le fonds des communes

LE FONDS DES COMMUNES :
COMPRENDRE ET ANTICIPER LA
DOTATION DE MA COMMUNE
Amaury Bertholomé
Katlyn Van Overmeire
Colophon
Le Fonds des communes :
Comprendre et anticiper la dotation de ma commune
Amaury Bertholomé (Conseiller à l’UVCW)
Katlyn Van Overmeire (Conseiller à l’UVCW)
© Éditions Politeia s.a., Bruxelles
D/2014/8132/276
ISSN 2295-3124
ISBN 978-2-509-02212-7
NUR 820
Imprimé en Belgique
Politeia s.a.
Galerie Ravenstein 28
1000 Bruxelles
Tél. 02 289 26 10
Fax 02 289 26 19
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plutôt qu’un papier non recyclé, l’impact environnemental a été réduit à
hauteur de 44 kg de matières envoyées en décharge, 7 kg de CO2 (équivalant à 66 km parcourus en voiture moyenne européenne), 1.212 litres
d’eau, 121 kWh d’énergie et 72 kg de bois.
BIOGRAPHIE DES AUTEURS
Amaury Bertholomé
Titulaire d’un master en gestion, Amaury Bertholomé exerce la
fonction de conseiller en finances publiques locales à l’Union des
Villes et Communes de Wallonie depuis 2011. Il est également
titulaire d’un certificat interuniversitaire en finances publiques et
auteur d’une étude consacrée aux impacts de la sixième réforme
de l’État sur les finances des pouvoirs locaux.
Katlyn Van Overmeire
Licenciée en sciences politiques, AESS, titulaire d’un diplôme
d’études complémentaires en économie et d’un diplôme d’études
spécialisées en gestion, Katlyn Van Overmeire, après avoir
officié plusieurs années comme attachée à l’Autorité nationale
de concurrence, exerce depuis 2008 la fonction de conseillère en
finances publiques locales et en développement local à l’Union
des Villes et Communes de Wallonie.
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TABLE DES MATIÈRES
BIOGRAPHIE DES AUTEURS
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PRÉFACE
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AVANTPROPOS
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INTRODUCTION
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PARTIE 1.
Historique
1. Le Fonds des communes wallon : un peu d’histoire…
2. La réforme du Fonds des communes de 1989 et le mode
de répartition qui en découle
3. En marche vers le système actuel…
PARTIE 2.
Le fonctionnement actuel du Fonds des communes
1. Les grands principes adoptés par le décret du 15 juillet
2008
2. Calendrier de versement de la dotation aux communes
3. Montant global du Fonds des communes et mécanisme
d’évolution
4. Transition entre les deux systèmes et mécanisme de
garantie
PARTIE 3.
Description du mode de répartition actuel du Fonds :
focus sur les nouveaux critères
1. Montant des différentes dotations qui composent le Fonds
2. La dotation péréquation fiscale
3. La dotation externalités
4. La dotation logements publics ou subventionnés
5. La dotation densité de population
6. La dotation chef-lieu
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PARTIE 4.
Approche pratique du Fonds des communes – Comment
estimer l’évolution future de la dotation de ma commune ?
1. Paramètres influençant l’évolution des nouvelles
dotations
2. Exemples pratiques
2.1. Cas n° 1 – Péréquation fiscale
2.2. Cas n° 2 – Externalités
2.3. Cas n° 3 – Logements publics ou subventionnés –
Moins de 5 % de logements publics
2.4. Cas n° 4 – Logements publics ou subventionnés –
Plus de 5 % de logements publics
PARTIE 5.
L’impact des critères Fonds des communes sur la
répartition du Fonds régional pour les investissements
communaux
PARTIE 6.
Éléments de comparaison avec d’autres instruments de
financement général des communes (au service
ordinaire)
1. La Région flamande : Het Vlaams Gemeentefonds
2. La Région de Bruxelles-Capitale : la dotation générale
aux communes
3. La Communauté germanophone : la dotation communale
4. Comparaison synthétique des quatre instruments de
financement général des communes en œuvre en
Belgique
BIBLIOGRAPHIE
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PRÉFACE
Source structurelle de financement, le Fonds des communes
constitue une part essentielle du socle de recettes conditionnant
une stabilité financière minimale des pouvoirs locaux et la continuité du service public local. Il représente à lui seul près d’un
quart des recettes ordinaires des villes et communes wallonnes
francophones.
Recette libre d’affectation, il répond également à plusieurs
exigences posées par la Charte européenne de l’autonomie locale
et fait ainsi partie, dans une certaine mesure, des gages du respect
de l’autonomie locale et du principe de subsidiarité.
Profondément réformé en 2008, le nouveau Fonds des communes
se voulait une réponse stable et structurelle à l’effet de cisaillement
qui caractérisait déjà à l’époque les finances communales et à
certaines disparités structurelles, en termes de potentiel fiscal et
de structures de coûts, entre entités de profils socio-économiques
très variables.
Malheureusement, la crise économique et financière qui a suivi
sa réforme a empêché le nouveau souffle financier qui en était
attendu, et les perspectives de développement de la gouvernance
territoriale se sont tassées en conséquence.
Il n’en reste pas moins que le Fonds des communes représente
une part non négligeable, et évolutive, des recettes communales
et qu’une compréhension de sa dynamique et de ses effets sur les
évolutions des recettes est nécessaire à une gestion proactive et
prévisionnelle d’une commune et de ses finances.
Toutefois, la prévision de l’évolution du Fonds, pour une
commune en particulier, ne peut se fonder sur une simple
projection du mécanisme d’indexation de l’enveloppe globale :
les critères propres aux différentes « sous-dotations » déterminées
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par la réforme sont affectés par la politique et la conjoncture de la
commune elle-même et par celles de toutes les autres communes.
Par ailleurs, ce n’est que progressivement, sur une période de
vingt ans, que le nouveau mécanisme entre en vigueur, et c’est
donc entre-temps un mécanisme hybride soumis à une adaptation annuelle qui prévaut.
Le présent ouvrage se veut une réponse à la complexité de ces
mécanismes désolidarisant l’évolution macroéconomique du
Fonds de ses évolutions microéconomiques.
Il s’adresse aux mandataires locaux, chargés de voter les budgets
et les orientations stratégiques des communes, ainsi qu’aux grades
légaux qui les éclairent dans cette tâche, aux fins de leur permettre
de mieux anticiper les évolutions de leurs recettes de Fonds, de
développer anticipativement des politiques alternatives ou palliatives, voire de tenter d’influer sur l’évolution de leurs propres
dotations.
Alexandre Maître
Directeur du Département
Gouvernance locale
de l’UVCW
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AVANTPROPOS
Vous retrouverez tout au long de ces pages différents pictogrammes destinés à faciliter votre lecture.
Retrouvez ci-dessous leur explication.
TRUCS ET ASTUCES
POINTS D’ATTENTION
FORMULES MATHÉMATIQUES
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INTRODUCTION
Initialement, la création du Fonds des communes, en 1860, vise
à compenser les pertes subies par les communes à la suite de la
suppression des octrois aux entrées des villes.
Aujourd’hui, le Fonds des communes, totalement régionalisé
depuis 1989, constitue une part importante du financement des
communes, soit près d’un quart de leurs recettes ordinaires, c’està-dire les recettes finançant le fonctionnement courant, hors
investissements.
À la différence d’un subside, dont l’octroi à la commune est conditionné à l’accomplissement d’une dépense spécifique, la dotation
du Fonds perçue par une commune est non affectée, c’est-àdire que la commune peut l’utiliser à sa guise. La dotation entre
au budget sans « conditions d’utilisation », au même titre, par
exemple, que le produit d’une taxe locale ou additionnelle.
Cette caractéristique rend les dotations du Fonds des communes
particulièrement vitales à l’équilibre des budgets communaux,
en particulier lorsque les dépenses subissent d’importantes pressions à la hausse, comme c’est le cas depuis quelques années en
matière de charges de personnel, avec la réforme des cotisations
de pension, ou de dépenses de transfert vers les zones de police,
les CPAS et les zones de secours.
Depuis 2008, les moyens alloués par la Région wallonne au Fonds
des communes sont indexés en fonction de l’inflation, à laquelle
il convient d’ajouter 1 % de majoration depuis l’exercice 2010.
En 2014, le budget régional prévoyait une masse budgétaire de
1,1 milliard d’euros allouée au Fonds des communes.
L’indexation majorée de 1 % s’applique donc au Fonds des
communes dans sa globalité, et non à chaque dotation perçue
annuellement par chaque commune !
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La commune perçoit, en effet, une dotation dont la hauteur
dépend de plusieurs formules, qui résultent du décret du 15 juillet
20081 et qui font écho aux priorités du gouvernement wallon
d’alors. En fonction du profil socio-économique de la commune,
de sa démographie et de ses choix publics en matière de fiscalité
ou de logements publics, la dotation individuelle de la commune
pourrait baisser d’année en année, ce, même si le budget global du
Fonds des communes est augmenté (inflation + 1 %).
Alors que les communes s’engagent toujours plus vers une
gestion budgétaire prospective, il est important que leurs gestionnaires puissent anticiper l’évolution de la dotation du Fonds des
communes qui, rappelons-le, constitue souvent la recette la plus
importante au sein du budget de la commune.
À l’aide de cette contribution, nous espérons que celles et ceux
qui sont à la tête de nos communes pourront mieux appréhender,
mieux anticiper l’impact de certains choix de politique publique
sur la dotation du Fonds perçue localement.
Après un historique du Fonds des communes (partie 1), nous
décrirons son fonctionnement actuel (partie 2) et analyserons
le mode de répartition du Fonds tel qu’il a été adopté dans le
décret de 2008 (partie 3). Ensuite, nous présenterons quelques
pistes permettant d’estimer l’évolution future d’une dotation
du Fonds octroyée à une commune (partie 4) et examinerons
l’impact des critères de répartition du Fonds des communes sur
le nouveau Fonds régional pour les investissements communaux
(partie 5). Enfin, nous conclurons en comparant le Fonds wallon
des communes avec les instruments de financement général des
communes en œuvre dans les autres entités fédérées (partie 6).
1
Ci-après nommé « décret de 2008 ».
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