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PRESENTAZIONE E DISCUSSIONE DI UN MODELLO
PER L’ACQUISIZIONE DI DOCUMENTI NELLE
INDAGINI IN MATERIA DI APPALTI
Relatore:
dott. Luigi MARINI
sostituto procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Torino
L’appalto di opere pubbliche – documenti utili per accertamenti di regolarità
Premessa
Verifica di necessità opportunità, urgenza
L’accertamento di regolarità e di oculata gestione di un appalto
può richiedere l’astensione dell’analisi agli atti preparatori ed ai provvedimenti amministrativi di supporto.
Le verifiche sono abitualmente circoscritte alla corrispondenza
contrattuale ed alla gestione e contabilità del cantiere, trascurando
a volte la fase più significativa, la nascita stessa dell’iniziativa, considerata insindacabile prerogativa della facoltà decisionale politicoamministrativa.
Inchieste recenti hanno messo in evidenza che alcune opere e
soprattutto i programmi per la realizzazione di grandi infrastrutture con la copertura parziale e totale a carico del pubblico, hanno la
doppia matrice nella predisposizione di un piano di finanziamento
e nella precostituzione dei soggetti singoli e associati abilitati all’appalto. Qualche indicazione potrebbe emergere dalla rilettura di leggi statali e regionali e di provvedimenti amministrativi finalizzati
all’apertura di cantieri senza garanzie di copertura per la prosecuzione ed il completamento dell’opera.
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Una giustificazione ricorrente è l’“emergenza” per situazioni che
notoriamente sono croniche con effetti spesso distorcenti e peggiorativi: emergenza casa, occupazione, trasporti, sanità, inquinamento,
rifiuti e via dicendo.
In essenza di un provvedimento quadro per dare una soluzione al
problema è facile riscontrare che il fine non è l’opera ma la spesa.
La carenza di motivazioni, la constatazione di inutilità dell’opera, l’assenza di valutazioni sugli effetti indotti, l’inconsistenza dei pretesti e la forma stessa dell’appalto, sono altrettanti motivi di sospetto che si tratti di un appalto fine a se stesso.
Una pratica che negli ultimi anni ha registrato un improvviso
consenso è costituito dalla delega ad Enti ed a Società, incaricati di
gestire l’intera operazione per conto della pubblica amministrazione,
comprese le fasi squisitamente decisionali quali la progettazione, il
reperimento dei finanziamenti, l’acquisizione delle aree, le funzioni
di controllo dei lavori e della contabilità.
Una forma originata dall’appalto in concessione del 1929 che da
eccezionale è diventata abituale senza adeguata motivazione fino ad
assumere contorni sempre più incerti per i complessi intrecci politici professionali e societari che stanno appena emergendo nelle recenti inchieste giudiziarie.
Effetti indotti dalle cadenze del finanziamento
La condotta dell’appalto ed il controllo del buon uso delle risorse
finanziarie possono essere influenzati dalle cadenze dei finanziamenti.
La condizione ottimale è offerta dal finanziamento in una unica soluzione e comunque dalla garanzia della disponibilità dell’intero importo per la realizzazione dell’opera e del rispetto delle scadenze imposte dall’andamento dei lavori.
È però frequente il ricorso al finanziamento ripartito in più bilanci senza la garanzia per la continuità del cantiere fino ad opera
conclusa.
È il caso dei finanziamenti “a pioggia” per accontentare tutti con
uno stanziamento iniziale, per innescare molti cantieri, molti appalti, molti favori.
Quasi sempre questa condotta contrasta con il principio della ripartizione dei lavori in “lotti funzionali”. Soprattutto nella fase iniziale buona parte dei fondi sono assorbiti in movimenti di terra, fon10
dazioni, strutture portanti vale a dire in opere incomplete e si presta a rivendicazioni per fermo cantiere, guardiania, interessi passivi.
La discontinuità del finanziamento comporta revisioni della spesa preventivata, fa saltare gli stanziamenti e gli assetti di bilancio
con effetti modificatori sui rapporti contrattuali fra stazione appaltante ed impresa con ampi spazi alla discrezionalità (in contrasto
con la rigorosa impostazione della legge sulle contabilità delle opere pubbliche).
Si presentano situazioni diverse:
– appalto per l’intera opera con consegne frazionate;
– un appalto iniziale e successive riprese del cantiere con nuovi
accordi con la stessa impresa;
– procedure di “estensione” praticamente illimitate rispetto all’importo dell’appalto iniziale;
– appalti indipendenti, anche con altre imprese, man mano che
vengono stanziati i fondi.
Queste situazioni influiscono sulla individuazione dei lavori da
realizzare in ciascuna fase soprattutto in relazione alle modalità di
stralcio ed alla possibilità di manipolazione a favore dell’impresa
(scelta di lavori più remunerativi, impianto minimo di cantiere).
La discontinuità del cantiere, soprattutto nel caso di successione con imprese diverse, intreccia e confonde le responsabilità fino al
disconoscimento delle opere eseguite dall’impresa precedente con
nuova possibilità di manipolazione contabile.
Presenza di due o più imprese
Un caso frequente è costituito dalla presenza simultanea di più
imprese nello stesso cantiere.
Intralci fra le imprese e sfasamenti nell’ordine dei lavori conducono inevitabilmente alla manomissione di manufatti già eseguiti e
pagati ed il riconoscimento di nuovi oneri per demolizioni, adattamenti e rifacimenti. La mancanza di coordinamento può dipendere
dalla organizzazione del cantiere da parte delle imprese, dai tempi
della emanazione degli ordini la parte della Direzione dei Lavori, ma
anche dagli organi decisionali se i tempi dell’affidamento dei singoli appalti non seguono l’ordine dovuto.
Il risultato finale si riassume in una effettiva o presunta incontrollabilità della spesa.
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Variante e riserve
Una voce a parte è costituita dalle varianti in corso d’opera che
non discendono da un motivato cambiamento del programma, ma
dalla sommarietà delle indicazioni di progetto o dalla sostituzione di
prestazioni ritenute troppo onerose per l’impresa con altre più vantaggiose (con diverse giustificazioni che vanno dalla irreperibilità sul
mercato di forniture secondo contratto fino a difficoltà operative ritenute imprevedibili).
Un capitolo che coinvolge Direzione dei Lavori e Collaudatore è
quello delle controdeduzioni alle pretese dell’impresa a maggiori compensi, le cosiddette riserve. Fondamentale è la verifica della relazione riservata del Direttore dei Lavori che costituisce il principale riferimento per le conclusioni del Collaudatore.
Il rigetto delle riserve (a cura della Direzione dei Lavori) con improprietà o insufficienza di motivazione, può influire sul collaudo e
comportare indebiti scostamenti dalla spesa prevista.
Visto di esecutività
In alcuni casi non è oggetto di un documento autonomo ma è
solo un visto apposto sui documenti deliberativi.
A - Atti preliminari (*)
Proposta e definizione dell’intervento
Le iniziative che preludono ad un appalto devono essere motivate con
la definizione degli scopi, della congruità della spesa e la dimostrazione della copertura finanziaria. Gli atti deliberativi non contengono sempre tutti gli elementi per un giudizio sulla trasparenza dell’intervento e può soccorrere l’acquisizione di relazioni
e dibattiti preliminari con le tesi di maggioranza e opposizione.
[Rapporti Preliminari – Deliberazioni – Rassegna stampa]
(*) Tra parentesi quadre vengono indicati i documenti da acquisire.
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Individuazione degli operatori
Nel caso di iniziative miste con la partecipazione dell’Ente pubblico
e di operatori privati, questi devono essere individuati.
[Società – Soci – Amministratori]
Il finanziamento
– Determinazione della spesa preventiva: importo dei lavori, spese
tecniche, spese gestionali, oneri fiscali, interessi passivi.
[Quadro economico]
– Fonti di finanziamento: articoli di bilancio, mutui, finanziamento
pubblico, partecipazione privata.
[Deliberazioni – Lettere di assegnazione dei fondi – Quote di partecipazione]
Condizioni e scadenze dei finanziamenti pubblici.
[Termini di legge– Organi decisionali – Organi di controllo – Condizioni per l’utilizzazione dei fondi]
Gli incarichi professionali
– Progetto;
[Nomine – Disciplinare l’incarico]
– Direzione dei Lavori;
[Nomine]
– Alta sorveglianza per appalti in concessione (L. 1137/29);
[Nomine]
– Collaudo
[Nomine]
Il progetto
a) Concessione Edilizia
– Parere della Commissione Edilizia Comunale;
[Verbale]
– Concessione Sindacale;
[Concessione – Progetto autorizzato]
b) Nulla-osta di altri Enti
– Vigili del Fuoco;
[Nulla-osta]
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– Sovrintendenza ai beni archietettonici;
[Nulla-osta]
– Sovrintendenza ai beni ambientali;
[Nulla-osta]
– Unità Sanitaria Locale;
[Nulla-osta]
– Organi di tutela forestale od idro-geologica;
[Nulla-osta]
– Autorità di bacino (magistrato alla acque).
[Nulla-osta]
c) Verifica di conformità con autorizzazione o dispositivi preordinati all’opera
– Provincia;
[Leggi o deliberazioni]
– Regione;
[Leggi o deliberazioni]
– Stato.
[Leggi o deliberazioni]
d) Approvazione del progetto
– Atti dell’organo decisionale
[Deliberazione/verbale – Visto]
e) Conformità con gli strumenti urbanistici
– piano territoriale;
[Stralcio/planimetria – Norme]
– piano regolare comunale;
[Stralcio/planimetria – Norme]
– piani esecutivi;
[Planimetria – Norme]
– piani infrastrutturali;
[Stralcio]
– regolamento edilizio.
[Stralcio]
f) Difformità con gli strumenti urbanistici
– varianti agli strumenti urbanistici generali;
[Deliberazione comunale – Approvazione regionale – Stralcio]
– variante agli strumenti urbanistici esecutivi.
[Deliberazione comunale – Progetto – Norme]
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g) Impatto ambientale
– affidamento professionale;
[Nomine]
– relazione.
[Approvazione o presa d’atto]
Disponibilità delle aree
– atti di acquisizione;
[Elenco catastale – Atti di esproprio – Atti di acquisizione bonaria
– Occupazione d’urgenza]
– congruità del prezzo;
[Perizie]
– accordo per uso temporaneo o di prestazioni.
[Servitù perpetua – Servitù temporanea]
B – Documenti per l’appalto.
Il progetto esecutivo
– Documenti ad uso interno della stazione appaltante per la determinazione della base d’asta.
[Computo metrico analitico – Computo metrico estimativo – Quadro economico]
– Documenti a disposizione dei concorrenti per la formulazione
dell’offerta.
[Progetto – Capitolato generale – Capitolato speciale – Elenco prezzi – Analisi prezzi]
C – La gara
I procedimenti dipendono dal tipo di gara: asta pubblica, licitazione
privata, appalto concorso, trattativa privata, cottimo fiduciario,
appalto in concessione.
[Deliberazione]
– La procedura scelta per l’appalto deve risultare da atti deliberativi
dell’Ente appaltante.
[Deliberazione]
– Nomina della Commissione aggiudicatrice.
[Deliberazione]
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Procedure speciali
Alcuni tipi di gara richiedono una appropriata motivazione: trattativa privata, appalto concorso, concessione di costruzione di opere pubbliche.
La motivazione può risultare da atti preliminari o essere inserita nei
provvedimenti deliberatori.
[Atti preliminari – Deliberazionee]
– Trattativa privata.
È ritenuta una forma eccezionale di contrattazione da praticare quando ricorrono gli estremi d’urgenza, la difficoltà di trovare più
ditte idonee, l’infruttuosità di due esperimenti d’asta.
[Relazione – Deliberazione]
– Appalto concorso.
Da applicare per speciali lavori o forniture (tecnologia in esclusiva,
brevetti, personale tecnico specializzato, attrezzature eccezionali, alto rischio).
La persone o le ditte interpellate devono produrre i progetti tecnici
con le condizioni alle quali sono disposte ad eseguirle.
La stazione appaltante deve predisporre un progetto di massima per
l’individuazione dell’opera.
[Progetto e norme di massima]
La stazione appaltante deve preventivamente stabilire i criteri di valutazione a cui attenersi in sede di esame comparativo delle offerte.
[Criteri di valutazione]
– Concessione di costruzione di opere pubbliche.
È una procedura che trasferisce nel concessionario scelte e poteri discrezionali della pubblica Amministrazione: progettazione, acquisizione delle aree, conferimento di appalti, direzione dei lavori, contabilità ecc.
L’Amministrazione concedente deve dimostrare l’impossibilità tecnica ed organizzativa a gestire direttamente tutte le predette funzioni con il suo apparato o con questo integrato da incarichi
professionali sotto il suo diretto controllo.
[Analisi della impossibilità di gestione – Deliberazione]
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La scelta del concessionario deve essere motivata. Dopo il D.P. C.M.
n° 55 del 10.01.1991 il bando di gara deve essere approvato a
termini del detto decreto.
[Approvazione del bando di gara]
Pubblicità della gara d’appalto
Nel caso di asta pubblica la pubblicità della gara fa riferimento all’importo previsto (dopo il decreto legislativo n° 406 del 19.12.1991
stabilisce nuove norme per le gare CEE).
– a seconda degli importi;
[Albo pretorio – Bollettino regionale – Gazzetta ufficiale – G.U. della Comunità Europea]
– per le gare indette dall’Amministrazione dello Stato, da Enti ed
aziende autonome a carattere nazionale e dell’ANAS;
[Gazzetta ufficiale]
– è prevista la pubblicazione ridotta per motivi di urgenza per importi fino ad un milione di ECU.
[Albi appositi della stazione appaltante]
Norme particolari
Solo in relazione alle condizioni stabilite con il bando di gara ed alle lettere di invito (licitazione privata), è possibile verificare la
regolarità delle altre procedure con particolare riferimento alla
preselezione, agli accertamenti di idoneità, alla esclusione.
Aggiudicazione
– Sulla base della procedura di aggiudicazione stabilita dal bando o
dalla commissione si possono individuare i documenti comprovanti i criteri di valutazione e definizione della graduatoria.
[Verbali delle sedute della commissione]
– Elenco concorrenti ammessi.
[Verbale]
– Elenco concorrenti esclusi.
[Verbale]
– Verbale di aggiudicazione.
[Verbale]
– Pubblicità prima della stipulazione del contratto: dipende dal valore dell’appalto.
[Pubblicazione]
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– Impegno dell’aggiudicatario.
[Atto d’accettazione]
D – Contratto d’appalto.
Documenti a cura della stazione appaltante.
– Fanno parte del contratto d’appalto elaborati tecnici, documenti
amministrativi e documenti determinanti alla formazione del
prezzo. (Sono esclusi i documenti di perizia riservati: computo
metrico e computo metrico-estimativo).
[Progetto esecutivo – Capitolato generale – Capitolato speciale –
Elenco prezzi – Analisi prezzi]
– Contratto.
[Atto pubblico]
Documenti a cura dell’appaltatore
– Allegati al contratto.
[Assicurazioni sociali – Assicurazione dei lavori]
Procedure anti-mafia e verifica di ammissibilità
– Norme antimafia.
[Certificazione prefettizia art 7, l. 1990/55 – Modulo GAP – Modulo sub-appaltatori]
– capacità di contrattare con la Pubblica Amministrazione Legge
319/76 art. 21, Codice Penale artt. 317, 318, 319, 320, 321, 353,
355, 356, 416, 416 bis, 437, 501, 501 bis, 640 2° comma.
[Prove degli accertamenti]
E – Varianti in corso d’opera.
La procedura ricalca quella del progetto principale.
– Approvazione della variante.
[Deliberazione]
– Concessione edilizia.
[Concessione]
– Perizia suppletiva.
[Computo metrico – Computo metrico estimativo – Quadro economico]
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– Concordamento nuovi prezzi.
[Verbale di concordamento e deliberazione]
– Atto di sottomissione.
[Verbale e deliberazione – Atto pubblico]
– Finanziamento maggior spesa.
[Verifica di copertura]
– Approvazioni e nulla-osta di altri Enti.
F – L’esecuzione dei lavori
Opere in cemento armato e strutture metalliche.
– deposito del progetto.
[Progetto – Attestazione denuncia]
Condotta dei lavori
L’autorità della direzione dei lavori è esercitata con dispositivi unilaterali, documenti redatti in contraddittorio e documenti con la
presa dell’Impresa:
Nell’elenco si segue un ordine che rispecchia l’andamento delle operazioni.
[Verbale di consegna dei lavori – Manuale del direttore dei lavori
– Giornale dei lavori (Impresa) – Ordini di servizio – Libretto delle misure – Registro di contabilità – Stati avanzamento lavori (SAL)
– Certificati di pagamento – Mandati di pagamento – Verbali di sospensione dei lavori – Verbali di ripresa dei lavori – Domanda di
proroga – Deliberazione di proroga – Certificato di regolare esecuzione – Stato finale]
– Utilizzazione anticipata delle opere
[Verbale di consegna provvisoria]
– Nel corso dei lavori possono verificarsi situazioni non previste che
richiedano la definizione di quantità e di prezzi a cura della direzione dei lavori con la convalida della Stazione appaltante.
[Verbale di concordamento nuovi prezzi e deliberazione di convalida – Atto di sottomissione e deliberazione di convalida – Atto
pubblico – Pagamento di fatture (fascicolo fatture)]
– Possono interessare le comunicazioni interne fra la stazione appaltante ed il direttore dei lavori e la corrispondenza fra il direttore dei lavori e l’impresa.
[Corrispondenza]
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– Certificati di svincolo relativi alle assicurazioni sociali.
[Certificati]
G – Collaudazione dei lavori
– Nomina del collaudatore.
[Deliberazione]
le operazioni di collaudo
– il collaudatore deve documentare le operazioni preparatorie al collaudo.
[Processi verbali di visita – Relazioni sulle visite – Relazione riservata del collaudatore sulla relazione della direzione dei lavori –
Disposizioni del collaudatore in corso di collaudo – Certificato di
collaudo – Eventuali impugnative]
– Avvisi ad opponendum a favore dei creditori.
[Avvisi ad opponendum]
– Certificato di cessione dei crediti.
[Certificato]
– Relazione del direttore dei lavori sul conto finale.
[Relazione]
– Nel caso di pretese dell’impresa inserite negli stati di avanzamento lavori e nel registro di contabilità, la direzione dei lavori redige una relazione riservata per il collaudatore.
[Relazione riservata della direzione lavori]
– Elenco dei documenti trasmessi per il collaudo.
[Lettera di trasmissione]
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Allegato
TRIBUNAL DE JUSTICIA
DE LAS
COMIDADES EUROPEAS
COUR DE JUSTICE
DES
COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
DE EUROPÆISKE
FÆLLESSKABERS
DOMSTOL
CUIRT
BHREITHIUNAIS NA
gCOMHPHOBAL EORPACH
GERICHTSHOP DER
EUROPÄSICHEN
GEMEINSCHAFTEN
CORTE DI GIUSTZIIA
DELLE
COMUNITÀ EUROPEE
LUXEMBOURG
AIKA∑THPIO
TΩN
EYPΩ∏AÏKΩN KOINOTHTΩN
HOF VAN JUSTITIE
VAN DE
EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
COURT OF JUSTICE
OF THE
EUROPEAN COMMUNITIES
TRIBUAL DE JUSTIÇA
DAS
COMUNIDADES EUROPEIAS
ARRÊT DE LA COUR
2 aoùt 1993
“Manquement d’Ètat – Procédures de passation
des marchés publics de travaux Dérogation”.
Dans l’affaire C-107/92,
Commissione des Communautés européens représentée par MM. Antonio Aresu et Rafael Pellicer, membres du service juridique, en qualità d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprés de M. Nicola
Annecchino, membre du service juridique, Centre Wagner, Krichberg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M. le professeur Luigi Ferrari
Bravo, chef du contentieux diplomatique di ministère des Affaires
étrangères, en qualité d’agent, assité de M. Ivo M. Braguglia, avvocato dello stato ayant élu domicile à Luxembourg au sieège de l’ambassade d’Italie, 5, rue Marie Adelaide,
partie défenderesse,
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ayant pur objet de faire constater que la République italienne, en
ayan oms d’adresser è l’Office des publications officielles des Communauteé européennes pour la publication au Journal officiel des
Communautés européénnes un avis de marché pour la réalisation
d’une barrière pare-avalanches dans la localité de Colle Isarco/Brennero, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la
directive 71/305/CEE du Conseil, du 26 juillet 1971, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux,
LA COUR
composéée de MM. O. Due, président, G.C. Rodrìguez Iglesias, M.
Zuleeg, J.L. Murray, présidents de chambres, G.F. Mancini, R. Joliet,
J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse et D.A.O. Edward, juges,
avocat général: M.C. Gulmann,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur,
vu le rapport d’audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l’audience du 31 mars
1993,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 12
mai 1993,
rend le présent.
Arrêt
1.
22
Par requête déposée au greffe de la cour le 1er avril 1992, la
Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que la République italienne, en ayant omis d’adresser à
l’Office des publications officielles des Communautés européennes pour la publication au Journal officiel del Communautés europeennes un avis de marché pour la réalisation d’une barrieè-
re pare-avalanches dans la località de Colle Isarco/Brennero, a
manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 71/305/CEE du Conseil du 26 juillet 1971, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux (JO L 185, p,. 5, ci-après “directive”).
2.
Le titre III de al directive prévoit, entre autres mesures, des règles relatives à une publicité adéquate des appels d’offres, de manière à ce que tous les entrepreneurs intéressés de la Communauté puissente être informés d’une adjudication et éventuellement y participer.
3.
Selon l’articole 12 de al directive, les avis d’adjudication doivent
être envoyés à l’Office des publications officielles des Communautés européennes, qui en assure la pubblication au Journal officiel, au plus tard neuf jours après la date d’envoi. Le quatrième alinéa de cette meme disposition précise toutefois que, dans
la procédure accélérée prévue à l’article 15, ce délai de publication est de cinqu jours au plus tard après la date d’envoi.
4.
En vertu de l’article 14 de la directive, le délai de réception des
demandes de participation et celui de réception des offres que
les candidats retenus sont invités à présenter sont chacun de 21
jours au minimum, a compter respectivement de la date d’envoi
de l’avis et de la date d’envoi de l’invitation écrite faite aux candidats. L’article 15 précise toutefois que, lorsque l’urgence rend
les délais de l’article 14 impraticables, les pouvoirs adjudicateurs
peuvent appliquer des délai réduits, à savoir douze jours à compter de la date d’envoi de l’avis, pour les demandes de participation, et dix jors à compter de l’invitation écrites, pour les offres.
Cette procédure accéléréé ramène donc le délai total de al procédure de publicité de 42 jours à 22 jours au minimum.
5.
L’articile 9 de la directive exempte une série de cas de l’application de ces dispositions en matière de publicité. Plus précisément, l’article 9, sous d), prévoit une dérogation “dans la mesure strictement nécessaire, lorsque l’urgence impérieuse résultant
d’évènements imprévisibles pur les pouvoirs adjudicaterus, n’est
pas compatible avec les délais exigés par d’autres procédures”.
23
6.
Le 18 juin 1988, l’Ufficio del Genio civile (office du génie civil)
de Bolzano, service relevant du ministère italien des Travaux publics, a passé un marché public de travaux avec l’entreprise italienne Collini e Rabbiosi SpA pour la construction d’une barrière pare-avalanches dans la région dite “Alpe Gallina”, à Colle
Isarco/Brennero, sans publication préalable de l’avis d’appel d’offres dans le Journal officiel des Communautés europeénnes.
7.
Considérant cette omission comme une infraction aux dispositions de la directive, la Commission a, par lettre en date du 24
janvier 1990, mis la République italienne en demeure de lui présenter ses observations dans un délai d’un mois.
8.
La réponse donnée par le governement italien le 15 mars 1990
a conduit la Commission à lui adresser un avis motivé, le 13 février 1991. Compte tenu de l’absence de réaction à cet avis, la
Commission a décidé d’introduire le présent recours.
9.
La Commission estime que le governement italien n’a pas rapporté la preuve de l’existence d’une urgence impérieuse résultante d’évènements imprévisibles, au sens de l’article 9, sous d),
de la directive. A cet égard, elle relève tout d’abord que plus de
trois mois se sont écoulés entre la presentation, le 10 juin 1988,
aux autorités nationales compétentes, du rapport du service géologique du ministère de l’Environment recommandante en l’espèce une intervention d’urgence, et le début des travaux, le 21 septembre 1988, et que, durant cette période, le gouvernement italien aurait pu engager la procédire accélérée de 22 jours, prévue
par la directive. Elle souligne ensuite que la dernière avalanche
enregistrée dans la région du Brenner en 1975 ne pouvait justifier une intervention d’urgence.
10. Selon le gouverneur italien, la position de la Commission ne tient
pas compte du fait nouveau résultant du rapport géologique susmentionné quant au danger imprévisible et imminent d’avalanches dans la région. Il fait valoir que, compte tenu de l’urgence
ansi signalée, les autorites italiennes ont considéré que les travaux
devaient impérativement débuter avant la fine de l’automne 1988,
que, dès lors, la procédure adminstrative devait ètre menée à son
24
terme durant le bref délai des trois mois d’été et que, partant, le
respect des dispositions de la directive s’avérait impossibile.
11. Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement
de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties,
il est renvoyé au rapport d’audience. Ces éléments du dosseir ne
sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.
12. Aux termes de l’articles 9, sous d) de la directive, la dérogation
prévue par cette disposition, à savoir la dispense de tout obligation de publier un avis d’adjudiction, est subordonnée à la réunion de trois conditions cumulatives. Elle suppose en effet l’existence d’une événement imprévisible, d’une urgence impérieuse
incompatible avec les délais exités par d’autres procédures, et,
enfin, d’un lien de causalitè entre l’èvenement imprévisible et
l’urgence impérieuse qui en résulte.
13. A cet égard, la chronologie analysée en détail par l’Avocat général aux points 8 et 13 de ses conclusions montre que rien ne
s’opposait à ce que le gouvernement italien respecte, in l’espèce,
les délais de la procédure accélérée, prévus par la directive.
14. En conséquence, il convient d’admettre avec la Commission que
le gouvernment italien n’a pas établi l’existence d’une urgence
impérieuse, au sens de l’article 9, sous d).
15. Dès lors, et sans qu’il y ait lieu de vérifier si les deux autres conditions de la dérogation étaient remplies en l’espèce, il convient
de constater que, la République italienne, en ayant omis d’adresser à l’Office des publications officielles des Communautés européennes pour la pubblication au Journal Officiel des Communautés européennes un avis de marché pur la réalisation d’une
barrière pare-avalanches dans la località de Colle Isarco/Brennero, a manqué aux obbligations qui lui incombente en vertu
des dispositions de la directive.
25
Sur les dépens
16. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du réglement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La
République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu
de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) En ayant omis d’adresser à l’Office des pubblications officielles de
Communautés européennes pour la publication au Journal Officiel
des Communautés européennes un avis de marché pur la réalisation
d’une barrièere pare-avalanches dans la localité de Colle Isarco/Brennero, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 71/305/CEE du Conseil, du 26 juillet 1971, portant coordination des procédures de passation des marchés publics des travaux.
2) L République italienne est condamnée aux dépens.
Due
Rodrìguez Igliesia
Joliet
Motinho de Almeida
Zuleeg
Murray
Grévisse
Mancini
Edward
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 2 aoùt 1993.
Le greffier
J.-G. Giraud
26
Le président
O. Due
RAPPORT D’AUDIENCE
“Manquemente l’Etat — Procédures de passation
des marchés publics de travaux — dérogation”.
Dans l’affaire C-107/92,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM.
Antonio Aresu et Rafaesl Pellicer, membres de son service juridique
en qualità d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg chez M. Roberto Hayder, représentant du service juridique de la commission,
Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
République Italienne, représentée par M. Ivo M. Braguglia, en qualità d’agent, ayant élu domicile au siège de l’ambassade d’Italie au
Luxembourg, partie défenderesse, ayant pur objet de faire constater
que la République italienne, et en aprticulier l’Office du génie civil
de Bolzano, en décidant d’adjuger un marché portant sur la constrution d’une barrière pare-avalanches dans la localité de Colle Isarco/Brennero et en omettant d’adresser un avis de marché à l’Office
des publications officielles des Communautés européennes pour la
publication au Jornal officiel des Communautés européennes, a manqué aux obbligations qui lui incombent en vertu de la directive
71/305/CEE du Conseil, du 26 juillet 1971, portant coordination des
procédures de passation des marchés publics de travaux.
I
Cadre juridique et exposé des faits
1.
La directive 71/305/CEE du Conseil, du 26 juillet 1971, portant
coordination des procédures de passation des marchés publics
des travaux (JO L 185, p. 5, ci-après «la directive»), mise en oeuvre in Italie per la loi n° 584 du 8 aoùt 1977, a coordonné les
procédures d’adjudication des marchés publics de travaux, passés dans les Etats membres pour le compte de l’Etat, des collectivités territoriales et d’autres personees morales de droit public, sur la base des principes suivants: interdiction des spécifi27
cations techniques ayant un effet discriminatoire, publicité suffisante des marchés et élaboration de critèrs objects de participation.
2.
La directive, qui s’applique aux marchés d’un montant égal ou
supérieur à un million d’ecus, prévoit dans le titre III, articles
12 et suivants, entre autres, une publicité adéquate des appels
d’offre donnant à tous les intéressés de la Communauté la possibilité d’être informés de l’adjudication et éventuellemente d’y
participer. En vertu de l’article 12, les avis d’ajudication dovient
être envoyés à l’Office des pubblications officielles des Communautées européennes,qui en assure la pubblcation au Journal officiel. L’article 15 prévoit la possibilité d’une procédure accélérée
qui ramène le délai total de la procédure de publicité de 42 jours
à 22 jours au minimum, pour la procédure restreinte prévue par
l’article 14.
3.
L’article 9 de la directive exempte une série de cas e l’application de ces dispositions en matière de publicité. L’article 9, sous
d) prévoit une dérogation:
“dans la mesure strictemente nécessaire, lorsque l’urgence
impérieuse résultant d’èvenements imprévisibles pour les pouvoirs adjudicateurs n’est pas compatibile avec les délai exigés
par d’autres procédures”.
4.
28
Le 18 juin 1988, l’office du génie civil de Bolzano, service rattaché au ministère des Travaux publics, a lancé et adjugé un marché public de travaux compte tenu d’un rapport du Service géologique du minstèer de l’environnemente italien du 9 juin 1988
(ci-après “le rapport du Service géologique”), pour la réalisation
d’une barrière pare-avalanches dans la località de Colle Isarco/Brennero et plus précisément dand la région dénommée “Alpe Gallina” (“Hühnerspiel”), pour lequel la somme de 10,5 millards de lires (7 millions d’écus approximativement) à eté allouée,
conformément à la loi de finances italienne n° 67 du 11 mars
1988, à l’entreprise italienne Collini e Rabbiosi SpA. Le comité
technique et administratif de l’Inspection des travaux publics de
Trente a approuvé le projet des travaux le 26 avril 1988. Ces tra-
vaux entrent dand le cadre géneéral de la protection contre les
avalanche dans la région en question à la suite de l’avalanche de
1975 qui a couté la vie à quatre personnes.
5.
L’avis d’appel d’offres n’a jamais été publié au Journal officiel
des Communautés européennes.
6.
Le début des travaux a été fixé au 21 setembre 1988. L’ordonnance du 28 septembre 1988 par laquelle la comune de Brennero a interrompu les travaux a éte suspendue par la décision
n° 733 du Conseil d’Etat, du 15 novembre 1988. La Cour constitutionnelle de l’Italie a confirmé la légalité des travaux le 10
avril 1989. Les travaux ont repris en avril 1989 et ils ont été terminés au cours du mois d’octobre 1991.
7.
La Commissione a adressé aux autorités italiennes, par une lettre du 20 juin 1989, una demande d’information sur l’application des articles 7 et 12 de la directive litigieuse et de la directive du Conseil 85/337/CEE du 27 juin 1985, concernent l’evolution des incidences de certains projects publics et privés sur l’environment. La prcédure prévue par l’article 169 du traité CEE a
été engagée par la lettre de mise en demeure du 24 janvier 1990,
par laquelle la République italienne état invitée à transmettre,
dans un délai d’un mois, ses observations sur le point de vue de
la Commission selon lequel la non-publication au Journal officiel des Communautés européennes constitue une infraction aux
articles 7 et 12 de la directive 71/305/CEE.
8.
Par un telex du 15 mars 1990, la représentation permanente de
l’Italie auprès des Communautés européenes a répondu à la lettre de mise en demeure. Elle a contesté les observations de la
Commission et soutenu que la directive litigieuse n’était pas applicable compte tenu des élement d’exceptionnelle urgence et de
l’impossibilità de différer les travaux, conformément à l’article 5,
sous d), de la loi italienne n° 584 du 8 septembre 1977 portant
mise en oeuvre de la directive litigieuse et de l’article 41, paragraphes 5 et 6, du décret royal n° 87 du 23 mai 1924. Ces motifs avaient été exposés par l’Office du génie civil de Bolzano
dans un rapport du 4 mars 1986, et avaient été admis lors d’une
29
réunion du 3 avril 1987, qui avait été convoquée par l’assesseur
régional. Ils ont éte exposés par le maire de Brennero dans le
procès-verbal du 22 janvier 1988, puis confirmés dans le rapport
du Service géologique du 9 juin 1988.
9.
Considérant ces obsevations comme non satisfaisantes, la Commission a émis, le 13 février 1991, un avis motivé au sens de
l’article 169 du traité CEE, en invitant la République italienne à
adopter les mesure nécessarires pur s’y conformer dans un délai d’un mois à partir de sa notification.
10. La République italienne n’a pas répondu à l’avis motivé.
II
Procédure écrite et conclusions des parties.
11. Le recours de la Commission a été enregistré au greffe de la Cour
de 1er avril 1992. La procédure écrite a suivi un cours régulier.
12. La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l’avocat géneral entendu, a décidé d’ouvrir la procédre orale sans mesures d’instruction préalables.
13. La Commmission a conclu à ce qu’il plaise à la Cour:
– constater que la République italienne en ayant omis d’adresser à l’Office des publications officielles des Communautés
européennes pour la publication au Journal officiel des
Communautés europennes un avis de marché pour la réalisation d’une barrière pare-avalanches dans la localité de
Colle Isarco/Brennero, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 71/305/CEE du Conseil,
du 26 juillet 1971, portant coordination des procédures de
passation des marchés publics de travaux;
– condamner la République italienne aux dépens.
14. La République italienne a conclu à ce qu’il plaise à la Cour:
– rejeter le recours;
– condamner la Commission aux depens.
30
III
Moyens et arguments des parties
La dérogation de l’article 9, sous d) de la directive 71/305/CEE
15. La Commission et la République italienne ne contestent pas que la
dérogation doit faire l’objet d’une interprétation stricte et que la
charge de prouver les conditions de dérogation incombe à celui qui
l’invoque (voir l’arrêt du 10 mars 1987, 199/85, Commission/République italienne, Rec. p. 1039, point 14). Elles sont d’accord sur le
fait que les conditions de l’article 9, sous d) de la directive, plus
particulièrement l’évènement imprévisible et l’urgence impérieuse,
sont cumulatives (voir l’arrêt du 18 mars 1992, C-24/91, Commission/Royaume d’Espagne, non encore publié au Recueil, point 13).
16. La Commission soutient que les pouvoirs adjudicateurs italiens
n’ont pas fourni la preuve de l’esistence des conditions justifiant
l’application de l’article 9, sous d) de la directive en question. Au
contraire selon la République italienne, lesdites conditions étaiens
remplies.
L’évenement imprévisible
17. La Commission ne conteste pas qu’une avalanche puisse être en
soi un “évènement imprévisible” si elle s’est déjà produite, ou si
elle est imminente. Cependant, la Commission considère qu’en
l’espèce, il n’y avait aucun risque imminent d’avalanche ou de
glissement de terrain en 1988 ou au cours des années suivantes.
18. La Commission, dans son mémoire en réplique, soutient que le
concept “dévènement imprévisible” est intrinséquement dynamique. L’élement fondamental du concept se trouve être le mouvement qui modifie un état de chose préexistant, en l’espèce un
passage rapide de la neige. Ainsi, la description dans le rapport
du Service géologique du 9 juin 1988 d’un site montagneux particulière dangereux à cause de sa configuration est un élement
statique qui n’a rien à voir avec le concept précité.
19. La Commission doute qu’un évènement passé, en l’espèce la dernière avalanche d’importance dans la région en 1975, puisse être
31
considéré comme imprévisible (voir l’ordonnance du président
de la Cour du 27 septembre 1988, 194/88R, Comission/République italienne, Rec. p. 5647, point 14).
20. La Commission fait remarquer que si un risque général de catastrophe naturelle justifie une dérogation à la directive litigieuse, cette directive ne serait jamais applicabile dans les régions
de haute montagne et ne serait pas interprétée de façon restrictive.
21. La République italienne fait observer qu’une étude technique du
Service géologique du 9 juin 1988 avait fait apparaître que les
caractérisques géologiques de la région jusqu’alors inconnues et
non prévisibles rendaient le danger d’avalanches futures hautement probable, concret et imminent et que ce Service avait recommandé “une intervention d’urgence”.
22. Selon la République italienne, le concept de l’’èvenement imprévisible ne comporte pas l’obligation d’attendre que le dommage
de l’avalanche se soit produit. Un danger imminent et suffisament probable d’avalanches, qui est un élement statique, tel
qu’établi dans le rapport du Service géologique, constitue un événement imprévisible.
23. La République italienne fait valoir que la Commission n’a pas
examiné au moins expressis verbis qu’un tel danger d’avalanche
poiurrait constituer un événement imprévisible.
24. La République italienne estime que compte tenu du raport du
Service géologique, qui constitue un fait nouveau il n’est pas pertinent de faire référence à l’avalanche de 1975.
L’urgence impérieuse
25. Après avoir fait référence à l’avalanche de 1975, la Commission
relève que les autorités italiennes ont attendu plus de 13 ans
avant de construire une barrière pare-avalanches. Le délai imposé par les articles 12 et suivants ou par l’article 15 qui prévoit
la procédure accélérée de la directive, serait seulement d’environ
32
40 et 22 jours respectivement (voir l’arrêt du 18 mars 1992, C24/91, Commission/Royal d’Espagne, précité, point 15) et il ne
représente pas un retard excessif compte tenu d’une attente de
13 ans.
26. En outre, la Commission ne voit pas pur quelle raison les travaux
ont eté entamés en semptembre 1988 sans qu’ait été attendu le
déroulement d’un avis de marché régulier, particulièrement parce que les travaux se sont poursuivis jusqu’en octobre 1991. Ainsi, la République italienne n’a pas prouvé la condition d’urgence
impérieuse prévue par l’article 9, sous d) de la directive.
27. La Commission, dans son mémoire en réplique, souligne qu’un
délai de plus de trois mois s’est écoulé entre la transmission du
raport du Service géologique, le 10 juin 1988, et la date fixée
pour le début des travaux, le 21 semtembre 1988. En outre, les
travaux ont été terminé et testés trois ans et quatre mois après
la transmission du rapport du Service géologique. La Commission en déduit que d’une part, si les autorités italiennes avaient
été convaincues de l’urgence impérieuse des travaux, elles auraient du les commencer immédiatement et que d’autre part, si
elles ont attendu trois mois pour la procédure administrative nationale nécessaire, elles ne peuvent pas refuser l’application de
la procédure de publicité de la directive qui n’entraîne pas un
delai excessif, particulièrement la procédure accélérée de l’article 15, en alléguant l’urgence impérieuse.
28. La République italienne soutient que les résultats du rapport du
Service géologique justifiaient l’urgence impérieuse et le début
des travaux en septembre 1988. La procédure administrative nationale nécessaire a duré trois mois environ. Un délai de seulement 40 ou 22 jours n’aurait donc pas été compatible avec le
commencement des travaux avant l’hiver 1988/1989 et les dispositions relatives à la publcité de la directive litigieuse.
29. Dans son mémoire en duplique, la République italien soutien que
la procédure nationale d’une durée de trois mois, qui nécessite
normalement bien plus de temps, prouve l’urgence impérieuse de
pocéder à l’exécution des travaux avant l’hiver 1988/1989. En ou33
tre, le début des travaux aurait inévitablement été reporté au-delà
de la mi-octobre 1988, une période où il était déjà pratiquement
impossible de travailler, si les autorités italiennes avaient suivi les
règles de publicité de la directive. L’exceptionnelle urgence n’a
donc pas permis de respecter la directive litigieuse.
30. Se lon la République italienne, les faits qui se sont déroulés après
l’adjudication on durante les travaux eux-mêmes, ne sont par
pertinents.
IV
Réponses aux questions posées par la Cour
31. La Cour a invité le gourvernement italien à répondre par écrit
aux questions suivantes:
Dans le cadre des étapes de construction de la barrière pare-avalanches, pourquoi était-il nécessarie que le travaux commencent
d’urgence avant l’hiver de 1988/1989, alors qu’il était prévu qu’ils
dureraient plus de trois ans?
Les travaus prévus pour l’automne 1988 étaient-ils inextricablement liés aux travaus ultérieurs?
Dans quelle mesure des protections additionnelles contre les avalanches auraient-elles été construites avant l’hiver 1988/1989, si
travaux litigieux avaient continué entre le 21 septembre et ledit
hiver?
32. Le gouvernement italien a répondu comme suit:
a) Entre l’attribution des travaux (21 septembre 1988) et leur
arrêt en raison de l’hiver (4 novembre 1988), les travaux suivante
ont été réalisés:
– construction et pose de trois premières rangées de structures
de pont en acier F e B 37 entre les cotes 2350 et 2400;
– construction et pose de deux séries de structures-pare-avalanches plus en aval;
34
– construction et pose de deux rangéés pare-avalanches le long
de la plus forte pente.
Le montant desdits travaux s’élève à 2 466 516 201 LIT représentant 28% du cout estimatif di projet, à savoir 8 789 590 000
LIT.
b) L’exécution de ces premiers travaux avant l’hiver 1988/1989
étaint nécessaire pour permettre d’obtenir des données relatives
au régime des vents entre les cotes 2030 et 2400 et au comportement des depôts neigeux après la réalisation des travaux d’ensemble.
Les relevés de données ont été effectués entre le 1er décembre
1988 et le 30 avril 1989. Sur la base de ces indications, les project
initial a subi les modifications suivantes: réduction de la taille de
la rangée la plus haute, déplacement de celle située à la cote 2030
et réduction de la zone d’intervention et du coût y afférent.
c) Si les travaux effectués avant l’hiver ne l’avaient pas eté possible de recueillir les données qui devaient l’être pendant l’hiver.
Cela explique pourquoi les travaux devaient commencer de toute urgence avant l’hiver 1988/1989 et démontre égalment que les
travaux réalisés à l’automne 1988 étaient indispensables pour obtenir des informations sur le régime des vents et le comportement de la couche neigeuse, donc nécessaires au bon déroulement des travaux ultérieurs.
d) Dans le contrat la durée des travaux était estimée à 440 jours
consécutifs; et par conséquent pas à “plus de trois ans”.
e) Les travaux décrits au point a) ont été exécutés entre le 21
septembre 1988 (attribution) et le 4 novembre 1988 (suspension
pour l’hiver). L’hypothèse envisagée dans la seconde question au
paragraphe 1 ne peut donc pas se vérifier.
David Edward
Juge rapporteur
35