partie 3 - l`attribution des competences dans le systeme

PARTIE 3 - L’ATTRIBUTION DES
COMPETENCES DANS LE SYSTEME
COMMUNAUTAIRE
Table des matières
CHAPITRE 1 : Les compétences de l’Union Européenne .......................................................................2
Section I : Les compétences exclusives de l’Union Européenne .......................................................2
Section II : les compétences concurrentes .......................................................................................3
Section III : Les modifications des compétences établies par les traités ...........................................3
A-
L’intangibilité des compétences de l’UE ...............................................................................3
B-
L’exception générale : la révision ordinaire des traités .........................................................4
C-
Le recours à l’article 352 du TFUE (Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne) ...4
D-
Le recours à l’interprétation jurisprudentielle ......................................................................5
CHAPITRE 2 : Le principe de subsidiarité .............................................................................................6
Section I : La subsidiarité dans les traités originaires .......................................................................6
Section II : Les apports de l’Acte Unique européen à la subsidiarité .................................................6
Section III : La place de la subsidiarité dans le Traité sur l’Union Européenne ..................................7
Section IV : Les questions posées par le principe de subsidiarité......................................................7
A-
La mise en œuvre du principe ..............................................................................................7
B-
Le contrôle juridictionnel du principe ..................................................................................8
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Il faut revenir sur un constat que l’on a fait au début, selon lequel dans l’Union
Européenne, les Etats ont décidé de tran sférer certaines de leurs compétences
au profit d’institutions communautaires. L’existence même de l’UE implique de s
transferts de compétence par les Etats, au profit de l’UE. Ce qui est plus
complexe à comprendre, c’est que dans certains domaines, les institutions
européennes ont reçu des pouvoirs étendus, alors que dans d’autres domaines
les partages sont relativement équilibrés entre les Etats et les insti tutions. La
difficulté est de tracer la ligne de démarcation entre les compétences
nationales et les compétences de l’UE. Surtout qu’un principe assez récent a
fini par être inséré dans ces traités communautaires : principe de
subsidiarité. Ce qu’il faut savoir, c’est que quand on a déterminé les
compétences exclusives de l’UE, il faut déterminer les autres compétences dite s
concurrentes entre les institutions et les Etats. Or, il n’existe pas de liste dans
les traités.
CHAPITRE 1 : Les compétences de l’Union Européenne
Les compétences attribuées à l’Union Européenne :
Le principe est relativement simple : l’UE est compétente, habilité à agir, en vertu d’une close
d’attribution de compétences. Le contraire d’une compétence d’attribution est une compétence de
principe, lorsqu’aucune disposition n’attribue la compétence. En vertu de l’art. 5 alinéa 1 du Traité
sur l’UE, la compétence de l’Union doit expressément être prévue par une disposition des traités.
Jusque là, c’est simple. On sait quand l’UE est compétente.
Petite difficulté : ces dispositions des traités ne précisent pas si la compétence de l’Union est
exclusive ou partagée avec les Etats. Autrement dit, lorsqu’on lit les articles des traités, on sait si l’UE
est susceptible d’être compétente, mais on ne sait pas si elle est seule à l’être. Comment faire pour
trancher la question ? Il faut attendre la jurisprudence, qui au cas par cas détermine si la compétence
est exclusive ou pas.
Les compétences attribuées à l’Union Européenne
A contrario, les Etats sont compétents dans tous les domaines qui n’ont pas fait l’objet d’attribution
exclusive de compétence à l’Union. Ils sont soit exclusivement compétents, soit compétents de façon
concurrente.
Le fonctionnement se rapproche du fonctionnement des Etats fédéraux, mais dans l’UE c’est plus
compliqué, car en Allemagne il existe des listes de compétences. La Loi Fondamentale allemande liste
les domaines qui relèvent de l’Etat fédéral et des Etats fédérés. Dans l’Union, c’est la jurisprudence
qui va déterminer tout cela.
Section I : Les compétences exclusives de l’Union Européenne
Les compétences de l’UE sont considérées comme exclusives lorsqu’elles ont été reconnues comme
telles par un arrêt de la Cour de Justice. L’institution de l’UE a alors l’obligation d’agir. En
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contrepartie, les Etats ne peuvent pas intervenir (sauf si l’institution européenne compétente
sollicite leur intervention, ou si les Etats demandent à agir et que l’institution accepte cette
intervention). Cela dépend au cas par cas de la jurisprudence. Ex1 : la politique commerciale
commune est un domaine de compétence exclusive de l’UE, en vertu d’un arrêt de la CJ, c’est l’arrêt
Donckerwolcke (1976). Ex2 : tout ce qui relève de la politique de conservation des ressources
biologiques de la mer est un domaine de compétence exclusive de l’UE, en vertu de l’arrêt Kramer
(1976).
A côté, on trouve des domaines où l’Union est compétente avec les Etats.
Section II : les compétences concurrentes
Par manque de chance, ces compétences concurrentes constituent l’essentiel des compétences de
l’Union  suscitent le plus de difficulté.
Ce sont des compétences partagées entre l’Union Européenne et les Etats membres, c’est à dire
que les institutions de l’Union ont la possibilité d’intervenir, dans la mesure où les autorités étatiques
n’ont pas exercé leur compétence pour atteindre les objectifs des traités. Ce principe explique le
principe de subsidiarité.
Principe de subsidiarité : En cas de concurrence des compétences, le niveau supérieur n’intervient
que lorsque les autorités étatiques n’ont pas exercé les leurs, ou les ont mal exercées.
Ex1 : le domaine de l’éducation est un domaine de compétence concurrente depuis l’arrêt
Casagrande de 1974. Ex2 : tout ce qui relève de la politique sociale de l’UE est également un domaine
de compétence concurrente, en vertu de l’arrêt Allemagne contre Commission de 1987. Tout ce qui
relève du marché intérieur, de la protection de l’environnement, de la protection des
consommateurs, des transports, de l’énergie, de la recherche et développement… la plupart des
domaines relèvent des compétences concurrentes.
Il est donc difficile de déterminer lorsqu’une disposition dans les traités attribue compétence à
l’Union si elle agit seule ou non. Il faut attendre l’arrêt de la CJ. A cela, s’ajoute le fait que les
compétences établies par les traités peuvent être modifiées.
Section III : Les modifications des compétences établies par les traités
En principe, les compétences sont dites « intangibles ». Les compétences attribuées par les traités à
l’Union ne sont pas susceptibles d’être modifiées.
Cependant, il existe un certain nombre d’exceptions plus ou moins radicales : la révision des traités,
des ajustements, des modifications en marge, des interprétations par la CJ.
A- L’intangibilité des compétences de l’UE
Ce principe d’intangibilité est consacré par l’arrêt de principe Costa contre Enel 1964. Cela a eu deux
conséquences :
-
Le non-exercice des compétences par les institutions de l’Union ne les prive pas de leur
compétence. Arrêt Commission contre France (1968).
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-
La Cour va plus loin en indiquant que la carence des institutions de l’Union ne peut priver
l’Union de ses compétences, arrêt Commission contre Royaume Uni (1980). La carence, c’est
l’inaction fautive ! Elle ne supprime donc pas la compétence de l’Union.
B- L’exception générale : la révision ordinaire des traités
La révision des traités peut aboutir à modifier les compétences. Elle est prévue par l’article 48,
paragraphes 2 à 5 du traité sur l’Union Européenne. Cette procédure de révision comprend plusieurs
phases :
1) L’initiative : le gouvernement de tout Etat membre 1 seul Etat suffit), le Parlement européen
ou la Commission, peuvent soumettre au Conseil de l’Union des projets de révision. Ces
projets sont transmis du Conseil de l’Union au Conseil européen.
2) Négociation de la révision : si le Conseil européen, après avoir consulté le Parlement et la
Commission (art. 48), adopte à la majorité simple une décision favorable, le Conseil
européen convoque une convention (= représentants des parlements nationaux,
représentants de chefs d’Etat et de gouvernement, représentants du Parlement européen et
des représentants de la Commission européenne). C’est une sorte de réunion de négociation
d’un futur traité. « La convention adopte par consensus une recommandation, et le Conseil
européen peut décider à la majorité simple, après approbation du Parlement européen, de
ne pas convoquer la convention lorsque l’ampleur des modifications ne le justifie pas. Est
ensuite convoquée la conférence des représentants des Etats par le président du Conseil
Européen, en vue d’arrêter d’un commun accord les modifications à apporter au traité.
3) La ratification : « les amendements entrent en vigueur après avoir été ratifiés par tous les
Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. » Que se passet-il si tous les Etats ne ratifient pas ? Avant le traité de Lisbonne, le traité n’entrait tout
simplement pas en vigueur. Or, certains modifications sont absolument nécessaires, d’où une
nouveauté introduite par le traité de Lisbonne : une fois que chaque Etat a ratifié, après un
délai de 2 ans, si 4/5 des Etats a ratifié, l’UE peut se ressaisir du dossier pour trouver une
solution.
L’absence de décision favorable du Conseil Européen peut clore la procédure. Dans la phase d’entrée
en vigueur, les Etats ont encore le droit de véto puisque l’absence de ratification peut clore le
processus de révision.
C- Le recours à l’article 352 du TFUE (Traité sur le Fonctionnement de l’Union
Européenne)
Cet article introduit une close de flexibilité depuis le traité de Lisbonne. C’est donc une close
d’adaptation qui ouvre des compétences nouvelles à l’Union Européenne. Il s’agit en fait de déduire
des compétences qui n’étaient pas été envisagées à l’origine mais qui sont devenues indispensables à
l’UE et à la réalisation des objectifs de l’UE. On parle de compétence subsidiaire de l’UE.
Art. 352 du TFUE : « Si une action de l'Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies
par les traités, pour atteindre l'un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n'aient prévus
les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la
Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. »
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L’action de la Communauté semble nécessaire, mais elle ne dispose pas des pouvoirs d’action
nécessaires. L’article 352 va donc lui conférer les pouvoirs nécessaires pour atteindre cet objectif. On
élargit les compétences de l’Union pour qu’elle puisse atteindre l’objectif qu’elle s’est fixé. C’est
pourquoi on parlait d’instrument d’ajustement des compétences pour atteindre un objectif donné.
Il s’agit de compétences virtuelles. Cet article 352 a été extrêmement utile à partir des années 70,
puis elle a connu un moment de déclin à partir de l’Acte Unique européen. Il introduit l’article 100 A,
qui prévoit que les institutions communautaires peuvent agir, et adopter des mesures à la majorité
qualifiée et non à l’unanimité.
D- Le recours à l’interprétation jurisprudentielle
On s’aperçoit que la CJ utilise une méthode téléologique (c’est à dire qu’elle interprète au regard des
objectifs visés dans les traités).
Cet exemple connu s’appuie sur l’arrêt AETR (1971). Dans cette affaire, il est question du domaine
des relations extérieures des communautés européennes. Dans ce domaine là, les traités
n’attribuaient pas expressément compétences aux communautés pour conclure des accords
commerciaux externes (avec des pays tiers ou d’autres organisations internationales). La CJ a
pourtant reconnu « des compétences communautaires induites (ou implicites) » pour tous les
accords externes. Chaque fois que sur le plan interne les communautés ont reçu compétence pour
agir. La CJ en a déduit que ces communautés ont la même compétence valable à l’intérieur de l’UE
qu’à l’extérieur. Les Etats ont compétences en matière commerciale entre eux. La CJ en a déduit des
compétences commerciales avec des Etats tiers, car l’objectif de l’UE est de développer la politique
commerciale !
On pourrait raisonner de la même façon en matière culturelle. Elle a des compétences culturelles à
l’intérieur de l’UE, donc en vertu de cette interprétation téléologique, elle possède ces compétences
à l’extérieur de l’UE.
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CHAPITRE 2 : Le principe de subsidiarité
Principe de subsidiarité : la compétence du niveau supérieur n’agit que lorsque le niveau inférieur
n’intervient pas, ou intervient de façon insatisfaisante. Ce principe n’est applicable que dans les
domaines de compétences concurrentes.
Il a été consacré par le traité de Maastricht, mais le mécanisme même de la subsidiarité a toujours
existé. Ce principe a une importance fondamentale ailleurs qu’en droit communautaire ! Il est
présent partout : par exemple, il est au cœur des réflexions sur les rapports entre l’Etat et les
collectivités infra-étatiques.
Les Etats ont transféré à un niveau supérieur un certain nombre de compétences, parce que seuls, ils
n’arrivaient plus à les gérer correctement (ex : maintient de la paix en Europe).
On a d’abord présenté ce principe comme un moyen de contenter les opposants à la construction
communautaire, en leur expliquant que chaque fois que les Etats sont intervenus, l’UE ne pourra plus
le faire. Cela est bien de nature à satisfaire les opposants dont. En même temps, on l’a présenté à
ceux qui souhaitaient un développement des compétences communautaires plus approfondi, en leur
disant : chaque fois que les Etats n’ont rien fait, l’UE pourra intervenir. Ainsi, ce principe a plu à tout
le monde et il a fini par être inséré expressément dans les traités.
Ce principe a toujours existé en germe dans son mécanisme, dès les premiers traités originaires.
Section I : La subsidiarité dans les traités originaires
Cette subsidiarité était consacrée par un article qui, à l’époque était l’article 235 qui est aujourd’hui
devenu l’article 352, décliné parce qu’il propose des votes à l’unanimité. « Si une action de la
Communauté apparaît nécessaire pou réaliser l’un des objectifs de la communauté, le Conseil prend
les dispositions appropriées. » Pourquoi une action de la communauté paraitrait-elle nécessaire ? Eh
bien parce que les Etats ne sont pas intervenus ! A contrario, si les Etats sont intervenus, l’action du
niveau supérieur n’apparaît pas nécessaire et l’institution de l’Union ne peut pas adopter de
dispositions. Le terme n’apparaît pas ici mais le mécanisme est bien celui de la subsidiarité.
On a dès le départ diverses politiques marquées par cette disposition. Elles comportent toutes un
élément commun, un secteur de compétence concurrente (l’UE et les Etats à la fois pourraient avoir
vocation à intervenir). Ex1 : le domaine de la politique de la concurrence est très révélateur à cet
égard. A la fois l’Union et les Etats sont compétents. Cela comprend la politique d’interdiction des
ententes. Ex2 : la politique relative à l’interdiction des abus de position dominante (interdiction pour
une entrepris d’exploiter abusivement sa position dominante.) Ainsi, dès l’origine, les premiers
traités prévoyaient des politiques laissant une marge d’intervention à l’Union et aux Etats
conformément à cet article 235.
Section II : Les apports de l’Acte Unique européen à la subsidiarité
Il a introduit deux nouveautés au travers de l’article 100A, constituant une émergence du principe de
subsidiarité :
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-
Le paragraphe 1 de cet article est relatif à la compétence de l’Union. Ce paragraphe 1 facilite
l’adoption de mesure d’harmonisation en substituant la majorité qualifiée à l’unanimité.
-
Le paragraphe 4, qui vise lui la compétence des Etats : il leur reconnaît la possibilité
d’adopter une mesure justifiée par la protection d’exigences importantes. Par exemple, les
Etats peuvent intervenir lorsqu’il s’agit de protéger la santé publique.
En quoi reflètent-ils la mise en œuvre du principe de subsidiarité ? Dans le paragraphe 4, il est dit que
les Etats sont compétents lorsqu’une exigence importante est en jeu. Autrement dit, on commence
par voir si une exigence importante est en jeu. Si ce n’est pas le cas, les Etats n’interviennent pas, et
donc le paragraphe 1 s’appliquera et les institutions de l’Union pourront adopter des mesures
d’harmonisation à la majorité qualifiée.
Le domaine de l’environnement : « La communauté agit en matière d’environnement dans la mesure
où les objectifs fixés peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire qu’au niveau des Etats
membres pris isolément. » C’est la définition même de la subsidiarité, même si le terme n’est pas
employé.
Section III : La place de la subsidiarité dans le Traité sur l’Union
Européenne
(= traité de Maastricht)
Dès son préambule, ce traité va comporter une référence à ce principe. « RÉSOLUS à poursuivre le
processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les
décisions sont prises le plus près possible des citoyens, conformément au principe de subsidiarité.»
Article 5 alinéa 2 du TUE : « Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la
Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où
les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États
membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux
réalisés au niveau communautaire. »
Section IV : Les questions posées par le principe de subsidiarité
A- La mise en œuvre du principe
La réponse est due à un accord entre le Parlement, le Conseil de l’Union et la Commission qui date
d’octobre 1993 et qui a été repris depuis par un protocole annexé au traité d’Amsterdam.
Cet accord interinstitutionnel retient des éléments fondamentaux : toute proposition de la
Commission, toute décision du Conseil et tout avis du Parlement Européen doit comporter une
justification du respect du principe de subsidiarité, et donc du bien fondé de l’intervention
communautaire. Deux éléments sont à justifier :
Justification
du bien fondé
de son
intervention
-
L’institution va devoir expliquer pourquoi elle intervient dans un domaine de
compétence concurrente
-
Elle va devoir justifier que l’Etat n’a rien fait ou n’a pas bien fait.
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Ainsi, depuis 1993, les trois institutions vérifient la conformité de leur action (donc de l’intervention
communautaire), par rapport au principe de subsidiarité.
Se pose la question des moyens de contrôle de l’institution de l’Union qui est intervenue à tord.
B- Le contrôle juridictionnel du principe
Pendant longtemps, cette question a suscité de très amples débats, relatifs à la justiciabilité du
principe de subsidiarité. Ce principe revêtant un caractère politique, il comprend un élément
subjectif d’appréciation. Est-ce que l’Etat a assez fait ? Il y a une marge d’appréciation.
Certains ont fait savoir qu’un principe politique n’avait pas à être contrôlé par un juge. Pourtant,
d’autres principes font l’objet d’un contrôle de la part de la Cour de Justice Européenne : le principe
de proportionnalité par exemple (pour atteindre un objectif donné, on doit utiliser des moyens
adaptés à cet objectif). De plus, la Cour Constitutionnelle allemande le contrôle bien le principe de
subsidiarité au niveau national, il n’y a donc pas de raison que la Cour de Justice ne le fasse pas à
l’échelle européenne.
 Peut-il y avoir un contrôle national de la mise en œuvre du principe de subsidiarité ? Lors de l’arrêt
Foto-Frost contre Hauptzollamt Lübeck-Ost (1987), la Cour de Justice a interdit aux juridictions
nationales d’apprécier la validité d’un acte communautaire.
La Constitution française comprend une disposition à l’article 88 § 1, qui fait indirectement référence
au principe de subsidiarité. Il prévoit que la République participe à l’Union constituée d’Etats qui ont
choisi librement d’exercer en commun certaines compétences. Il y a bien une référence indirecte à la
répartition des compétences entre l’UE et la France. On n’a pas dit que le Conseil Constitutionnel
pouvait contrôler les actes de l’Union !
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