Le sens de la famille : réflexion autour du choix des

DOSSIER
Le sens de la famille :
réflexion autour du choix
des instruments de
politique familiale
RÉSUMÉ • La présente discussion s’inscrit dans une
réflexion plus large sur le processus d’élaboration des
politiques publiques destinées aux familles. Afin de
comprendre les choix publics en matière de soutien
à la famille, il apparaît essentiel de se pencher sur les
représentations de la famille en amont du choix des
instruments d’action publique. Bien qu’il soit admis
que la conception de la famille influence la direction
que prennent les politiques publiques à son égard, peu
de recherches empiriques ont examiné les représentations privilégiées par les décideurs publics dans le choix
des instruments de politique familiale. Ce texte se veut
une réflexion méthodologique sur la relation entre le
concept « famille », les représentations sociales qui y
sont associées, les choix des instruments de politiques
et le processus de production des politiques publiques
dans son ensemble. Divisé en deux parties, cet article
aborde dans un premier temps les changements dans
la conception de la famille et les types de politiques
familiales développées et, dans un deuxième temps,
propose une grille analytique permettant de mieux saisir
le lien entre les représentations sociales des familles et
les instruments de politiques privilégiés pour répondre
à leurs besoins.
Nathalie Burlone1
Professeure adjointe
Université d’Ottawa
École d’études politiques
[email protected]
ABSTRACT • This discussion is part of a broader
debate on policy development for families. It argues that
a complete understanding of family policies requires a
look at social representations of the family intrinsic to
the choice of policy instruments. Although it is accepted
that social construction of the family influence the direction of public policy, little empirical research has been
interested in identifying social representations inherent
to the choice of family policy instruments. This paper
therefore offers a methodological reflection on the
relationship between the concept of family, its associated social representations, its implications in terms of
105
i­ nstrument selection, and on the policy process as a whole. Divided into two parts,
the text will first address the recent transformations of the family and existing family
policy types. The second part proposes an analytical grid to better understand the
link between social representations of families and policy instruments put forward
to meet their needs.
RESUMEN • El presente debate se inscribe en una reflexión más amplia sobre el
proceso de elaboración de políticas públicas destinadas a las familias. Con el fin de
comprender las opciones públicas en materia de apoyo a la familia resulta esencial
examinar las representaciones de la familia revisando la elección de los instrumentos
de acción pública. Aunque se admite que la concepción de familia influye sobre
la dirección que adoptan las políticas públicas al respecto, pocas investigaciones
empíricas se interesaron en identificar las representaciones privilegiadas por los
decisores públicos respecto a la elección de los instrumentos de política familiar.
Este texto intenta una reflexión metodológica sobre la relación entre el concepto
« familia », las representaciones sociales que se asocian al mismo, la elección de
los instrumentos de políticas y el proceso de producción de las políticas públicas
en su conjunto. Dividido en dos partes, el texto aborda inicialmente los cambios
en la concepción de familia y los tipos de políticas familiares desarrolladas para
proponer luego una grilla analítica que permite entender mejor el vínculo entre las
representaciones sociales de las familias y los instrumentos privilegiados de las
políticas para responder a sus necesidades.
—•—
INTRODUCTION
Les difficultés inhérentes à la conciliation travail-famille, l’accroissement de l’endettement des familles, l’augmentation du nombre de divorces et de conjoints
de fait, le nombre d’enfants et leur famille vivant dans la pauvreté ne sont
que quelques éléments du portrait changeant des familles canadiennes. Or,
si la famille change dans sa composition, ses caractéristiques et ses relations,
la diversité des responsabilités et des tâches qu’elle accomplit reste plutôt
constante dans le temps. Cette dualité changement/constance soulève des
questions quant au(x) sens que prend la famille dans le choix des politiques et
programmes publics.
Les politiques publiques se définissent classiquement par les choix des
autorités publiques d’agir ou non pour répondre à un problème ou à une interrelation de problèmes (Pal, 2001). Or, ces choix reflètent aussi les perceptions
qu’ont les décideurs publics des problèmes à résoudre et des bénéficiaires de
services concernés et dépassent ainsi la simple dualité action/inaction pour
se concrétiser dans des espaces à l’intérieur desquels les décideurs politiques
expriment une interprétation de la réalité. Cette compréhension des politiques
publiques, associée au courant cognitif, fait une place de choix aux normes,
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aux standards, aux idéologies et aux croyances des acteurs et se rapproche du
concept de policy core de Majone (1991) ou encore à la notion de policy core belief
de Sabatier et Jenkins-Smith (1993 ; Sabatier et Schlager, 2000). Les enjeux normatifs à la base des décisions détermineront tant la perception de l’ampleur du
problème, les instruments privilégiés que les rapports entre l’État et la société.
Dans ce texte, nous cherchons à circonscrire cette interprétation de la
réalité de façon à mieux comprendre son influence sur le choix des instruments
d’action publique à l’endroit des familles. Nous avançons, à l’instar d’Ingram
et Schneider (1993, 1997), que cette interprétation passe par la construction de
représentations sociales2 amont du choix des instruments mais qu’à leur différence, elles sont multiples pour un même groupe de bénéficiaires de services
publics (en l’occurrence les familles). Plus concrètement, partant de l’idée que
la nature des intentions (ce que les acteurs publics prévoient faire, annoncent,
promettent) et des actions mises en œuvre (les politiques elles-mêmes) renseignent sur la conception de la famille privilégiée par les gouvernements, ce
texte se veut une contribution méthodologique permettant de mieux cerner les
représentations sociales associées à la famille (canadienne), leurs implications
en termes de choix des instruments et leurs conséquences sur le processus de
production des politiques publiques dans son ensemble3.
Très peu d’auteurs se sont effectivement intéressés aux conceptions de
la famille qui sous-tendent les politiques familiales, et ce, même si les sociétés
occidentales se sont profondément modifiées quant à la composition de leurs
valeurs (Inglehart, 1997) et de leur discours politique (Kitschelt, 1994). En effet,
bien qu’il soit admis que la conception de la famille influence la direction que
prennent les politiques publiques à son égard, peu de recherches empiriques
ont examiné les représentations préconisées par les décideurs publics dans le
choix des instruments de politique familiale (Van Every, 1991). Nous considérons qu’une telle analyse est essentielle afin de mieux comprendre le lien entre
la transformation des familles et les instruments de politiques développés à
leur égard.
À quelles familles pense-t-on lors de l’élaboration de politiques ou programmes publics à leur égard ? Quelles sont les représentations de la famille
qui guident le développement de l’action publique ? Ces deux questions sont à
la base de la réflexion proposée dans ce texte et s’inscrivent dans un projet de
recherche plus large de l’auteure sur l’élaboration des politiques publiques4.
Divisé en deux parties, le texte aborde dans un premier temps les changements
dans la conception de la famille et les types de politiques familiales existantes. Il
propose, dans un deuxième temps, une grille analytique permettant de circonscrire les interprétations associées à la notion de famille et ainsi de documenter
à la fois ses différentes représentations sociales et les liens avec les instruments
de politiques développés à son égard5.
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TRANSFORMATION DES FAMILLES
ET POLITIQUES FAMILIALES
Évolution des familles
Les changements dans la conception de la famille ne sont pas récents. À la fin
des années 1940, Zimmerman (1947) présentait l’évolution de ces changements
pour nos sociétés, passant d’une conception du mariage comme un engagement
formel et indissoluble pour une vie familiale (xve et xvie siècles), à l’époque
de l’âge d’or de l’individualisme (xixe siècle), et à un retour vers un certain
contrôle public de la famille et à diverses formes de concubinat (xxe siècle). Les
définitions données à la famille sont multiples, généralement inclusives et, plus
souvent qu’autrement, axées sur des dimensions structurelles et légales (Baker,
2001a). On parlera donc de familles biparentales, monoparentales, avec enfant,
sans enfant, recomposées, etc. Certains la définissent par les fonctions qu’elle
accomplit (c’est-à-dire les tâches et responsabilités inhérentes à la famille dont
la réalisation dépend du soutien fourni par une panoplie d’instances gouvernementales) plutôt que par sa structure (diversités des familles) ou par la nature
des liens (relations familiales) qui unissent les membres (Institut Vanier de la
famille, 2004).
De nombreux facteurs ont conditionné l’évolution des tendances familiales (Baker, 1994). L’un des facteurs qui a conduit à revoir la façon dont la
famille est perçue est sans doute la baisse du taux de fécondité. Bien que
le Canada ait connu un baby-boom entre 1945 et le début des années 1960,
le taux de fécondité est depuis en chute libre, s’établissant à 1,5 enfant par
femme en 20086, soit en deçà du taux de renouvellement de la population fixé
par les démographes à 2,1 enfants par femme. D’autres changements, tels que
l’augmentation des taux de divorce et d’union libre (Ambert, 2005), l’augmentation du nombre de familles monoparentales (Institut Vanier de la famille,
2004) et l’endettement accru des familles (Sauvé, 2008), pour n’en mentionner
que quelques-uns, contribuent à changer le portrait des familles canadiennes
et, par conséquent, la façon dont la famille est définie. Ils mettent également
en relief les défis auxquels les familles et les gouvernements sont confrontés.
Par exemple, bien que la baisse du taux de fécondité ne représente pas un
problème en soi, elle a des conséquences directes sur l’organisation de la société
et sur l’offre et la variété des services publics et pose des défis importants en
matière de politique publique (la fermeture de certaines écoles par exemple).
Aussi, les changements dans la sphère de l’emploi, notamment la participation
accrue des mères de jeunes enfants au marché du travail et l’augmentation du
nombre de familles monoparentales, incitent à la fois les gouvernements et
l’entreprise privée à développer des mesures concrètes pour favoriser la conciliation travail-famille. De plus, les données récentes sur l’état des finances des
familles soulèvent d’importantes questions relatives au pouvoir d’achat des
individus, à l’endettement et à ses effets sur les transferts intergénérationnels,
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à l’effritement de la classe moyenne, au stress engendré par l’accroissement du
nombre d’heures travaillées par les conjoints et au temps consacré aux activités
familiales (Institut Vanier de la famille, 2004 ; Sauvé, 2008). Enfin, ajoutons les
importantes transformations du rôle des femmes au sein de la famille, particulièrement leur participation accrue au marché du travail à toutes les étapes de
vie, qui mettent en relief les doubles responsabilités des femmes (maternité et
vie professionnelle) et conduisent à questionner le rôle des gouvernements à
leur égard. Ce dernier point a d’ailleurs été relevé par quelques auteurs s’étant
penchés sur l’évolution de l’État providence (Bergeron, 2007 ; Esping-Anderson,
1990 ; Jenson et Sineau, 2003 ; Porter, 2003 ; O’Connor, Orloff et Shaver, 1999).
Les changements socioéconomiques observés depuis quelques années
déjà et les défis qu’ils représentent pour les familles soulèvent par conséquent
d’importantes questions en matière d’élaboration de politiques publiques,
notamment sur le type de services gouvernementaux (tant dans leurs formes
que dans leurs portées) nécessaires pour appuyer les familles. La prochaine
section s’attardera à situer les cadres à l’intérieur desquels les politiques
­familiales se situent en général.
Familles et action publique
De nombreuses mesures sont mises en œuvre par les gouvernements pour
répondre à la diversité des familles. Souvent regroupées sous les termes de
« politique sociale », ces mesures couvrent plusieurs secteurs d’activités gouvernementales. Pourtant, une importante distinction mérite d’être faite entre les
politiques sociales et les politiques familiales, les secondes se voulant plus
particulières et reflétant des choix concrets pour les familles privilégiées par
l’État. Pour Jenson et Stroick (2000), les politiques familiales ont vu le jour
pour toutes sortes de raisons économiques, démographiques ou politiques.
Plusieurs groupes se sont prononcés en faveur de politiques familiales, que ce
soient les groupes féministes, les mouvements familiaux, les syndicats ou les
partis politiques. De nombreux courants théoriques ont également tenté de
fournir des explications sur la façon de concevoir la famille et, par extension,
des réponses et des directions dans la formulation de solutions aux problèmes
éprouvés par les familles (Luxton, 2001 ; Zimmerman, 2001).
Les politiques publiques sont toujours colorées de valeurs, celles des
décideurs, des citoyens, des groupes d’intérêts ou des administrateurs publics ;
les politiques familiales ne font pas exception. Par exemple, en Europe et en
Amérique du Nord, les politiques et programmes qui visent les familles se
fondent sur des visions différentes des enfants. Alors que pour certains pays
européens comme les Pays-Bas et la Norvège, la responsabilité des enfants est
à la fois privée et sociale, au Canada7, aux États-Unis et en Grande-Bretagne,
elle revient exclusivement aux parents (Conference Board of Canada, 2001).
Pourtant, pour les deux groupes de pays, ces derniers ont les mêmes ­obligations
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légales envers leurs enfants, avec moins de programmes sociaux (tels les
soutiens au revenu ou à la garde d’enfants) dans le second groupe. Cette distinction se reflète évidemment dans le genre de politiques qui sont mises sur
pied dans ces pays et, incidemment, dans les clientèles cibles qui sont retenues.
À l’instar de Baker (2006), nous retenons une définition plutôt large des
politiques familiales, incluant les décisions publiques de mettre en œuvre
des programmes, des services, une réglementation ou des lois concernant les
familles. Ainsi, les politiques familiales peuvent être catégorisées sous trois
types (Baker, 1995) : les lois régulant la famille, les politiques de soutien au
revenu des familles et les services directs aux familles. D’un point de vue
pratique, les cadres à l’intérieur desquels les politiques familiales prennent
forme sont de deux ordres : les cadres catégoriels et les cadres relationnels
(Lawson et al., 2001). Lorsque les besoins des familles sont perçus comme distincts des autres priorités ou enjeux gouvernementaux, des politiques spécialisées sont développées, mettant l’accent sur des secteurs d’activité particuliers
(telles l’éducation ou la santé) ou ciblant des groupes particuliers (comme les
enfants, les jeunes, les femmes, les personnes âgées) : « En d’autres termes,
plutôt que de commencer par les familles et les systèmes familiaux en tant
que systèmes intégrateurs, complets et inclusifs, les décisionnaires ont tenté de
répondre à des besoins et des problèmes plus spécialisés et plus limités, tout
en considérant comment d’autres secteurs influencent les familles » (Lawson
et al., 2001, p. 134 ; traduction libre). À l’opposé, lorsque d’autres institutions
sociales et secteurs de politiques sont pris en considération, des politiques
plus englobantes sont développées : « […] les politiques peuvent construire
sur l’interdépendance entre les familles, d’autres organismes sociaux et le
fonctionnement social, politique et économique de chaque nation » (Lawson
et al., 2001, p. 134 ; traduction libre). Le continuum élaboré par Briar-Lawson
et al. (2001) va donc d’une absence totale de prise en compte des familles dans
les politiques publiques à des politiques centrées sur celles-ci, lesquelles sont
alors considérées comme des partenaires essentiels à l’élaboration, à la mise
en œuvre et à l’évaluation des politiques et des pratiques.
D’un point de vue empirique, et sans faire une recension exhaustive de la
littérature, notons cependant que les recherches existantes aux plans canadien
et international en matière de politique familiale s’intéressent aux rôles et responsabilités des gouvernements envers les familles (Dandurand et Kempeneers,
2002 ; Gauthier, 2001 ; O’Hara, 1998), explorent indirectement et sommairement
la relation entre les attentes des familles et les solutions publiques apportées
(Beauvais et Jenson, 2001 ; Luxton, 1998 ; Cheal, 1998) ou portent essentiellement
sur un secteur particulier de politique, nommément la petite enfance (Jenson,
2004 ; Phipps, 1999, 2006 ; Cleveland et Hyatt, 1997). La littérature fait ainsi
ressortir l’importance des cadres catégoriels par l’importance qu’occupent les
recherches axées sur les politiques destinées aux enfants, que ce soit en termes
de prestations familiales, de services de garde, de crédit d’impôt pour dépen-
110
Économie et Solidarités, volume 38, numéro 2, 2007
dants, de pauvreté chez les enfants, etc. (Beauvais et Jenson, 2001 ; Baker, 2001b ;
Battle et al., 2001 ; Briar-Lawson et al., 2001 ; United Nations, 2001 ; Jenson et
Stroick, 2000 ; Thompson, Maxwell et Stroick, 1999 ; Jenson et Thompson, 1999 ;
Battle et Mendelson, 1997 ; Battle et Muszynki, 1995). Mentionnons toutefois le
développement de politiques municipales depuis les années 1980, au Québec
notamment8, afin de faciliter la prestation et l’harmonisation des services aux
familles (Brais, 2005) et de relever le défi de la conciliation travail-famille
(St-Amour, 2007).
Plus orientées vers des besoins particuliers, les politiques familiales
actuelles semblent aussi s’inscrire dans un courant de responsabilité individuelle (par opposition à responsabilité publique) ouvrant ainsi la discussion
sur le sens que prend la « famille » dans les politiques familiales canadiennes.
S’intéresser au choix des instruments permet, d’une part, de comprendre
comment et quelles politiques affectent les familles (quels sont les secteurs
d’activité couverts). D’autre part, se pencher sur les représentations sociales
en amont de ce processus permet de s’interroger sur la réelle prise en compte
de la diversité des types de familles (quelles familles sont privilégiées). La
grille d’analyse présentée dans la deuxième section se veut une contribution
théorique qui permettra de mieux cerner ces représentations sociales, soit
leur utilité pour comprendre le choix des instruments d’action publique. La
partie suivante s’amorce avec une description des travaux de Schneider et
Ingram sur les constructions sociales des politiques publiques afin de camper
le ­développement de la grille d’analyse proposée.
FONDEMENTS ET GRILLE D’ANALYSE
Représentations sociales
Ingram et Schneider (1993, 1997) ont bien articulé la dynamique de construction
sociale à la source des politiques publiques. Pour ces auteurs, les politiques
publiques émergent d’un monde socialement construit qui procure des interprétations sur l’importance et les possibilités démocratiques de la société civile,
le sens à donner aux facteurs structurants entourant la reconnaissance et la
résolution d’un problème public (ou social), les cibles concernées par l’action
publique, de même que les valeurs privilégiées dans le processus de production des politiques publiques. Ingram et Schneider proposent que la substance
des politiques est la somme de plusieurs réalités différentes dans un contexte de
capacité politique. Ainsi, cette construction sociale permet de comprendre et
d’expliquer les préférences politiques dans le choix des instruments.
Schneider et Ingram ont cherché à préciser le type de populations cibles,
constructions sociales premières, et d’en induire l’impact sur le choix des
instruments de politiques publiques, lesquelles renforceront à leur tour la
caractérisation de ces cibles. Ainsi, les auteures avancent que la construction
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sociale des populations cibles met en évidence les caractéristiques culturelles
ou les images véhiculées par les personnes ou les groupes visés par les politiques publiques. Ces cibles construites influencent l’agenda des décideurs et,
conséquemment, le choix et le contenu des politiques publiques, de même que
la participation des populations ciblées aux programmes publics. Ces cibles
véhiculent ainsi la position des décideurs par rapport aux méritants et aux
non-méritants des bénéfices publics. Les auteures proposent alors d’analyser
comment les constructions sociales se forment et comment elles changent dans
le temps. Schneider et Ingram insistent aussi sur les messages qui sont envoyés
aux populations cibles par le biais des politiques publiques et qui ont pour effet
de renforcer les constructions sociales autour de ces populations.
Quatre types de populations cibles sont proposées, mettant en relation
le pouvoir des populations cibles et la perception de ces dernières par les
décideurs publics : les groupes avantagés (ayant du pouvoir et perçus de façon
positive), les contestataires (ou contenders – ayant du pouvoir mais perçus de
façon négative), les dépendants (ayant peu de pouvoir mais perçus de façon
positive) et les déviants (ayant peu de pouvoir et perçus de façon négative).
La théorie aide à expliquer pourquoi certains groupes sont plus avantagés
que d’autres et comment le contenu des politiques peut renforcer ou modifier
ces avantages. Pour les auteurs, les familles se retrouvent dans la catégorie
des dépendants puisque les décideurs endossent généralement les intérêts des
familles sans que ces dernières aient assez d’ascendant politique pour faire
converger les ressources publiques à leur endroit. Il faut cependant préciser que
l’analyse des auteures est exclusivement centrée sur le contexte américain où les
programmes destinés aux familles sont plus souvent assurés par l’échelon local
ou par le secteur privé (Schneider et Ingram, 1993, p. 338). La catégorisation
établie par Schneider et Ingram permet néanmoins de mieux comprendre les
différentes constructions autour de concepts de famille qui font en sorte que,
pour une même intention (par exemple, « soutenir les familles défavorisées »),
des instruments différents, parfois opposés, seront privilégiés (par exemple,
bonification des programmes d’aide sociale ou incitation au travail – workfare).
Cette catégorisation n’est pas statique et il est possible que des populations
cibles soient perçues positivement mais sans nécessairement être considérées
comme méritant une action publique.
À partir des travaux de Schneider et Ingram centrés sur la compréhension des constructions sociales des populations cibles, nous avançons qu’au
Canada, les familles, généralement peu investies de pouvoir, sont dépeintes
positivement et négativement, méritant ou non des investissements publics.
Nous nous intéressons donc aux différentes représentations qui peuvent être
associées à une même population cible, en l’occurrence la famille, et à l’influence de ces représentations dans le choix des instruments de politiques
publiques qui lui sont destinés. Plus encore, nous visons la comparaison entre
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Économie et Solidarités, volume 38, numéro 2, 2007
les représentations sociales invoquées dans les intentions et celles inhérentes
aux actions des acteurs publics. En somme, il ne s’agit pas simplement d’appliquer le modèle de Schneider et Ingram à des politiques publiques particulières
mais bien d’identifier des éléments particuliers d’analyse qui permettront de
dégager et d’inférer les représentations sociales associées aux familles à deux
temps de l’action publique, soit en amont et en aval des décisions. La grille
proposée dans la partie suivante repose donc sur plusieurs questions : Qui
sont les familles canadiennes ? Comment sont-elles perçues au Canada ? Quels
instruments de politiques leur sont proposés ? Ces derniers renforcent-ils ou
non les représentations sociales sur lesquelles ils sont développés et dans quelle
direction ? S’intéresser aux différentes conceptions sociales de la famille permet
de s’interroger sur les sens que prend le concept de famille pour les décideurs
publics en relation avec un secteur d’activité particulier, de qualifier l’action
gouvernementale à l’endroit de cette population cible et de mieux comprendre
l’évolution des politiques familiales canadiennes dans leur ensemble.
Grille d’analyse
Comme nous l’avons mentionné dans la première partie du texte, les faits (par
exemple, la transformation de la famille) ont une influence sur le choix des
instruments préférés mais, plus encore, les instruments eux-mêmes imposent un
certain rapport politique-société qui conditionne ou transforme les attentes des
familles à l’égard de l’État. C’est ce rapport qu’il importe de mieux comprendre
par le biais des représentations sociales. Or, l’identification des représentations
sociales relèvent en grande partie de contextes et d’interprétations. Il nous
semblait donc important d’organiser, voire de circonscrire l’interprétation des
représentations sociales par le biais d’une grille d’analyse qui permettrait une
collecte de données plus systématique et, vraisemblablement, une comparaison plus organisée de différents paliers gouvernementaux qui investissent
dans ce secteur de politique d’une façon ou d’une autre. Cette grille d’analyse
(tableau 1) a été développée à partir de deux dimensions principales référant
aux questions de recherche soulevées précédemment : la conceptualisation
des familles et l’intégration de cette conceptualisation dans une action précise.
Ces dimensions ont été élaborées en empruntant à deux champs disciplinaires,
soit la sociologie et l’analyse des politiques publiques. De la sociologie, nous
retenons donc la dichotomie flexibilité/rigidité qui caractérise les représentations sociales ; cette dichotomie permettra de documenter la conceptualisation
des familles. L’analyse des politiques publiques, quant à elle, permet de mieux
comprendre le choix des instruments de politiques publiques et leur incidence
sur la construction et le renforcement de ces représentations sociales. C’est à
travers l’approche cognitive que sera étudiée l’intégration de ces conceptions
aux instruments de politique développés.
Économie et Solidarités, volume 38, numéro 2, 2007
113
Conceptualisation des familles
L’analyse sociologique des représentations sociales, introduite par Moscovici
dans les années 1970, a évolué depuis dans différentes directions, notamment
celle de l’approche du noyau central (Abric, 1994) et celle des principes organisateurs (Doise, Clémence et Lorenzi-Cioldi, 1992). La première considère les
représentations sociales en tant que conceptions (noyau) largement acceptées
par les acteurs impliqués et relativement fixes dans le temps. La seconde met
l’accent sur la plasticité des représentations sociales, lesquelles se construisent à
partir des interactions entre les acteurs occupant des positions différentes et, par
conséquent, détenant un pouvoir relatif. L’approche du noyau central permet
d’identifier et d’analyser les représentations explicites des acteurs alors que celle
des principes organisateurs aide à mieux comprendre l’influence de l’action des
acteurs dans la transformation des représentations sociales. Dans cet esprit, la
conceptualisation des familles passe par l’identification des conceptions fixes
(noyau central) ainsi que par celle des conceptions flexibles ou négociées des
acteurs publics. L’identification des conceptions fixes nécessite de s’intéresser
aux grands principes invoqués pour définir la famille. On visera donc à cerner
le ou les types de famille privilégiés par les gouvernements, les valeurs qui
sont mises de l’avant, les juridictions ministérielles privilégiées, l’ampleur
des besoins des familles canadiennes tels qu’ils sont perçus et invoqués par
les décideurs. L’identification des conceptions flexibles, quant à elle, requiert
d’interroger les acteurs impliqués et leurs rôles dans le processus d’élaboration
des politiques. On s’intéressera donc aux acteurs (intérêts) représentés et à leur
degré d’adhésion à la conception de la famille privilégiée.
Afin de reconstruire les représentations sociales associées à la conceptualisation des familles, la collecte de données s’orientera vers des sources
permettant de documenter les intentions des acteurs publics (décideurs et
administrateurs9), c’est-à-dire les discours, positions officielles, discours du
Trône ou équivalents, annonces officielles, revues de presse, etc.
Intégration des représentations aux instruments de politique
projetés ou mis en œuvre
L’approche cognitive des politiques publiques met l’accent sur les idées, les
croyances et représentations sociales dans l’élaboration des politiques publiques
(Muller, 2006 ; Hall, 1997). Elle « tend à formuler autrement la question de
l’action publique : à partir du moment où l’objet des politiques publiques
n’est plus seulement de “résoudre les problèmes” mais de construire des
cadres d’interprétation du monde, alors il est possible de poser la question du
rapport entre politique(s) et construction d’un ordre social dans des termes
renouvelés » (Muller, 2000, p. 189). Il devient ainsi nécessaire de « réinterroger
les conditions actuelles de l’action publique » (Gaudin, 2004, p. 219) afin d’analyser et de donner un sens aux politiques publiques actuelles. L’instrument
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de politique publique est alors vu comme un « dispositif à la fois technique
et social qui organise des rapports sociaux entre la puissance publique et ses
destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est
porteur » (Boussaguet, Jacquot et Ravinet, 2004, p. 267). Les instruments règlent
l’action publique et « constituent une dimension aussi déterminante dans les
changements observables que les intérêts et les mobilisations des acteurs, leur
organisation et leurs croyances » (Lascoumes, 2007, p. 73). L’instrument, vu
comme un outil technique, se construit à partir d’une conception concrète du
rapport politique/société. Les instruments ont par conséquent une portée plus
large que celle opérationnelle qui leur est généralement associée ; ils constituent
des choix qui s’inscrivent dans une certaine vision du monde.
Dans ce cadre, il est impératif de questionner l’influence des représentations sociales qu’ont les décideurs publics d’une catégorie sociale (ou groupes
sociaux) sur le choix des instruments d’action publique et, en retour, l’influence
de ces choix sur l’évolution même de ces représentations. L’examen des actions
(les politique familiales comme telles) des acteurs publics s’imposent donc
afin d’établir un lien avec la ou les conceptualisations tirées de l’analyse des
intentions. Pour ce faire, il importe de documenter deux volets : l’utilisation
des différentes conceptions de la famille dans le choix des instruments et la
portée de l’instrument. La première interpelle le type d’instrument préconisé
et les bénéfices (ou responsabilités) rattachés ; le respect (ou non-respect) de
la diversité des familles (qui est ciblé et exclu) et les exclusions volontaires ou
involontaires dans l’éventail des solutions apportées ainsi que les raisons justifiant ces exclusions. La seconde fait référence aux raisons justifiant les types
de politiques développées (politiques ciblées ou politiques universelles), aux
critères d’admissibilité des populations cibles et à la façon dont les politiques
existantes répondent aux besoins des familles.
La grille proposée intègre à la fois les transformations de la famille, le type
d’instrument planifié ou mis en œuvre ainsi que les acteurs qui participent au
processus d’élaboration des politiques familiales. Elle vise à inférer les représentations sociales de la famille afin d’avoir une compréhension plus complète
du sens que prend la famille, tant dans les mesures mises en place que dans les
discours publics à propos de la famille. En effet, interroger simultanément les
intentions et les actions des acteurs publics permet de comparer les représentations sociales à ces deux temps d’action et d’en analyser le décalage potentiel. La
grille rend également plus explicite les bases sur lesquelles les représentations
sociales sont induites et, en ce sens, contribue à une discussion plus informée sur
les construits en amont des politiques publiques destinées aux familles. Enfin,
appliquée à différents paliers gouvernementaux, juridictions ministérielles ou
encore à différentes provinces, la grille d’analyse rend possible une comparaison
stucturée des similarités et différences dans les représentations sociales de la
famille à travers plusieurs politiques familiales canadiennes.
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Économie et Solidarités, volume 38, numéro 2, 2007
Intégration des conceptions
de la famille aux instruments de politique
Conceptualisation
de la famille
•Exclusions volontaires ou involontaires dans l’éventail des solutions apportées et raisons justifiant ces exclusions.
•Bénéfices et responsabilités rattachés à l’instrument (pour les populations cibles).
•Cibles de l’instrument.
•Besoins couverts par l’instrument.
•Degré d’adhésion des acteurs à la conception privilégiée de la famille.
•Intérêts représentés (dans la formulation de la politique).
Conceptions flexibles de la famille
•Lien entre l’instrument proposé ou mis en œuvre et les besoins des familles (rationnel invoqué).
•Critères d’admissibilité (incluant les clientèles exclues des mesures proposées).
•Raisons justifiant la portée des politiques
développées (politiques ciblées ou politiques
universelles) et le type d’instrument choisi.
Portée de l’instrument
ACTIONS
•Type d’instrument (prestation ou services).
Utilisation des différentes conceptions
de la famille
•Considérations relatives aux besoins de la famille (changements marquants soulevés).
•Juridictions ministérielles privilégiées.
•Valeurs invoquées.
•Famille privilégiée.
Conceptions fixes de la famille
INTENTIONS
Tableau 1
Grille d’analyse des intentions et actions gouvernementales
CONCLUSION
Les principes sur lesquels repose toute politique publique reflètent les convictions des acteurs qui ont le pouvoir de prendre des décisions ou d’en influencer
la mise en œuvre. Ces principes, colorés en partie des circonstances du moment,
font également appel à une certaine vision de la société que l’on veut mettre de
l’avant. L’élaboration de la grille d’analyse a donc pour double objectif de mieux
comprendre les sens que prend la famille à travers l’action gouvernementale et
d’enrichir la théorie proposée par Schneider et Ingram en élargissant l’idée de
construction sociale des populations cibles, lesquelles peuvent selon nous porter
plus d’une représentation. En outre, la grille d’analyse permet la comparaison
des intentions à propos des familles et des actions véhiculées par le biais des
politiques familiales mises en œuvre. Enfin, cet apport méthodologique peut
également nous aider à mieux comprendre l’évolution des politiques publiques
destinées aux familles, l’ambition étant de pouvoir documenter l’évolution de
la relation entre l’État et la société, notamment dans le questionnement de la
responsabilité publique ou privée des familles.
Plus globalement encore, nous proposons que de s’intéresser aux représentations sociales permet d’ouvrir la réflexion sur le choix optimal d’instruments
d’action publique dirigés vers les familles et sur leur complémentarité intersectorielle, voire intergouvernementale. Les familles servent à la fois les besoins
individuels et sociétaux et leur nature demeure relativement constante dans le
temps même si leur ampleur peut changer et les moyens adoptés pour les remplir,
varier géographiquement et temporellement. Par ailleurs, les défis auxquels les
familles font face touchent à peu près tous les champs d’intervention publique
et, de ce fait, conditionnent le contenu des politiques et des programmes publics.
Les fonctions de l’État et celles de la famille sont donc intimement liées, voire
interdépendantes. Pour leur bien-être et responsabilités quotidiennes, les familles
dépendent d’activités publiques telles que la santé, l’éducation ou les finances.
En revanche, les institutions publiques, pour bien remplir leur mission, doivent
refléter adéquatement ce que sont les familles à un moment donné dans le temps,
cibler leurs besoins et reconnaître leurs apports et leurs contributions. Or, la
forme traditionnelle de prestation de services gouvernementaux de même que
l’élaboration de politiques publiques, plus verticale qu’horizontale, s’éloignent
passablement du fonctionnement réel d’une famille. Les politiques publiques
et la gamme de services qui en découlent sont généralement élaborés par une
instance gouvernementale ciblée, habituellement responsable du secteur d’activité en question, et plus ou moins coordonnés avec les politiques ou programmes
d’autres ministères. Cette pratique aboutit fréquemment à une fragmentation des
programmes et des services mis en œuvre.
Les changements familiaux et sociaux des dernières décennies commandent donc des réflexions nouvelles quant aux rôles et responsabilités des
individus, des familles, des communautés élargies et des représentations qu’ont
les gouvernements de ceux-ci.
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Notes
1
L’auteure tient à remercier les évaluateurs anonymes pour la pertinence de leurs commentaires.
2
Les termes représentations, conceptions et constructions sont considérés comme synonymes dans
ce texte.
3
Ce questionnement figure parmi les recherches menées par le Groupe de recherche sur les interactions sociales, les parcours de vie et les choix sociaux de l’Université d’Ottawa. L’auteure aimerait
souligner les apports de collègues, Stéphanie Gaudet et Maurice Lévesque, du Département de
sociologie de l’Université d’Ottawa, à cette réflexion.
4
Voir notamment Burlone et Couture (2009).
5
Ce texte constitue la partie théorique d’une recherche menée par l’auteure sur le choix des instruments
de politiques familiales. Un article tentant d’établir une typologie préliminaire des représentations
sociales de la famille véhiculées dans les discours du Trône (ou documents équivalents) prononcés
entre 1998 et 2007 et dans les programmes existants dans trois gouvernements provinciaux (l’­Ontario,
le Québec et la Saskatchewan) est actuellement en préparation (en collaboration avec Mélanie
Bourque, UQO).
6
Au Québec, le taux de fécondité se situait à 1,74 en 2008.
7
Le Québec fait toutefois exception avec une politique familiale progressiste mise en œuvre en
1997 (développement de services de garde subventionnés et congés de maternité pour travailleurs
autonomes).
8
L’organisme Carrefour Action municipale fait une recension exhaustive des différentes politiques
familiales existantes au Québec : <www.carrefourmunicipal.qc.ca>.
9
Le choix de centrer l’analyse sur les acteurs publics repose sur la présomption que l’analyse des
actions révélera les influences provenant d’acteurs externes dans le processus de formulation des
politiques et de choix des instruments. Ce choix permet également de circonscrire l’analyse à un
groupe particulier d’acteurs responsables de développer des mesures publiques pour les familles.
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