La police administrative et le service public

Transcription

Préparation au concours d’attaché territorial
Fiche de Synthèse
La police
administrative
et le service
public
Droit administratif - Avril 2011
Droit administratif - La police administrative et le service public
Fiche de Synthèse
La police administrative et le service public sont les 2 principaux domaines d’intervention de l’administration.
ð
Ces 2 notions se rejoignent grâce à l’intérêt général qui sous-tend la notion de protection de l’ordre
public et qui est la finalité même du service public.
LA POLICE ADMINISTRATIVE
DÉFINITION
Il s’agit d’une activité visant à préserver l’ordre public.
• le caractère préventif de la police administrative
la distinction traditionnelle entre la police administrative et la police
judiciaire -
Objectif de la police administrative : empêcher ou mettre un terme
à un trouble occasionné à l’ordre public. Elle a un caractère préventif.
-
Objectif de la police judiciaire : constater les infractions à la loi pénale, en rechercher les auteurs et les preuves de leur implication (Art. 14
C.P.P.). Elle a un caractère répressif.
-
Intérêt de la distinction : déterminer l’ordre de juridictions compétent en cas de litige.
Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011
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Fiche de Synthèse
une distinction difficile à établir et les solutions apportées par la
jurisprudence
Les difficultés de mise en œuvre de la distinction
- Des personnels communs :
4la police nationale et la gendarmerie sont aussi chargées de prévenir
les troubles à l’ordre public,
4la police municipale a également des attributions judiciaires (loi
du 15/04/1999 relative aux polices municipales et loi L.O.P.S.I. du
18/03/2003).
- Des opérations qui peuvent changer de nature en fonction des événements (transformation d’une opération de police administrative en une
opération de police judiciaire).
Les solutions jurisprudentielles
4 le critère finaliste, à savoir l’objectif de l’opération.
4 la recherche de l’objet de l’opération, à savoir l’intention des agents de
police.
• la protection de l’ordre public
La sauvegarde de l’ordre public est un objectif de valeur constitutionnelle depuis 1982.
à
Une trilogie traditionnelle : tranquillité, sécurité, salubrité (Art. L. 2212-2 C.G.C.T.).
à Une trilogie évolutive et extensive.
- C.E., Sect., 18/12/1959, Sté les films Lutétia : interdiction de la projection d’un film dans une
commune en raison «du caractère immoral du film et de circonstances locales».
ð Réticence du juge à s’immiscer dans l’ordre moral.
- C.E., Ass., 27/10/1995, Commune de Morsang-sur-Orge : interdiction du spectacle du «lancer de nain», même en l’absence de circonstances locales particulières, car «le respect de la
dignité humaine est une des composantes de l’ordre public». La notion a rarement été
reprise depuis par le juge administratif (contra : «soupe au cochon»).
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Fiche de Synthèse
L’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE ADMINISTRATIVE
• les titulaires du pouvoir de police administrative
Remarque
Impossibilité de confier, par la voie contractuelle, une mission générale de police à une
personne privée (C.E., 01/04/1994, Commune de Menton).
à
Chef de l’État (C.E., 08/08/1919, Labonne) en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses
pouvoirs propres. Glissement entre les mains du Premier ministre (Art. 21 C.) mais le Chef de l’État conserve
cette possibilité. Mesures s’appliquant sur l’ensemble du territoire.
à
Le préfet dans le département, ou une partie (Art. L. 2215-1 C.G.C.T.).
à
Le maire, gardien de l’ordre public local. Présence d’exceptions ou d’atténuations légales (communes dans lesquelles la police est étatisée + ville de Paris).
à
Le président du Conseil général (Art. L. 3221-4 C.G.C.T.).
à
Possibilité pour le président d’un E.P.C.I. à fiscalité propre dans certains domaines (L. 13/08/2004 relative aux libertés et responsabilité locales codifiée à l’article L. 5211-9-2 C.G.C.T.).
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Fiche de Synthèse
• la distinction entre la police administrative générale et les polices administratives spéciales
à
Les polices administratives spéciales ont pour objet de réglementer des activités spécifiques dans
des buts particuliers.
à
Comment régler les éventuels conflits de compétence ?
4 Si 2 autorités de police administrative générale agissent, une autorité de police inférieure d’un point de vue territorial peut agir dès lors qu’elle souhaite aggraver les mesures
de police prises par l’autorité supérieure et si des circonstances particulières de temps et de
lieu le justifient (C.E., 18/04/1902, Commune de Néris-les-Bains).
4 Si 2 autorités de police administrative spéciale souhaitent agir, elles doivent le faire à 2
titres différents et avec leurs propres moyens.
4 Si une autorité de police administrative générale souhaite intervenir dans le domaine
d’une police administrative spéciale, ou le contraire, application du principe d’exclusivité
de la police spéciale.
Attention !
Si les 2 types de police ont les mêmes buts ou s’il y a urgence, la police administrative générale peut intervenir pour aggraver les mesures quand l’exercice
de la police administrative spéciale n’assure pas le maintien de l’ordre public (C.E.,
18/12/1959).
LE RÉGIME JURIDIQUE DES MESURES DE POLICE ADMINISTRATIVE
• le respect du principe de légalité et la suspicion à l’égard des interdictions à caractère général et absolu
Le respect du principe de légalité (Voir série DA08)
- Une mesure de police administrative peut être contestée par la voie du R.E.P.
- Une mesure de police peut faire l’objet d’un référé-suspension ou d’un référé-liberté.
La suspicion à l’égard des interdictions à caractère général et absolu
- Les mesures de police portent potentiellement atteintes aux libertés publiques, d’où
une suspicion lorsqu’elles ont un caractère général et absolu (C.E., Sect., 04/05/1984, Guez).
- La nécessité est une condition de la légalité. Contrôle de la proportionnalité de la mesure
par rapport à l’objectif poursuivi (C.E., 19/05/1933, Benjamin).
- La mesure ne doit pas porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie (C.E.,
Ass., 22/06/1951, Daudignac : principe reconnu comme P.G.D.) ou au libre jeu de la concurrence (C.E.,
avis, 22/11/2000, Sté L. et P. publicité). Par conséquent, les personnes publiques ne sont pas uniquement soumises aux règles de concurrence lorsqu’elles se livrent à des activités ayant pour
objet, ou pour effet de fausser le libre jeu de la concurrence, mais aussi lorsqu’elles édictent
des mesures ayant pour effet d’influencer ce libre jeu.
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• l’obligation de prendre des mesures de police administrative
L’autorité réglementaire doit prendre toute mesure évitant une atteinte à l’ordre public
- C.E., 23/10/1959, Doublet : 3 conditions cumulatives (existence d’un péril grave + péril
résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public + mesure indispensable pour faire cesser le péril).
- Le refus de prendre les mesures est illégal + responsabilité engagée.
L’autorité de police compétente est tenue de prendre les mesures de police nécessaires à l’application
d’une réglementation existante
- C.E., Sect., 14/12/1962, Doublet : en cas de «carence systématique», faute lourde (Voir DA09).
Le pouvoir de substitution du préfet (Art. L. 2215-1 C.G.C.T.)
- En cas de dommage, responsabilité de la commune.
- En cas d’inaction du préfet, responsabilité de l’État uniquement en cas de faute lourde.
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LE SERVICE PUBLIC
NOTION
• les différentes conceptions du service public
La conception française
- Expression consacrée dans l’arrêt Blanco (T.C., 08/02/1873).
- Le service public ne fait pas l’objet de définition légale, mais a pendant longtemps été
considéré comme la «pierre angulaire» du droit administratif (G. JEZE). La notion répond cependant à 2 critères cumulatifs :
8 Le critère organique : la présence d’une personne publique
Il faut que l’activité soit assurée, soit directement par une personne publique, soit indirectement.
- La gestion d’un service public par une personne privée a très tôt été admise dès lors
qu’un lien contractuel unissait la personne privée avec la personne publique. Cas historique des concessions (C.E., 06/02/1903, Terrier ; C.E., 04/03/1910, Thérond).
- C’est avec l’arrêt Caisse Primaire Aide et Protection (C.E., Ass., 13/05/1938) que le critère organique a été remis en cause. Un organisme ayant le «caractère d’un établissement privé»
peut, en dehors de tout lien contractuel, être chargé de la gestion d’un service public dès
lors qu’une loi ou un règlement organise le statut de l’organisme et fixe à ce dernier une
mission de service public. Il s’agit de la délégation unilatérale de service public. En 1963,
le Conseil d’État a élaboré le système du «faisceau d’indices» dans l’arrêt Narcy (C.E., Sect.,
28/06/1963) afin de savoir si l’activité exercée par une personne privée était un service public.
Il exige la réunion de 3 éléments : l’exercice d’une activité d’intérêt général, le contrôle de
l’administration et la détention de prérogatives de puissance publique. En 2007, dans l’arrêt
A.P.R.E.I. (C.E., Sect., 22/02/2007) le Conseil d’État distingue désormais 2 cas de figure :
ž si la personne privée assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et dispose de prérogatives de puissances publique, elle est chargée d’une
mission de service public, indépendamment des cas où la loi a elle-même entendu
reconnaître ou exclure l’existence d’un service public,
ž si la personne privée n’a pas de prérogatives de puissance publique, et dans le
silence de la loi, elle assure une mission de service public si, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour
vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui conférer une telle mission. Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011
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8 Le critère matériel : une activité d’intérêt général
- L’intérêt général constitue le fondement et la finalité de l’action administrative. S’il existe
des activités qui sont, par nature, de service public (services publics régaliens), «la plasticité
est consubstantielle à l’idée d’intérêt général». Les services publics concernent aussi bien
des prestations de service que l’édiction de normes.
- Dans quelle mesure les personnes publiques peuvent intervenir dans le champ d’activité
des personnes privées, à savoir dans le secteur économique ?
En 1901, le Conseil d’État estimait que les personnes publiques ne pouvaient intervenir
dans ce domaine qu’en cas de «circonstances exceptionnelles» (arrêt Casanova).
Dans l’arrêt de Section Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers du 30/05/1930,
il admet plus largement cette possibilité (notion de «circonstances particulières de temps
et de lieu», comme l’absence ou l’insuffisance de l’initiative privée), mais rappelle que «les
entreprises ayant un caractère commercial restent, en règle générale, réservées à l’initiative
privée», d’où la protection du principe de la liberté du commerce et de l’industrie.
Dans un arrêt d’Assemblée, Ordre des avocats au barreau de Paris du 31/05/2006, le Conseil
d’État estime que les collectivités publiques peuvent intervenir dans le secteur économique
si elles sont compétentes (clause générale de compétence ou compétences d’attribution),
si elles justifient d’un intérêt public (comme une carence de l’initiative privée) et qu’elles ne
faussent pas le libre jeu de la concurrence (en fixant des prix trop bas par exemple).
- L’intérêt public peut justifier à lui seul la création d’un service public dans certains cas. La
jurisprudence reconnaît ainsi la possibilité d’exploiter une activité commerciale ou industrielle si elle constitue l’accessoire ou le prolongement nécessaire d’un service public ou
encore lorsque le service vise à satisfaire les besoins de son service. En revanche, cette activité ne doit pas avoir pour unique but l’aspect financier (il faut un intérêt public).
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Fiche de Synthèse
La conception européenne
- À l’origine, l’idée de service public a été ignorée par les instances communautaires et les
traités. L’intérêt est né avec la situation monopolistique des services publics (et le régime
d’aides publics) car contradiction avec le principe de libre concurrence.
- Les services publics «traditionnels» ne sont pas concernés car ils n’entrent pas dans le
domaine marchand (justice, police, défense). Ainsi, la notion de «service d’intérêt économique
général» (S.I.E.G.), qui concerne les opérateurs économiques relevant du secteur marchand a
entraîné la disparition progressive des monopoles français (télécommunications, électricité, gaz).
- Le traité d’Amsterdam de 1997 reconnaît désormais «la place qu’occupent les S.I.E.G. parmi
les valeurs communes de l’Union». En outre, la jurisprudence communautaire admet des
limitations à la concurrence afin que les S.I.E.G. puissent accomplir leurs missions (C.J.C.E.,
19/05/1993 Corbeau + C.J.C.E., 27/04/1994, Commune d’Almelo).
Important
La notion de «service public» a bel et bien été reprise, et adaptée, par les instances communautaires, mais l’action de ces dernières a présenté un menace
réelle quant aux modalités d’organisation du service public «à la française»
(monopole). Aujourd’hui, c’est la notion anglo-saxonne de «service universel» (S.U.)
qui prévaut. Cette notion a connu une traduction dans la législation française
(loi du 26/07/1996 : S.U. des télécommunications ; loi des 25/06/1999 et 20/05/2005 : S.U. de la
Poste).
• la classification des différents services publics : la classification S.P.A. et S.P.I.C.
L’établissement de la distinction
- C’est avec l’arrêt Sté commerciale de l’Ouest africain, plus connu sous l’appellation Bac d’Éloka (T.C., 22/01/1921) que le Tribunal des conflits a consacré cette distinction. C’est la première fois que le juge reconnaît qu’un service entier soit soumis au droit privé.
- L’important arrêt d’assemblée Union syndicale des industries aéronautiques (C.E., Ass.,
16/11/1956) pose que le service public bénéficie d’une présomption d’administrativité.
Cette présomption peut être renversée par le «faisceau d’indices» : l’objet du service ; l’origine de ses ressources ; les modalités de son organisation et de son fonctionnement. Si le
service se rapproche sur l’un de ces points à une personne privée, le service sera qualifié de
S.P.I.C.
Les conséquences de la distinction : l’application d’un régime juridique distinct
- Le régime juridique du S.P.A. : il est essentiellement soumis au droit public, et donc à la
compétence des juridictions administratives. Il existe des exceptions.
- Le régime juridique du S.P.I.C. : il est essentiellement soumis au droit privé, et donc à la
compétence des juridictions judiciaires. Il existe des exceptions.
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Fiche de Synthèse
LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU SERVICE PUBLIC : LES «LOIS» DE ROLLAND
Le Professeur Rolland a théorisé, dans les années 1920-1930, des principes applicables à tous les services
publics. Il ne les a pas découverts mais systématisés à l’ensemble des services publics.
• le principe d’égalité
Il découle du principe d’égalité devant la loi (Art. 1er et 6 D.D.H.C.). Il s’agit d’un P.G.D. (C.E., Sect., 09/03/1951, Sté des
concerts du conservatoire) et d’un principe de valeur constitutionnelle (C.C., déc. n°79-107 DC du 12/07/1979, «Ponts
à péage»).
Les implications du principe d’égalité à l’égard des agents
- C.E., Ass., 28/05/1954, Barel : principe d’égal accès aux emplois publics, quelques soient les
opinions politiques des candidats.
- C.C, déc. n°76-67 DC du 15/07/1976 : égalité dans le déroulement de la carrière des agents
d’un même corps.
Les implications du principe d’égalité à l’égard des usagers
- C.E., Sect., 09/03/1951, Sté des concerts du conservatoire : le principe d’égalité régit le fonctionnement des services publics.
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Fiche de Synthèse
quelques précisions sur les implications du principe d’égalité
4Le principe d’égalité et le principe de neutralité.
Les agents du service public sont soumis à une obligation de neutralité. Elle constitue une limite
à la liberté d’opinion (consacrée par l’article 6 de la loi du 13/07/1983). La jurisprudence atteste de la
difficulté à concilier la liberté de conscience (Art. 10 de la D.D.H.C.) avec le caractère laïc de la République. Le principe de neutralité est considéré comme le corollaire du principe d’égalité par le C.C
(déc. n°86-217 DC du 18/09/1986, Liberté de communication).
- C.E., avis, 03/05/2000, Delle Marteaux : le principe de laïcité de l’enseignement fait obstacle à ce que des agents publics disposent, dans le cadre du service public, du droit
de manifester leurs croyances religieuses, que ces agents soient chargés ou non de
fonctions d’enseignement.
- C.A.A., Versailles, 23/02/2006, Mme Rachida X. : le fait pour un agent public, quelque
soit ses fonctions, de manifester dans l’exercice de ces dernières ses croyances religieuses, constitue un manquement à ses obligations professionnelles et donc une
faute de nature à justifier un licenciement (ici, assistante-maternelle portant un foulard islamique).
Les usagers sont également soumis au principe de neutralité, de façon plus ou moins stricte.
Remarque
C’est dans le domaine de l’enseignement que la question a particulièrement alimenté les débats avant
que la loi du 15/03/2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de
tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics ne vienne
interdire dans ces lieux «le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une
appartenance religieuse».
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Fiche de Synthèse
La «Charte de la laïcité dans les services publics» rappelle que les usagers du service public ont le droit
d’exprimer leurs convictions religieuses dans les limites du respect de la neutralité du service public,
de son bon fonctionnement et des impératifs d’ordre public, de sécurité, de santé et d’hygiène.
4Le principe d’égalité et les «discriminations positives».
Les discriminations positives visent à donner plus à ceux qui ont moins. C’est ainsi que l’on peut
notamment les observer en matière de fixation de tarifs en ce qui concerne l’accès au service public.
- Arrêt de principe : C.E., 10/03/1974, Denoyez et Chorques : «la fixation de tarifs différents, pour un même service rendu, à diverses catégories d’usagers d’un service ou d’un
ouvrage public implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit
qu’il existe entre les usagers des différences de situations appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service ou de l’ouvrage
commande cette mesure».
- C.E., 10/02/1989, C.C.A.S. de La Rochelle : légalité d’un barème de tarifs pour l’accès
à une crèche (S.P.A. facultatif ) qui varie en fonction des ressources financières des
familles. Motif d’intérêt général (la crèche doit pouvoir être fréquentée par tous les
parents qui le souhaitent). Les tarifs les plus élevés doivent cependant être inférieurs
au coût de fonctionnement de la crèche.
- C.E., 09/03/1998, Ville de Marignane : légalité d’un barème de tarifs pour l’accès à une
cantine scolaire (S.P.A. facultatif ) qui varie en fonction des repas «permanents» et les
repas «imprévus». Différence de situation objective eu égard au système retenu pour
l’approvisionnement des cantines. Les parents qui ne réservent pas à l’avance font
peser sur le service une sujétion particulière qui justifie qu’un tarif plus élevé leur soit
appliqué.
- La loi du 19/07/1998 relative à la lutte contre l’exclusion prévoit que les tarifs des
S.P.A. facultatifs peuvent être fixés en fonction du niveau de revenu des usagers et du
nombre de personnes vivant au foyer.
La possibilité d’instituer des discriminations tarifaires est une simple faculté (C.E., Ass., 28/03/1997,
Sté Baxter). Le juge opère un contrôle strict de ces différenciations tarifaires au regard des possibilités
offertes par la jurisprudence Denoyez et Chorques.
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Fiche de Synthèse
• le principe de continuité
Il a valeur constitutionnelle depuis 1979 (C.C., déc. n°79-105 DC du 25/07/1979, Droit de grève à la radio et à la télévision) et le Conseil d’État en a fait un principe fondamental (C.E., 13/06/1980, Dame Bonjean). Ce principe s’est
pendant longtemps opposé à l’exercice du droit de grève des agents (C.E., 07/08/1909, Winkell).
La reconnaissance du droit de grève pour les agents du service public (arrêt Dehaene)
Reconnaissance du droit de grève par le Préambule de la Constitution de la IVème République, d’où conciliation nécessaire avec le principe de continuité du service public.
La loi peut intervenir pour en éviter un «usage abusif et contraire aux nécessités de l’ordre public» (C.E., Ass.,
07/07/1950, Dehaene). Le législateur n’a pas posé de règles générales mais a voté des lois particulières pour
réglementer le droit de grève, reconnu également par la loi du 13/07/1983 (Art. 10).
La réglementation du droit de grève
- Délai de préavis + préavis émanant d’une organisation syndicale représentative + revendications professionnelles.
- Des limitations ont été apportées par la loi, voire des interdictions (C.R.S., personnels de police, personnels des services extérieurs de l’administration pénitentiaire, magistrats judiciaires, militaires, …).
En l’absence d’intervention du législateur, il appartient au gouvernement, aux ministres (en
qualité de chef de service – jurisprudence Jamart de 1936) et à tout chef de service de réglementer le
droit de grève (exemple : maire).
→Le maire ou le préfet peuvent procéder à des réquisitions (en qualité d’autorité de
police).
→Avant la réquisition, le chef de service peut limiter le droit de grève en instaurant un
service minimum.
→En cas de non-respect, les agents désignés sont susceptibles de sanctions disciplinaires et l’autorité gestionnaire doit en référer aux autorités de police afin qu’une réquisition de police soit ordonnée. Le juge vérifie s’il n’y a pas d’autres moyens que la réquisition pour assurer la continuité du service public.
→ La réquisition n’est possible que si elle est proportionnée aux nécessités de l’ordre
public, d’où sa rareté.
- L’instauration d’un service minimum par la loi est également possible. Voir la loi du
21/08/2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs et celle du 20/08/2008 instituant un droit d’accueil pour les
élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire.
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• le principe de mutabilité
Le principe de mutabilité, ou d’adaptation constante, du service public repose sur l’idée selon laquelle
l’intérêt général est évolutif. Le principe a été posé dans l’arrêt Compagnie nouvelle du Gaz de Deville-lèsRouen (C.E., 10/01/1902).
- Il en résulte que ni les agents, ni les usagers, n’ont de droits acquis au maintien, respectivement de leur statut ou des règles d’organisation du service public.
- Les agents comme les usagers ont cependant respectivement droit à l’application de leur
statut tant qu’il n’est pas modifié et au fonctionnement normal du service.
- Il est toujours possible de supprimer un service public : cas du service public des cultes (L.
09/12/1905 de séparation des Églises et de l’État).
- Les mesures ne peuvent pas avoir d’effet rétroactif (C.E., 1948, Sté du journal «l’Aurore»).
- Il existe également des services publics que le Conseil constitutionnel interdit à l’État de
supprimer car leur nécessité «découle de principes ou de règles à valeur constitutionnelle» (C.C.,
déc. n°86-207 DC du 26/06/1986, Privatisations) : ensemble des S.P.A. correspondant à des fonctions
de souveraineté.
LES MODES DE GESTION DU SERVICE PUBLIC
• la gestion par une personne publique
à La régie.
à L’établissement public.
• la gestion par une personne privée
à La délégation contractuelle de service public : concession, affermage, régie intéressée.
à La délégation unilatérale de service public.
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