Fonction publique

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Lexbase La lettre juridique n˚578 du 10 juillet 2014
[Fonction publique] Chronique
Chronique de droit de la fonction publique — Juillet 2014
N° Lexbase : N3040BU7
par Manuel Carius, Maître de conférences à l'Université de Poitiers
et Avocat à la cour
Dans deux arrêts du 18 juin 2014 (CE 2˚ et 7˚ s-s-r., deux arrêts, mentionnés aux tables du recueil Lebon,
n˚ 369 531 N° Lexbase : A6273MRR et n˚ 369 377 N° Lexbase : A6272MRQ), le Conseil d'Etat a rappelé les
conditions de forme et de procédure qui s'appliquent aux décisions refusant l'imputabilité d'une maladie
au service, ainsi qu'à celles s'opposant à l'exercice du droit de retrait des fonctionnaires. Toujours dans le
domaine des congés pour maladie, une affaire jugée le 26 mai 2014 a permis à la Haute juridiction administrative de préciser que la notion de "maladie mentale" ouvrant droit au congé de longue durée englobe
les troubles anxio-dépressifs (CE 2˚ et 7˚ s-s-r., 26 mai 2014, n˚ 370 123, mentionné aux tables du recueil
Lebon).
– Un trouble anxio-dépressif caractérise une maladie mentale ouvrant droit au bénéfice d'un congé de
longue durée (CE 2˚ et 7˚ s-s-r., 26 mai 2014, n˚ 370 123, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A6371MPN)
Le titre I du statut général des fonctionnaires, applicable aux agents de l'Etat (1), a instauré un congé de longue
durée d'une durée de trois ans durant lesquels l'agent continue de percevoir son plein traitement. Ce congé peut
être renouvelé pour deux années supplémentaires à demi-traitement (2). Le bénéfice de ce congé est réservé aux
agents souffrant de certaines affections. Ces affections sont les suivantes : tuberculose, maladie mentale, affection
cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis.
La liste des affections prévues par le texte est limitative. Ainsi, le ministre de la Fonction publique a rappelé que
l'agent souffrant d'une sclérose en plaques ou de la maladie de parkinson ne peut être placé en congé de longue
durée. En revanche, il conserve la possibilité d'obtenir un congé de longue maladie, régi par l'article 34-3˚ du titre I
du statut général, ce texte étant ouvert aux maladies présentant un "caractère invalidant et de gravité confirmée".
L'arrêt du 26 mai 2014 vient quelque peu assouplir la rigidité des conditions de placement en congé de longue
durée, en considérant que les juges du fond exercent un contrôle sur le rattachement de la pathologie dont souffre
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l'agent aux catégories mentionnées par la loi, spécialement s'agissant des maladies dites "mentales". En l'espèce,
une fonctionnaire avait produit au soutien de sa demande de congé de longue durée un certificat médical indiquant qu'elle souffrait d'un état anxio-dépressif chronique faisant obstacle à toute reprise du travail. Le recteur de
l'académie de Créteil lui a refusé l'octroi d'un congé de longue durée et le tribunal administratif avait confirmé ce
refus, en raison, selon le jugement, de l'absence de tout certificat médical identifiant une maladie de nature à ouvrir
droit à un congé de longue durée. Le Conseil d'Etat censure ce raisonnement, estimant que les juges du fond ont
inexactement qualifié les faits.
L'appellation "maladie mentale" fait référence à de nombreuses pathologies. Ainsi que le relève l'Organisation mondiale de la santé, "les troubles mentaux regroupent un vaste ensemble de problèmes, dont les symptômes diffèrent.
Mais ils se caractérisent généralement par une combinaison de pensées, d'émotions, de comportements et de rapports avec autrui anormaux". Il n'existe donc pas une, mais des, maladies mentales, celles-ci étant répertoriées
dans le chapitre V de la classification internationale des maladies (CIM-10). Pour cette raison, il incombe au juge
administratif -quitte à solliciter un avis technique en application de l'article R. 625-3 du Code de justice administrative
(N° Lexbase : L5882IGX)— de se prononcer sur le rattachement de la pathologie dont souffre l'agent à la catégorie générique de la maladie mentale. Tel est, pour le Conseil d'Etat, le cas d'un trouble anxio-dépressif chronique,
diagnostiqué par un psychiatre.
– Lorsqu'il refuse de reconnaître l'imputabilité d'une maladie au service, l'employeur d'un fonctionnaire
territorial doit motiver sa décision et exclusivement solliciter l'avis préalable de la commission de réforme
(CE 2˚ et 7˚ s-s-r., 18 juin 2014, n˚ 369 377, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A6272MRQ)
Le régime des congés des fonctionnaires pour maladie procède à une distinction selon que la maladie qui rend
l'agent inapte à l'exercice de ses fonctions peut, ou non, être rattachée au service. Lorsqu'elle est reconnue imputable à celui-ci, le statut général des fonctionnaires (3) permet à l'agent de conserver l'intégralité de son traitement
jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite. Dans le cas contraire, le
fonctionnaire sera placé à demi-traitement au terme d'un délai plus ou moins long (4). En outre, si l'agent n'a pu
reprendre son service à l'expiration de l'ensemble de ses droits à congé, il se trouve placé en disponibilité d'office,
sans traitement (5).
La question de l'imputabilité au service apparaît donc comme importante, du point de vue des droits pécuniaires de
l'agent. Eu égard aux enjeux financiers qu'elle implique, le statut général a mis en place un processus formel strict.
Ainsi, dans la fonction publique territoriale (6), concernée par le litige dont le Conseil d'Etat a été saisi, l'article 16
du décret n˚ 87-602 du 30 juillet 1987 (N° Lexbase : L4961HD4), dispose que "la commission de réforme [...] est
obligatoirement consultée dans tous les cas où un fonctionnaire demande le bénéfice des dispositions de l'article
57 2˚, 2ème alinéa, de la loi du 26 janvier 1984". Cette commission est organisée à l'échelon ministériel ou départemental, selon la fonction publique concernée. Elle repose sur un fonctionnement paritaire. L'obligation de consulter
la commission de réforme ne disparaît que si l'administration reconnaît elle-même l'imputabilité au service.
L'arrêt rapporté rappelle que les employeurs publics ne peuvent s'affranchir de l'obligation de saisine de la commission de réforme lorsqu'ils entendent contester l'imputabilité au service d'une pathologie. En l'espèce, l'établissement
public avait saisi la commission départementale de réforme mais avait également transmis le dossier de la requérante à une "commission de réforme interne". Le Conseil d'Etat censure, à juste titre, cette procédure, sans même
chercher à savoir si les règles de fonctionnement de cette commission interne sont moins favorables que celles applicables à la commission de réforme. Il ressort de la motivation de l'arrêt commenté que la faculté de recueillir l'avis
d'une instance ad hoc ne peut légalement s'exercer lorsqu'une disposition législative ou réglementaire a déterminé
les conditions dans lesquelles les décisions administratives doivent être prises.
Cette solution n'est pas nouvelle. Elle correspond à une limite posée à la jurisprudence "Jamart" du 7 février 1936
(7). Cet arrêt met en lumière un principe général du droit suivant lequel tout chef de service peut, même en l'absence
de disposition législative ou réglementaire l'y habilitant, prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement
de l'administration placée sous leur autorité. A ce titre, les autorités administratives ont la faculté, le cas échéant,
de s'entourer des avis qu'elles estiment utiles, avant de prendre les décisions d'organisation du service. Le Conseil
d'Etat a toutefois précisé que cette faculté ne peut s'exercer que dans le respect des textes législatifs ou réglementaires qui en déterminent les modalités d'application (8). L'apport de l'arrêt commenté est qu'il annule un arrêté
pris à la suite d'une double consultation, dont l'une seulement était prévue par les textes, le Directeur général des
services de l'EPCI ayant saisi la commission interne parallèlement à la commission de réforme.
L'arrêt rapporté rappelle également que la décision prise par la communauté urbaine doit être regardée comme
refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales
pour l'obtenir, au sens de l'article 1er de la loi n˚ 79-587 du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public (N° Lexbase : L8803AG7). L'obligation
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de motiver le refus de reconnaître l'imputabilité au service n'est pas nouvelle (9), cependant, le Conseil d'Etat précise que l'exigence de motivation, en fait et en droit, ne s'impose que sous réserve des dispositions de l'article 4,
alinéa 2, de la loi de 1979, qui précise que "les dispositions de la présente loi ne dérogent pas aux textes législatifs
interdisant la divulgation ou la publication de faits couverts par le secret". Dans le domaine des décisions portant
sur l'état de santé des agents publics, le Conseil d'Etat a déjà jugé que le respect du secret médical s'impose, sans
pour autant dispenser l'administration d'éclairer l'agent sur les raisons du refus qui lui est opposé (10).
– L'administration peut, par décision motivée, procéder à une retenue sur le traitement d'un fonctionnaire
qui exerce son droit de retrait sans motif légitime (CE 2˚ et 7˚ s-s-r., 18 juin 2014, n˚ 369 531, mentionné
aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A6273MRR)
Les fonctionnaires bénéficient, à l'instar des salariés du secteur privé, du droit de se retirer d'une situation professionnelle présentant un risque pour leur santé ou leur sécurité. Ce droit de retrait (auquel est associé un droit
d'alerte) a, dans un premier temps, été perçu comme un principe général du droit, dont s'inspiraient les dispositions
du Code du travail (11), avant d'être consacré par le pouvoir réglementaire (12). Ainsi, tout agent public dispose
de la faculté de se retirer de "toute situation de travail dont il a un motif raisonnable de penser qu'elle présente un
danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé ainsi que de toute défectuosité qu'il constate dans les systèmes
de protection" (13). Lorsqu'il est licite, l'exercice du droit de retrait ne peut donner lieu à aucune sanction, ni retenue
sur traitement. En revanche, dès lors que le danger grave et imminent a disparu, la reprise du travail n'est pas
subordonnée à une information préalablement délivrée par l'administration sur les mesures prises pour faire cesser
la situation ayant motivé l'exercice du droit de retrait. Il n'appartient pas non plus à l'autorité hiérarchique d'inviter
l'agent à réintégrer ses fonctions (14). Le retrait des fonctions présentant un caractère exceptionnel, le principe demeurant celui de l'obéissance hiérarchique, le défaut de reprise spontanée des fonctions à la fin de l'alerte justifie
une retenue sur traitement, voire une sanction disciplinaire, si l'agent ne répond pas favorablement à une mise en
demeure.
Avec l'arrêt rapporté du 18 juin 2014, le Conseil d'Etat vient préciser les conditions dans lesquelles l'autorité hiérarchique peut contester l'exercice du droit de retrait et, par voie de conséquence, enjoindre à l'agent de reprendre le
service et procéder à des retenues pour service non fait.
En premier lieu, l'arrêt considère que la décision du chef de service n'a pas à être précédée de la consultation du
comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Si l'article 5-7 du décret n˚ 82-453 du 28 mai
1982 prévoit la réunion en urgence du CHSCT, ce n'est que dans l'hypothèse où il existe un désaccord entre le
chef de service et le représentant du CHSCT quant à la réalité d'un danger signalé par ce dernier. En revanche,
l'adoption d'une décision portant refus d'exercice du droit de retrait à l'encontre d'un agent l'ayant exercé n'a pas
à être précédée de l'avis du CHSCT. Il convient ainsi de distinguer la divergence institutionnelle qui oppose le
chef de service et le représentant du CHSCT dans l'exercice de son droit d'alerte, de la remise en cause par
l'autorité hiérarchique du bien-fondé du droit de retrait individuel ou collectif. Jusqu'à présent, la jurisprudence
administrative ne semblait pas faire de distinction, considérant que la consultation du CHSCT était obligatoire et
que les irrégularités constatées lors de cette consultation constituaient des moyens opérants pour contester la
décision de refus elle-même (15). Cette solution -implicite (16)— est infirmée par l'arrêt rapporté. Le jugement du
tribunal administratif de Cayenne est donc annulé pour erreur de droit, en ce qu'il avait estimé que la décision du
recteur de l'académie de Guyane était entachée d'un vice de procédure, faute pour le recteur d'avoir saisi le CHSCT
préalablement à leur adoption.
En second lieu, l'arrêt commenté impose aux autorités administratives de respecter l'obligation de motivation des
actes administratifs issue de la loi du 11 juillet 1979. Plus précisément, le Conseil d'Etat indique que "les décisions
par lesquelles l'autorité administrative prend une sanction ou une retenue de salaire à l'encontre d'un agent ou d'un
groupe d'agents qui se sont retirés d'une situation de travail dont ils estimaient, à tort, qu'elle présentait un danger
grave et imminent pour leur vie ou leur santé, sont au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit et doivent être motivées en vertu de ces dispositions". Le droit d'alerte et de retrait représente
donc un véritable droit pour les agents publics. A ce titre, il s'inscrit parmi les garanties statutaires dont bénéficient
les fonctionnaires. Il apparaît comme la conséquence de l'obligation pour les employeurs publics d'assurer à leur
personnel des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique durant
leur travail (17). De plus, en tant que juge du référé-liberté (CJA, art. L. 521-2 N° Lexbase : L3058ALT), le Conseil
d'Etat a admis que l'invocation du droit de retrait puisse se rattacher au droit au respect de la vie, protégé par la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (18). Il incombera
donc aux chefs de service de préciser les motifs de droit et de fait qui les conduisent à s'opposer à l'invocation du
droit de retrait, ce qui a été le cas dans l'affaire jugée le 18 juin 2014.
Si le droit de retrait se trouve ainsi consacré, en tant que droit statutaire, il n'en demeure pas moins que les agents
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doivent justifier du bien-fondé du refus d'exercer leurs fonctions. Sur ce point, le Conseil d'Etat exerce un contrôle
normal, conformément à la jurisprudence inaugurée par l'arrêt "Ministre de la défense" du 16 décembre 2009 précité.
Dans l'espèce commentée, la requête des agents est rejetée au motif que les risques sanitaires liés à la présence
de déjections de chauves-souris dans plusieurs salles de l'école ne sont pas établis, mais également que les défectuosités affectant la toiture et les toilettes de cette école ne présentent pas un danger grave et imminent pour la
vie des personnes, au sens des dispositions précitées du I de l'article 5-6 du décret du 28 mai 1982.
(1) Loi n˚ 84-16 du 11 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, art.
34-4˚ (N° Lexbase : L7077AG9).
(2) Le fonctionnaire conserve ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence.
(3) Loi n˚ 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art.
57-2, alinéa 2 (N° Lexbase : L7448AGX) (titre II du statut général des fonctionnaires). Des dispositions identiques
existent dans les fonctions publiques d'Etat et hospitalière.
(4) Selon que l'agent relèvera d'un congé de maladie ordinaire, d'un congé de longue maladie ou d'un congé de
longue durée.
(5) Voir, par exemple, l'article 72 du titre II du statut général des fonctionnaires.
(6) Les deux autres branches de la fonction publique reprennent les mêmes règles.
(7) CE, 7 février 1936, n˚ 43 321, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8004AY4), p. 172.
(8) CE, Sect., 8 janvier 1982, n˚ 17 270, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8223AKR), p. 1 ; CE 1˚ et 4˚ s-s-r.,
28 juillet 1999, n˚ 188 196, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5319AXB).
(9) CE 3˚ s-s., 15 mai 2013, n˚ 348 332, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A5354KDN) ; CE 4˚ et 5˚ s-s-r., 17
janvier 2011, n˚ 328 200, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1546GQC) ; CE 3˚ s-s-., 23 juillet 2010, n˚ 312 174,
inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9875E4I).
(10) CE 1˚ et 6˚ s-s-r., 9 juin 2006, n˚ 275 938, mentionné aux tables du Lebon (N° Lexbase : A8342DPN) ; CAA
Douai, 21 novembre 2002, Min. Equip., Transp., Log. c/ Lance, AJDA, 2003, p. 510 ; TA Poitiers, 1er juin 2006, n˚
0 502 125 (N° Lexbase : A3132DUK), JCP éd. A, 2007, n˚ 2019, nos obs..
(11) C. trav., art. L. 4131-1 (N° Lexbase : L1463H93) à L. 4132-5. Cf. TA Besançon, 10 octobre 1996, P. Glory c/
Commune de Chatenoy-Les-Forges, Dr. soc., 1996, p. 1034, concl. Moulin, LPA, 23 juillet 1997, p. 35, note Portet.
(12) Décret n˚ 82-453 du 28 mai 1982 (N° Lexbase : L3033AI8), art. 5, 6 et suivants, dans leur rédaction issue du
décret n˚ 2011-774 du 28 juin 2011 (N° Lexbase : L6683IQL). Voir, également, la circulaire FP B92 011 du 8 août
2011.
(13) Décret n˚ 82-453 du 28 mai 1982, préc., art. 5-6-I.
(14) CE 3˚ et 8˚ s-s-r., 2 juin 2010, n˚ 320 935, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2050EYL), AJDA, 2010,
p. 2157, note N. Guillet. Lire nos obs., Lexbase Hebdo n˚ 402 du 8 juillet 2010 — édition publique (N° Lexbase :
N6179BPK).
(15) CE 2˚ et 7˚ s-s-r., 16 décembre 2009, n˚ 320 840, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase :
A6012EPD), AJDA, 2010, p. 506, concl. N. Boulouis.
(16) Mais explicitée par les conclusions du rapporteur public.
(17) Loi n˚ 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires (N° Lexbase : L6938AG3) (titre
I du statut général), art. 23.
(18) CE, référé, 2 décembre 2011, n˚ 354 445, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1823H4B), décision concernant l'affaire jugée au fond par l'arrêt rapporté.
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