les valeUrs de service pUblic - Institut Régional d`Administration de

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Les lieux de transmission
et les obstacles dentifiés
Les valeurs de
service public
Tensions et
transmissions
Les valeurs de service public mobilisées dans l’exercice
professionnel sont transmises, en premier lieu, dans le milieu
familial puis dans le milieu professionnel et enfin dans les
écoles de service public. Les autres lieux de transmission sont
les associations, les réseaux d’amis, les collectifs politiques
ou syndicaux.
Les cadres de terrain, interrogés sur le lieu privilégié de la
transmission des valeurs entre les terrains professionnels et
l’école, répondent en grande majorité en faveur des premiers,
à l’inverse des formateurs des écoles qui défendent le rôle des
écoles bien qu’ils aient eux même classés en troisième lieu le
rôle des écoles pour leur propre appropriation de ces valeurs.
Les principaux obstacles perçus à la transmission des valeurs,
par les cadres de terrain sur les lieux d’exercice professionnel
ou par les personnels pédagogiques dans le cadre de la
formation des élèves ou des stagiaires, sont l’évolution
sociétale, la pluralité des contextes et la perception de ces
valeurs par les générations successives.
Engager une réflexion sur
les valeurs, au regard de
l’évolution des moyens
matériels et humains.
Reconsidérer la notion
d’engagement dans le
service public.
Mettre en avant,
à tout niveau, le
collectif et non,
d’abord, l’individu.
Définir dans chaque
établissement, collectivité,
administration une vision
partagée des valeurs. Cette
définition sera plus efficace et
mieux appropriée à l’échelon
local.
Dans le contexte de formation, les
valeurs de service public devraient
être présentées de manière moins
abstraites… Elles sous-tendent toutes
les actions et elles devraient être
rappelées dans la mise en œuvre
et posées comme base lors des
évaluations. Car on oublie souvent
qu’évaluer c’est partir des valeurs.
La situation actuelle est que la
communication est bien souvent axée
sur la supposée inefficacité /ringardise /
immobilité du service public (…). Il faut
donc que le service public communique
sur ses valeurs, y compris dans ce
qu’elles ont de spécifique (…) afin que
les agents en soient fiers et que les
citoyens comprennent ce qu’il apporte de
spécifique.
Ecoles ayant participé à l’enquête
EHESP : école des hautes études en santé publique, EN3S : école nationale supérieure de la
sécurité sociale, ENA : école nationale d’administration, ENPJJ : école nationale de protection
judiciaire de la jeunesse, ENSOP : école nationale des officiers de police, ENSOSP : école
nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers, ENSP : école nationale supérieure de la
police, ESEN : école supérieure de l’éducation nationale, IGPDE : institut de la gestion publique
et du développement économique, INET : institut national des études territoriales, INSET :
institut national spécialisé d’études territoriales d’Angers, de Dunkerque, de Montpellier, de
Nancy, INTEFP : institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, IRA :
institut régional d’administration de Lille, de Metz, de Nantes.
Une appropriation
à privilégier centrée
sur la mobilisation
des valeurs
en situation
La préservation
des valeurs de
service public
dans un contexte
de mutation
De nombreux axes se dégagent sans qu’aucun ne
rassemble la majorité des répondants même si le
recours à la formation est fréquemment cité (28%) et
constitue la proposition la plus souvent émise pour
favoriser l’appropriation des valeurs. Il est notamment
attendu à ce niveau davantage d’approches concrètes
portant sur la mise en œuvre des valeurs en situation.
Si les écoles de service public ont leur rôle à jouer
dans ce travail de sensibilisation à la mobilisation des
valeurs, les établissements et services du secteur public
et ceux qui les dirigent peuvent avoir un impact plus
déterminant encore en replaçant la question des valeurs
au centre du pilotage de l’action et des logiques de
management.
Le rapport de l’OCDE « Renforcer l’éthique dans le
service public » (2000) décrit un contexte de redéfinition
des valeurs. Une note que « les pays ont remis l’accent
sur les valeurs traditionnelles tout en leur donnant
un contenu moderne et en leur ajoutant des valeurs
nouvelles » liées aux « exigences de plus en plus axées
sur les résultats ». L’éthique dans le service public
est présentée comme « nécessaire à la confiance du
public » et comme constituant « la clé de voûte d’une
bonne gouvernance ». Des études publiées les années
suivantes (Bernier, 2002) notent que les évolutions et les
restructurations en cours dans le secteur public créent un
contexte de risque de manquement à l’éthique.
L’exemplarité, la mise en œuvre de groupes de réflexion
sur les pratiques, la mise en pratique des valeurs dans
les actions et les projets, le rappel régulier de ces
valeurs, la production de documents de référence, de
chartes, le rôle des dirigeants et des Pouvoirs publics,
la prise en compte des valeurs dans l’évaluation et la
valorisation des agents, constituent ainsi des thèmes
récurrents.
Il est attendu des Pouvoirs publics et des élus qu’ils
valorisent le service public et les agents qui y travaillent.
Certains agents ont le sentiment que les services
publics sont l’objet de mises en cause répétées, voire de
dénigrement, où l’inefficacité et le coût de ces services
sont dénoncés de manière itérative. La référence fréquente
à l’efficacité et à l’efficience des pratiques du privé renforce
la perception d’une polarité négative associée au public.
En France, à partir de 2007, différents travaux indiquent
une préoccupation émergente au plus haut niveau de
l’Etat portant sur l’évolution de la Fonction publique
et les conditions d’appropriation de nouvelles valeurs
telles que « la qualité », « l’efficacité » et « l’esprit de
coopération entre les administrations et les services ».
Le numéro 25 de Perspective Gestions Publiques de
décembre 2007 montre que les évolutions sociétales
ont mis en concurrence des anciennes et des nouvelles
valeurs dans la mise en œuvre du service public, en
France comme à l’étranger. Dans un tel contexte, la
transmission apparaît plus complexe en même temps
que s’expriment davantage de tensions entre les valeurs
en présence. Le Livre blanc sur l’avenir de la Fonction
publique d’avril 2008 définit des recommandations pour
une meilleure appropriation de ces valeurs.
Une enquête originale
organisée par le RESP
Le RESP (40 écoles membres) a organisé entre mai et septembre 2011, une enquête sur les valeurs
de service public. Plus de 5000 personnes ont participé à cette enquête dont des élèves et stagiaires
des 17 écoles impliquées (20%), des personnels pédagogiques de ces écoles (7%) et une large majorité
de professionnels de terrain (73%). Sur les 4791 questionnaires exploitables, 54% proviennent de
la Fonction publique territoriale, 35% de la Fonction publique d’Etat et 8% de la Fonction publique
hospitalière.
Le premier objectif de l’enquête vise à clarifier la hiérarchie des valeurs sous différents registres : valeurs
de références, valeurs agies, valeurs perçues dans les attentes des bénéficiaires et des pouvoirs publics,
valeurs perçues comme étant les plus fragilisées. A cette fin, un corpus de valeurs a été constitué à
partir d’une revue de littérature.
Le second objectif de l’enquête vise à identifier les lieux et les modalités de transmission de ces valeurs
ainsi que les obstacles à leur transmission. Les enquêtés sont invités, in fine, à émettre des suggestions
afin de favoriser une meilleure appropriation des valeurs de service public par les agents concernés.
Des valeurs aux origines différenciées
Dans le corpus sélectionné, certaines valeurs sont une déclinaison des valeurs fondatrices et
républicaines de liberté, d’égalité, de fraternité, et de laïcité (intérêt général, continuité, neutralité,
égalité de traitement, solidarité…) ; d’autres peuvent être assimilées à des valeurs de service
présentes dans toutes les activités économiques (efficacité, efficience, sécurité, qualité). Se
différencient ainsi valeurs « traditionnelles » et valeurs « modernes ».
Un corpus de valeurs pour se situer
Egalité de traitement, neutralité, laïcité, continuité, exemplarité, légalité, intégrité, désintéressement, respect de la diversité, sécurité,
efficience, efficacité, solidarité, intérêt général, loyauté, adaptabilité, qualité.
Des valeurs de références à dominante républicaine marquées par les contextes d’intervention
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fpt
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fph
60
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ESEN
70
ENSP
ENSOP
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10
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0
Int. Génér.
Contuinité
Egal.Trait.
Des valeurs
bien appropriées
Des valeurs en tensions
Les résultats de l’enquête amènent à constater une
appropriation des valeurs traditionnelles de service public si
l’on prend en compte la grande convergence observée dans
l’identification des principales valeurs représentatives du
service public.
Les contextes d’intervention et les métiers jouent toutefois un
rôle différentiateurs dans la hiérarchie des valeurs à mettre
en œuvre.
Des lignes de clivage apparaissent dans la hiérarchie des valeurs entre les valeurs
de référence, les valeurs en actes et celles perçues comme attendues par les parties
prenantes. Les valeurs de références les plus citées sont des valeurs républicaines, les
valeurs correspondant aux attentes des parties prenantes se répartissent entre valeurs
républicaines et valeurs « économiques ». Les valeurs fragilisées appartiennent de manière
dominante aux valeurs républicaines et couvrent la plus grande partie des valeurs de
référence. Les valeurs en actes reprennent des attentes des parties prenantes et une seule
valeur républicaine et fondatrice : l’intérêt général.
0
Neutralité
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Valeurs les plus représentatives selon les fonctions publiques
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Valeurs les plus représentatives selon 4 métiers
Une perception hétérogène des attentes des parties prenantes en matière d’expression de valeurs
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Attentes
publics
Continuité
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pouvoirs publics
ENSOP
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Représentatives
Intérêt général
Continuité
Égalité de traitement
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Perception des valeurs les plus attendues par les Pouvoirs publics
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Perception des valeurs les plus attendues par les bénéficiaires
Les valeurs mobilisées dans la pratique différentes selon les fonctions publiques et les métiers
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ENSP
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Principales valeurs mobilisées dans l’action selon les fonctions publiques
Mobilisées
Intérêt général
Adaptabilité
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Principales valeurs mobilisés dans l’action selon 4 métiers
Fragilisées
Intérêt général
Continuité
Égalité de traitement
Solidarité
Qualité
Une forte convergence sur la perception des valeurs les plus fragilisées
70
fpt
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Int. Génér.
Contin.
Egal.Trait.
Solidarité
Qualité
FPT : Fonction publique territoriale
FPE : Fonction publique état
FPH : Fonction publique hospitalière
ESEN : Cadres de l’éducation nationale
ENSP : Commissaires de police
ENSOP : Officiers de police
ENSOSP : Officiers de sapeurs pompiers
Des hiérarchies de valeurs à gérer en situation
Si la question des valeurs fait problème, c’est, semble-t-il, moins par manque d’identification de valeurs clés que par la difficulté à les faire vivre (les valeurs les plus
représentatives sont aussi les plus fragilisées), à dépasser les contradictions identifiées dans la hiérarchie des valeurs entre valeurs historiques construites en référence
à l’idée de communauté nationale et valeurs contemporaines non spécifiques au service public marquées par le souci de la qualité et de l’efficience, à la perte de sens
liée pour partie à une moindre considération sociétale du secteur public.