Corporate Social Responsibility in the global economy

Corporate Social Responsibility in the global economy
Business in failing states
L’entreprise dans les Etats défaillants
La gestion des ressources naturelles entre enjeux nationaux et
internationaux
Mots-clé: Kazakhstan; pétrole; malédiction des ressources ; rente d’extraction ;
diversification économique ; Extractive Industries Transparency International
« Hydrocarbon revenues have been essential to preserving autocratic regimes through
subsidies and security systems. Turkmenistan and Uzbekistan have used free gas as a
popular benefit, though this has ended in the latter and is limited in the former. In
Kazakhstan, oil and gas have created substantial development but there are sustainability
doubts. Continuing widespread poverty, despite high per capita energy revenues, shows
much more is to be done.”
« Central Asia’s energy risks », Asia report n°133, 24 May 2007, International Crisis group: 20
Cette étude de cas vise à mettre en perspective les problématiques liées à la gestion des
revenus des ressources naturelles, principalement dans les régimes peu démocratisés,
au développement et à la responsabilité de l’entreprise. Pour cela, le cas du Kazakhstan
servira à illustrer ce champ : richesses fossiles et minérales, mauvais indicateurs de
développement humain, régime autoritaire, investissement des entreprises étrangères
exploitantes dans le domaine social, mobilisation d’une coalition d’organisation de la
société civile locale, liée à une initiative internationale : Extractive Industry
Transparency Inetrnational (EITI).
Les étapes de l’étude de cas sont les suivantes :
- le contexte historique et politique du Kazakhstan
- l’action sociale des multinationales au Kazakhstan (film de la coalition kazakhe)
- théorie économique de la malédiction des ressources (resource curse)
- émergence et enjeux de EITI
- analyse par acteur : les opportunités de changement
- la responsabilité politique de l’entreprise
- Perspectives et limites de EITI
1
Introduction et mise en contexte : le Kazakhstan
La période qui s’est ouverte en 1991 pour les 5 républiques d’Asie centrale, avec leur
accession à l’indépendance, a été d’emblée analysée comme une transition démocratique.
Or cette analyse de la transition des Etats post soviétiques s’est avérée fausse.
Contrairement aux prévisions, la démocratie, la libéralisation économique et la
formation d’une société civile de conception occidentale ne s’y sont pas implantées pour
s’y renforcer. L’évolution, loin d’être linéaire, a révélé, après une courte période
d’ouverture politique, une réaffirmation croissante de l’autoritarisme.
De façon très classique pour la région, le président kazakh, Nursultan Nazarbaev, a
renforcé ses pouvoirs depuis 1991 et maîtrisé l’opposition. Les partis politiques ne
constituent désormais plus une force de contradiction et de contestation des politiques
publiques. Les personnalités pouvant constituer une concurrence et offrir une
alternative sont éliminées – emprisonnées ou exilées.
Au sommet de l’Etat, une véritable « privatisation » de la république a eu lieu :
Nazarbaev a d’ailleurs l’air d’être un modèle du genre avec une fortune qui se placerait
parmi les 15 premières du monde1. Le transfert de la capitale à Astana lui aurait permis,
en contrôlant les attributions des vastes marchés immobiliers, un enrichissement en
conséquence, donnant lieu à un scandale financier, appelé le « Kazakhgate », en 2001,
quand les comptes secrets du président et de sa famille ont été découverts en Suisse.
Outre quelques personnalités subalternes, la révélation de cette affaire n’a en rien remis
en cause ce système basé sur le patrimonialisme.
Ce type de régime présidentiel fort est couramment analysé comme tenu par des
« présidents autoritaires et prédateurs du pouvoir et des ressources »2. A toutes les
échelles d’un pouvoir hyper-centralisé, le président est le seul à décider, en dehors de
toute procédure et de tout besoin de justification, sans même rendre publiques ses
décisions. Ainsi, au sein de l’ administration du président – cercle restreint de ses
conseillers – du gouvernement autant que parmi les gouverneurs dans les régions
administratives, le président a tout pouvoir de nomination et de révocation. Cette
stratégie est toute entière dirigée vers l’impératif de détruire toute concurrence
naissante et d’empêcher l’émergence de toute alternative politique.
On comprend dès lors que ce présidentialisme rime avec personnalisation du pouvoir, à
laquelle se juxtapose une confusion entre les élites économiques et politiques3. La
question de la succession dans de tels régimes reste l’objet d’interrogations et de
crainte. (Pour plus de détail, voir l’annexe « Le contexte politique au Kazakhstan ou
Comment une ‘transition démocratique’ annoncée a permis le renforcement de
l’autoritarisme ».)
1
Laruelle, Peyrouse, 2006 : 33.
L’Ouzbékistan à l’heure de l’identité nationale. Travail, science, ONG, Laurent Bazin, Bernard Hours,
Monique Selim, L’Harmattan, 2009 : 10.
3
Op. Cit. Bazin, Hours, Selim, 2009 et l’interview de Dosym Satpaev, publié dans l’hebdomadaire kazakh
Respublika, Almaty, 27 mars 2009.
2
2
Compte-tenu des richesses de son sous-sol, le Kazakhstan a très tôt suscité l’intérêt des
investisseurs étrangers. Aujourd’hui la France, en choisissant de faire du Kazakhstan un
allié privilégié en Asie centrale, voit un atout géopolitique triple :
- « En pleine guerre d'Afghanistan, la France veut sécuriser l'approvisionnement et
le transit des trois mille soldats français déployés dans ce pays. Elle a signé à cet
effet un accord ».
- « Paris veut aussi être en mesure de contourner la Russie pour s'approvisionner
en hydrocarbures. Total et GDF Suez ont ainsi formalisé leur participation à
l'exploitation du champ gazier de Khvalinskoye, pour un milliard d'euros. »
- « Troisième atout stratégique du Kazakhstan, il dispose d'importantes réserves
mondiales d'uranium, alors que Nicolas Sarkozy a fait du développement du
nucléaire un axe stratégique de sa politique étrangère. Le Kazakhstan procure à
la France 10 % de son uranium et pourrait devenir à terme son premier
fournisseur. La société française Areva a signé des contrats jusqu'en 2039 avec
Astana. Elle doit produire conjointement du nucléaire avec ses homologues
kazakhs pour approvisionner notamment le marché chinois. »4
Film « Money thrown to the wind »
14mn
Film réalisé par la Coalition d’ONG kazakhes “Oil Revenus - Under Public Oversight ! », et
soutenu par Open Society Institute de Soros, Almaty. Il illustre les investissementssaupoudrages auxquels procèdent les entreprises étrangères exploitant les
hydrocarbures : elles consacrent des millions de dollars à la construction de salles de
spectacle ou de piscines quand les habitations avoisinantes sont vétustes et ne disposent
pas de l’eau courante.
Resource curse / Dutch disease
Sous cette appellation, l’analyse questionne un modèle économique basé sur les revenus
d’une rente qui généralement ne sont pas redistribués et ne bénéficient que
marginalement, voire pas du tout, à la population. Le sous-développement y est
éloquent. Le modèle de « développement économique » n’y est pas durable.
Le terme est désormais classique dans la littérature : la malédiction des ressources
naturelles (natural resource curse)5. Le concept décrit le lien direct établi entre la
disponibilité de ressources naturelles (fossiles pour la plupart, et minières), la récente
augmentation des cours et/ou la découverte de nouvelles réserves à un développement
économique non durable ni équitable. Les manifestations sont diverses :
- Augmentation soudaine des dépenses de l’Etat, sans retour sur investissement ni
forcément de bénéfice direct pour la population (dépenses de prestige par
exemple)
- Impact négatif sur les autres secteurs économiques
- Investissements inefficaces car au-delà de la capacité d’absorption du pays
- Comportement rentier
4
5
Le Monde, “La France veut faire du Kazakhstan un allié stratégique en Asie centrale », 7 Octobre 2009.
Auty, R. 1993; McMahon, G. 1997; Mikesell, R. 1997; Ross, M. 1999;
3
Une forte tendance récurrente est donc à noter entre richesse en ressources naturelles
et sous-développement économique (Auty, 1994a). Le paradoxe économique tient au
fait que la découverte de ressources naturelles devrait procurer des devises, attirer les
investissements étrangers et fournir des matières premières pour la production.
L’adoption de politiques économiques saines et une bonne gestion des énormes revenus
permettent d’échapper à la fatalité de la « malédiction des ressources » comme le
montre le cas du Botswana6.
Dimensions politiques et économiques de la malédiction des ressources naturelles
La question fondamentale qui émerge de la littérature sur le sujet est de savoir si
l’abondance de ressources naturelles est inhérente à des mauvaises performances
économiques ; ou si la malédiction aurait pu être évitée grâce à des politiques adaptées.
Les explications économiques : elles sont multiples et elles ne concernent pas tous les
pays.
- L’accroissement du taux de change de la monnaie nationale du fait de
l’augmentation des exportations rend moins compétitifs à l’exportation les autres
productions nationales.
En effet les effets sur les produits non concernés par les ressources naturelles en plein
essor sont importants. Le Pérou avec un PNB négatif de 1980 à 1993 prouve cette
incapacité à promouvoir un secteur industriel compétitif : les secteurs agricole et
industriel ont été négativement impactés par l’exploitation minière, du cuivre
notamment, du fait de l’augmentation de la monnaie nationale.
Comment les gouvernements redistribuent les revenues des ressources naturelles aux
autre secteurs de l’économie ? Une réponse est leur réabsorption par l’économie
nationale. En Bolivie dans les années 70, le travail et le capital ont été déplacés vers les
secteurs non commerciaux. L’économie bolivienne des années 70 est une économie
faiblement diversifiée avec un secteur agricole faiblement développé et des exportations
peu compétitives. Les aides publiques, pour compenser la détérioration des termes de
l’échange dans les autres secteurs économiques, n’est pas tenable sur le long terme donc
elle se révèle inefficace.
Un lien peut être établi avec les compétences de la main d’œuvre :
- la désindustrialisation empêche les progrès en termes de savoir-faire et de
développement
- les jeunes travailleurs des secteurs non commerciaux voient leur salaire
augmenter avec le boom des ressources naturelles donc ils ne recherchent pas à
faire des formations ou des études.
Le profil du secteur des matières premières concernées par le boom :
- dans une enclave économique avec peu de lien avec les autres secteurs
économiques
« Beating the resources curse : the case of Botswana », Maria Sarraf and Moortaza Jiwanji, Environment
department Working Paper #83, Report #24753, The World Bank, October 2001
6
4
-
emploie peu de main d’œuvre
nécessite des inputs importés
La seule façon de faire bénéficier aux autres secteurs de ces revenus est un système de
fiscalité des produits de la rente. Les revenus sont fluctuants donc difficile à établir.
Une définition de la Dutch Disease
C’est un concept économique explicatif du lien entre la découverte de ressources
naturelles et la désindustrialisation d’un pays. Il y a désindustrialisation quand les
ressources naturelles sont découvertes et augmentent la valeur de la monnaie
nationale. Dans ces conditions, les produits manufacturés sont moins compétitifs et
les exportations décroissent. Par ailleurs, des conflits d’intérêts émergent dans les
services publics « pris » dans des intérêts commerciaux.
Ceci étant posé, l’explication peut également être appliquée à d’autres schémas d’afflux
importants de devises étrangères, comme l’augmentation des cours mondiaux, un
afflux d’aide internationale ou l’augmentation des IDE.
Le terme a été inventé par The Economist en 1977 pour décrire la situation
économique des Pays Bas suite à la découverte d’importantes réserves de gaz en 1959.
La dimension politique
Certaines politiques peuvent exacerber les effets de la malédiction des ressources
naturelles. Les premières s’articulent autour d’une gestion économique inappropriée :
- il en résulte un impact négatif de l’irréversibilité des dépenses de l’Etat.
Le boom du cacao et du café en Côte d’Ivoire entre 1976 et 1981 a mené à une
augmentation de 50% des fonctionnaires, sans autre effet que des investissements à
fond perdu. Au-delà, émerge le problème de la dépendance vis-à-vis des revenus des
ressources naturelles pour subventionner les autres secteurs économiques sous forme
de substitutions aux importations entraînant un protectionnisme dommageable à
l’intégration dans l’économie régionale et/ou mondiale.
Un autre type de politiques économiques recherche des positions de rente à l’intérieur
ou à l’extérieur du secteur public. Cela peut également représenter un problème. La
forte concentration des actifs entre les mains de l’Etat ou d’un petit nombre
d’entreprises, comme c’est le cas dans les pays riches en ressources naturelles, favorise
cette tendance qui détourne de la recherche de perspectives économiques et de logiques
de long terme. Les logiques de clientélisme associées à ces situations apparaissent
contradictoires avec les objectifs du développement socio-économique et de la
redistribution.
Quelles recommandations ?
-
Une stratégie d’investissement
Au-delà des règles classiques qui guident chaque investissement (ne pas dépasser les
capacités d’absorption du pays ; assurer un retour supérieur), deux recommandations
sont à mentionner :
5
- Les faits ont prouvé qu’il vaut mieux que les revenus restent entre les mains du secteur
privé7 ;
- Il est toujours préférable d’investir dans le capital humain et les infrastructures.
-
La diversification économique
Elle consiste notamment dans l’amélioration de la performance économique en
favorisant la flexibilité et ainsi assure une meilleur capacité à répondre à de potentiels
chocs internes ou externes8.
La théorie économique s’est développée simultanément concernant les cas de
découverte de ressources naturelles et d’augmentation des cours mondiaux des produits
exportés, les effets de ces deux situations étant comparables. Nous étudierons seulement
le premier cas : celui d’une nouvelle richesse du pays due à la découverte ou à
l’exploitation des ressources naturelles extractives.
Le développement de cette théorie a pour effet que qu’il est de plus en plus fréquent
aujourd’hui de se référer à la richesse d’un pays en ressources naturelles fossiles en
termes de malédiction et non plus comme une bénédiction comme c’était le cas il y a
quelques décennies. Le lien est désormais clairement établi entre la disponibilité de ces
ressources et un sous-développement économique qui bénéficie à une clique au pouvoir,
et dans certains cas une corrélation avec des conflits violents peut être établie. Les cas
de bonne gestion des ressources naturelles qui ont assuré un développement
économique durable et un recul de la pauvreté sont rares : le Botswana fait figure
d’exception avec une croissance économique durable et une économie diversifiée9.
Gouvernance, cadre institutionnel, politiques économiques des rentes d’extraction
La main mise du pouvoir sur les ressources nationales pose les bases du néopatrimonialisme et entretient un sous-développement économique. La pauvreté ainsi
entretenue est généralement analysée comme une source d’instabilité. Pourtant, les
régimes autoritaires d’Asie centrale d’une part résistent à l’épreuve du temps et
apportent la preuve de leur longévité ; d’autre part, nous savons que ce type de régimes
ne tiennent pas seulement par la répression mais aussi parce que les populations
trouvent des solutions privées et qu’ils possèdent ou jouent de certains réservoirs de
légitimité. Il reste que ce modèle politique et économique prive les populations de
développer des stratégies économiques, de s’enrichir, d’entreprendre, de développer
économiquement des régions et de planifier leur vie. Il empêche d’envisager une
communauté de destin dans laquelle chacun est libre d’agir et sur laquelle veille l’Etat.,
par un système de solidarité nationale pour assurer une égalité des chances.
Cette situation décrite comme de néo-patrimonialisme, créant un tel sousdéveloppement, incite les entreprises à se positionner sur les thèmes du
développement : c’est ainsi qu’elles pratiquent des investissements dans les domaines
sociaux sans évaluation des besoins réels ni concertation.
Collier and Gunning 1996 in McMahon, p38
Daniel 1992 in Auty 1994b
9
Op.cit. « Beating the resources curse : the case of Botswana »
7
8
6
Le développement social relève-t-il de la responsabilité de l’entreprise ?
Qui peut se saisir de cette fonction dans les cas où l’Etat se détourne de ces obligations
en la matière ?
Par ailleurs, les entreprises, pour remplir leur fonction, ont besoin de stabilité et d’un
niveau de sécurité élevé. Dans des contextes socio-politiques tels que ceux illustrés par
le Kazakhstan, elles sont besoin d’améliorer l’environnement des négociations et des
opérations commerciales dans le secteur souvent opaque des ressources naturelles.
EITI, historique et enjeux (vidéo)
Une vidéo exposant la genèse du concept de transparence et la création de EITI est en
ligne sur :
http://eitransparency.org/
Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) est présentée par le gouvernement
britannique en 2003, mais il n’en est en réalité par l’initiateur. Global Witness, Human
Rights Watch et George Soros Open society Institute ont créé une plate-forme d’ONG,
“Publish What You Pay” en 2002, qui s’associe à des groupes des sociétés civiles locales
pour exercer une pression interne et externe sur les gouvernements. Elle propose
d’imposer la transparence des opérations commerciales et des flux de revenus dans le
secteur des hydrocarbures et des minerais, alors sans doute l’un des plus opaque.
La transparence est prônée comme un moteur à la redevabilité (accountability) des
gouvernements. L’information publiquement accessible devrait permettre une
dynamisation de l’industrie qui bénéficierait mieux aux citoyens. Pourtant
l’environnement se révèle peu propice aux réformes :
- le pouvoir et les ressources sont fortement centralisées
- cette situation augmente le fossé entre l’Etat et la société
- elle laisse peu de chance à la responsabilité (redevabilité) d’émerger
Le pétrole dissuade les gouvernements d’essayer d’implanter un système de fiscalité et
de développer d’autres secteurs économiques dans la mesure où leurs ressources sont
assurées, ce qui favorise l’entre soi et l’émergence d’une gouvernance prédatrice, de
dépenses politiques et de la corruption. Dans ces conditions, de puissants secteurs
parasites s’inscrivent dans des statu quo opaques.
Par ailleurs, le contexte global est favorable aux Etats rentiers ou riches en ressources
naturelles et leur fournit des leviers plus puissants (1999-2006) : l’accroissement de la
demande de pétrole, l’augmentation des prix et la recherche et l’ouverture de nouveaux
site d’exploitation et enfin la volonté des Etats Unis de diversifier leurs fournisseurs ont
donné leurs chances à des pays émergents de devenir des exportateurs importants. Le
Kazakhstan, l’Azerbaïdjan, le Soudan, la Guinée équatoriale et le Tchad ont bénéficié de
cette conjoncture favorable. Ainsi les leviers habituellement utilisés pour imposer des
réformes – conditionnalité de l’aide, l’annulation de la dette, préférences commerciales –
ont perdu de leur poids.
7
Le principe de la transparence s’est imposé par la connexion intuitive entre des indices
de développement humain bas en dépit de la richesse en ressources et le déficit
d’information disponible. Si les citoyens d’un pays producteur de pétrole, par exemple,
connaissent les revenus que représente pour leur Etat l’exploitation de cette ressources,
ils pourront interpeller leurs dirigeants sur l’utilisation des ces subsides. Il s’agit donc de
donner à la société civile les outils – l’information en l’occurrence – sur lesquels fonder
leurs revendications – plus de justice sociale. Sous le coup de cette nouvelle pression, les
gouvernements se verront imposer une plus grande responsabilité.
Le concept de transparence fait ainsi le lien entre l’accessibilité de l’information et
l’augmentation de la responsabilité des gouvernements. Cette pression nouvelle,
remplaçant les anciennes devenues inefficaces, est censée donner ses chances à des
politiques économiques plus redistributives.
Une définition de la transparence dans ce contexte eput être : « the degree to which
information is available to outsiders that enables them to have informed voice in
decisions and/or to assess the decisions made by insiders »10.
Les principaux moteurs de la transparence sont les ONG internationales s’appuyant sur
des relais locaux : il n’est pas rare de rencontrer des coalitions d’ONG locales. Sur cette
thématique de la transparence une véritable société civile transnationale a émergé :
« Self organised advocacy groups that undertake voluntary collective action across state
borders in pursuit of what they deem the wider public interest »11.
Si EITI a émergé puis s’est imposée comme souhaitable et socialement responsable, son
succès est une surprise. Depuis des décennies, l’extraction pétrolière était faite de
relations mutuellement avantageuses entre le secteur privé et les gouvernements. Le
succès s’explique principalement par le « soucis de réputation »12 des compagnies
pétrolières internationales et des institutions financières. L’opacité du secteur fait courir
un risque de réputation qui expose à la fois les institutions financières internationales
(FMI et Banque mondiale) engagées dans les investissements d’exploitation, les
gouvernements occidentaux clients et les pays producteurs émergeants qui recherchent
un nouveau statut sur la scène internationale. L’objectif de protéger leur image, voire de
l’améliorer, se trouve à la base de la convergence d’intérêt des acteurs concernés par la
transparence et explique qu’elle a pu s’imposer.
Les acteurs concernés par ce soucis de réputation :
- La BM et le FMI soutenaient jusque là les projets d’exploitation des ressources
minières et pétrolières dans des objectifs de développement. Le constat de
l’absence d’amélioration des indicateurs de développement les contraint à
intégrer ces nouvelles données et à infléchir leurs politiques. Par ailleurs, des
Florini 2007: 5
Price 2003: 580
12
Alexandra Gillies, 2008
10
11
8
-
pression sont apparues pour en finir avec leurs propres modes de
fonctionnement opaques.
Les Etats occidentaux
Les donateurs multilatéraux
Ces acteurs sont habituellement les promoteurs de la « bonne gouvernance ».
Après quelques années d’existence, EITI se trouve face à un dilemme fondamental :
comment ne pas perdre sa raison d’être en augmentant le nombre de ses membres ?
En effet, à la faveur du « processus de validation » (validation process) adopté en 2007,
les Etats sont dans un premier temps « candidats » (candidate country) avant d’être
consacrés « pays en conformité » (compliant country). L’indulgence dans l’accession au
statut de compliant permet à EITI d’élargir le cercle de ses membres mais elle risque
ainsi de diluer le sens de la norme. L’Azerbaïdjan, par exemple compliant depuis 2006, a
suscité un certain discrédit sur le mécanisme et son efficacité. L’approche inverse
consistant dans un octroi très restrictif des statuts de candidate et de compliant risque
de faire perdre aux pays pétroliers où l’environnement est le plus dur – et surtout à leur
société civile – un outil et une chance d’influencer la gouvernance du secteur pétrolier.
EITI doit donc faire le choix stratégique entre intégrer largement pour établir un contact
de confiance avec ses membres et par cette relation espérer exercer une influence ; ou se
poser en cercle restreint de pays montrant une sincère bonne volonté d’améliorer leur
responsabilité.
Doutes et obstacles
L’effet d’entraînement entre transparence et responsabilité est remis en cause par
certains :
« I worry that civil society is getting over focussed on transparency. I think some overestimate its ability to bring about accountability”.
Enfin, les questions de transparence relève de la comptabilité, domaine technique dans
lequel les sociétés civiles ne sont pas forcément compétentes. Ce besoin de compétences
porte atteinte à la fois à leur capacité d’action ainsi qu’à l’efficacité de leur
communication.
Analyse des acteurs, de leur pouvoir, de leurs ressources
Le schéma ci-dessous présente les acteurs en présence et les opportunités de
changement.
9
Situation initiale :
Objectif :
Seul récipiendaire local des revenus des ressources naturelles
Garder le pouvoir
Pas d’information sur le volume qu’ils représentent
Pas de communication sur leur utilisation
Corruption
Ressources :
Revenus des ressources naturelles (+commissions)
Information
Pouvoir politique
Effets de l’engagement dans EITI :
Amélioration de son image
Confiance accrue du fait de publication des
taxes perçues (- commissions)
Gouvernance améliorée
Responsabilité vis-à-vis des citoyens
ETAT / GOUVERNEMENT
POPULATION
Situation initiale :
Pauvreté, misère
Dépendance de l’aide internationale
Exclusion du débat public
Ressources :
Capacité de mobilisation
Dénonciation d’une situation qui nuit à
l’image du pays
Légitimité de la cause
Effets de l’engagement dans EITI:
Visibilité, communication
Soutien international
Objectif :
Renverser la malédiction des ressources
SECTEUR PRIVE
Situation initiale :
Ne peuvent se légitimer par les taxes qu’ils
paient
Opacité bénéfique : accès aux marchés
Opacité nuisible : manque de stabilité, de
confiance, de durabilité
Ressources :
Investissements
Souffrent d’une mauvaise gouvernance
Besoins : confiance et transparence
Effets de l’engagement dans EITI:
Amélioration de l’image
Transparence favorise la stabilité (en
réduisant le conflit social) et la durabilité
(contrats officialisés)
Fiscalité transparente réduit demande
d’investissement dans le développement
Objectif:
Maintenir l’exploitation
10
Ce schéma aide à comprendre quel peut être leur rôle dans le changement que se
propose d’opérer EITI. De plus, il établit la fonction de chaque acteur dans l’objectif
de développement : si les entreprises sont aujourd’hui interpellées pour intervenir
dans le développement, c’est en partie parce que les taxes (ou commissions) qu’elles
versent à l’Etat ne sont pas officialisées. EITI leur permet de se légitimer par la
fiscalité et de remettre la fonction de développement ente les mains du
gouvernement.
L’entrepreneur et le dictateur : une responsabilité indissociable du politique
Au-delà de la question des flux monétaires (revenus, taxes, investissements) se pose le
problème des relations avec des régimes politiques autoritaires. Ici le risque de
réputation joue à plein. Certains points soulevés par Michel Doucin, Ambassadeur
chargé de la bioéthique et de la Responsabilité Sociale des Entreprises, nous permettent
de poser quelques bases de l’analyse de la responsabilité politique de l’entreprise. Nous
nous servirons pour cela quelques extraits de l’interview réalisé le 21 juillet 200913.
L’argument auquel recourent les entreprises pour justifier de travailler dans des
dictatures, de traiter avec elles et ainsi les renforcer :
« si ce n’est pas nous, c’est un autre »14
Ce dilemme pose la question du rôle politique de l’entreprise ; cette réalité politique
dans laquelle l’entreprise est projetée, illustre sa dimension politique : l’entreprise est
bien un acteur politique dans la mesure où ses activités économiques influent sur les
dynamiques politiques du pays dans lequel elles interviennent. Sans les ressources
qu’elles procurent aux régimes, seraient-ils capables de se maintenir au pouvoir ? On
sait que leur maintien au pouvoir tient en partie à l’existence d’un système de sécurité
puissant, et donc onéreux.
« En 1973, le rôle de ITT, qui a joué un rôle clé dans le renversement du régime chilien, a
tellement choqué que les Nations-Unis ont lancé un groupe de travail pour mettre en
place un code de conduite pour les multinationales. Il y a eu veto américain et ça s'est
déplacé à ce moment-là à l'OIT et l'OCDE. Ceci pour dire que le rôle des multinationales
peut être extrêmement puissant y compris sur des sujets graves, il y a eu des milliers de
morts suite au coup d'Etat chilien. »
Une question à la charnière entre l’économique et le politique : la gestion des ressources,
leur exploitation et l’optimisation du profit n’est pas déconnectée des questions de
l’utilisation des revenus des ressources et donc de gouvernance.
13
Cet interview a été réalisé et retranscrit par Claske Dijkema.
Interview de Michel Doucin, Ambassadeur chargé de la bioéthique et de la Responsabilité Sociale des
Entreprises, Paris, 21 juillet 2009, Modus Operandi
14
11
« EITI (…) est une fantastique et une très dangereuse utopie qui mélange deux choses, la
lutte contre la corruption et le changement de système de gouvernance dans un pays sur
un sujet essentiel. La lutte contre la corruption, c'est techniquement organiser la
transparence en comparant les comptes des entreprises et les comptes des Etats.
Deuxième élément plus risqué, c'est faire prendre, faire reconnaître comme modèle de
gouvernance nationale la co-direction par des ONG puisqu’elles représentent un tiers du
comité directeur dans chaque pays du système, ce qui bafoue le principe de
représentation parlementaire et heurte de front les dictatures qui ont dû accepter suite
aux pressions de la banque mondiale souvent au moment de faiblesse d'entrer dans le
dispositif. »
L’opinion de Michel Doucin doit être mis en perspective avec l’analyse du conflit social
qui fait un lien direct entre les deux points de son exposé : la mobilisation des
organisations de la société civile est la conséquence du conflit social et politique fondé
sur la corruption et le détournement des revenus des ressources nationales combinés au
déficit de participation politique.
« L'Azerbaïdjan, lorsqu’il a présenté son rapport final, n'a pas réuni le comité tripartite,
a prétendu que la relation était tellement fluide avec la société civile que il n'y avait pas
besoin de formellement réunir le comité. Nous avons râlé en disant que c'était déjà
renoncer au principes clé de EITI. Vous savez qu'il y a eu une crise avec le Gabon au mois
de décembre qui a mis au prison le représentant de Publish What You Pay à EITI. Ca s'est
vaguement réglé. Il vient d'y avoir une crise avec le Niger. Chaque fois sur une crise plus
large, mais cette crise est la gouvernance de l'Etat à un moment décisif. Notamment à la
veille d'échéances importantes, le Gabon n'était pas très loin de la mort de Omar Bongo,
posait déjà le problème de la succession et pour le Niger c'est au moment où le chef
d'Etat veut un troisième mandat. Et on aura nécessairement pour chacun de ces pays,
presque sauf quelques exceptions, des problèmes de cet ordre. »
« Le EITI, je dis que c'est condamné parce que c'est beaucoup trop utopique, ça va
exploser. C'est trop sensible sur ce deuxième aspect. Sur le premier, chacun voit que
c'est toujours possible de truquer. Le système de comptabilisation de recettes de pétrole
est extrêmement complexe. Une partie des revenues est versé en nature aux Etats qui
ensuite crée des sociétés nationales de commercialisation qui ont toute capacité de jouer
sur le cours, sur les quantités, puisque il y a de la disparition qui est importante. Il y a
des tas de choses donc tout le monde s'est dit que EITI allait créer un peu plus de
transparence mais pas considérable et c'est pour ça que les Etats acceptaient en disant
« on arrivera bien à continuer à voler une partie de la marchandise ». Le modèle de
gouvernance implique les ONG d'une façon structurelle dans le fonctionnement
démocratique du pays, ça c'est pour la plupart des pays inacceptable. Et si on réfléchit
un instant, il est en train de l'appliquer à la Norvège et à mon avis il y a une réaction de
la part des norvégiens. »
EITI : perspectives et limites
12
 EITI instaure de la démocratie là où il n’y en a pas. En instaurant un dialogue
entre les sociétés civiles et les gouvernements, le mécanisme de EITI est en train
de poser les bases d’une culture démocratique. C’est là une dynamique essentielle
pour préparer certains pays concernés à une transition politique vers davantage
de participation politique. Cette perspective s’ancre certes dans le long terme
mais elle repose sur une dynamique difficilement réversible à moins de créer un
conflit profond.
 Les bénéfices pour les Etats/gouvernements sont rarement mentionnés :
l’intégration au processus de EITI donne des gages aux investisseurs étrangers en
matière de stabilité politique. Les régimes autoritaires ont conscience de la
crainte qu’ils inspirent dans le monde démocratique. Pourtant, leur choix n’est
pas celui de démocratiser, ils sont convaincus que ce n’est pas un bon système ;
cette transformation leur ferait perdre le pouvoir et ses privilèges. EITI leur
permet de se maintenir au pouvoir tout en lâchant un peu de pression, en
s’ouvrant et permettant un peu à la société civile de participer à la vie politique.
Donc c’est paradoxal : EITI peut être perçue comme empêchant une
transformation plus radicale du régime mais en même temps elle rend possible
l’émergence d’une participation politique qui peut poser les bases d’une culture
politique de la participation et nourrir des exigences plus grandes à cet égard.
Quelle société civile locale ?
« Le Kazakhstan est un autre pays qui devrait être assez rapidement être validé et qui
aura bientôt un brevet de vertu qui l'acquiert notamment par le fait d'une
reconnaissance d'une société civile qui est inexistante dans ce pays. Je parlais à Revenue
Watch et Transparency qui disent: « si, si, la société civile existe en Kazakhstan dans le
domaine de la lutte contre la corruption ». « Mais, vous êtes totalement naïfs, ce n'est pas
possible ».
Interview Doucin
La coalition « Oil Revenus – Under Public Oversight!” compte 70 associations,
distribuées sur tout le territoire kazakh, en particulier dans les régions de l’Ouest et de
l’Est où les entreprises minières et pétrolières sont implantées. Elles revendiquent :
 Le droit de la société d’être informée sur les revenus des ressources pétrolières
et minières
 La participation dans le processus de distribution « par leurs représentants élus »
 Elles appellent le gouvernement et les entreprises à prendre une part active dans
le processus EITI
La coalition a publié son premier rapport en Juin 2007 « 2 ans de mise en œuvre de
EITI »15 couvrant la période juillet 2005 – annonce officielle de l’intégration à EITI par le
gouvernement – à mai 2007. Elle surveille la mise en œuvre des décisions prises par le
2005-2007. Deux années de réalisations de EITI au Kazakhstan. Bilan et recommandations [en russe],
Soros Foundation Kazakhstan et Oil Revenues under Public Oversight, Almaty 2007
15
13
premier ministre kazakh qui a pris le contrôle personnel de l’intégration du pays à EITI
(tâches distribuées aux différents ministères).
Pourquoi chaque acteur a intérêt à la réussite du processus ?
Le gouvernement rassure les investisseurs étrangers en donnant l’impression de
stabiliser le pays politiquement, en pratiquant ce qui est perçu comme une ouverture.
Les entreprises se légitiment et seront moins interpellées pour les responsabilité sociale
s’il est prouvé que les gouvernements utilisent mal les revenus des ressources.
Il est sans doute possible d’établir la corrélation suivante : plus un pays a des contacts
avec l’étranger et/ou des attentes vis-à-vis des investisseurs notamment, plus il est
prompt à s’engager dans le processus EITI. On sait par ailleurs que l’ouverture à
l’étranger et les contacts rendent plus difficile à un régime dictatorial de justifier sa
politique autoritaire. Ce type de régime s’accommode davantage d’isolement.
La crise qui approche ? l’échéance de mars 2010 pour EITI
D’ici mars 2010, une vingtaine de pays aujourd’hui candidats, dans le processus de
validation de EITI, devront avoir franchi toutes les étapes pour accéder au statut de
compliant. Soit EITI donne son accord de façon complaisante comme il l’a fait pour
l’Azerbaïdjan et il risque le discrédit ; soit les refus nombreux sapent ses bases et
questionne son utilité.
« Et il s’agit d’un véritable dilemme pour EITI car pour ces raison techniques, les pays
(une vingtaine d’ici cette année) auront du mal à franchir toutes les étapes du processus.
EITI devra prendre la décision soit de les refuser, soit de les accepter mais au prix d’une
grande indulgence comme ce fut le cas avec l’Azerbaïdjan » (Doucin).
« Soit ils vont dire que ce n'est pas possible et ils vont se heurter à un front de pays en
développement qui sont maintenant un quart du Conseil d'Administration de EITI
International avec les crises qui vont rebondir sur les ONG : ils vont dire « les ONG n'ont
pas les compétences » et les entreprises sont extrêmement silencieuses à l'approche de
cette crise qui s'annonce. » (Doucin).
Quelques dilemmes
 Rente et dictature : comment les revenus de la rente permette à une dictature de
durer grâce aux ressources allouées à la sécurité ; la responsabilité de
s’approvisionner en matières premières dans les dictatures.
 Le rôle de l’entreprise dans un environnement concurrentiel est-il de s’emparer
de la meilleure place qu’elle peut occuper quelles que soient les circonstances ?
Par exemple procéder à des investissements dans des dictatures parce que « si ce
n’est pas nous, c’est un autre » ?
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 Instruments normatifs et fonctionnement : faut-il faire le choix d’une attitude
indulgente envers les candidats à l’intégration du processus ou de la norme pour
multiplier les membres et espérer, une fois qu’ils sont entrés, avoir une influence
sur eux ? mais le risque alors est de se discréditer. Ou bien se montrer
intransigeant et n’accepter que peu de candidats au risque de passer pour inutile
si le processus ne concerne qu’un nombre trop restreint d’Etats.
Quelques réponses ?
La traçabilité, l’étiquetage et les labels peuvent permettre à la concurrence de s’exercer à
un autre niveau : celui des consommateurs et des usagers.
15
Sources
« The World bank, reputational concerns and the emergence ot oil sector transparency
as an international norm », Alexandra Gillies (University of Cambridge), conference
paper, Doctoral Workshop on Development and International Organisations, Cape Town,
2008
« Beating the resources curse : the case of Botswana », Maria Sarraf and Moortaza
Jiwanji, Environment department Working Paper #83, Report #24753, The World Bank,
October 2001
« Central Asia’s energy risks », Asia report n°133, 24 May 2007, International Crisis
group.
« Kachagan : une illustration de la gestion politique des hydrocarbures au Kazakhstan »,
Samuel Lussac et Hélène Rousselet, in Regard sur l’Est, 15 mars 2008.
http://www.regard-est.com/home/breve_contenu.php?id=823
Asie centrale. La dérive autoritaire. 5 républiques entre héritage soviétique, dictature et
islam, Laruelle M., Peyrouse S., Paris, CERI-Autrement, 2006
L’Ouzbékistan à l’heure de l’identité nationale. Travail, science, ONG, Laurent Bazin,
Bernard Hours, Monique Selim, L’Harmattan, 2009
Littérature institutionnelle
2005-2007. Deux années de réalisations de EITI au Kazakhstan. Bilan et recommandations
[en russe], Soros Foundation Kazakhstan et Oil Revenues under Public Oversight, Almaty
2007.
Expanding the EITI Agenda to Transportation of Hydrocarbon Resources (A joint
proposal by Non governmental organisations from Kazakhstan, Azerbaidjan, Georgia
and Ukraine), Revenue Watch Institute, Open Society Georgia Foundation, January 2009.
EITI in Kazakhstan [en russe], Soros Foundation Kazakhstan, Oil Revenues under Public
Oversight, Revenue Watch Institute, Almaty 2008.
La gestion des revenues du pétrole. Conception d’un fonds national de la République du
Kazakhstan, [en russe], Meruert Makhmutova, Soros Foundation Kazakhstan, Almaty
2008.
Conférences et autres événements
« From curse to development: Natural resources, institutions and public revenues”,
conference organisée par Norad, the Norwegian Ministry of Foreign Affairs, the Chr.
Michelsen Institute and the World Bank, 8-10 septembre 2009 à Oslo.
Bibliographie
Auty, R., 1993, Sustaining development in mineral economies: The resource curse thesis,
Routledge, London, New York
McMahon, G., 1997, The Natural Resource. Curse: myth or reality?, World Bank Economic
Development Institute, Washington DC
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Mikesell, R., 1997, “Explianing the resources curse, with special reference to mineral
exporting countries”, Resources Policy vol.23, No. 4, pp 191-199
Ross, M., 1999, “The political Economy of the Resource Curse”, World Economy, vol. 51,
No.2, pp 297-320
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