte transaction commerciale transfrontalière,
o
pour lesquels il est nécessaire de garantir un solde vivrier excédentaire pour couvrir à la fois la
demande intérieure, satisfaire les nouvelles opportunités agroalimentaires et les besoins
d’exportation.
 Le riz, la viande et le poisson sont des produits de faible production mais dont la forte
consommation n’est couverte que par des importations massives engendrant une facture
alimentaire très élevée (estimée à plus de trois milliards en 20063) qu’il convient d’inverser en
exploitant au mieux les fortes potentialités existantes.
 Le coton est la filière d’exportation traditionnellement la mieux organisée dont le niveau de
production connait ces dernières années une chute vertigineuse (de 427 000 tonnes pour 20042005 à environ 165 000 tonnes pour 2009-2010) engendrant une inquiétante sous exploitation
des capacités d’égrenage installées (600 000 tonnes). D’où la nécessité d’engager des actions
visant à lever les goulots d’étranglement pour accroitre la production et la compétitivité dans
cette filière.
 L’ananas est une filière émergente :
o en nette progression de production (110 000 tonnes en 2004 à 222 000 tonnes en
2009) s’étend à de nouvelles aires géographiques ;
o A flux transfrontaliers de plus en plus élevés ;
o A forte potentialité d’exportation hors de la sous région, induite par la qualité de
l’ananas frais (variété « pain de sucre ») et de ses divers dérivés (jus, ananas séché) ;
o A regain croissant de la consommation et de la transformation locale.
Ainsi, il apparait nécessaire d’adapter les stratégies qui permettent de renforcer l’émergence souhaitée
pour une plus grande compétitivité de l’ananas béninois et de ses dérivés.
Une attention particulière sera donc accordée aux filières retenues pour lesquelles les ressources
publiques (y comprises celles provenant des PTF) seront mobilisées en priorité. Cependant, cette
option de priorisation n’exclut pas les investissements publics et la création par l’Etat d’un
environnement institutionnel et financier favorable au développement des autres filières.
2.3. Les approches de promotion des filières
Les approches de promotion des filières doivent s’articuler sur les axes stratégiques du Plan
Stratégique de Relance du Secteur Agricole que sont : (i) Renforcement de la disponibilité et de
l’accessibilité aux semences de qualité, (ii)Renforcement de l’accessibilité aux autres intrants, (iii)Mise
en place de financements adaptés et accessibles, (iv) Mécanisation des activités agricoles adaptée et
accessible, (v) Amélioration de l’accès aux connaissances professionnelles et aux innovations
3
Diagnostic PSRSA
5
technologiques, (vi) Développement et opérationnalisation des aménagements agricoles, (vii)
Sécurisation et gestion de l’accès aux fonciers, (vii) Facilitation de l’accès aux marchés,
(ix)Professionnalisation des exploitations de type familial et Promotion des grandes exploitations et de
l’entrepreneuriat agricoles. Les plans d’actions opérationnels élaborés pour la mise en œuvre du
PSRSA précisent les actions spécifiques à mener pour chaque filière retenue.
Les stratégies permettant d’opérationnaliser cette approche sont indiquées ci-après:
2.3.1. Professionnalisation des acteurs des filières agricoles
 Appui à l’amélioration de la productivité
Les principales actions de promotion en vue de la professionnalisation des acteurs sont:
(i) développer un programme de production de semences (animale et végétale) adaptées aux
zones agro-écologiques et respectant les normes environnementales ;
(ii) mettre en place un dispositif opérationnel d’approvisionnement et de distribution des intrants
appropriés pour toutes les productions ;
(iii) encourager l'installation d’entreprises agricoles à forte potentialité et répondant aux normes de
qualité ;
(iv) élaborer une cartographie des unités de productions agricoles ;
(v) moderniser les outils et infrastructures de production ;
(vi) renforcer les entreprises artisanales et encourager l’installation des unités semi-industrielles de
transformation des produits agricoles répondant aux exigences du marché ;
(vii) développer un mécanisme de collecte, de traitement et de valorisation des déchets issus de la
transformation des produits agricoles (fertilisation des sols et des étangs piscicoles,
alimentation du bétail, etc.).
 Renforcement des capacités techniques, organisationnelles et managériales des
producteurs et des acteurs de transformation et de commercialisation des produits
agricoles et denrées agro alimentaires
Les principales actions de renforcement de capacité des acteurs sont :
(i) mettre en place un mécanisme de financement répondant aux exigences des systèmes de
production ;
(ii) renforcer le système d’information statistique de la production agricole ;
(iii) mettre en place un dispositif de collecte et de diffusion des informations et données sur les
marchés des filières promues ;
(iv) mettre en place un mécanisme de financement répondant aux exigences des filières agricoles ;
(v) mettre en place un système fonctionnel d’information sur les marchés des produits agricoles et
denrées agroalimentaires (collecte et diffusion d’informations et données sur les flux, les
prix et les marchés) ;
(vi) mettre en place un système fonctionnel de formation des acteurs de chaque filière agricole
(évaluation des besoins en ressources humaines, formation de mise à niveau, etc. ,
élaboration et mise en œuvre de plans de formation, suivi accompagnement, etc.).
6
2.3.2. Développement du partenariat Public-Privé
Le développement du partenariat public-privé passe par la mise en place effective et le fonctionnement
régulier des instances de concertation/collaboration entre les acteurs du secteur pour permettre des
synergies et complémentarité d’actions nécessaires à la promotion de chaque filière.
A cet égard les actions prioritaires porteront sur :
(i) l’élaboration et la mise en œuvre de la stratégie de développement du Partenariat Public-Privé
dans le secteur agricole ;
(ii) l’amélioration des mécanismes de concertation des acteurs ;
(iii) le renforcement de la contractualisation des relations entre acteurs publics et privés ;
(iv) la capitalisation et la diffusion des bonnes pratiques en matière de partenariat public privé ;
(v) l’appui à la mise en place et au fonctionnement régulier des tables filières, instances inter
professionnelles regroupant les différents acteurs de chaque filière et dotées de
mécanismes de bonne gouvernance au niveau de chaque filière.
2.3.3. Assurer les investissements productifs :
Il s’agit de réaliser des investissements structurants à forte mobilisation de ressources financières
devant permettre d’assurer la modernisation des structures de production, de transformation et de
commercialisation. Ces investissements porteront sur :
(i) aménagements hydro agricoles (bas-fonds, petits et moyens périmètres irrigués) ;
(ii) infrastructures (stockage/conservations, pistes, ouvrages pastoraux, énergies).
Compte tenu de l’importance du financement nécessaire à ces investissements, il faudra s’assure de
l’adhésion et de l’engagement de toutes les parties prenantes pour la mobilisation des ressources
financières.
2.3.4. Accès au marché (marché local, régional et international)
La mise en marché des produits agricoles et denrées agroalimentaires vise l’accès des produits sur les
marchés locaux, régionaux et internationaux. Cela suppose le respect des normes selon la spécificité
de chaque type de marché et la prise en compte d’une série de facteurs notamment :
(i) la qualité des produits,
(ii) la demande du marché,
(iii) la compétitivité des produits agricoles mises en marché et
(iv) la disponibilité et la pérennité desdits produits sur les marchés demandeurs.
Au-delà de la prise en compte de toutes ces variables, un accent particulier devra être mis sur
l’amélioration des circuits commerciaux et les transactions vers le Nigeria et les pays de l’hinterland.
7
III - Facteurs de réussite
Les conditions de réussite de la promotion des filières résident essentiellement dans le respect des
éléments ci-après :
3.1 La répartition claire des rôles et responsabilités entre les principaux acteurs
La confirmation du désengagement de l’Etat de toutes les activités de production, de transformation, de
conservation et de commercialisation doit être effective. L’Etat doit désormais se recentrer sur les
missions exclusives que lui confère son rôle régalien de coordination, de régulation, de contrôle, de
suivi et évaluation. Les fonctions dévolues aux acteurs non étatiques (production, transformation,
commercialisation, structuration des familles professionnelles, représentation, défense des intérêts des
membres, etc.) seront réparties selon le mandat de chacun. Quant aux fonctions non exclusives de
l’Etat notamment, la vulgarisation/conseil agricole, la formation professionnelle, la recherche, la
mécanisation agricole, l’irrigation privée, etc., elles seront exercées selon la logique de partage de
rôles. De manière spécifique, en ce qui concerne la mécanisation agricole et l’irrigation, l’Etat devra
encourager les investissements privés en créant un cadre réglementaire et institutionnel incitatif et
approprié.
L’exercice des rôles et responsabilités des différentes catégories d’acteurs du secteur agricole doit
s’inscrire dans une logique de partenariat multi-acteurs. Le pacte PNIA/PSRSA signé à la table ronde
sur le secteur agricole des 15 et 16 octobre 2009, constitue à cet effet un cadre référentiel et
consensuel.
3.2 La Décentralisation-déconcentration –responsabilisation
Il s’agira ici de favoriser ou de renforcer des services de proximité de l’Etat et des privés. Ces services
s’articuleront autour des aspects suivants :
- expression des besoins,
- contrôle de qualité et organisation pour la mise en place des intrants et équipements et
matériels de production,
- normes et mesures de traçabilité pour la production, la transformation et la commercialisation,
- informations sur les besoins des consommateurs, les circuits de financement et les besoins de
marché.
Les structures déconcentrées devront travailler en étroite collaboration avec les acteurs locaux
(collectivités locales, OPA de base, etc.). L’on veillera à ce que les moyens adéquats (humains,
financiers et matériels) soient mis à la disposition des acteurs concernés accompagnés de procédures
de gestion flexibles pour assurer leurs missions. Ces services de promotion des filières doivent intégrer
les Plans de Développement Communaux (PDC).
3.3 La réforme institutionnelle et organisationnelle des différentes catégories
d’acteurs
La mise en œuvre des stratégies opérationnelles pour la promotion des filières agricoles, est fortement
liée au contexte institutionnel. Afin de s’assurer d’une cohérence d’ensemble et d’une synergie
d’intervention, il importe de préciser le champ d’intervention de chaque « famille d’acteurs ». A cet effet,
le cadre institutionnel des acteurs du secteur pour la mise en œuvre du PSRSA, pour son efficience et
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son efficacité, implique non seulement la réforme organisationnelle au niveau du MAEP mais également
au niveau des structures des différentes catégories d’acteurs. Ces réformes qui s’avèreront nécessaires
pourraient appeler la définition des types d’organisation et leurs modalités de mise en place et de
fonctionnement.
3.4 L’existence d’un cadre législatif et réglementaire incitatif et favorable aux
investissements privés dans le secteur agricole et rural
Les efforts entrepris dans ce cadre devront être renforcés à travers la révision des dispositions fiscales
peu favorables à la promotion des filières agricoles et à la relance du secteur agricole. Il s’agira entre
autres de (i) la révision du code d’investissements, (ii) l’intensification des plans fonciers ruraux et le
fonctionnement de leurs organes locaux de gestion et (iii) l’élaboration, le vote et la promulgation d’une
loi d’orientation agricole.
3.5 La Mobilisation des ressources publiques et privées
Les ressources à mobiliser pour la promotion des filières agricoles doivent provenir de l’Etat, des PTF et
des acteurs non étatiques. L’harmonisation et la flexibilité des procédures sont nécessaires pour faciliter
la mise en œuvre en temps réel des projets et programmes de promotion des filières agricoles. Les
mécanismes de financement adaptés de l’agriculture du PSRSA (le Fonds National de Développement
Agricole, la Banque Agricole, les mécanismes assurantiels, etc.) seront appliqués prioritairement à la
promotion des filières agricoles.
3.6 Adaptation aux changements climatiques et prévention et gestion des risques
biotiques nuisibles.
Les défis climatiques actuels (variabilités climatiques, phénomènes climatiques extrêmes, changement
climatique, etc.) et les facteurs biotiques nuisibles (animaux ravageurs, criquets, sauterelles, etc.)
pourraient accentuer les difficultés, retarder la relance du secteur agricole et handicaper les efforts de
réduction de la pauvreté. Des mesures relatives à la gestion de ces risques porteront entre autres sur :
(i) le renforcement des dispositifs d'alerte précoce, de prévention et gestion des crises alimentaires et
des catastrophes naturelles, (ii) la mise en œuvre des actions de Gestion Intégrée des Ressources en
Eau (GIRE).
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