Mémoire DEA Darfour Résumé

DARFOUR: Enjeux du Conflit
Et Réactions de la Communauté Internationale1
"Crimes against humanity are not African problems; they are global ones
and demand global solutions. There is a fundamental responsibility to
protect civilian life that the Sudanese government has abdicated and the
international community has not yet fully assumed2."
D
arfour. Depuis 2003, ce mot nous évoque les horreurs que l'humanité connaît
depuis trop longtemps: nettoyage ethnique, pillages, viols, meurtres… Tant de
mots qui se soldent par un sentiment d'impuissance mais qui résonnent en
nous, citoyens de la Communauté Internationale, comme une obligation d'agir.
Travailler sur un tel sujet est intéressant d'un point de vue scientifique à plus d'un titre. Il nous
oblige d’abord, si nous voulons en comprendre les enjeux, à effectuer un voyage dans
l'Histoire pour dégager les racines de la plus grave crise humanitaire de ce début de troisième
millénaire. Il permet, en outre, de réaliser l'influence des grandes puissances dans la résolution
de ce conflit. Enfin, d'un point de vue juridique, il oblige à considérer, d'une part, l'effectivité
de la nouvelle norme de droit international qu'est la responsabilité de protéger et, d'autre part,
d'appréhender les chances de réussite de l'action intentée devant la Cour Pénale Internationale
(CPI) contre les responsables des crimes commis dans cette province occidentale du Soudan.
Voilà succinctement introduites les grandes thématiques de notre mémoire de D.E.A. Nous les
avons suivies, avec rigueur et obstination, tels des fils d’Ariane bienvenus dans ce labyrinthe
immense de chaos et de désolation où tout, et jusqu’à la moindre anecdote, est un piège pour
le cœur et pour l’esprit ; où une indignation légitime certes, mais non canalisée par de solides
orientations scientifiques préalables, aurait tôt fait d’égarer l’homme de bonne volonté loin
des chemins de la précision et de l’objectivité ; où l’étendue, enfin, et les nombreuses facettes
de la problématique soudanaise guettent le travail trop généraliste, l’affaiblissent, le diluent et
lui font perdre toute profondeur. Nous avons donc choisi d’être humble pour être pertinent et
avons remonté avec méthode le fil de l’Histoire, des influences internationales et du droit. Fils
passionnants et douloureux qui se croisent, se nouent et s’enchevêtrent pour former la trame
d’une réalité complexe, fruit des évènements d’hier et qui, hélas, nous parle déjà de demain.
Le Darfour est habité par six millions de Soudanais et s'étend sur une surface égale à
celle de la France mais caractérisée par une terre aride et désertique. Les Fours y sont
majoritairement présents bien qu'il importe de préciser que les Darfouris constituent depuis
longtemps une "mosaïque ethnique"3 qui partage cependant la foi en l'islam et la langue arabe.
Avant d'étudier les causes et acteurs du conflit du Darfour, il importe de considérer
que le Soudan fut meurtri, dès son indépendance, par le déclenchement d’une guerre civile au
Sud du pays. Les enjeux y sont différents mais nous verrons, par la suite, que les interactions
avec la crise du Darfour sont importantes. Le Sud du Soudan connaît une crise religieuse qui
1
Le présent article est un résumé du mémoire réalisé dans le cadre du D.E.A. en relations internationales et
intégration européenne, déposé le 31 mai 2007.
2
AFRICA BRIEFING n°24 , "A new Sudan Action Plan", www.crisisgroup.org/home/index.cfm?l=1&id=3391,
April 2005, p. 10.
3
G. PRUNIER, Le DARFOUR Un génocide ambigu, Paris, Editions de la Table Ronde, 2005, p. 54.
1
oppose le gouvernement arabe à une population chrétienne ou animiste mais qui annonce par
ailleurs les revendications du Darfour. En sus du respect de la liberté de religion, en effet, les
Sudistes dénoncent la marginalisation des périphéries alors que le centre bénéficie du pouvoir
et des ressources financières. Un accord de paix a été signé en 2005 mais sa mise en œuvre
s'inscrit dans la difficulté et ce, d'autant plus que la signature s'était faite sous l'impulsion des
Etats-Unis et de l'Europe qui sont davantage préoccupés, aujourd’hui, par le Darfour. Pour
éviter un déchirement plus conséquent encore du Soudan, il convient de prévenir que ce
relâchement de pression ne permette à Khartoum de ne pas tenir ses engagements.
Attardons-nous à présent sur les raisons qui permettent de comprendre comment le
Darfour s'est embrasé de la sorte. Nous avons dû limiter notre champ d'étude aux causes dites
internes, à savoir: la désertification du Darfour, sa marginalisation à la fois politique et
économique et enfin les différences ethniques entre Darfouris.
L’Ouest du Soudan a été victime de grandes périodes de sécheresse dans les années
1970 et 1980 et leurs effets ont été d'autant plus catastrophiques qu’il n’y avait pas de
politique de l'eau, ni du développement agricole. Le Darfour n'échappe pas à la terrible famine
sahélienne des années 1984 et 1985 et la désertification s'accentue à mesure que les sols sont
cultivés de manière excessive. Cette situation désastreuse ne manque pas de faire se détériorer
la cohabitation entre nomades (généralement arabes) et sédentaires (généralement africains)
qui avaient jusque là vécu dans une harmonie remarquable et qui s'opposent à présent pour
l'eau et la terre.
Le désintérêt du Gouvernement pour le Darfour est un fait constant et s'affiche sous la
forme d'une marginalisation à la fois économique et politique qui concerne tous les Darfouris,
sans distinction ethnique aucune. Il importe de souligner, comme nous l'avons déjà évoqué
précédemment, que ce phénomène concerne l'ensemble des régions périphériques à Khartoum
et dévoile la politique du gouvernement central qui consiste à maintenir ces mêmes régions
sous-développées afin de consolider le pouvoir central.
La composante ethnique du conflit est difficile à cerner. Nous avons déjà insisté sur
les différences préexistantes à ce conflit entre Darfouris et sur la relation que l'on peut faire
entre nomades et arabes d'une part, et sédentaires et africains d'autre part. L'opposition
ethnique d’aujourd’hui s'explique cependant davantage comme une manipulation mise en
œuvre par le gouvernement soudanais que comme l’expression d'une réelle incompatibilité
entre ces deux groupes sociaux. Comme l’écrit, à ce sujet, J.-P. MARTHOZ, "Le conflit n'est
pas de nature religieuse: tous les belligérants sont musulmans. Il n'est pas non plus-du moins
au départ-de nature "raciale" (…). Mais au fil des conflits, les identités, réelles ou imaginées,
se sont polarisées4".
Le début des hostilités au Darfour est généralement daté de février 2003. A cette
époque, l'action des rebelles s'intensifie à mesure que les négociations en vue de résoudre le
conflit au Sud vont bon train. Les armes ont permis aux représentants du Sud d'obtenir un
statut de "partenaire égal"5 alors que la patience des Darfouris ne leur a rien rapporté en
termes de considération de la part de Khartoum. Notons toutefois que des affrontements,
certes d'importance moindre, avaient déjà eu lieu bien avant le mois de février 2003; cette
date étant davantage considérée comme le moment de l'éveil de la Communauté
4
J.-P. MARTHOZ, "Le Soudan, pays de tous les enjeux", Dossier Enjeux Internationaux n°14, 2006, p. 14.
G. PRUNIER, "Paix fragile et partielle au Soudan", www.monde-diplomatique.fr/2005/02/PRUNIER/11917,
février 2005.
5
2
Internationale. La réaction de celle-ci se fera cependant attendre car elle souhaite avant tout
ménager la participation du gouvernement au processus de paix lancé au Sud du pays.
Entretemps, le gouvernement a mené une contre-insurrection drastique en ayant
recours aux milices Janjawids. Ce choix s'explique par différents facteurs dont la mobilisation
au Sud de l'armée soudanaise et la forte présence en son sein de… Darfouris qui partagent les
revendications des rebelles. La plupart des Janjawids sont issus de ces tribus nomades arabes
qui souffrent de la désertification que nous évoquions plus haut. Le pacte est simple: le
gouvernement leur fournit les moyens de réprimer l'insurrection des rebelles en échange de
quoi, ils sont libres de piller et d'acquérir la propriété des terres conquises.
Une première tentative de paix fut entérinée le 5 mai 2006 entre une partie des rebelles
seulement (qui ne cessent de se fragmenter depuis) et le gouvernement soudanais. L’accord
s'articule autour de trois points: le partage du pouvoir, le partage des richesses et l'accord sur
la sécurité qui prévoit notamment le désarmement des parties au conflit. Un désarmement
dont le contrôle ne sera assuré que par la force de l'Union Africaine déjà, alors, dépassée par
les évènements. Cet accord ne pouvait, dans de telles conditions, ramener la paix au Darfour
et ceci explique assurément pourquoi les conditions de vie des Darfouris se sont sans cesse
détériorées. L'insécurité qui y règne rend toujours plus difficile l'action des humanitaires pour
acheminer l'aide aux nombreux réfugiés. La résolution du conflit passera par une unification
des rebelles et par un soutien de la Communauté Internationale au processus de paix suffisant
pour assurer le respect des engagements contractés par le gouvernement du Soudan.
Pour comprendre les actions déjà accomplies par l'ONU en vue du rétablissement de la
paix, il convient au préalable de cerner les intérêts des éléments majeurs de cette organisation
que sont les Etats-Unis, la Chine et la Russie, tous trois membres permanents du Conseil de
sécurité (et disposant donc du droit de véto). Les Etats-Unis ont été très présents dans la
résolution du conflit du Sud vu l'influence des évangélistes (particulièrement affectés par la
situation des Chrétiens) sur la politique américaine. Ils tiennent cependant à préserver leurs
relations avec Khartoum en raison de son utilité dans la lutte contre le terrorisme; le Soudan
ayant été jadis une terre d'asile pour de nombreux terroristes. En outre, la présence des forces
armées en Irak les dissuade de soutenir une intervention musclée au Darfour à laquelle ils
devraient participer. La Chine et la Russie plaident pour des sanctions symboliques et qui
n'entraveraient pas leurs relations commerciales en matière de fourniture de pétrole pour la
Chine et d'export d'armes pour la Russie. La menace constante de l'utilisation de leur droit de
véto (surtout invoqué par la Chine) encourage Khartoum à continuer ses exactions. Notons
enfin, l'action de l'Union européenne qui s'est avérée la plus grande donatrice en matière
d'aide humanitaire. Les trois axes de la politique européenne dans ce conflit sont, selon L.
Michel: la recherche d'une paix durable, le soutien de l'Union Africaine et l'encouragement de
l'action des organisations humanitaires.
La nonchalance onusienne a finalement contraint une autre organisation à intervenir de
manière subsidiaire ; il s’agit de l'Union Africaine. Cette action africaine, connue sous
l'acronyme AMIS, a été mise en œuvre dès le mois de mai 2004 où, en vertu d'un premier
accord signé entre les belligérants, elle devait être le "partenaire privilégié au rétablissement
de la paix"6. Bien qu’ayant reçu l'aide de l'ONU et de l'OTAN (transport aérien de soldats,
formation de troupes et mise à disposition de personnel), elle ne peut combler les lacunes de
6
AFRICA REPORT n°99, "The EU/AU partnership in Darfur: not yet a winning combination",
www.crisisgroup.org/home/index.cfm?l=1&id=3766, October 2005, p. 3.
3
son inexpérience d’autant plus que son intervention s’est faite dans la précipitation. Fort
logiquement, les griefs sont nombreux: capacité humaine insuffisante, manque de moyens et
de fonds, défaut de préparation… La question du transfert de ce mandat à l'ONU fut
envisagée favorablement dès 2006 à la condition toutefois que la composition et le
commandement de celui-ci reste majoritairement africain.
L'ONU s'est donc montrée très timide au début du conflit en raison des intérêts de ses
principaux membres et n'a agi, dans un premier temps, que sous la forme de résolutions
symboliques sans portée réelle sur les auteurs des crimes du Darfour. Une étape a cependant
été franchie, sans doute liée à l'embrasement de la situation, le 31 août 2006 lorsque le
Conseil de Sécurité a adopté la Résolution 1706 par laquelle il "décide que le mandat de la
Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS7) sera élargi (…) et qu'elle sera déployée au
Darfour [et il] invite en conséquence le Gouvernement d'unité nationale à consentir à ce
déploiement (…)8". Cette résolution, que la Russie et la Chine se sont abstenues de voter,
légitime une action au Darfour qui outrepasserait la souveraineté du Soudan. Inutile de
préciser que le Président Al-Béchir a clairement marqué son refus à l'encontre d'une telle
intervention accusant les occidentaux de mener un projet néo-colonialiste.
La norme de droit international qui autorise une telle intervention en violation de la
souveraineté d'un Etat est la responsabilité de protéger. Cette norme a été consacrée lors de la
soixantième session de l'Assemblée Générale des Nations-Unies en 2005. En vertu de cette
norme, la souveraineté d'un Etat lui impose une responsabilité de protéger ses citoyens
lorsqu'ils sont victimes de graves violations de droit international humanitaire. Si celui-ci n'est
pas en mesure de le faire, il revient subsidiairement à la Communauté Internationale
d'intervenir. Il n'est pas ainsi question d'un "droit d'intervenir" mais d'une responsabilité qui
s'entend comme une obligation de prévenir de telles situations, de les réprimer lorsqu'elles se
produisent et d'aider à la reconstruction pour que de tels évènements ne se reproduisent plus.
Une intervention militaire ne sera envisagée qu'en dernier recours, id est quand les mesures
diplomatiques, politiques ou économiques auront échoué. Le Conseil de Sécurité, qui a
consacré cette norme par sa Résolution 1674, est reconnu, en vertu de sa mission de maintien
de la paix, comme le lieu de décision le plus approprié pour décider d'une telle action. Ceci
aurait pour mérite d'éviter des actions unilatérales au nom de la responsabilité de protéger
cachant d'autres intérêts moins humanitaires. La résolution 1706 est la première application de
la responsabilité de protéger à un cas concret et déterminera en quelque sorte son effectivité.
Une intervention aveugle au Darfour risquerait cependant d'aggraver la situation et de rendre
encore plus difficile le travail des humanitaires. En outre, peu de pays accepteraient de
coopérer en matière d'envoi de forces humaines dans le cadre d'une action non consensuelle.
L'ONU a œuvré avec Al-Béchir pour la mise en place d'un plan en trois étapes
d’intervention consentie au Darfour. Les deux premières phases visent à renforcer l'AMIS et
la troisième à déployer une force hybride ONU-UA. Ce plan a été approuvé en décembre
2006 mais sa mise en œuvre se fait dans la difficulté.
Aussi paradoxal que cela puisse paraître, la question de la traduction en justice des
principaux responsables fut posée assez rapidement et donc, bien avant celle de la restauration
de la paix. Le Conseil de Sécurité a ainsi mis en place, par sa résolution 1564, une
7
Il s'agit de la mission de l'ONU au Sud du pays (Résolution 1590).
S/RES/1706, Résolution du Conseil de Sécurité
www.un.org/french/peace/peace/cu_mission/unmis/res.html.
8
adoptée
le
31
août
2006,
4
Commission d'enquête sur le Darfour dont la mission était triple: déterminer si les faits
peuvent être qualifiés de génocide, identifier les auteurs des exactions et suggérer les moyens
les plus appropriés pour les traduire en justice. Différents auteurs ont proposé des clés
d'analyse de cette démarche des Nations-Unies et de l'intérêt de savoir s'il y a ou pas génocide
au Darfour. Pour F. SOUDAN, la qualification de génocide légitimerait une intervention
militaire. Dans le même sens, G. PRUNIER insiste sur les retentissements médiatiques de
cette qualification symbolique. La Commission a accompli un travail considérable et a
notamment conclu "in its response to insurgency, the Government has committed acts against
the civilian population, directly or through surrogate armed groups, which amount to gross
violations of human rights and humanitarian law9. (…) [T]he Commission strongly
recommends that the Security Council should refer the situation in Darfur to the International
Criminal Court (…)10". Son rapport fut transmis au Conseil de Sécurité en janvier 2005 qui
déferra cette situation au Procureur de la Cour Pénale Internationale. En juin de la même
année, le Procureur décida d'ouvrir une enquête.
La Commission a ainsi conclu à l'absence de génocide en raison du défaut d’une
intention spécifique de détruire un groupe11 en tout ou en partie dans le chef des auteurs. Les
faits relevés par la Commission montrent que la politique suivie est celle tuer les rebelles et
faire fuir le reste la population et non d'annihiler le groupe en tant que tel. Après avoir rappelé
qu'il n'y a pas de hiérarchie entre les crimes de droit international, la Commission établit
l'existence de nombreux crimes contre l'humanité et crimes de guerre. Malgré le caractère
"interne" du conflit, les mouvements rebelles sont suffisamment organisés pour que leur
opposition aux forces gouvernementales puisse être considérée, en vertu des normes de droit
international, comme un conflit interétatique.
La saisine de la CPI peut cependant surprendre étant donné que le Soudan a signé le
Statut de Rome qui établit cette nouvelle juridiction mais ne l'a pas ratifié. Il n'est donc pas
juridiquement lié par ce statut. Mais ce dernier prévoit cette hypothèse et autorise le Conseil
de Sécurité à référer une situation à la CPI et ce, "quels que soient la nationalité de l'accusé
ou le lieu où le crime a été commis"12. Cette hypothèse doit s'inscrire dans le cadre des
compétences dévolues au Conseil de sécurité en vertu du Chapitre VII de la Charte des
Nations-Unies. La situation doit donc présenter une menace pour la paix et la sécurité
internationales; et au vu notamment des répercussions des déplacements de population (et de
l'insécurité subséquente) au Tchad par exemple, cette condition ne fit pas débat longtemps.
L'autre question que souleva la saisine de la CPI a trait au caractère subsidiaire de cette
juridiction par rapport aux juridictions internes qui disposent des moyens et de la volonté de
poursuivre réellement les auteurs des exactions. Le Soudan a de suite créé une juridiction
spéciale le lendemain de la saisine de la CPI pour invoquer cette subsidiarité. Le Président
Al-Béchir ne reconnaît, en effet, que la compétence des juridictions nationales et refuse
d'extrader ses citoyens vers des juridictions étrangères. Notons que Human Rights Watch a
rédigé un rapport reprenant l'ensemble des griefs à adresser à cette juridiction soudanaise13 et
qui atteste que la compétence de la CPI n'est pas menacée par ce tribunal spécial.
9
"Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the U.N. S.G. " pursuant to Security Council
Resolution 1564, www.icc-cpi.int/library/cases/Report_to_UN_on_Darfur.pdf, January 2005, n°185.
10
Idem, n°647.
11
Quatre groupes sont dits "protégés" si leurs membres partagent une même ethnicité, nationalité, langue ou
religion.
12
Voir "CPI: Compétence et Recevabilité", www.icc-cpi.int/about/ataglance/jurisdiction_admissibility.html (29
mai 2007).
13
HUMAN RIGHTS WATCH PAPER, "Lack of Conviction, The special Criminal Court on the Events in
Darfur", hrw.org/backgrounder/ij/sudan0606/sudan0606.pdf, June 2006.
5
La Cour ne peut cependant pas se passer de la collaboration des Etats pour fonctionner
et la réussite de son travail dépendra principalement de la bonne volonté des autorités
soudanaises. Vouloir rendre justice aux victimes soudanaises est louable mais pose problème
lorsque ceux qui sont poursuivis sont les mêmes qui sont assis à la table des négociations en
vue de restaurer la paix au Darfour. Si une saisine précoce de la CPI peut contribuer au
rétablissement de la paix en tant que moyen d'action sur les belligérants, l'impunité ne doit
cependant pas devenir une monnaie d'échange contre la cessation des hostilités. La suspension
des investigations, prévue à l'article 16 du Statut de Rome, pourrait s'avérer être une solution à
cette dialectique. La décision en revient au Conseil de sécurité et peut être prononcée pour
douze mois renouvelables. La résolution de cette question pourra en dissuader plus d'un de
commettre des crimes de droit international pénal ou… faire naître en eux un sentiment
d'impunité.
L
es enjeux humanitaires s’accroissent à mesure que l’on tarde à intervenir. La
résolution de ce conflit avance à pas de souris alors que les conditions de
(sur)vie se détériorent chaque jour. Une éventuelle intervention militaire non
consensuelle devra être réfléchie pour éviter que la situation empire. L'acceptation de celle-ci
par les autorités soudanaises ne pourra que contribuer à sa réussite mais en attendant… peuton, au nom du principe sacro-saint de la souveraineté, accepter de voir des hommes humiliés,
des femmes violées meurtries à jamais et des enfants devenir orphelins?
Noémie BLAISE
Assistante (F.U.N.D.P.)
Membre du centre PROJUCIT14
14
Protection juridique du citoyen, centre de recherche fondamentale : www.projucit.be.
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