Le rôle des régions dans la construction européenne

SPEECH/97/71
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Discours de M. Jacques Santer
Président de la Commission européenne
Le rôle des régions dans la
construction européenne
25ème anniversaire de l’IRI
Luxembourg, le 21 mars 1997
Monseigneur,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs
Je suis heureux de pouvoir participer à cet événement organisé par l’Institut
Régional Intra-communautaire et en présence de beaucoup de personnalités que
je connais bien de mes fonctions antérieures.
La construction européenne, dont nous allons fêter un important anniversaire la
semaine prochaine à Rome, est à un tournant important de son histoire.
Nous abordons, en effet, la dernière ligne droite de la réforme institutionnelle de
l’Union Européenne qui doit nous permettre à la fois de moderniser nos
institutions, de rapprocher l’Europe de ses citoyens et d’intégrer les pays de
l’Europe centrale qui frappent à notre porte.
La place des régions dans la construction européenne est un thème tellement
caractéristique de celle-ci qu’il me paraît aujourd’hui bienvenu et même
nécessaire d’en rappeler l’originalité.
Cette originalité de la construction communautaire européenne, en même temps
que les conditions de sa robustesse à l’épreuve de la diversité, peuvent se lire à
trois niveaux, dont l’importance relative a évolué avec le temps:
− le premier est celui de l’organisation politique et de la production du droit, qui a
permis l’instauration d’un état de droit entre les nations composant la
Communauté, garantissant à la fois l’égalité entre ces Nations et l’efficacité du
processus de décision communautaire;
− le second concerne la conception des relations économiques, et plus
particulièrement la forme particulière du développement économique au sein
de la Communauté. Si ce développement avait été fondé uniquement sur la
dynamique du libre échange, il est probable que la cohésion de l’ensemble
n’aurait pas résisté au choc des disparités tant entre pays - notamment entre
les pays du Nord et ceux du Sud - qu’au sein de chacun, entre régions.
En effet, le processus de développement communautaire ne repose pas
seulement sur la concurrence. Il s’appuie également sur un ensemble de
coopérations organisées, voire des politiques communes. A ce titre, il tire sa
force d’une solidarité délibérée entre pays et régions riches et moins riches, à
partir de politiques de cohésion communes, dotées de moyens importants et
dont l’objet est de permettre une convergence réelle, c’est-à-dire la réduction
des écarts de développement.
Bien évidemment, il ne s’agit pas là d’une “oeuvre de bienfaisance”: les régions
développées tirent également, dans le cadre du Marché Unique, avantage de
ces coopérations.
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C’est ce triptyque de concurrence, coopération et solidarité financière,
étroitement imbriquées, qui constitue la véritable base du modèle économique
et social européen et de l’intégration communautaire.
− le dernier niveau du système communautaire est l’attachement commun aux
valeurs de démocratie, de respect des droits de l’homme et de la citoyenneté,
cette dernière impliquant non seulement l’exercice des droits civiques, mais
aussi des droits économiques, sociaux et culturels.
Cet attachement se traduit par la recherche d’une responsabilité accrue de
tous les acteurs impliqués dans la construction communautaire, en accord
avec le principe de subsidiarité.
Le rôle des régions dans la construction européenne doit être appréhendé dans
ce contexte d’un triple point de vue:
− acteurs institutionnels d’abord, les régions participent à la construction
européenne, tant au niveau de l’élaboration des programmes communautaires
qu’au niveau du rôle consultatif qui leur est maintenant, à travers le Comité des
Régions, formellement dévolu;
− acteurs au sein des différents programmes de développement économique
ensuite, les régions participent activement à la mise en oeuvre des politiques
communautaires, notamment structurelles;
− enfin, par leur action de coopération, les régions contribuent à l’intégration
communautaire à l’échelle du Continent, tout en oeuvrant en faveur de la
cohésion économique et sociale, dans la perspective d’une “union sans cesse
plus étroite entre les peuples”.
I. Le rôle institutionnel des régions dans l’Union Européenne
Parler du rôle des régions dans l’Europe d’aujourd’hui, c’est d’abord faire le
constat d'une double évolution: une décentralisation progressive des
compétences dans les États membres, même si des situations institutionnelles
très différentes continuent de coexister et, d’autre part, le développement des
domaines d'activité communautaires depuis le Traité de Rome.
Les collectivités territoriales, et plus précisément les régions, sont des partenaires
de plus en plus actifs de la construction de l'Europe, et ce à double titre.
Pensons, tout d’abord, aux compétences, législatives ou d’exécution, qu’ont
souvent les autorités régionales et locales dans des domaines couverts par les
politiques communautaires, par exemple, en matière d’environnement ou de
marchés publics: ce qui se décide à Bruxelles ne peut les laisser indifférentes.
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D’un autre côté, les responsables politiques aux niveaux régional et local qui sont
proches des réalités du terrain, ne sont-ils pas particulièrement bien placés pour
contribuer à “décrypter” les méthodes et les enjeux de l’intégration, à expliquer les
décisions européennes? Les régions et les villes peuvent grandement contribuer
à réduire la distance entre l’Union et ses citoyens et ainsi rendre plus
transparente la construction européenne. Ce dont nous avons besoin, c’est que
s’affirme un espace de débat public dans l’Union et, par voie de conséquence,
une véritable opinion publique européenne.
En somme, les régions et les villes doivent faire entendre leur voix pour que se
développe davantage le sentiment d’appartenance à l’Europe. L’impératif de
“penser européen et agir localement” découle de la conviction qu’il n’y a pas
d’Europe des citoyens possible sans un enracinement des politiques de l’Union.
I.1 L’application de la subsidiarité
Le principe selon lequel les décisions doivent être prises le plus près possible des
citoyens, et qui est inscrite dans le préambule même du Traité, n’est-il pas une
composante particulièrement forte du modèle européen de société? La traduction
de ce principe de proximité en terme de gestion politique de l’Europe revêt deux
aspects depuis Maastricht.
Le premier est la subsidiarité qui constitue une règle de conduite impérative entre
l'Union et les États membres. La Commission l'a rappelé à plusieurs reprises:
l'Europe doit agir moins pour agir mieux en mettant en oeuvre la subsidiarité,
seule voie qui permette d'intervenir au niveau le plus efficace, qu'il soit
communautaire, national ou régional. La Commission s'attache avec
détermination à son respect. Mais il est nécessaire de rester vigilant: la
subsidiarité ne peut être détournée de sa signification en servant de prétexte à
des tentatives de renationalisation, au détriment de l'intérêt commun. En outre, il
s'agit d'un principe politique et non d'une règle juridique qui conduirait à définir au
niveau de l'Union la répartition des compétences en fonction des niveaux
d'administration, du communautaire jusqu’au local. Il ne peut, en effet, y avoir
d'ingérence de l'Union dans l'ordre institutionnel national.
En second lieu, le principe de proximité s’est concrétisé sous l’angle de la
“méthode de gouvernement”, en faisant une place aux collectivités territoriales
dans le processus décisionnel.
I.2 L’existence du Comité des Régions, une expérience utile
C’est la raison même de l’existence du Comité des Régions, dont la Commission
avait soutenu la création lors de la Conférence intergouvernementale de 1991. Sa
vocation, comme vous le savez, est d’enrichir les débats sur les politiques
communautaires, en vue de la prise en compte de leurs aspects territoriaux. Il doit
en outre être un relais d'information vis-à-vis des citoyens, en contribuant à
expliquer les décisions et les politiques communautaires.
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Pour valoriser leur capacité à se mobiliser dans l’Europe d’aujourd’hui, les
collectivités territoriales disposent ainsi d’une “tribune” de niveau institutionnel qui,
pour être consultative comme chacun le comprendra aisément, n’en est pas
moins écoutée. La Commission, qui a engagé un dialogue constructif avec ce
Comité, opère soigneusement une sélection des dossiers sur lesquels elle le
sollicite, en fonction de leurs implications territoriales. En même temps, elle
examine attentivement les avis, généralement très pertinents, du Comité des
Régions, et lui indique régulièrement les suites qui leur sont données.
Il reste à voir dans quelle mesure la place institutionnelle du Comité des Régions
évoluera à l’issue de la Conférence intergouvernementale qui est en cours. Les
gouvernements allemand et belge ont d’ailleurs fait à cet égard des propositions
de modification du Traité qui méritent l’attention.
II. Les régions, acteurs des politiques structurelles
J’en viens maintenant au rôle actif joué par les régions dans le contexte des
politiques structurelles, qui leur permet de contribuer à la cohésion économique et
sociale. En effet, les régions sont des acteurs directs de la politique menée pour
réduire les écarts de développement entre les divers territoires européens.
II.1 Les principes des politiques structurelles
Vous connaissez sans doute les efforts consentis financièrement par les Fonds
structurels et le Fonds de Cohésion, pour venir en appui aux autorités régionales
et locales dans des domaines très variés, qui concernent aussi bien les aides à
l’investissement productif que le développement des ressources humaines, ou
encore le soutien aux infrastructures...
La mise en oeuvre des Fonds Structurels est fondée, depuis 1989, sur quatre
principes, renforcés par la nouvelle réglementation de juillet 1993. Ces principes
sont les suivants:
− la concentration, sur les objectifs prioritaires;
− la programmation, qui débouche sur des programmes pluriannuels de
développement et prévoit l’association et la participation des collectivités
territoriales aux négociations conduisant à la définition des “plans de
développement régionaux” et à leur mise en oeuvre;
− le partenariat, qui implique une concertation la plus étroite possible entre la
Commission Européenne et les autorités compétentes de chaque État membre
au niveau national, régional ou local, dès le stade préparatoire et jusque dans
la mise en oeuvre des actions;
− l’additionalité, qui signifie que l’aide de la Communauté ne doit pas conduire
les États à réduire leurs efforts, mais vise à compléter ceux-ci;
A ces quatre principes s’ajoute enfin, comme je l’ai déjà indiqué, la subsidiarité,
dont le principe a été consacré par le Traité de Maastricht, qui permet l’implication
concrète des autorités territoriales dans les actions de cohésion.
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Je dois également mentionner les actions pilotes des Fonds Structurels qui voient
aujourd’hui la Commission favoriser des actions à travers la mise en place d’un
partenariat direct avec les collectivités territoriales. C’est ainsi que, par exemple,
la Commission, en relation avec les responsables de quelques 60 régions
défavorisées, soutient la réalisation d’exercices régionaux d’actions stratégiques
en matière d’innovation et de société de l’information.
Il s’agit, à travers le renforcement de la coopération entre les secteurs public et
privé, de favoriser la création des conditions - socio-économiques et
institutionnelles - propices permettant aux régions les moins développées
d’intégrer les avancées permises par la société de l’information. Cela doit
contribuer à leur permettre de mieux affronter les changements technologiques à
l’oeuvre du fait de la globalisation de l’économie.
II.2 L’analyse des résultats des politiques au service de la cohésion
Nous sommes aujourd’hui à mi-chemin dans la période de programmation des
fonds structurels pour 1994-1999. En effet, nous sommes arrivés à un moment
crucial de la politique de cohésion communautaire : pour la première fois et
suivant le Traité de Maastricht, la Commission a publié un bilan des progrès
accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale au niveau de
l’Union.
Ce bilan atteste des progrès accomplis depuis dix ans en matière de cohésion
économique et sociale, mais aussi des limites de l’action communautaire en la
matière.
− En effet, si les écarts, en termes de revenu par tête d’habitant se sont réduits
entre les différents pays de l’Union, en revanche, les inégalités se sont parfois
accrues entre les régions d’un même pays.
− Dans le même ordre d’idées, si l’utilisation des fonds communautaires favorise
incontestablement la demande, elle ne parvient pas encore à modifier
profondément les conditions structurelles qui se trouvent être à l’origine des
disparités existant au niveau communautaire.
− Toutefois, l’impact de la politique de cohésion est loin d’être négligeable sur la
croissance économique, puisqu’il contribue à l’accroissement de 0,5% des PIB
des États membres en retard de développement.
− De même, les États riches de l’Union bénéficient d’un effet de retour important,
puisqu’un tiers des fonds distribués dans les régions défavorisées se traduit
par des achats en matériel et en technologies effectués dans les zones
développées.
Ce bilan va nous servir dans une réflexion de fond sur les politiques structurelles:
− d’abord, pour en accroître l’efficacité de la politique entreprise par l’Union pour
promouvoir la cohésion économique et sociale;
− ensuite, pour préparer l’avenir : le rapport doit permettre d’organiser un
dialogue impliquant les autres institutions et organes de l’Union et, en général,
tous les partenaires et acteurs concernés.
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A cet effet, la Commission organise les 28, 29 et 30 avril prochain, à Bruxelles, un
ambitieux FORUM auquel un certain nombre d’entre vous êtes invités.
Ce FORUM devra nous aider à préparer nos propositions pour établir les
nouveaux outils de la cohésion pour les années à venir.
II.3 Les questions en débat
Sur quels éléments portera le débat?
Au coeur du débat, la question du partenariat et du partage des responsabilités
entre la Commission, les États membres, les différentes autorités nationales,
régionales et locales, ainsi que les divers partenaires économiques et sociaux,
sera fondamentale.
La Commission considère, en effet, que la situation actuelle reste ambiguë : les
États membres et les régions sont responsables de la mise en oeuvre des
interventions, la Commission assumant un suivi communautaire en tant que
responsable de l’exécution globale du budget devant l’autorité budgétaire. Or, à
ce titre, les critiques sont le plus souvent adressées à la Commission, sans qu’elle
ait pourtant les moyens de cogérer les actions et les projets mis en oeuvre par les
États et les régions.
La simplification des procédures des Fonds structurels est également une
question importante.
Comment concilier cette nécessaire simplification, dans l’esprit du principe de
subsidiarité, avec les efforts pour garantir un meilleur suivi et une meilleure
visibilité, au niveau communautaire, des résultats et de l’impact de la politique de
cohésion ?
Quels mécanismes ou dispositifs de coopération peut-on imaginer pour garantir
une mise en oeuvre efficiente et transparente ?
Ces différents thèmes font l’objet des réflexions actuelles de la Commission en
vue de la formulation des propositions de réforme qu’elle présentera avant 1999.
II.4 Les régions se mobilisent pour l’emploi
J’en viens maintenant au rôle des régions dans la bataille contre ce fléau de notre
époque qui s’appelle le chômage. En effet, la cohésion économique et sociale
comporte également une dimension importante liée à l’emploi. Force est de
constater que cet aspect fait apparaître des résultats fragiles et contrastés.
− Fragiles, car certaines régions, aujourd’hui peu touchées par le chômage, et
situées principalement dans le sud de l’Europe, n’ont pas encore mené à terme
la modernisation de leur secteur productif.
− Contrastés, car insuffisants dans l’effet de réduction des inégalités de taux de
chômage et de taux d’activité entre les régions de l’Union Européenne. L’écart
entre les régions les plus faibles et les plus favorisées atteint encore un facteur
de 1 à 10.
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Si, selon les termes du Traité sur l’Union Européenne dans sa forme actuelle, la
Communauté ne dispose pas de compétence spécifique en matière de politique
d’emploi, il lui appartient cependant de maximiser l’impact de l’ensemble des
politiques communautaires dont elle est responsable au service de la lutte contre
le chômage. C’est ainsi que la Commission veut prendre ses responsabilités.
La coïncidence entre l’annonce de la fermeture de l’usine Renault de Vilvorde et
la demande par le même constructeur d’une aide communautaire pour ses
activités en Espagne doit nous conduire à une réflexion profonde sur la
cohérence des instruments communautaires. La Commission ne veut pas
s’exempter d’une telle réflexion. Par exemple, dans le contexte de la lutte contre
le chômage, la politique de cohésion revêt une dimension particulière en raison
des masses financières qu’elle met en jeu (plus de 170 milliards d’Écus sur la
période 1994-1999), et de l’appui qu’elle apporte à la création d’activités et
d’emploi.
Dans ce contexte, une question se pose évidement: devons-nous veiller plus
strictement à ce que les aides communautaires ne contribuent pas aux
délocalisations d’une région à l’autre de l’Union?
Je ne veux pas trop entrer dans cette question aujourd’hui. Je sais qu’il est
tentant d’y répondre positivement. Pourtant, il n’est pas possible de se contenter
de réponses simplistes. Dès maintenant, ne faisons pas l’erreur d’associer toutes
les interventions structurelles à de tels cas, aussi choquants soient-ils. S’il y a des
abus, il faudra s’efforcer, bien sûr, de les prévenir. La plupart des interventions
structurelles, heureusement, peuvent être caractérisées sans équivoque comme
ayant des effets positifs. Une simulation prudente montre ainsi que les
interventions structurelles soutiendront près de 3 millions d’emplois, dont plus de
50% dans les régions d’objectif 1, sur l’actuelle période de programmation.
Il est toutefois possible de renforcer substantiellement cet impact:
− D’abord, en utilisant systématiquement les marges de flexibilité des Fonds
structurels en faveur de l’enrichissement du contenu de la croissance en
emploi et d’une économie plus solidaire.
− Mais également, et c’est capital, en élargissant et en approfondissant le
partenariat lié à la conception et à la mise en oeuvre de ces interventions. Telle
est l’ambition des pactes territoriaux pour l’emploi que j’ai initiés, avec mes
collègues de la Commission, dans le cadre du “Pacte de confiance pour
l’emploi”.
Mieux associer le niveau local et les acteurs socio-économiques significatifs d’un
territoire à l’élaboration et à la mise en oeuvre des mesures intéressant l’emploi,
les faire contribuer à un diagnostic et à l’élaboration d’une stratégie innovante
soutenue de manière prioritaire par les Fonds structurels, voilà les principales
caractéristiques des quelques 60 pactes territoriaux, dont la Commission appuiera
le lancement d’ici à l’été, et que je présenterai au Conseil Européen d’Amsterdam.
Les enseignements de cette expérimentation feront, chemin faisant, l’objet d’une
large diffusion dans le cadre d’un réseau européen, qui visera également à
l’accueil et à la valorisation de toutes les bonnes pratiques existantes en matière
d’initiatives territoriales novatrices au service de la création d’emploi.
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III. La coopération interrégionale et transfrontalière au service de la cohésion
et de l’intégration du territoire de l’Union
Puisque je sais combien l‘IRI est attaché à la promotion de l’emploi au sein de la
Grande région, ceci m’amène à évoquer les actions que les collectivités
territoriales entreprennent:
− en coopérant entre zones frontalières, ou encore,
− en réalisant en commun, à travers le territoire communautaire et avec des
partenaires tiers, des échanges d’expériences se traduisant par des
réalisations concrètes.
L’ensemble de ces coopérations jouent en effet un rôle significatif tant du point de
vue économique, par les effets d’accélération sur le développement régional
qu’elles induisent, que du point de vue politique, par le développement d’une
culture de coopération et d’entraide à un niveau communautaire, facteur de
cohésion et d’intégration.
III.1. La coopération transfrontalière permet d’abolir les frontières
La coopération transfrontalière concerne la coopération de part et d’autre des
frontières internes et externes de l’Union Européenne. Pendant des siècles, ces
frontières ont séparé les peuples. Les populations des régions frontalières en ont
beaucoup souffert. La réalisation du Marché Unique, les changements politiques
en Europe de l’Est, qui offrent une perspective pour un élargissement probable de
l’Union Européenne dans un proche avenir, ainsi que la décentralisation
progressive au sein de l’Union, contribuent d’une manière positive au
renforcement de la coopération transfrontalière entre les acteurs régionaux et
locaux des deux côtés des frontières.
Par l’Initiative Communautaire Interreg II, l’Union Européenne a dégagé, pour la
période de 1994 - 1999 un montant d’environ 2,7 milliards d’ECU, consacrés à ce
type de coopération. Une large gamme de projets transfrontaliers visant le
développement économique, la protection de l’environnement, la coopération
dans les domaines de la recherche et de la formation, le transfert de
technologies, la formation et la santé, démontre l’importance de cette Initiative
Communautaire.
A ce titre, je voudrais saluer les résultats obtenues au niveau de la cooperation
transfrontalière dans la Grande Région de la Sarre, de la Lorraine, du
Luxembourg et de la Rhénanie-Palatinat et le rôle joué dans ce processus par
l’IRI.
III.2 La coopération interrégionale au service du développement des régions
La coopération interrégionale concerne, pour sa part, des actions directes
menées entre des villes et des régions, tant de l’Union que des pays tiers, qui
visent à favoriser l’accélération du développement économique et l’intégration du
continent européen, à partir de la prise en compte de l’importance des transferts
de savoir-faire dans la mise en oeuvre des politiques communautaires.
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En effet, la modernisation et le développement des économies des régions aidées
par les Fonds Structurels nécessitent certes des investissements matériels. Mais
la mondialisation de l’économie rend également indispensable le recours aux
savoir-faire. D’où la nécessité des échanges pour assurer l’essor et la
consolidation des savoirs, une garantie aujourd’hui pour assurer la compétitivité
de l’économie.
Cela explique pourquoi, à côté de la réalisation d’investissements matériels, les
Fonds Structurels favorisent également les investissements immatériels.
Les actions de coopération interrégionale ont pour fonction de promouvoir, par la
méthode de la coopération et de l’innovation, cette démarche. Enfin, elles
permettent à certaines collectivités territoriales de sortir de leur isolement
géographique.
III.3 L’aide aux régions des pays tiers
Mais la coopération interrégionale fournit également un moyen puissant pour
aider à la transition économique et démocratique dans les pays tiers, par
l’accélération du développement local et régional qu’elle favorise.
III.4 La promotion d’une Communauté proche des citoyens
Enfin, la coopération interrégionale permet la promotion d’une Communauté
proche des citoyens par la mise en avant, à la base des actions décentralisées,
d’une communauté d’intérêts, ou encore par la valorisation de projets de
développement formulés au niveau régional, voire local, enfin par l’organisation, à
un niveau décentralisé, de partenariats entre acteurs institutionnels et socioéconomiques.
Je ne voudrais pas finir l’évocation des actions de coopération interrégionale sans
souligner le très fort intérêt des villes et régions communautaires pour une
démarche concrète de coopération décentralisée directe. Cet intérêt s’explique
non seulement par la possibilité offerte d’accéder au niveau communautaire sans
passer par l’intermédiaire national, mais aussi par les résultats, en termes de
développement économique et de modernisation des autorités publiques
territoriales, que ce type de coopération permet d’obtenir.
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Au terme de mon propos, je serais tenté de dire que l’approfondissement de la
construction européenne passe également aujourd’hui par une implication accrue
des régions dans cette construction.
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Il est, par ailleurs, probable que la régionalisation à l’oeuvre au niveau des États
membres se poursuivra à l’avenir, notamment parmi ceux d’inspiration
“centralisatrice”. Cela facilitera l’établissement des partenariats, tant au niveau
régional qu’au niveau communautaire, et de ce fait, accroîtra les effets des
politiques structurelles sur le développement économique.
En apprenant à travailler ensemble, en partageant et en échangeant des savoirfaire, en s’impliquant dans le travail requis au niveau des institutions
communautaires, les régions communautaires illustreront par leur travail, mieux
que tous les discours, que l’organisation concrète d’une coopération entre les
différents territoires de l’Union est un facteur clé de développement économique
et de cohésion.
Je vous remercie de votre attention.
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