la methode bbz dans le secteur public libanais

Transcription

LA METHODE BBZ DANS LE SECTEUR PUBLIC LIBANAIS :
PROPOSITION D’APPLICATION
Charbel CHEDRAWY – Maître de conférences à la FGM
Souheir OSTA – Maître de conférences à la FGM
RÉSUMÉ
Le Budget base zéro (BBZ) est un système de budgétisation mis en place au début des
années 70 par Peter A. PYHRR1 (1973) ; il a été considéré à l’époque comme un outil de
réforme. La méthode budgétaire classique (qui consiste à reporter le montant du budget
alloué pendant l’exercice précédent) a montré ses limites, chaque Administration voulant
obtenir un maximum de crédits, par effet d’habitude et non pour les besoins de leur
activité. Actuellement, le BBZ est de nouveau discuté comme une stratégie pour réduire
les budgets gouvernementaux ; En effet, cet outil de budgétisation permet d’augmenter la
cohérence de l’action publique et semble parfaitement adapté au contexte Libanais : pas
de budget depuis 2005, un conflit politique au niveau de la comptabilité publique, sans
oublier la dette et ses intérêts qui accroissent le déficit budgétaire. La pertinence de cette
recherche réside dans la proposition de mise en œuvre de cette méthode de contrôle de
gestion dans le secteur public libanais.
MOTS CLÉS :
BBZ - Réforme budgétaire - Contrôle de gestion – Secteur public
ABSTRACT
The zero-based budget (ZBB) is a budgeting system set up in the early 70s by Peter A.
PYHRR (1973) and it was considered at the time as a reform tool. This process is intended
to shift focus away from incremental budgeting where a department begins with a base
budget requiring no justification and each year only requests incremental increases on top
of this base (Davis, Dempster, & Wildavsky, 1966). Currently, it’s again discussed as a
strategy to reduce government budgets. Indeed, this budgeting tool will increase the
coherence of public action and seems perfectly suited to the Lebanese context: no budget
since 2005, a political conflict regarding the public finances, a large public deficit due to the
continuous increase in the public debt service. The relevance of this research lies in the
proposition of application of this process in the Lebanese public sector.
1
Peter A. Pyhrr (1973). Zero-Base Budgeting: A Practical Management Tool for Evaluating Expenses, Wiley, 2010
1
1. INTRODUCTION
La crise et l’effondrement de certains de leurs secteurs d’activité incitent les entreprises à
faire table rase du passé pour construire des budgets dits « base zéro ».
Le contrôle de gestion existe depuis fort longtemps dans les entreprises, il se
développe depuis quelques années dans le secteur public. Dans ce contexte particulier, le
contrôle de gestion doit s'adapter à des notions particulières que sont l'intérêt général, le
droit administratif, la comptabilité publique, les finances publiques, les marchés publics, les
règles de gestion des fonctionnaires, etc. Il va permettre d'introduire la culture de la
performance et de l'amélioration de la gestion publique qui a pour but d'offrir un service
public de la plus haute qualité et une meilleure valorisation de la dépense publique.
« La recherche de la performance de la gestion publique vise à accroître le bénéfice que
l’action de l’État procure à la société et à optimiser la qualité du service rendu à l’usager
tout en s’inscrivant dans une politique budgétaire soutenable. » Circulaire du 21 juin 2001
du ministère des finances en France.
L’Etat Libanais n’a pas, dû au conflit politique, pu émettre un budget pour plusieurs
années sans oublier la dette et ses intérêts qui accroissent le déficit budgétaire. Un déficit
qui résulte, non des dépenses d’investissements de la part de l’Etat pour améliorer la vie
des citoyens, mais d’un déficit découlant d’une dette qui ronge les recettes de l’Etat avec
une situation économique en récession, le ratio dette sur PIB est à nouveau en
augmentation (Chedrawy et Howayeck 2014).
Cette conjonction des facteurs économiques, sociaux, politiques déterminant la
nécessité pour le secteur public de mettre en œuvre de nouvelles techniques de gestion,
l'idée générale étant qu'un environnement plus critique devrait susciter une mise en œuvre
plus intense de telles pratiques. En effet, le secteur public, tout comme le secteur privé,
est soumis aux turbulences de ses environnements national et mondial. Même si l’impact
et l’enjeu de ces turbulences interviennent moins directement à court terme dans le cas
d’une organisation publique, les risques encourus à moyen terme n’en demeurent pas
moins considérables, et imposent des évolutions, qu’elles soient subies ou délibérées.
La méthode dite « BBZ » ou Budget Base Zéro, est aujourd’hui utilisée par 25 %
des entreprises, selon l’enquête de l’Observatoire International du Contrôle de gestion 2.
Concrètement, le BBZ consiste à construire son budget non pas par rapport aux résultats
réalisés l’année précédente mais d’une façon théorique, par rapport à ses
objectifs stratégiques : l’entreprise définit ses activités, puis détermine les ressources
nécessaires3 . C’est une méthode adaptée aux temps de crise car elle permet de faire
table rase du passé et de miser seulement sur ce qui crée de la valeur.
2
Deuxième enquête de l’observatoire International du contrôle de gestion, réalisée dans 36 pays, avec l’aide de la DFCG, de l’International
Association of Financial Executive Institutes (IAFEI) et des associations professionnelles locales, 2012.
3
Cécile Desjardins 18/12/2012, « La méthode du BBZ fait une percée dans la crise »,
2
Il s’avère très important de l’appliquer au Liban vu que l’Etat n’a pas pu émettre un budget
depuis 2005. Ce problème majeure traine depuis longtemps et s’aggrave de plus en plus
vu les différents points de vue politiques vis à vis des problèmes de la comptabilité
publique avec les comptes de l’Etat non approuvés depuis 1993.
Dans ce contexte, de nombreuses tentatives de réformes ont vu le jour, mais sans
réellement aboutir jusqu’à aujourd’hui. Mise en vigueur en France le 1er janvier 2006, la
Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) traduit la volonté de réformer en
profondeur la culture gestionnaire publique. Ce qui induit le développement de la
démarche de contrôle de gestion au sein des administrations publiques, ainsi que la mise
en place d’outils spécifiques.
Le budget base zéro (BBZ), semble, depuis quelques années, regagner les faveurs
des administrations publiques. Depuis 2009, quinze Etats Américains ont introduit des
projets de textes législatifs4 pour implanter le BBZ dans l’une ou l’autre de ses variantes5.
C’est cet aspect-là qui va nous intéresser particulièrement dans cet article.
L’objectif de cette étude est donc, dans un premier temps, de démontrer en quoi
l’utilisation de cet outil particulier par une organisation publique peut lui permettre de
répondre aux exigences instaurées par la LOLF du point de vue de la démarche
budgétaire, notion centrale de la réforme. Dans un second temps, il s’agit de s’intéresser à
la méthodologie de mise en œuvre des budgets à base zéro, afin d’analyser les
contraintes et difficultés liées à l’introduction de cet outil dans une Administration, et plus
particulièrement dans le contexte du secteur public libanais.
C'est ainsi que nous décrirons en premier lieu les conditions d'émergence du
contrôle de gestion dans le secteur public en étudiant les raisons d'introduction du contrôle
de gestion dans les administrations de l’Etat et les exigences de la LOLF. Nous
aborderons ensuite la méthode BBZ dans le cadre de la LOLF et dans un troisième lieu,
nous explorons les défis et les nouvelles contraintes de l’application de la méthode BBZ
dans le secteur public au Liban.
2. LE CONTROLE DE GESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC
Le contrôle de gestion s’est développé dans les entreprises au début du xxe siècle afin
de soutenir la prise de décision et l’optimisation des coûts. Théorisé en 1965 par R. N.
Anthony («Le contrôle de gestion est le processus par lequel les dirigeants d’une organisation
s’assurent que les stratégies de celle-ci sont mises en œuvre de façon efficace et efficiente
»), le concept a connu une multitude de définitions. Elles peuvent se résumer par la formule
du philosophe Michel Serres « on ne gère bien que ce que l’on mesure clairement».
4
Alabama, Californie, Caroline du Nord, Caroline du Sud, Illinois, Iowa, Kansas, Géorgie, Massachusetts, Mississippi, New Jersey, Ohio,
Pennsylvanie, Texas et Virginie.
5
Snell (2012).
3
Le rapport Weiss (octobre 2000) sur l’amélioration de la gestion publique en France,
marque la transposition de la fonction dans la sphère de l’État en lui donnant la définition
suivante : « un système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans son champ
d’attribution en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés – y compris les
ressources humaines – et soit l’activité développée, soit les résultats obtenus dans le cadre
déterminé par une démarche stratégique préalable ayant fixé des orientations ».
Même si dans le secteur privé, le contrôle de gestion s'était révélé indispensable, dans
le secteur public, il n'y avait pas ce besoin de maîtrise des dépenses publiques. La logique
qui intervient dans les administrations publiques est tout autre que celle des entreprises du
secteur privé car leurs services sont non marchands et dans un monde non concurrentiel, au
même sens que le monde privé. A la place de la régulation par le marché, on a une régulation
par les textes législatifs, les autorités politiques et les ressources budgétaires.
D'autre part, le bilan budgétaire d'une administration publique ne rentrait pas dans
une logique de gestion équilibrée et efficiente, dans la mesure où les activités de service
public liées à l'état civil, la sécurité, la scolarisation, les routes, etc. ne rentraient pas dans
une logique de rentabilité.
Plusieurs explications peuvent justifier la lenteur du processus d'adoption du contrôle de
gestion dans les fonctions publiques : la réussite n'a pas été à la hauteur des attentes, les
outils sont non adaptés aux structures, le manque de formation des cadres, la place du
contrôleur de gestion est mal définie ou encore l'appréhension des services; ou parce que
l'administration ne s'est pas sentie concernée par cet outil. La peur du contrôle et de la
transparence que sent le personnel minimise sa collaboration et constitue un autre motif
de résistance à l'adoption du contrôle de gestion.
Les raisons de la mise en œuvre d'un contrôle de gestion dans le secteur public
sont nombreuses. Plus précisément, il convient de s'interroger sur les raisons favorisant
ou au contraire limitant cette évolution et de déterminer quels événements ont conduit ou
sont susceptibles de conduire le secteur public à introduire des structures de contrôle de
gestion ou à développer les outils relevant du contrôle de gestion.
2.1. La
réforme administrative et la conduite du changement
L'Administration libanaise a été affectée par la guerre et s'est prolongée pendant
des années sans remède apparent. Elle s'est révélée avec le temps extrêmement fragile
du fait de son incapacité à répondre aux changements des besoins et des circonstances.
Pour surmonter cette situation, l'Etat a entrepris de réformer l'Administration et le thème de
la réforme administrative est devenu une constante du discours politique libanais (En effet,
la plupart des gouvernements libanais ont inscrit la réforme administrative à leurs
programmes). La modernisation de la gestion publique a notamment pour objectif
d'améliorer la performance des services publics dans l'exercice de leurs missions.
D'ailleurs, la performance de la gestion publique se définit notamment selon trois
axes, l'impact ou résultat final de l'action des Administrations, la qualité du service apporté
à l'usager et l'efficience. Or, comme outil de pilotage de la performance, le contrôle de
4
gestion aide à recentrer l'organisation sur les actions qui contribuent le plus à l'atteinte des
objectifs de performance. Le développement et la généralisation du contrôle de gestion
constituent une profonde mutation. Dans ce sens, le contrôle de gestion peut être
considéré comme une aide à la conduite du changement.
Hélas, la conduite de changement nécessite habileté, négociations, compréhension
de la culture, des règles et des arrangements régissant le fonctionnement de chaque
organisation. Un tel travail nécessite une adaptation constante aux spécificités de chaque
organisation et de chaque secteur d'activité6.
Les activités des services de l’État doivent répondre aux attentes : 1- des usagers, en tant
que bénéficiaires directs ou indirects de certaines prestations ; 2- des citoyens, puisque
l’action des administrations publiques se situe dans le cadre de politiques ; 3- et des
contribuables, puisque l’essentiel des ressources financières dont disposent ces
administrations publiques provient de leurs contributions.
Cette spécificité crée des particularités, auxquelles doit s’adapter le contrôle de
gestion :
•
•
•
des finalités et des missions particulières (missions régaliennes, missions de
service public),
une culture particulière avec l’importance de la notion d’intérêt général et de
service public, et des principes fondamentaux du droit administratif (égalité
d’accès aux services publics),
des règles de gestion particulières, celles des finances et de la comptabilité
publique, du code des marchés publics, de la gestion des fonctionnaires, etc.
2.2. La maîtrise des finances ou des dépenses publiques
Le déséquilibre des budgets publics qui résulte d'un choix politique ou les déficits
publics non maîtrisés qui proviennent de l'écart entre les crédits ouverts et les crédits
consommés et qui constituent en fait des dépassements, doit toujours être maîtrisé même
s'il peut être contesté. L'absence de maîtrise des dépenses conjugue une diminution de
moyens et un maintien d'objectifs à caractère obligatoire dans certains services.
La mauvaise appréciation des dépenses obligatoires, généralement sous–estimées
et l'insuffisance de gestion prévisionnelle dans un contexte de baisse de moyens
produisent autant de contributions au déficit public. D'où, la déconnexion des moyens et
des objectifs, en période de récession budgétaire, alimente les déficits et pose le problème
de la pertinence des politiques publiques7.
Au Liban le déficit budgétaire s'est aggravé et il a été la conséquence inéluctable de
la guerre et des efforts de reconstruction qui ont été déployés par la suite. En fait, les
conséquences de la guerre civile libanaise n’ont pas limité les dégâts matériels qu’il fallait
6
FOMERAND G., « L’Audit des collectivités locales en France et dans les pays francophones », LGDJ, Paris 1991.
CHARPENTIER M., GRANDJEAN PH., « Secteur public et contrôle de gestion – Pratiques, enjeux et limites », Editions
d’organisation, Paris, 1998, p.74
7
5
réparer, mais ont touché le comportement de l’ensemble des agents économiques et
sociaux frustrés par les longues années de crise. Il fallait donc reconstruire, moderniser,
récupérer les retards, s'occuper des réfugiés et compenser les pertes. Ces actions ont été
entreprises à un moment où l'Etat était déjà lourdement endetté par les années de guerre,
avec une Administration à faible productivité et dans un contexte régional décevant.
Ce cumul s'est traduit par une très forte hausse des déficits budgétaires (dans un
cercle vicieux prévisible) et par l'accumulation d'une dette lourdement menaçante pour le
pays. En effet, selon les chiffres publiés par le ministère des finances, la dette publique
brute a dépassé les 100 000 milliards de LL, soit plus que 143 % du PIB à la fin de l’année
2014, à noter que c’est la troisième année consécutive que le ratio dette sur PIB augmente
après une longue période de baisse.
Si en théorie le contrôle du déficit se réalise à travers une augmentation des
recettes et / ou une diminution des dépenses, il est clair que, dans le cas libanais, les
orientations de la politique gouvernementale doivent plutôt porter sur le côté dépenses,
parce que l'Etat ponctionne déjà l'équivalent de 16% du PIB sous forme de recettes
fiscales ou autres. Ce qui rend le Liban comparable aux pays moyennement développés,
et le place nettement en tête de liste des pays de la région arabe.
Dans un pays où plus de 60% des recettes proviennent d'impôts et de taxes
indirectes, et où plus de 40% des ménages sont concernés par le phénomène de pauvreté,
il serait impertinent de tabler davantage sur l'accroissement de la pression fiscale (dans
ses structures actuelles) comme moyen de réduction du déficit et de la dette.
Or, la classe politique n'est pas en mesure de mettre en place des politiques
d'ajustement impliquant des sacrifices à court terme, notamment en matière de réduction
des dépenses publiques, pour la simple raison qu'il n'existe pas un consensus sur le mode
de répartition de ces coûts et sacrifices. Ceci pose donc la nécessité de réformer les
politiques de dépenses publiques et de redéfinir le rôle et la taille du secteur public.
Cependant, la maîtrise des dépenses ne pourra s'effectuer sans une anticipation
suffisante des actes de gestion : «Gérer c'est prévoir», dit l'adage 8. Et dans le but
d’améliorer la prévision, la question de l'adaptation de l'organisation à l’environnement
incertain se pose. Il est nécessaire d'anticiper le futur le mieux possible, de préparer des
mesures permettant de faire face à des aléas, de renforcer la capacité de réaction rapide
vis-à-vis d'événements imprévus; l'objet du contrôle de gestion est bien d'organiser la
collecte d'informations rapides et fiables, prévisionnelles et présentes, et d'organiser la
capacité de réponse, d'analyse et de prise de décision permettant de faire face aux
évolutions, mettant en cause la performance de l'organisation9.
2.3. Nouveaux défis et nouvelles contraintes pour le secteur public
8
CHARPENTIER M., GRANDJEAN PH., « Secteur public et contrôle de gestion – Pratiques, enjeux et limites », Editions
d’organisation, Paris, 1998, p. 75
9
DEMEESTERE R., «Le contrôle de gestion dans le secteur public», L.G.D.J, Paris, 2002, p. 15
6
La modernisation des modes de gestion à appliquer dans le secteur public, est une
réponse obligée à une série de mutations intervenues dans l'environnement des
organisations publiques.
La première mutation est celle du rapport que les Administrations entretiennent
avec leurs usagers. Le citoyen usager des services publics est devenu exigeant. En
effet, La plupart des organisations doivent faire face aujourd'hui à des contraintes
nouvelles et sont conduites à se justifier de façon accrue devant les opinions publiques,
qu'il s'agisse de qualité, d'équité, de transparence des coûts et d'efficacité à l'égard des
objectifs fixés10.
Aujourd'hui, l'Etat doit s'engager à respecter des objectifs de qualité. La recherche
d'une meilleure productivité ainsi que la satisfaction du public passe inévitablement par
une hausse des qualifications. Au XXIe siècle, les missions de l'Etat ont évolué en fonction
des besoins de la population. Des réformes structurelles demeurent également
nécessaires pour assurer la soutenabilité à long terme des finances publiques.
La seconde est économique ou plutôt micro-économique. Elle est liée à la gestion
interne de l'Administration. Ainsi, l’émergence d’un nouveau mode de gestion, tel le
contrôle de gestion dans le secteur public, est causée bien sûr par des évolutions
générales de la société. Ces évolutions apparaissent en plusieurs domaines.
Dans le domaine des technologies, l'évolution a profondément diversifié l'activité
publique. L'information a fourni un exemple d'enjeu considérable. Il n'y a qu'à mesurer
l'écart entre l'apparition des premiers ordinateurs en milieu administratif et
l'internationalisation actuelle des communications. Les Administrations disposent
actuellement de serveurs ou de sites Internet où ils développent leur activité. De nouveaux
métiers sont apparus et la maîtrise de ces technologies nouvelles représente un enjeu de
productivité et de service.
Les réseaux informatiques permettent le traitement des informations rassemblées
dans des bases de données, des statistiques et des synthèses extraites de ces bases de
données permettent à l'encadrement de contrôler la réalisation des missions, à mesurer
les coûts et les produits des actions de l'Administration, leur qualité et leur impact sur la
société, et par suite l'exploitation de l'information dans des buts de contrôle de gestion.
Ainsi les «statistiques » établis se transforment peu à peu en informations générées
automatiquement et utilisées pour le contrôle de gestion.
Dans le domaine des organisations, normalement l'Administration utilise les lois,
décrets, règlements, circulaires, note de service, pour appliquer l'action publique. Or cette
méthode ne suffit plus. Le nombre de textes inappliqués, contradictoires, ou les vides
juridiques, se multiplient. Cette diversité crée des marges d'autonomie et désoriente les
fonctionnaires devant un univers juridique et réglementaire de plus en plus compliqué.
Le contexte général de réduction des déficits publics, de changement de mode de
gestion a permis de justifier l'introduction dans le secteur public de méthodes de gestion
concourant à une meilleure allocation des moyens (ressources) et à un optimum
10
ALECIAN S., FOUCHER D., «Guide du management dans le secteur public», Edition d’organisation, Paris, 1994.
7
d'efficacité dans la gestion11. Ainsi la réduction des déficits publics et la situation
économique viennent confronter la nécessité du contrôle de gestion dans le choix, le
pilotage et l'évaluation des actions publiques. C'est donc un environnement économique,
institutionnel et sociologique mouvant et de plus en plus complexe qui a imposé au secteur
public une adaptation. Le contrôle de gestion s'impose ici, à la fois pour la connaissance
économique des services mais aussi pour leur pilotage et l'aide à la décision politique.
2.4. Rationaliser l'action publique
L'adoption d'un contrôle de gestion dans l'organisation permettra d'accroître
l'efficience, l'efficacité, la qualité de sa production et l'effort d'économie, ce qui implique la
performance d'une Administration. En effet, le contrôle de gestion est un outil de contrôle
des coûts, de la qualité et de la performance des actions entreprises. Pour mieux
comprendre cet aspect, nous admettrons que cette fonction se situe au centre d’un
triangle mettant en relation12 les moyens alloués au gestionnaire, les objectifs qui lui sont
fixés et les résultats en fin d'exercice.
Objectifs
Mesure de la pertinence
Mesure de l'efficacité
Moyens
Résultats
Mesure de l'efficience
On parle de la pertinence pour définir la relation entre les objectifs et les moyens
qui leurs sont consacrés. C'est la notion d'économie: les moyens ont-ils été mis en œuvre
au moindre coût ? La pertinence dépend d'une décision politique.
L'objectif d'efficience est la volonté de minimiser le coût par unité produite. On
peut estimer son degré de réalisation sur la base de mesures de productivité indiquant le
rapport entre un output et un input mais, plus généralement, c'est l'objectif de
l'amélioration du rapport entre les moyens consommés et les réalisations. Donc on parle
d'efficience pour évaluer le rapport résultats et moyens (coût des prestations): le résultat
obtenu l'est-il au moindre coût ?
L'objectif d'efficacité consiste à optimiser les résultats atteints grâce à la
production ou aux activités. L'efficacité rapporte les résultats finaux aux objectifs visés et
aux ressources consommées. Elle désigne l'impact du service rendu sur la société et par
suite les résultats attendus de l'action publique. On parle donc d'efficacité pour mesurer le
rapport entre les objectifs initialement fixés et les résultats de l'action des Administrations
pour qualifier l'impact ou le niveau de qualité atteint des dispositifs mis en œuvre.
11
JONCOUR Y., « Moderniser la gestion et les financements publics des priorit és à contre sens », Politiques et
management public, juin 1993, no.2
12
GILBER P , « Le contrôle de gestion dans les organisations publiques » , Editions d’organisation, Paris 1980.
8
Le rôle du contrôle de gestion réside dans l'analyse permanente de l'atteinte des
objectifs et de l'adéquation des moyens aux objectifs; il permettra aux dirigeants de
s'assurer que les impacts constatés correspondent bien aux objectifs visés (initiaux) et que
les ressources budgétaires sont bien employées. En amont de l'action, et dans un
contexte de limitations des moyens budgétaires, de contraintes de coûts et d'économies
d'échelle, le contrôle de gestion contribue à éclairer des choix nécessaires à partir de
l'analyse des besoins du public.
Toujours avant l'action, la pertinence des orientations consiste à assurer du
réalisme des décisions, du ciblage spécifique des actions, de leur adéquation aux objectifs
et aux moyens qu'on se propose de mettre en œuvre. C'est vérifier a priori leur pertinence
politique et leur réalisme économique.
2.5. Les spécificités du contrôle de gestion dans le secteur public
Il est communément admis qu’il n’existe pas un contrôle de gestion, dont les
méthodes seraient adaptées à toutes les organisations, entreprises ou administrations ; le
contrôle de gestion doit notamment s’adapter aux particularités des missions (leur contenu,
leurs enjeux, leurs facteurs de réussite), prendre en compte les objectifs que lui assignent
les dirigeants de l’organisation et intégrer le contexte environnemental. Ce principe
général vaut aussi pour le secteur public.
La première des spécificités du contexte propre aux administrations publiques que
doit prendre en compte le contrôle de gestion est que celles-ci ne sont en général pas
soumises à la concurrence. Ainsi les méthodes du contrôle de gestion doivent être
adaptées aux spécificités des administrations publiques, parmi lesquelles : une mission
particulière ; une culture particulière (la notion d’intérêt général et de service public,
l’égalité d’accès aux services publics…) ; des règles de gestion particulières (les finances
publiques, la comptabilité publique, la gestion des fonctionnaires…).
Selon Osta (2012), Les spécificités du contrôle de gestion dans les administrations
publiques, qu’elles soient liées à la nature des activités ou aux caractéristiques propres au
service public, peuvent être abordées du point de vue des trois sommets du « triangle du
contrôle de gestion » que sont les objectifs, les moyens et les réalisations (mentionné
auparavant).
Spécificités liées à la définition des objectifs.
Il n’existe pas de contrôle de gestion sans définition préalable des objectifs
assignés à l’organisation, puisque les démarches de contrôle de gestion amènent
précisément à diriger en fonction des objectifs. Or, en ce qui concerne les administrations
publiques, la définition des objectifs présente certaines particularités, voire difficultés.
Il peut notamment être difficile de traduire des objectifs politiques exprimés en
termes généraux, en modalités pratiques de mise en œuvre et en objectifs quantifiables et
mesurables. Il peut aussi exister un décalage entre les attentes des usagers et les
objectifs d’intérêt général tels que les perçoivent les responsables politiques ou les
gestionnaires.
9
Ces particularités peuvent expliquer pourquoi la définition des objectifs a été et
reste un enjeu de la modernisation de la gestion publique.
Spécificités liées à la définition des moyens.
Certaines spécificités liées aux moyens doivent également être prises en compte
lors de la mise en place d’un système de contrôle de gestion dans une administration
publique :
•
•
•
•
les moyens ne sont pas nécessairement tous gérés et contrôlés par le
responsable qui en a l’usage (exemple des moyens en personnel) ;
les crédits sont souvent spécialisés, ce qui limite le redéploiement des
moyens et donc l’autonomie du responsable ;
la pratique des « services votés » et des « mesures nouvelles » (cette
pratique, qui disparaît avec la LOLF, tend à lier l’idée de prestations
nouvelles à celle de dépenses nouvelles) ;
l’annualité des crédits budgétaires limite la visibilité de la programmation des
moyens.
Il faut noter que ces spécificités, qui peuvent être considérées comme autant de
rigidités, tendent à être corrigées par les évolutions actuelles de la gestion publique,
surtout avec la LOLF : définition claire des périmètres de responsabilité, justification des
budgets au premier euro, pluriannualité budgétaire, etc.
Spécificités relatives à la mesure des réalisations.
Tout d’abord, les administrations publiques produisent principalement des services.
Or, les services sont par nature parfois difficiles à quantifier et donc à mesurer. L’analyse
des réalisations pose également des problèmes propres. Le rapport entre objectif et
réalisation (efficacité) et le rapport entre moyens et réalisation (efficience) supposent
l’existence de références, notamment historiques, qui ne vont pas de soi lorsque le
contrôle de gestion a été implanté récemment.
Ensuite, la production de services est souvent le résultat d’une coproduction qui
associe l’Administration et l’usager (exemple typique de l’enseignement scolaire). Or, dans
ce cas, il n’est pas toujours évident de déterminer le rôle respectif des acteurs dans le
processus de production.
Enfin, les activités des Administrations peuvent être de type discrétionnaire, c’est-àdire qu’il n’existe pas de lien évident entre les moyens alloués et les réalisations. Par
exemple, le lien entre une évolution de la ressource humaine et celle de la performance
n’est pas toujours facile à mettre en évidence.
2.6. La Loi organique relatives aux lois des finances (LOLF)
Le budget utilisé comme un document prévisionnel et directif, recense les recettes
attendues et fixe une ventilation limitative des dépenses. Ainsi le suivi budgétaire
10
traditionnel analyse le mouvement des flux monétaires (dépense réalisée, crédits
dépassées ou non, dépense prévue) en termes de consommation de crédits.
Le suivi budgétaire dans le cadre d'une démarche de contrôle de gestion permet de
surveiller le niveau de consommation des crédits par rapport à l'atteinte des objectifs en
cours d'actions. Ce qui génère des écarts par rapport aux prévisions du budget
(consommation des moyens et atteinte des objectifs), dont l'analyse des causes fournit les
mesures correctives à prendre.
Le 1er août 200113 a été promulguée en France la loi organique relative aux lois des
finances: LOLF. Le texte de la LOLF définit le cadre général dans lequel s'inscrivent les
lois de finances ainsi que les modalités relatives à leur préparation, à leur adoption et à
leur exécution.
La LOLF ne se traduit pas seulement par une nouvelle « constitution financière » de
la France14. Son texte est porteur de deux changements majeurs. En termes de la
construction d'une nouvelle fonction comptable sur la base d'une comptabilité d'exercice, il
réforme en profondeur le cadre de la gestion publique pour l'orienter vers les résultats et la
recherche de l'efficacité. Et en matière du développement de nouveaux modes de gestion
et de la mise en place de nouveaux systèmes d'information, il renforce sensiblement les
pouvoirs du Parlement en matière budgétaire et financière ce qui implique la transparence
des informations budgétaire et la portée de l'autorisation parlementaire.
La LOLF est en premier lieu une réforme budgétaire, qui crée une nomenclature
où les crédits de l'Etat sont classés par destination en fonction de leur finalité. Elle est
structurée autour d'un engagement sur des objectifs et d'une responsabilisation des
gestionnaires. La LOLF consiste15 à présenter les crédits budgétaires en fonction de leur
finalité dans le cadre d'une nomenclature nouvelle, dite « MPA » : Missions, Programmes,
Actions. Elle présente les crédits par programmes ministériels, qui sont l'unité de spécialité
budgétaire. Ces programmes comprennent des actions et sont gérés par des
« responsables de programme ». Ils sont eux-mêmes regroupés par missions, qui peuvent
être interministérielles, et sont l'unité de vote budgétaire. Une mission comprend au moins
deux programmes.
2.6.1. Un budget justifié au premier euro (La BBZ)
Avec la LOLF, la notion de « services votés » est abolie. L'article 43 de la LOLF
définit la mission comme unité de vote du budget, il précise que « la discussion des crédits
du budget général donne lieu à un vote par mission », et fait donc de la mission le cadre
du vote parlementaire.
13
er
Loi organique no.2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances. Et modifiée par la loi organique 2005-779
du 12 juillet 2005
14
INGLEBERT X, « Manager avec la LOLF : LOLF et développement du contrôle de gestion dans l’administration de
l’Etat », Groupe Revue Fiduciaire, 1ère édition, Paris, 2005, p.1
15
11
L'ordonnance de 1959 définit dans son article 33 les « services votés » comme « le
minimum de dotations que le gouvernement juge indispensable pour suivre l'exécution des
services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le
Parlement », et stipule dans son article 41 que « les dépenses du budget général font
l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés ». Cette quasi-reconduction
du budget N-1 débouche sur un seul vote. En revanche, les « mesures nouvelles », les
crédits supplémentaires demandés par les ministères, font chacune l'objet d'un vote.
La LOLF met fin à ce dispositif. Le Parlement est amené à voter sur la totalité des
crédits par mission et non plus sur la différence entre l'exercice (N) et l'exercice (N-1)16.
Cette nouveauté permet aux parlementaires de suivre par mission l'ensemble des crédits
et donc de demander aux responsables des programmes de « justifier au premier euro »
les crédits demandés. Les Administrations expliquent désormais dans leur projet annuel
de performances (PAP) comment elles prévoient d'utiliser les crédits et les personnels mis
à sa disposition, dès le premier euro. Elles expliqueront la réalité de l'exécution dans leur
rapport annuel de performances (RAP) en fin d'exercice.
Les crédits sont présentés avec une « justification au premier euro » (JPE) qui est
une explication des crédits demandés, par des déterminants physiques (nombre
d'usagers, volume d'activité, etc.) et financiers (coûts unitaires, masse salariale, etc.).
Cette approche en base zéro oblige à un dialogue enrichi entre les gestionnaires et leurs
tutelles sur les priorités et les besoins budgétaires de l'année.
La mise en œuvre de la LOLF représente aujourd'hui une opportunité déterminante
pour le développement du contrôle de gestion dans l'Administration, puisque les
possibilités offertes aux responsables publics avec la globalisation, la fongibilité et la
réallocation des crédits nécessitent de disposer de moyen de restitution et de pilotage.
3. LE
BUDGET BASE ZERO (BBZ)
Le BBZ est un système de budgétisation mis en place, au début des années 70, par
Peter A Pyhrr17, Contrôleur à la société Texas Instruments. Le Gouverneur de Géorgie,
Jimmy Carter en favorisa l’adoption par l’État lors de la préparation du budget de 1973. Élu à
la Présidence des États-Unis, il incita le gouvernement fédéral américain à adopter le BBZ, ce
qui fut fait avec le budget de l’année fiscale 1979. Les résultats furent éloquents à tous les
niveaux du fonctionnement de la société. Suite à cette expérience l’application de la
technique du BBZ commença dans d’autres entreprises ou Administrations.
16
17
Peter A. Pyhrr (1973). Zero-Base Budgeting: A Practical Management Tool for Evaluating Expenses, Wiley, 2010.
12
L’utilisation du BBZ n’est pas limitée aux États américains, la méthode a été adoptée tant
par des municipalités et que par des États étrangers. Par exemple, la Chine dit avoir
introduit le BBZ en 2004 (aux ministères de réviser leurs programmes sur une base BBZ
pour la préparation du plan quinquennal 2002-2007) ; le Royaume-Uni a conduit au cours
de la revue des finances publiques de 2007, une série de programmes basées sur le BBZ
pour s’assurer de l’efficience et de la cohérence à long terme des politiques publiques.
Selon Pyhrr (1973), « Le Budget Base Zéro est un procédé de planification et de budgétisation qui exige
de la part de chaque dirigeant d’un centre de décision qu’il justifie dans le détail et dès son origine tous les
18
postes du budget dont il a la responsabilité et qu’il donne la preuve de la nécessité d’effectuer une dépense» .
Le budget base zéro est tout d’abord une méthode logique d’analyse budgétaire. Il doit permettre de
parvenir à une meilleure maîtrise des dépenses :
•
•
à partir d’un examen approfondi et méthodique de l’ensemble des dépenses de fonctionnement ;
en budgétant les dépenses pour l’exercice suivant selon un classement par modules correspondant à
des scénarios d’activité différents (en quantité et/ou en qualité).
La mise en œuvre du BBZ constitue aussi un outil dynamique d’aide à la décision. En effet, l’évaluation
des conséquences d’une non-réalisation d’activités, de l’accroissement ou de la diminution du niveau d’activité
et de l’amélioration ou de la diminution du niveau de qualité de service doit conduire le service à s’interroger sur
son fonctionnement et sur les priorités de l’organisation.
19
Selon l’enquête de l’Observatoire International du Contrôle de gestion (2012) , la méthode « BBZ »
est utilisée par 25 % des entreprises. Concrètement, le BBZ consiste à construire le budget non pas par
rapport aux résultats réalisés l’année précédente mais d’une façon théorique, par rapport à ses
20
objectifs stratégiques : l’entreprise définit ses activités, puis détermine les ressources nécessaires . Elle
repose sur une hiérarchisation des objectifs, condition préalable à la définition et à l’élaboration du budget.
Le BBZ trouve une application dans le cadre de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
qui prévoit que les crédits soient justifiés au « premier euro».
3.1. LE PROCESSUS BUDGET BASE ZERO (BBZ)
Le budget d’une organisation, qu’il s’agisse d’une entreprise, d’un établissement public ou d’une
administration (sans négliger les spécificités de chacune) peut être défini comme l’expression chiffrée
(comptable et financière) du plan d’action retenu pour mettre en œuvre un programme sur le court terme
(typiquement un an). Le champ budgétaire concerne à la fois l’élaboration des budgets et le suivi budgétaire,
c’est-à-dire, pour ce dernier point, la vérification en cours d’action et en fin d’action que les objectifs fixés par le
budget sont atteints (mesure des réalisations).
Le terme Budget Base Zéro ne signifie pas que les budgets sont remis à zéro chaque année. La base
Zéro signifie que l’on ne tient compte d’aucun élément du passé de l’entreprise, il s’agit juste de prévoir les
charges à venir et de les rapprocher aux centres de décision auxquelles elles se rapportent. C’est plutôt une
procédure de mise sous tension du management afin de mieux définir les objectifs à atteindre, d’évaluer les
alternatives et les actions à accomplir, d’établir l’ensemble des possibilités de financement et d’évaluer la charge
18
P. Pyhrr, Zero-Base Budgeting: a practical management tool for evaluating expenses (1973).
19
Deuxième enquête de l’observatoire International du contrôle de gestion, réalisée dans 36 pays, avec l’aide de la DFCG, de l’International
Association of Financial Executive Institutes (IAFEI) et des associations professionnelles locales.
20
Cécile Desjardins 18/12/2012, « La méthode du BBZ fait une percée dans la crise »,
13
de travail et les indicateurs de mesure de la performance. Enfin, il s’agit surtout de forcer les managers à
21
prioriser leurs choix et à parvenir à établir rationnellement ces choix .
Le BBZ est une technique budgétaire qui permet de présenter des budgets sous forme de dépenses
nécessaires à l’accomplissement de missions bien définies, les responsables effectuant ensuite leur choix.
La mise en œuvre de la procédure BBZ repose sur un découpage des activités de l’entreprise en unités
de décision ou centre de décision dans le cadre desquelles elle va examiner ses activités et ses programmes.
D’après Berland (2009) « Les unités de décision sont les entités managériales au niveau desquelles vont être
évaluées les activités et vont se prendre les décisions. Ce peut être un centre de coûts ou une sous division de
celui-ci (service comptable, services fiscaux, gestionnaire de trésorerie)… Les unités de décision doivent
construire des « décision package » (que nous traduirons par « ensemble de décisions »). Ces ensembles de
décision correspondent aux activités réalisées par les unités de décision telles qu’elles se déroulent en l’état et
qui permettent d’atteindre des objectifs déterminés. Il s’agit en fait des plans d’action, des tâches d’une activité
et de leur chiffrage économique».
A chaque version de base des ensembles de décision sont en effet associés, soit des variantes qui
correspondent à des solutions alternatives, soit des compléments qui sont autant d’options qu’il est possible de
réaliser en plus de la solution de base. Le manager doit ainsi disposer d’alternatives de fonctionnement. Il
évalue les conséquences des modes de fonctionnement actuel au regard des conditions de l’environnement et
des principales hypothèses retenues. Cela lui permet de choisir des ensembles de décisions en adéquation
22
avec les ressources dont le service dispose .
Les ensembles de décision comprennent systématiquement des objectifs, une description des actions,
les coûts et les bénéfices attendus de ces actions, ainsi qu’une prévision de la charge de travail requise, des
indicateurs de mesure de la performance, des moyens alternatifs d’accomplir des objectifs et des scénarios de
modulation des efforts à réaliser.
Propositions budgétaires : le processus (Berland N. (2009)
Groupe
d’activités
Propositions
alternatives
Ensembles
de
décisions
Hypothèse
Sur
“business as usual”
HYPOTHESES
SUR
L’ENVIRONNEMENT
Activités
Sans
alternative
Sélection
Des
Ensembles
De
décisions
Nouvelles
activités
De fait, certaines opérations vont être éliminées si aucun ensemble de décision qui
leur est associé n’est retenu. Des budgets plus faibles seront affectés à des ensembles de
21
22
Berland N. (2009), Mesurer et piloter la performance
Berland N. (2009), Mesurer et piloter la performance
14
décision pour lesquels seul un niveau minimum d’activité à été retenu. Dans certains cas, on
se contentera de maintenir les activités dans la même enveloppe budgétaire même si cela se
traduit par des façons de procéder différentes. Enfin, dans certains cas, le niveau de service
sera notoirement augmenté si des options d’accroissement du niveau de service sont
retenues.
Les différents ensembles de décisions sont mis en concurrence et un classement est
établi selon la ligne hiérarchique ; l’allocation en ressources humaines et financières sera
alors établie et justifiée par la direction générale. Ce classement entre les ensembles de
décisions permet de définir un niveau de service offert.
Le classement des propositions (Berland N. (2009))
Etc.
B2
B4
Niveau
de
service
A2
A4
B3
A3
B2
C3
A2
A1
C2
C4
B1
B1
C2
C1
C1
A
B
C
A1
Ensembles de décisions
Classement
Les ensembles de décision de chaque service sont classés les uns par rapport aux
autres afin de déterminer des niveaux de priorité. Les activités indispensables seront choisies
en priorité (A1, C1 et B1) puis une discussion doit s’instaurer pour choisir les activités
élémentaires en fonction des choix de l’entreprise. Il s’agit ici d’un véritable choix stratégique.
Comme il serait trop lourd pour une direction de procéder à un classement exhaustif de
tous les ensembles de décision, une décision plus raisonnable est d’arrêter les choix et les
sélections au niveau des centres de profit (Pyhrr, 1999). Il est également possible de
procéder à des filtrages hiérarchiques. Un niveau de l’organisation n’a pas à prendre en
compte tous les ensembles de décision. Ceux qui correspondent à des activités de base ont
déjà été sélectionnés par ailleurs et il appartient à un niveau hiérarchique de simplement
départager ceux qui correspondent à de réels enjeux stratégiques.
3.2. Les objectifs et les apports du BBZ
15
Face à la situation de crise, diverses solutions sont à chercher. Les principales se
situent au niveau de la planification stratégique, laquelle fixe de nouveaux objectifs à long
terme, dans les domaines où sont nés de nouveaux besoins. De nouveaux outils doivent être
utilisés, parallèlement aux grandes décisions stratégiques pour permettre aux entreprises et
services publics de rester efficaces et productifs. C’est à l’occasion de la préparation du
budget de l’année que les entreprises, qu’elles soient en difficulté ou non, prennent le plus
conscience du caractère limité de leurs ressources. C’est au moment de la budgétisation, que
ce soit celle des dépenses d’investissement ou celles des dépenses de fonctionnement, que
la tension monte dans l’organisation, que la rivalité s’installe dans les différents services. Le
BBZ met en évidence le caractère artificiel de la distinction entre les dépenses
d’investissement et les dépenses de fonctionnement. Cette distinction justifie l’existence de
deux procédures distinctes en ce qui concerne l’élaboration et l’approbation des budgets qui
se déroulent à des dates différentes dans la plupart des organisations. Par définition, les
investissements concernent toujours les activités nouvelles, alors que les dépenses de
fonctionnement sont souvent la reconduction de dépenses passées connues. L’approche
BBZ consiste à appliquer au budget de fonctionnement la même rigueur d’analyse que pour
le budget d’investissements. Le domaine d’intervention du BBZ est celui du budget de
fonctionnement, mais il doit s’inscrire à l’intérieur d’une stratégie globale bien définie.
Le BBZ est un outil tactique au service d’une stratégie volontariste :
•
•
•
•
•
Un outil de management: il implique tout à la fois la planification, l’organisation, le
contrôle et la mobilisation des ressources humaines dans l’entreprise. Il est un outil de
prise de décision en matière de choix budgétaires. Il propose un modèle nouveau de
prise de décision.
Un outil de planification et d’allocation des frais d’exploitation : le BBZ aborde la
majorité des domaines d’un responsable, son point d’application spécifique est la
budgétisation des dépenses d’exploitation, à savoir l’allocation des frais de
fonctionnement d’une organisation. Pour chaque service concerné, la méthodologie du
BBZ fait apparaître un programme d’action détaillé, avec des échéances et objectifs
précis, concernant l’année budgétaire considérée. Une fois que les axes du
développement stratégique ont été définis et diffusés aux cadres, ceux-ci sont invités à
développer des programmes d’action et à les valoriser financièrement. Ils jouent un
rôle actif dans la mise en place de la stratégie et seront motivés pour atteindre les
résultats.
Un outil tactique: le BBZ est un outil tactique au service d’une stratégie. Il est
l’instrument d’une politique.
Un outil qui ne se substitue pas à la budgétisation classique: le BBZ ne se
substitue pas au système de présentation et de suivi des budgets. Il se superpose à
lui. L’action du BBZ concerne uniquement le système de préparation et d’approbation
des budgets au sein d’une organisation. Le BBZ est un outil de prise de décision en
matière de choix de budgets de fonctionnement.
Un outil qui concerne les coûts indirects: Un outil de diminution des coûts, le
BBZ n’est pas un simple outil de réduction de coûts. Son action va au-delà et concerne
la réallocation générale des frais de fonctionnement. le BBZ ne se contente pas de
viser des diminutions de coûts, il apporte avec lui toutes les améliorations durables. le
BBZ ne s’applique pas aux coûts directs de production, son domaine d’intervention
concerne les frais indirects.
16
•
•
•
Un outil de participation à l’encadrement: pour la préparation des budgets de
fonctionnement, le BBZ recherche la participation de la majorité de l’encadrement.
Cependant à la différence des cercles de qualité, le BBZ ne pousse pas la participation
jusqu’au niveau de l’opérateur, il limite son intervention au niveau de l’encadrement.
Un outil d’introduction du changement dans l’organisation: le BBZ ne limite pas
son action à l’optimisation d’une gestion donnée, il vise à modifier les mentalités, à
changer les structures de comportement, allant dans le sens de l’innovation, de façon
à rendre l’organisation plus adaptable et à lui permettre de mieux coller à son
environnement. Le BBZ présente l’avantage de lier les changements dans
l’organisation avec les programmes d’action et les budgets correspondants.
Un outil qui utilise une méthodologie, un langage particuliers: le BBZ s’appuie sur
une méthodologie rigoureuse et utilise des modes de présentation qui présentent un
certain nombre de rubriques communes et suivent des règles particulières. Ceci pour
donner une efficacité maximale à la communication.
Les entreprises qui ont utilisé le BBZ poursuivaient d’abord des objectifs qui leur
étaient propres et ont eu recours au BBZ pour arriver à leurs fins. Effectivement le BBZ
permet d’atteindre des objectifs différents:
•
•
•
•
•
•
•
Optimisation des ressources d’une organisation débouchant soit sur des économies
budgétaires, à prestation égale, soit sur des prestations supplémentaires, à égalité de
budget, soit sur une combinaison des deux.
Meilleure adaptation de l’entreprise à son environnement grâce à une allocation
judicieuse des ressources aux services et activités correspondant le plus aux besoins
du moment et aux besoins futurs.
Meilleure planification opérationnelle permettant une meilleure circulation de
l’information.
Motivation accrue de la ligne hiérarchique grâce à la participation au processus
budgétaire et à l’amélioration de la communication au sein de l’organisation.
Stimulation de la créativité et de l’innovation à tous les échelons de l’organisation.
Accroissement de la compétence au management de l’encadrement grâce à une
formation, à un meilleur dialogue entre supérieurs et subordonnés.
Réorganisation d’un service, de façon à clarifier les objectifs du service.
3.3. Les points de vigilance - Les conditions de réussite.
La budgétisation « au premier euro » prévue par la loi organique du 1er août 2001
relative aux lois de finances doit conduire à un exercice annuel de remise en cause des
dépenses de l'administration publique et des activités des services. La réforme de la
comptabilité publique, et la mise en œuvre d'un contrôle de gestion, permettront aux
gestionnaires de disposer d'estimations précises et fiables des coûts des différentes activités
des différentes Administrations, ce qui rendra plus objectifs les calculs permettant la mise en
œuvre d'une telle budgétisation. La budgétisation « au premier euro » doit, à l'aide des
instruments mis en place par la LOLF, permettre de réaliser des économies grâce au
croisement des priorités et des coûts.
17
L'élaboration du budget implique une réflexion approfondie sur les objectifs du
gouvernement. La hiérarchisation de ses objectifs sera d'autant plus nécessaire dans le
nouveau cadre défini par la LOLF, que celui-ci prévoit que les crédits seront justifiés « au
premier euro ».
La méthode BBZ peut être l’occasion de procéder, lors de sa mise en place, à une
réflexion sur l’opportunité ou la valeur ajoutée de tel ou tel type de dépense au regard des
objectifs du service et de déboucher sur une reconfiguration de la structure des dépenses.
Le BBZ tire son efficacité d’un certain nombre de traits qui lui sont caractéristiques:
•
•
•
•
Il est mieux adapté à la nécessité du redéploiement: la budgétisation classique se
révèle approprié en période de croissance, elle n’a pas été préparée pour faire face à
des conditions changeantes. La budgétisation classique introduit une rigidité qui
diminue la marge de manœuvre. En revanche le BBZ part du principe que la réflexion
budgétaire doit être l’occasion de repenser l’allocation des ressources de façon à coller
au mieux aux besoins de l’environnement. Il part du zéro pour définir les besoins.
Il est conçu spécialement pour maîtriser les frais de structure et les frais
indirects: tout le monde reconnaît l’efficacité de la budgétisation classique tant qu’il
s’agit des coûts directs de production. Cela est loin d’être le cas pour les frais de
structure et les frais indirects. Or on constate que la part des frais de structure et des
frais indirects dans le prix de revient des entreprises devenait de plus en plus
prépondérante. Le BBZ apporte une amélioration par rapport au budget classique, il
oblige les managers et la hiérarchie à consacrer plus de temps et de réflexion aux
budgets représentant la part la plus importante des dépenses de fonctionnement.
Il suscite la participation constructive du personnel: le BBZ est un instrument pour
faciliter le redéploiement des ressources, redéployer ses ressources c’est faire subir un
changement à l’organisation, à la fois dans les nouveaux objectifs qui lui sont fixés,
dans les méthodes de travail, et surtout dans les mentalités. Tout changement
nécessite la participation active des personnes concernées, le BBZ suscite cette
participation. Le système de budgétisation classique implique généralement le seul
chef de section budgétaire. Le BBZ fait du manager le promoteur même du
changement, ce sont les cadres qui suggèrent les changements à effectuer. C’est par
une double action que le BBZ parvient à ce résultat: l’implication dans le processus
budgétaire d’un niveau hiérarchique inférieur à celui habituellement concerné dans la
budgétisation classique; l’utilisation de la méthode incrémentale, c’est-à-dire la
présentation de plusieurs budgets de sorte que quel que soit le budget retenu par la
direction, il correspondra à un budget élaboré par le responsable lui-même.
Il est fait pour la négociation entre supérieurs et subordonnés: le BBZ part du
principe que les demandes de budgets des managers doivent être discutées avec la
direction. Il part du principe qu’un ajustement doit être discuté avec la direction en se
basant sur les demandes émanant de différents services, et c’est à la direction qu’il
appartient de trancher. La technique incrémentale fait du dépassement des fonds
disponibles une chose prévue d’avance. Dans ce contexte même si la direction prend
la décision de réduire les budgets, les budgets retenus correspondront toujours à des
propositions élaborées et présentées par les managers eux-mêmes.
18
•
Il facilite les choix budgétaires par le lien qu’il établit entre budgets et résultats:
la finalité première du budget a de tout temps été l’allocation des ressources dans le
but d’atteindre un objectif. Mais la pratique courante de la préparation et de
l’approbation des budgets a fait que les managers ont perdu de vue cette finalité. Le
BBZ pour éviter une telle déviation, fait une obligation dans sa méthodologie, de mettre
en parallèle pour chaque proposition budgétaire la performance à atteindre et le
budget nécessaire pour son obtention. De ce fait, la finalité du budget est sans cesse
rappelée à tous les protagonistes du jeu budgétaire.
Mais le BBZ apporte également des inconvénients :




C’est une démarche complexe (nombre de propositions budgétaires à concevoir et à
trier) et lourde à gérer (elle s’applique sur 2 ou 3 ans, pour lesquels il faut tout
budgétiser) ;
Le modèle s’appuie sur des frais généraux pour juger des activités qui peuvent
également nécessiter des charges variables ;
La méthode nécessite des chamboulements considérables dans l’organisation des
entreprises et ne laisse évidemment pas de place à une synergie humaine et à une
culture d’entreprise (il y a trop de mobilité et de risques dépendants de frais
généraux) ;
Enfin et surtout, les critères de choix entre les propositions budgétaires ne peuvent
être que subjectifs et malgré des améliorations, le système engendre trop de
changements potentiels consécutifs à des évaluations plus que délicates (complexité
et risques de pressions internes).
Le BBZ est une méthode assez lourde et administrative, mais elle reste une des
solutions possibles aux maux du budget ; Sans doute parce qu’elle s’attaque à des défauts
importants de la procédure budgétaire.
4. LE CONTROLE DE GESTION ET LE BBZ DANS LE SECTEUR PUBLIC
LIBANAIS: RECOMMANDATIONS
Le contrôle de gestion est un dispositif d’aide au pilotage qui permet d’optimiser
l’efficacité de l’action (rapport entre les objectifs et les réalisations), l’efficience de la gestion
(amélioration du rapport entre les moyens consommés et les réalisations), et la qualité de
service apporté (rapport entre les objectifs et les moyens). De ce fait, il contribue à améliorer
le rapport entre les objectifs, les moyens engagés et les résultats obtenus, dans un contexte
budgétaire contraint ; s’appuyant sur une stratégie, il contribue à en expliciter les objectifs.
Dans la sphère publique, il participe par sa transversalité au pilotage global et cohérent des
politiques ministérielles.
Le contrôle de gestion contribue à la diffusion de bonnes pratiques de gestion en
proposant toute action corrective permettant l’atteinte des objectifs définis dans le respect des
19
moyens alloués. Alors que la fonction existe depuis des décennies dans le secteur privé, le
contrôle de gestion émerge progressivement dans la sphère publique avec la LOLF et le
passage d’une logique de moyens à une culture de résultats, c’est-à-dire de performance.
La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a impulsé la
dynamique du contrôle de gestion dans les administrations publiques. La LOLF traduit une
volonté de piloter en fonction d’objectifs, pour lesquels des cibles de réalisation sont définies.
Elle introduit ainsi la notion de programme, doté de « crédits destinés à mettre en œuvre une
action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auxquels sont
associés des objectifs, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats
attendus et faisant l’objet d’une évaluation » (article 7 de la LOLF).
La gouvernance budgétaire s’appuie sur les principes énoncés par la LOLF. La mise
en place d’une «discussion budgétaire et d’un contrôle modernisé, fondé sur des relations
transparentes et confiantes avec l’administration » en est l’un des objectifs majeurs. L’esprit
de la réforme budgétaire incite au développement des pratiques de contrôle de gestion dans
les Administrations. Plusieurs autres dispositions de la LOLF impliquent un renforcement des
pratiques de contrôle de gestion, parmi lesquelles l’article 30 consacre l’obligation de
justification des crédits au premier euro.
La budgétisation au premier euro est un modèle de gestion budgétaire qui a pour
objectif de pallier les inconvénients identifiés dans les méthodes « traditionnelles », en
particulier au niveau des services fonctionnels. Le principe consiste à définir le budget de
base correspondant au niveau minimal d’activité, puis à chiffrer les autres composantes du
budget en fonction d’un niveau d’activité ou de qualité attendu afin d’aider aux choix, selon
des priorités explicitées. Selon Frédéric Doche23, « la méthode BBZ est une méthode adaptée
aux temps de crise car elle permet de faire table rase du passé et de miser seulement sur ce
qui crée de la valeur. Quand on a réduit les coûts de façon classique une, deux, ou trois fois,
il faut se poser la question d’un changement de méthode pour ajuster ses coûts à des
revenus qui ont beaucoup baissé. Avec le BBZ, on obtient des résultats très différents des
méthodes classiques… ».
Les crises économiques ont pour effets d’inverser la plupart des indicateurs de
croissance et de conduire à des pénuries de ressources. Dans le secteur public, les
budgets et les moyens ont commencé à se resserrer sérieusement. Cette situation a
ramené au premier plan deux préoccupations : d’une part celle des choix et des priorités
dans les orientations des politiques publiques, et d’autre part celle de la rigueur budgétaire
et de la limitation des dépenses.
Dans ce contexte, l’Etat Libanais n’a pas pu émettre un budget pour plusieurs
années (depuis 2005) et pour plusieurs raisons parmi lesquelles on peut citer : les conflits
politiques et les différents points de vue vis à vis les problèmes de la comptabilité publique
avec les comptes de l’Etat depuis 1993 ; sans oublier la dette et ses intérêts qui
accroissent le déficit budgétaire ; Il s’avère donc très important d’appliquer une telle
méthode au Liban surtout que ce problème traîne depuis longtemps et qu’aucune solution
n’est envisageable pour le moment.
23
Président fondateur de Décision Performance Conseil et président de la commission Contrôle de Gestion de la DFCG
20
4.1. Proposition d’application du BBZ dans le secteur public Libanais
La technique du BBZ trouve son originalité et sa spécificité au niveau de l’étude et de
l’organisation de l’allocation des budgets aux différents Administrations (qu’il s’agit d’un
ministère ou d’une entreprise publique ou d’une municipalité) ou départements (si on a voté
de commencer l’application dans une Administration dite pilote avant de la généraliser). Il
s’agit tout d’abord d’évaluer les dépenses minimales à l’activité de cette Administration.
L’expression « base zéro » prend ici tout son sens, de par le fait que l’évaluation des besoins
de financement de ces Administrations se fait à partir de zéro. Ensuite, il conviendra de faire
la somme des dépenses rudimentaires, puis de les gonfler selon les besoins et leur
importance relative.
La méthodologie proposée repose sur 2 grandes étapes. La première consiste à faire
évaluer par ces Administrations leurs besoins, à partir de propositions budgétaires, qui feront
ensuite l’objet d’une étude.
4.1.1. Les propositions budgétaires par opposition à la méthode budgétaire
classique.
a) les propositions budgétaires
Pour commencer, chaque Administration (ou département) doit évaluer ses besoins. Il
s’agit pour eux de proposer un budget construit sur la base zéro, à partir duquel tous les
besoins seront recensés, classifiés selon leur importance, et enfin affectés au budget en
proportion de leur importance.
Autrement dit, chaque proposition budgétaire identifie les ressources et les activités
requises dans le but d’atteindre un résultat donné. Elle met en balance une prestation avec le
coût qu’elle représente. Ainsi la démarche consiste à définir le niveau de prestation souhaité
en fonction d’une analyse des besoins des utilisateurs puis à envisager les différentes façons
possibles pour réaliser la prestation et à chiffrer son coût par le biais de la budgétisation.
La prévision des besoins budgétaires et le constat d’exécution reposent sur la
justification au premier euro (JPE) des crédits et des effectifs des programmes inscrits dans
les projets et rapports annuels de performances. Elle vise à justifier les différents postes
budgétaires, à en suivre l’évolution et à rendre compte de leur emploi. La JPE impose une
argumentation solide présentant les actions, les dispositifs, les supports juridiques et les
déterminants physiques (nombre de m² par agent, nombre de dossiers de frais de
changement de résidence, journée-stagiaire, etc.) et financiers (masse salariale, dépenses de
téléphonie, dépenses de nettoyage, etc.).
Donc, concrètement, chaque Administration doit s’auto-évaluer afin d’être le plus
objectif possible quant à ses besoins afin de maximiser sa valeur ajoutée. Ces propositions
budgétaires sont rédigées par écrit et adressées à la direction du budget directement qui
prendra en charge de les étudier.
21
Chaque proposition budgétaire suit un formalisme obligatoire comprenant: un aperçu
sur le rôle de l’Administration, le nom des responsables (directeur général, etc), la raison
d’être ainsi que la qualité évaluée des prestations de service, la proposition budgétaire et les
résultats attendus de cette proposition.
C’est à partir de ces documents (« devis BBZ « ) que seront évalués les besoins de
chaque Administration et ses performances, en fonction des attentes des contribuables et des
besoins de l’Administration. Il est préférable que les Administrations établissent plusieurs
propositions budgétaires, notées selon leur pertinence, qui peuvent mentionner différents
niveaux d’utilité dont les importances relatives seront prises en compte au niveau des
décideurs dans la direction du budget.
b) différence avec la méthode budgétaire classique
La budgétisation propre à la démarche BBZ est qu’elle est la somme algébrique à
partir de zéro des besoins indispensables au fonctionnement de l’activité. En effet, la
méthode budgétaire classique consiste à reporter le montant du budget alloué pendant
l’exercice précédent, compte tenu des évolutions de l’activité. Cette méthode a montré ses
limites, la tendance étant que chaque Administration tend à prouver par tous les moyens que
son activité s’est alourdie et que ses besoins de financement sont beaucoup plus importants.
Cette méthode perd complètement de son sérieux, chacun voulant obtenir un maximum de
crédits, par effet d’habitude et non pour les besoins de leur activité.
Il s’agit donc d’une mentalité et d’une organisation cohérente et soudée, chacun
devant être disposé à faire certains sacrifices en termes matériels d’une part, mais aussi en
termes psychologiques d’autre part. Chacun sait que, surtout en ce qui concerne les cadres,
plus le budget alloué est important plus ils sont reconnus dans les Administrations. Et cette
logique est totalement incompatible avec la logique BBZ, l’humilité et l’esprit de groupe et le
service public étant les seules vertus efficaces.
Il s’agit donc d’un véritable renversement des habitudes si bien en ce qui concerne les
méthodes budgétaires traditionnelles, ainsi que dans la culture de la fonction publique. On
peut comprendre pourquoi cette démarche fut laborieuse en France, ainsi que dans les pays
Européens autres que l’Angleterre.
La budgétisation au premier euro est un modèle de gestion budgétaire qui a pour
objectif de pallier les inconvénients identifiés dans les méthodes «traditionnelles», en
particulier au niveau des services fonctionnels.
4.1.2. La hiérarchisation des propositions budgétaires et choix d’allocation
Une fois l’ensemble des propositions budgétaires recueillies par la direction du budget
ou l’organe de direction compétent et responsable de l’application du BBZ, une étude
rigoureuse est engagée, afin de classer les propositions par ordre de pertinence en fonction
des besoins des Administrations situés en aval.
a. Hiérarchisation des propositions
22
L’ensemble des propositions budgétaires sont recueillies et présentées pour études au
bureau responsable des budgets qui va optimiser les ressources en fonction des besoins de
chacun.
Les budgets demandés par chacune des Administrations sont censés être minimalistes
et sincères, quant aux besoins exprimés. Toutefois, les demandes budgétaires ont toujours
tendance à être « gonflées », chaque ministère voulant être plus à l’aise au fur et à mesure
que son budget augmente. Et c’est là une des spécificités du BBZ. Comme nous le disions
précédemment, chaque Administration a émis plusieurs propositions hiérarchisées en
fonction de leurs préférences. A partir de là, la direction va se référer plutôt aux propositions
les moins désirées, celles-ci étant plus souvent révélatrices de la réalité que les premières, et
tout de même applicables et acceptées car proposées par l’Administration concernée.
Cette hiérarchisation est tout de même différente de celle de la méthode classique de
par le fait qu’il ne s’agit pas de faire serrer la ceinture aux Administrations à des fins
d’économies, mais de distribuer au plus juste. En effet, chaque Administration ne doit pas
présenter de propositions budgétaires non justifiées, elle doit par la même occasion rendre
compte des moyens demandés en justifiant leurs futures dépenses par rapport aux
départements qui leur sont annexés. L’utilisation du découpage en centres de responsabilités
(administration/département) prend ici tout son sens, chaque Administration devant justifier
ses besoins pour la satisfaction de son « client interne », et c’est ainsi que beaucoup de
dépenses superflues peuvent être ainsi évitées.
La procédure de contrôle de ces propositions et de leur véracité se fait sur le terrain, et
est un travail soit du contrôleur de gestion ou du comptable qui doit se rendre sur place et
recenser les besoins en se renseignant sur le fonctionnement de l’Administration en aval.
b. les choix d’allocation des budgets par Administration
L’application de cette méthode conduit les décideurs publics à s’interroger sur les
poids financiers respectifs des activités des services, et ainsi l’aider dans les affectations de
ressources. Lorsque le contrôleur de gestion ou le comptable doit hiérarchiser les besoins et
dès que la procédure de contrôle est terminée, il doit prendre la décision d’allouer les budgets
les plus économiques et les plus pertinents pour choisir les différentes propositions à affecter.
Quoi qu’il en soit, après un audit complet de la situation des différentes Administrations
et de leurs relations avec les départements qui leur sont directement rattachés, le choix est
simple et évident : il s’agit d’allouer aux Administrations concernées la somme la plus
économique et la plus justifiée.
Exemple d’une Direction :
Une direction s’interroge sur la pertinence de son budget ; elle réalise plusieurs types d’activités qui peuvent être
classées en trois catégories :
• catégorie A: les activités de base qui correspondent au cœur de son métier, à ses missions fondamentales
(activités d’accueil, d’entretiens, d’enquêtes et de préparation des dossiers…) ;
• catégorie B: les activités complémentaires qui sont actuellement réalisées (relations avec les partenaires
extérieurs) ;
• catégorie C : les activités complémentaires qui pourraient être réalisées et qui apporteraient un niveau de
qualité supplémentaire (les activités de suivi et d’évaluation des dossiers).
Dans cette configuration, le budget est chiffré pour l’année.
23
Pour appliquer le BBZ, il s’agit donc :
• d’évaluer le coût des activités de base (catégorie A) ;
• de définir le niveau minimal d’activité qui est imposé par les contraintes extérieures;
• de définir en conséquence le coût qui lui est associé.
Cette première étape constitue pour les activités de catégorie A, le niveau d’effort financier minimal. Il est
nécessaire de la réaliser pour l’ensemble des catégories d’activités.
La direction est donc amenée à se prononcer sur les choix stratégiques et sur les priorités qu’elle souhaite
mettre en œuvre.
En fonction des orientations stratégiques suivies, il convient de déterminer le module qui correspond le mieux
aux objectifs poursuivis.
4.2. Les conditions de succès : recommandations
La mise en œuvre d'un contrôle de gestion dans une fonction publique est une
opération délicate. Elle nécessite, pour s'assurer des conditions de succès, de mettre en
place une méthodologie particulière. La pertinence de celle-ci dépend tout d'abord de la
qualité du recensement des difficultés de la méthode choisi (le BBZ dans notre cas) et de
l'adaptation des solutions qui veulent y répondre. Pour une conduite du changement réussie,
plusieurs conditions devront être remplies. Nous allons donc examiner les principaux
éléments que les initiateurs du changement devront réunir pour obtenir les conditions
optimales de succès24.
Les conditions de succès varient selon plusieurs facteurs, le premier de ces facteurs
est l'existant. Lorsque certains outils sont déjà en place (contrôle budgétaire, comptabilité
analytique), cela peut constituer des points d'appui à l'introduction de la démarche.
Inversement, l'échec d'une tentative récente d'implantation d'un contrôle de gestion laisse un
climat de méfiance et de doutes qui sera un obstacle à surmonter.
Il faut étaler le processus de mise en place sur 4 à 6 mois: une introduction plus
rapide du BBZ est envisageable mais on ne peut introduire des idées nouvelles sans laisser
le temps, d’y réfléchir et de s’y habituer.
Il faut utiliser si possible une assistance d’experts BBZ garants de la méthode:
les conseillers extérieurs possèdent une neutralité de vue incontestable et sont donc les plus
aptes à mettre en place le BBZ. En effet, le ministère des finances bénéficie de plusieurs
opportunités d’assistance technique en matière de réformes budgétaires que ce soit auprès
de l’Union Européen ou auprès de la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International ou
les Nations Unies (METAC, UNDP…).
Il faut diffuser la culture du contrôle de gestion par la formation de
l’encadrement et de l’ensemble des personnes concernées: le développement du
contrôle de gestion doit être lié à une nouvelle culture administrative fondée sur le pilotage de
l’activité des services et l’amélioration de la performance collective. La démarche passe par
une formation de tous les responsables à la nouvelle méthode. Cela suppose également une
formalisation des processus propres au BBZ à travers la production de référentiels. Ainsi,
l’Administration peut capitaliser sur les expériences acquises et pallier les risques dus à une
rotation rapide des fonctionnaires.
24
BONUE F, FETTU F, MARMONIER L., « Piloter le changement managérial », Editions liaisons, Paris 1992.
24
Il faut intégrer le BBZ dans une stratégie globale: le BBZ n’est pas une fin en
soi, mais doit être mis au service d’un objectif supérieur défini par la direction. La réussite
du changement est conditionnée par une définition précise des objectifs recherchés
impliquant une définition des actions. Une analyse du fonctionnement concret de
l'organisation est souhaitable, d'où la nécessité de bien connaître les priorités, connaître le
réseau de l'équilibre des pouvoirs, les contraintes, les projets et aussi les facteurs-clés de
succès. Tous les acteurs ne sont pas capables de s'approprier les nouvelles pratiques du
BBZ; en conséquence, la démarche doit être expliquée car il faut faire face à des charges
accrues ; des actions permanentes de communication et de diffusion de l'information
s'imposent.
Il faut impliquer de façon personnelle la direction générale. En effet,
l'engagement de la Direction Générale est un facteur primordial pour surmonter un certain
nombre d’obstacles dont : l’absence de climat social favorable dans l’Administration,
l’hostilité des partenaires sociaux envers toute initiative venant de la direction, l’existence
d’objectifs plus prioritaires dans d’autres domaines, le flou dans l’organisation à l’intérieur
de laquelle les responsabilités sont mal définies et l’absence de résultats mesurables.
Quel que soit le niveau hiérarchique, l'implication de tous les acteurs dans le processus de
changement est une nécessité. Cette implication peut se faire par l'association des acteurs
à la définition des objectifs ou des modalités d'application du changement. Le travail
consiste alors à sensibiliser, à responsabiliser les différents départements, à leur
expliquer, leur prouver l'avantage d'un tel système. La réussite du BBZ tiendra donc à
l'engagement des dirigeants car le système de gestion est leur affaire, s'ils n'y croient pas,
l'échec est au coin de la rue.
Le dernier facteur de succès réside dans la mise en place du contrôleur de
gestion dans l'organisation. Dans une situation où le contrôleur de gestion se trouve placé
à la direction comptable et financière, il est normal que le contrôleur utilise principalement des
outils comptables de gestion pour mener des vérifications. Cette place est toujours mal
définie dans la fonction publique. Elle se centralise au niveau de la direction financière ou de
la comptabilité publique, chaque ministère devant élaborer un budget de ses dépenses et
recettes prévisionnelles et s'efforcer même à gonfler son budget, se situant ainsi en
concurrence avec d'autres ministères sur les moyens et ressources disponibles et donc le
métier du contrôleur de gestion est limité dans ce sens à un simple calcul des écarts sans
aucune portée analytique.
Pour en conclure, la circulaire interministérielle du 21 juin 2001 en France a précisé
que la structuration et l'organisation du contrôle de gestion sont de la responsabilité de
chaque ministère, mais a toutefois formulé quatre recommandations qui pourront
éventuellement être appliquées pour la méthode BBZ au Liban:

« Le développement du contrôle de gestion est un chantier de longue haleine qui
s'inscrit dans la durée. Pour en assurer le suivi et la continuité, il paraît nécessaire de
le structurer comme un projet en constituant une équipe chargée de l'animer, en
désignant un responsable de projet à qui sera confié le développement du contrôle de
gestion au niveau ministériel, en fixant clairement les objectifs, en identifiant les étapes
et en dégageant les moyens nécessaires y compris humains.
25



Par ailleurs, il paraît souhaitable que le lancement de ce chantier procède d'une
démarche d'auto-évaluation. Conduite dans le cadre d'un dialogue social et d'un
dialogue de gestion rénovés, cette démarche devrait permettre de poser un diagnostic
sur les pratiques existantes en matière de contrôle de gestion, mais aussi sur le
potentiel et les leviers sur lesquels appuyer le développement de celui-ci.
En outre, le développement du contrôle de gestion devrait conduire à la constitution
progressive, au sein de chaque ministère, d'un réseau de contrôleurs de gestion
placés auprès des autorités régulatrices du système de pilotage en question, tant en
Administration centrale que dans les services déconcentrés.
Enfin, le contrôle de gestion doit être organisé et structuré de telle sorte qu'il prenne en
compte les objectifs de performance des politiques publiques définis dans le cadre du
débat budgétaire et permette de restituer les résultats obtenus, en termes d'efficacité,
d'efficience et de qualité, afin d'améliorer la transparence et d'enrichir le compte rendu
au Parlement ».
V- CONCLUSION
Le contrôle de gestion s’est développé dans l’entreprise. Ses outils, méthodes,
démarches ont été conçus depuis le début du XXe siècle pour apporter des réponses au
problème de l’entreprise. La récupération de ces outils, méthodes et démarches par des
administrations publiques ayant une finalité intrinsèquement différente de celle de l’entreprise,
même si l’on considère généralement qu’elles doivent obéir aux ardentes obligations
d’efficacité et d’efficience, est légitime.
La méthode de mise en œuvre du BBZ doit être à la fois participative car elle doit
associer l’ensemble des acteurs de la chaîne décisionnelle, et descendante car, si la
définition des activités est précisée au niveau des services, la définition des priorités est de la
responsabilité de la direction générale. Elle doit permettre de faciliter le dialogue budgétaire,
de le finaliser sur des choix exprimant clairement les priorités et de faire apparaître le lien
entre budget et activité.
La méthodologie qui sous-tend le BBZ semble parfaitement adaptée à la fonction
publique. En effet, elle permet d’augmenter la cohérence de l’action publique en s’assurant
que les activités convergent vers les objectifs stratégiques ; de détecter les budgets
« gonflés » et de limiter les gaspillages ; d’améliorer l’efficacité et l’efficience des
programmes ; de les hiérarchiser et, en dernier ressort, de les financer ou de les interrompre
et de responsabiliser le personnel.
Si l’on doit dresser un bilan de cet outil de management, nous pourrions conclure qu’il
permet de comprendre le fonctionnement interne de l’Administration, son organisation et ses
organes principaux, ainsi que (en théorie) leurs consommations minimales respectives. A
partir de là, les modifications à apporter semblent claires et évidentes. Cette analyse est
vraiment porteuse de valeur ajoutée, dans la mesure où elle permet d’améliorer l’organisation
interne de l’administration publique et son efficacité. Mais d’autres techniques sont utilisables
dans cet objectif, tels que l’analyse de la valeur et même le reenginering financier.
L’application du BBZ dans le secteur public libanais est la clé du processus de réforme
budgétaire ; ce budget (BBZ) qui est établi sans référence à la période précédente et en
26
fonction des stricts besoins de l’exercice budgétaire, peut être une solution au goulot
d’étranglement de la situation budgétaire actuelle au Liban.
BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES GENERAUX
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29

la methode bbz dans le secteur public libanais

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