olf et modern - Gestion et Finances Publiques

lolf
et m
olf et modern
lolf et modernisation
LOLF et
modernisation
de l’Etat
Les évolutions de la société et des demandes des citoyens, ainsi
que la situation des finances publiques, conduisent à rechercher
un Etat plus simple, plus lisible et plus performant. De nombreux
travaux ont été lancés au cours des dernières années, tant au
niveau interministériel que dans chaque ministère. Mais la mise en
œuvre effective de la LOLF (1) à partir du 1er janvier 2006, le développement des nouvelles technologies et la démographie de la
fonction publique donnent l’occasion de franchir une étape supplémentaire pour tous les chantiers de modernisation de l’Etat.
Franck MORDACQ
Avec la LOLF, le cadre d’une nouvelle gestion publique est en
place et les gestionnaires sont en situation de responsabilité pour
produire le meilleur service public au meilleur coût, dans une
logique de performance. Dans ce nouveau cadre, l’ensemble des
leviers de la modernisation de l’Etat doivent être actionnés :
modernisation de la gestion publique, amélioration de la qualité
et simplifications, développement de l’administration électronique. La Direction générale de la Modernisation de l’Etat (DGME)
a pour mission d’aider et d’inciter les administrations dans leurs
démarches de modernisation.
Directeur général
de la Modernisation de l’Etat
un périmètre d’activités. Ils comportent chacun une programmation des activités, un volet performances (objectifs et indicateurs) et un volet budgétaire (moyens humains et financiers, circuits d’exécution financière).
Le nouveau cadre de gestion offre à la fois plus de liberté et
plus de responsabilité aux gestionnaires. Plus de liberté, avec la
globalisation des crédits par programme et leur fongibilité entre
natures de dépenses, ou encore avec une plus grande souplesse
en matière de gestion des personnels, grâce à l’identification
d’une enveloppe globale de masse salariale par programme et
d’un plafond d’autorisation d’emplois par ministère. Plus de responsabilité aussi, car les projets annuels de performances annexés
à la loi de finances comportent des objectifs et indicateurs de
performances qui doivent être déclinés dans la gestion opérationnelle et qui conduisent les responsables à rendre compte de l’activité des services et de leur gestion. En 2006, année de transition
entre deux cadres de gestion sensiblement différents, la réalité
du déploiement des BOP amène à nuancer l’effectivité du couple
liberté/responsabilité. La forte implication des services, tout particulièrement ceux de niveau déconcentré, a permis avec l’appui
efficace des trésoreries générales, de démarrer la gestion 2006
dans des conditions globalement satisfaisantes, même si un vécu
de complexité a été assez largement partagé sur le terrain par les
équipes de gestionnaires.
Des marges de progrès sont d’ores et déjà identifiées pour les
exercices à venir, au vu de l’analyse des premiers enseignements
du démarrage de la gestion 2006. Elles feront prochainement
l’objet de propositions, notamment dans le cadre du club des
gestionnaires, lieu d’écoute et d’échanges, institué au mois de
mai dernier sur une initiative conjointe de la DGME et de la Direction du Budget, avec une participation majoritaire des représentants des services déconcentrés au sein de ce club.
Une nouvelle chaîne de responsabilité managériale se met en
place dans l’Administration, avec des responsables de programmes et des responsables de budgets opérationnels de programme clairement identifiés. Dotés de plus de liberté et de responsabilité, les gestionnaires publics doivent s’engager sur la
performance et la transparence. Le dialogue de gestion doit être
au cœur de cette chaîne de responsabilités : il porte sur la déclinaison des objectifs, la répartition des moyens disponibles,
l’expression des besoins et les modes de pilotage. La finalité est
Avec la LOLF, un nouveau cadre
de gestion publique est en place,
qui met les gestionnaires
en situation de responsabilité
responsabilité
Au 1er janvier 2006, un nouveau cadre budgétaire et comptable
est en place :
. La nouvelle maquette budgétaire présentée par missions
et programmes de politiques publiques est plus lisible (34 missions
et 133 programmes dans la loi de finances pour 2006). Le budget
est en outre plus complet, donnant une meilleure image de
l’effort budgétaire sur chaque politique publique (justification au
premier euro, dépenses fiscales, analyse des coûts, présentation
des opérateurs).
. Le budget est orienté vers la performance, avec des objectifs et des indicateurs associés à chaque programme. Environ
700 objectifs et 1 400 indicateurs, soit en moyenne 5 objectifs par
programme et 2 indicateurs par objectif, éclairent les finalités et
les performances des politiques publiques : efficacité socio-économique du point de vue du citoyen (53 % des objectifs), qualité
de service du point de vue de l’usager (18 % des objectifs), et
efficience de la gestion du point de vue du contribuable (29 %
des objectifs).
. Les comptes sont plus transparents et plus sincères (comptabilité budgétaire, comptabilité générale, comptabilité d’analyse
des coûts), offrant aux gestionnaires de nouveaux outils de
pilotage.
Le programme constitue le cadre de budgétisation et de gestion d’une politique publique : il conjugue la responsabilité sur les
résultats et la responsabilité sur les moyens. Pour la mise en œuvre
opérationnelle, les budgets opérationnels de programme (BOP)
constituent la déclinaison des programmes sur un territoire ou
(1) Loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
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d’aboutir à un dialogue de gestion sensiblement rénové, moins
descendant, plus itératif et associant les acteurs chargés de la mise
en œuvre des politiques publiques.
services ; des équipes motivées et mobilisées vers les résultats à
atteindre ; une meilleure capacité à adapter l’action en fonction
des résultats et à résoudre les problèmes.
La montée en puissance de nouveaux acteurs précisément
identifiés, moins nombreux, plus responsables, dotés d’une véritable autonomie, constitue un facteur clé de succès d’une gestion
publique modernisée, orientée vers les résultats. Les bénéfices
attendus de la nouvelle gestion publique sont essentiellement de
trois ordres : des gains d’efficacité au plus près des activités des
Les conditions du succès portent notamment sur l’accompagnement du changement : une implication au plus haut niveau
et une large mobilisation des équipes, des personnels et de leurs
représentants ; une nouvelle répartition des rôles entre administration centrale et déconcentrée ; la diffusion d’une culture de
responsabilité et la formation de managers publics ; une formation interne dans les ministères.
Les bénéfices attendus
Des acteurs
Précisément identifiés
Moins nombreux
Plus responsables
AUTONOMIE
Un prérequis
pour construire
un système
de responsabilité
orienté vers les résultats
1
Des gains d'efficacité
au plus près
des activités des services
2
Des équipes motivées
et mobilisées
vers les résultats
à atteindre
3
Une meilleure capacité
à adapter l'action
en fonction des résultats
et à résoudre les problèmes
managériale LOLF passe par la déconcentration des décisions de
gestion et le dialogue de gestion, dans une logique de performance. Il revient aux acteurs de terrain de s’approprier et de
réaliser les potentialités du nouveau cadre de gestion.
L’ensemble des leviers
de la modernisation de l’Etat
doivent être actionnés :
modernisation de la gestion publique,
amélioration de la qualité
et simplifications, développement
de l’administration électronique
. La qualité et la simplification : les initiatives en matière
de qualité de l’accueil (Charte Marianne, labellisation/certification
des services), de simplification juridique et administrative, ainsi
que le développement de qualité réglementaire permettent une
meilleure relation à l’usager. Cela passe en particulier par la maîtrise des flux et stocks de normes, par la réduction de la complexité des procédures, par la certification/labellisation qualité des
services.
l e v i e r s
Jean-François Copé, ministre délégué au Budget et à la
Réforme de l’Etat depuis mai 2005, a défini une stratégie globale
pour la réforme de l’Etat. L’ambition est de développer une dynamique de progrès continu au bénéfice :
. Le développement de l’administration électronique :
elle permet d’offrir de nouveaux services, de réaliser des gains de
productivité, d’améliorer le travail des agents, de nouer des relations entre les acteurs publics (Etat, collectivités territoriales,
sphère sociale).
– des citoyens : assurer une administration plus transparente
et plus efficace, en améliorant la lisibilité des politiques publiques
et des moyens qui leurs sont attribués, ainsi qu’en explicitant leurs
objectifs et la mesure de leurs performances ;
Trois leviers essentiels de la modernisation de l’Etat
– des usagers : assurer une meilleure qualité aux usagers, à
travers une administration plus accessible, plus simple et plus
compréhensible ;
La modernisation
de la gestion
publique
– des contribuables : améliorer le mode de fonctionnement
des services de l’Etat, développer les gains de productivité et l’efficience de la gestion, optimiser la gestion des fonctions de soutien
(achats, immobilier...) ;
La qualité
et la simplification
Le développement
de l’administration
électronique
L’ensemble des thématiques de modernisation de l’Etat comporte de nombreuses déclinaisons au niveau territorial, qu’il
convient d’approfondir et de coordonner. Aussi est-il nécessaire
pour garantir le succès de la dynamique de modernisation
engagée, de s’appuyer sur un dispositif d’animation et de suivi
interministériel au niveau territorial. Dans ce but, les actions de
modernisation de l’Etat au plan territorial seront abordées par les
préfets, avec l’appui des trésoriers-payeurs généraux, dans le
cadre de réunions thématiques des comités de l’administration
régionale (CAR) consacrées à la modernisation de l’Etat.
– des agents du service public : revaloriser les métiers, diversifier les carrières, réaffirmer le sens des missions au service de
l’intérêt général, rénover le dialogue social.
Les acteurs publics sont en situation de responsabilité pour
produire le meilleur service public au meilleur coût. Pour cela,
tous les leviers de la modernisation doivent être actionnés :
. La modernisation de la gestion publique : le cadre d’une
nouvelle gestion publique est en place et la nouvelle approche
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administrative (mise en place d’un indicateur de complexité des
démarches administratives, simplification du langage administratif) ;
– le développement de l’administration électronique : le
schéma directeur Adèle 2006-2010 pour structurer et mutualiser
les initiatives ; la dématérialisation des démarches administratives
(formulaires en ligne, etc.) ; de nouveaux services en ligne (changement d’adresse en ligne, actes de naissance, demandes de subventions, etc.) ; des projets pilotes : relais services publics
(programme Adèle), portail personnalisé « mon.service-public »,
« courriel », carte agent, systèmes d’information géographique,
etc.
La Direction générale
de la Modernisation de l’Etat
a pour mission d’aider et d’inciter
les administrations
dans leur démarche de modernisation
d é m a r c h e
Jean-François Copé, ministre délégué au Budget et à la
Réforme de l’Etat, a décidé une mise en cohérence des actions
de réforme de l’Etat : les structures en charge de la réforme de
l’Etat ont été rattachées au ministère de l’Economie, des Finances
et de l’Industrie et la Direction générale de la Modernisation de
l’Etat (DGME) a été créée. Cela traduit une volonté politique de
consolider l’identification de la réforme de l’Etat, de recentrer et
de clarifier ses interventions, en assurant la synergie des compétences et des leviers d’action au service des administrations.
Parmi les réalisations concrètes, un programme d’audits de
modernisation a été décidé par le Gouvernement pour impulser
une dynamique. Les audits concernent l’ensemble des services de
l’Etat, au niveau central, comme au niveau déconcentré. Ils portent sur des procédures (ex. : télédéclaration de l’impôt sur le
revenu), des fonctions (ex. : organisation des examens au sein de
l’Education nationale), des services (ex. : police de l’air et des frontières de Roissy), avec des vagues d’audits sectorielles par ministère et des vagues d’audits transversales thématiques (achats, ressources humaines, conséquences de la décentralisation...). Ces
audits sont caractérisés par :
– une visée résolument opérationnelle : proposer des solutions opérationnelles pour la qualité de service et la productivité,
avec un plan d’actions concret et un calendrier de mise en œuvre ;
– une démarche partenariale : permettre aux ministères de
s’approprier le diagnostic et d’être les acteurs de leur démarche
de modernisation ;
– un rythme ambitieux : au moins un audit lancé dans chaque
ministère tous les deux mois ;
– une démarche transparente : les audits sont publics (publication sur le site Internet www.performance-publique.gouv.fr).
La DGME a pour mission de coordonner, d’aider et d’inciter, au
niveau interministériel, les administrations en vue de moderniser
les modes de fonctionnement et de gestion de l’Etat pour améliorer le service rendu aux usagers, contribuer à une utilisation
plus performante des deniers publics et mobiliser les agents
publics pour l’atteinte des objectifs des politiques de l’Etat (art. 2,
décret du 30 décembre 2005). La DGME travaille avec toutes les
administrations, services centraux, services déconcentrés, collectivités territoriales ou établissements publics pour construire les
référentiels et le cadre de la modernisation, accompagner les
expérimentations et veiller à leur généralisation, mutualiser les
bonnes pratiques. Son rôle consiste à donner du rythme et veiller
à la cohérence générale : la DGME ne fait rien seule, mais pour et
avec les administrations.
En conclusion, beaucoup d’efforts et de travaux de modernisation ont déjà été réalisés, tant au niveau interministériel que
dans chacun des ministères. Mais des défis considérables doivent
encore être relevés pour que l’Administration soit fondamentalement plus performante, au bénéfice des usagers, des contribuables et des agents. Cela prendra nécessairement un certain temps.
La mobilisation de tous les ministères doit rester forte et
l’ensemble des gestionnaires publics, placés en situation de responsabilité, doivent se saisir de tous les leviers de modernisation
pour enclencher une véritable dynamique allant, toujours davantage, vers le meilleur service public au meilleur coût.
Les chantiers interministériels de la modernisation de l’Etat
portés par la DGME concernent notamment :
– la modernisation de la gestion publique : les audits de
modernisation ; le déploiement et l’appropriation de la nouvelle
gestion publique LOLF sur le terrain ; le développement du
contrôle de gestion et des outils de gestion ; la participation à la
réforme de l’administration territoriale pilotée par le ministère de
l’Intérieur ;
– la qualité et la simplification : la troisième loi de simplification
du droit (PLS3) ; la Charte Marianne et la certification/labellisation
des services accueillant du public ; la réduction de la complexité
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